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产业政策与国家发展新结构经济学视角

来源于 《比较》 2016年第6期 出版日期 2016年12月01日
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林毅夫

  在对话开始之时,有必要对产业政策做清晰的定义,否则很容易各说各话,没有交集。新结构经济学根据学界普遍接受的定义,认为凡是中央或地方政府为促进某种产业在该国或该地发展而有意识地采取的政策措施就是产业政策,包括关税和贸易保护政策,税收优惠,土地、信贷等补贴,工业园、出口加工区,研发中的科研补助,经营特许权,政府采购,强制规定(比如美国政府规定的在某个特定期限前汽油中必须包含多少比例的生物燃料)等。但不是每个产业政策都包含这些措施,有的产业政策只涉及其中的一个,有的涉及两个或更多。只要针对特定产业进而会影响该产业发展的政策都叫产业政策。

  根据在国际上非常有影响的剑桥大学张夏准教授在其获得多个奖项的名著《富国陷阱:发达国家为何踢开梯子?》(Kicking Away the Ladder)一书中的研究,从16世纪和17世纪英国追赶荷兰,19世纪中叶以后美国、德国、法国追赶英国,到“二战”后日本、亚洲四小龙等成功跨越低收入、中等收入进入高收入经济体,在追赶过程中政府都用了关税保护、补贴等产业政策来扶持其幼稚产业的发展,他认为现在有些发达国家反对发展中国家使用产业政策来支持新产业的发展是一种过河拆桥的行为。

  同样的,由斯宾塞和索洛两位诺贝尔经济学奖得主领衔的经济增长委员会在2008年发表的《增长报告》(The Growth Report),对13个在第二次世界大战以后取得了年均7%以上、持续25年或更长时间发展的经济体的研究发现,这13个经济体的共同特征是:开放,宏观稳定,高储蓄率、高投资率,有效市场,积极有为的政府,也就是说,这些经济体都采用了产业政策来促进经济的发展。

  实际上,不仅成功追赶的经济体使用了产业政策,发达国家也还在继续使用产业政策。以美国为例,作为高收入国家,其产业、技术是在世界最前沿,因此美国要想拥有新技术、新产业,必须靠自己研发(R&D)。据马祖卡托(Mazzucato)在《企业家型政府》(The Entrepreneurial State)一书中细致的经验研究发现,现在美国在世界上领先的航天、信息、生化、纳米、医药产业,早期的新产品、新技术开发所需的基础科研都是政府支持的。以大家津津乐道的乔布斯为例,1976年推出的苹果I型计算机是建立在20世纪60年代和70年代以美国政府的公共资金支持的计算技术的研发成果上,2001年推出的iPod和其后的iPhone也是建立在政府资金支持而研发出来的卫星定位、声控和大规模储存等新技术上的,乔布斯的天才在于把这些新技术组合开发成消费者喜爱的新产品。值得一提的是苹果公司在未上市之前,除了得到风险投资之外,也得到美国小企业局50万美元的风险股本投资。同样,谷歌核心的计算技术也是来自于政府资助的研究项目。并且,美国直到现在还在继续支持研发,2013年美国的研发投入中,有接近40%来自政府,来自企业的占60%。OECD(经合组织)的其他发达国家也是这样,有的多达80%,少的也有25%的研发投入来自于政府。企业的研发投入主要用于开发新产品、新技术,因为新产品、新技术可以申请专利。但是开发新产品、新技术所依据的基础科研由于投入大、周期长、风险高,企业家不愿意投入,如果政府不投入,企业新产品、新技术的开发也就成了无源之水无本之木,就不会有像比尔·盖茨或乔布斯那样车库里的创新企业家。

  政府能用于支持研发的钱是有限的,不能什么基础科研都支持,政府对基础科研资金的配置,就决定了这个国家会发展哪种新产业和新技术,这种选择性配置也是一种产业政策。所以,只看到企业家发明新产品、新技术的贡献,而没有看到政府在企业新产品新技术开发之前所投入的基础科研的作用,这是只看到冰山露出水面的一角,而没有看到冰山在水面下厚厚的冰层,认为在现代市场经济中技术创新和产业升级只需要企业家,不需要政府发挥作用的观点是对现代新技术新产业创新特性的无知。

  但是,因为“二战”后许多发展中国家使用了产业政策,经济发展绩效却很差,即便在成功的经济体中,包括美国、日本和亚洲四小龙等,也有许多产业政策是失败的,因此,很多经济学家反对产业政策。可是,从上面引用的研究中可以发现:尚未见到不用产业政策而成功追赶发达国家的发展中国家,也尚未见到不使用产业政策能持续保持领先的发达国家。因此,不能因为大多数产业政策是失败的,就反对所有的产业政策。如果这样做,就是把婴儿跟洗澡水一起倒掉。

  虽然许多产业政策不成功,但没有产业政策的国家经济发展必然不成功,因此,经济学家的责任不是因为怕产业政策失败而凡产业政策都一概反对,或因为产业政策是经济发展的必要条件就无条件地支持一切产业政策,而是要研究清楚产业政策成功和失败的道理,以帮助政府在使用产业政策时,减少失败,提高成功的概率。

  为何需要产业政策

  一国经济发展的本质是人均收入和生活水平的不断提高,其前提则是越来越高的劳动生产率。劳动生产率的提高有两个途径:一是通过技术创新,提高现有产业中产品的质量和生产效率;二是通过产业升级,将现有劳动力、土地、资本等生产要素配置到附加价值更高的产业。根据新结构经济学的分析,这两者的实现需要“有效市场”和“有为政府”的共同作用。

  “有效市场”的重要性在于,引导企业家按照要素禀赋的比较优势来选择技术和产业,生产出来的产品在国内国际市场的同类产品中,要素生产成本才会最低,才可能最有竞争力,企业才可能获得最大的利润,整个经济才有机会创造最大的剩余和资本积累,使得比较优势从劳动力或自然资源密集逐渐向资本密集提升,为现有产业、技术升级到资本更为密集、附加价值更高的新产业、新技术提供物质基础。企业家会按照要素禀赋所决定的比较优势来选择产业和技术的前提,则是必须有一个能够很好地反映各种要素相对稀缺性的价格体系,如果有这样的价格体系,企业为了自己的利润和竞争力,就会按照要素禀赋所决定的比较优势来选择合适的技术和产业,这种价格体系只有在充分竞争的市场中才会存在。所以,新结构经济学主张,一个经济体要发展好必须要有一个“有效市场”。因此,需要有建立有效市场所需的清晰产权界定和各种要素市场等制度安排。

  然而,在经济发展过程中,“有为政府”也不可或缺。首先,这是因为经济发展是一个资源必须随着要素积累、比较优势变化,不断从现有技术和产业配置到效率更高的新技术和附加值更高的产业这样一个结构变迁过程。在技术创新和产业升级过程中,必须要有“第一个吃螃蟹的企业家”,如果没有其他必要的安排,第一个吃螃蟹的企业家倘若失败,将承担所有成本,并让后来者知道螃蟹不可吃,不去犯同样的错误;倘若成功了,后来者将会随之涌进,第一个吃螃蟹的企业家不会有垄断利润。也就是如果没有其他必要的安排,对于第一个吃螃蟹的企业家而言,失败的成本和成功的收益是不对称的;而从社会的角度看,不管失败或成功都给后来者提供了有用的信息。因此,政府需要给第一个吃螃蟹的企业家一定的激励,企业家才会有积极性去冒这个风险。发达国家的专利制度发挥的就是这种功能,在18世纪英国如果没有专利制度给新发明获得丰富的垄断利润的机会也就不会有罗巴克和博尔顿等人出资支持瓦特发明蒸汽机。发展中国家的技术创新和产业升级,一般是在国际的技术和产业链内部来进行,多数情况下不能给予专利,但是,仍然需要给第一个吃螃蟹的企业家以必要的激励。当然,这种激励需要找到其他合适的替代方式。

  其次,第一个吃螃蟹的企业家成功与否,并不完全决定于企业家个人的勇气、智慧和企业家才能。例如,要进入一个新的产业,所要求的从业人员的技能和以往的产业不尽相同,第一个吃螃蟹的企业家如果完全靠自己培训员工,后来的企业可以以稍高的工资聘走拥有新技术的员工,而使第一个吃螃蟹的企业家蒙受损失。新产业所需的资本规模和风险也通常会比原有的产业大,需要有新的能够动员更多资本、有效分散风险的金融制度安排和其匹配,这也不是第一个吃螃蟹的企业家自己可以解决的问题。随着技术创新、产业升级,资本密集度和规模经济的提高,市场的范围和交易的价值会不断扩大,交通、电力、港口等硬的基础设施和法律、法规等软的制度环境,也必须随之不断完善,这些完善显然超出第一个吃螃蟹的企业家的能力之所及。随着一个国家的发展,技术和产业会越来越接近国际前沿,新的技术创新和产业升级需要与这些新技术和新产业相关的基础科学的突破,基础科学的研发属于公共产品范畴,其发现不能申请专利,企业家没有积极性从事这方面研究。凡此种种困难都属于市场失灵的范畴,需要一个“有为政府”来协调不同的企业加以克服,或是由政府自己直接提供相应的服务。只有这样才能随着要素积累、比较优势变化,使具有潜在比较优势的产业变成具有竞争优势的产业。

  在经济发展过程中,发展中国家的政府能动员和配置的资源有限,不可能满足所有各种可能的技术创新和产业升级所需的外部性补偿,以及完善所有可能的相应软硬基础设施的要求。因此,和企业家一样,发展中国家的政府也必须对可能的技术创新和产业升级的经济与社会回报做出甄别,按“集中优势兵力打歼灭战”的精神,以“产业政策”集中有限资源,协助企业家从事那些回报最高的技术创新和产业升级,只有这样才能促进经济最好最快地发展,避免陷入“低收入陷阱”或“中等收入陷阱”。同样,发达国家的政府也必须对其企业家所要从事的新一轮技术创新和新产业发展所需要的基础科研给予支持,才能保持经济的继续发展。由于发达国家可以用来支持基础科研的经费并非无限,因此,也和发展中国家一样必须根据可能的回报来配置有限的科研资源。所以,马祖卡托才根据对美国经济产业技术创新的研究,把美国和其他发达国家的政府称为“企业家型政府”。

  有效市场和有为政府在经济发展中缺一不可,这是我的一贯主张。现在国内经济学家中讲政府作用的人比较少。结果媒体报道上就卡通化,突出我重视政府作用的观点,结果以讹传讹,张维迎教授就成了市场派,我成了政府派,认为张维迎教授主张经济发展要靠市场,我则主张经济发展要靠政府。这种看法其实是不正确、不全面的。

  刚才提到,增长委员会总结了13个快速发展经济体的五大特征。斯宾塞教授在发表了《增长报告》以后常讲这五种特征只是经济发展成功的药材,不是药方。其实是有药方的,药方就是按照新结构经济学所建议的,按照要素禀赋结构所决定的比较优势来发展经济。按照比较优势发展有两个制度前提:有效市场和有为政府,这两个就是《增长报告》中所总结的成功经济体的第四个和第五个特征。如果按照比较优势来发展,结果会怎么样?当然是开放经济,符合比较优势的就多生产并出口,不符合比较优势的就少生产并进口,那不就是开放经济,而且在产业升级、技术创新的过程当中,后发国家还有后发优势,可以靠模仿、引进、消化来取得新技术、发展新产业,这就是《增长报告》所述的成功经济体的第一项特征——开放。按照比较优势发展的话,宏观经济也会相对稳定,为什么会相对稳定?因为产品有竞争力,而且不需要政府补贴,在这种状况之下经济有竞争力,内生的危机会比较少。并且如果遭遇到国际危机的冲击,因为政府财政状况良好,外汇储备比较多,所以进行反周期政策的能力也比较强,因此,宏观会比较稳定,这是《增长报告》中成功经济体的第二项特征。第三项特征,即高储蓄、高投资前面已经讨论过了,如果按照比较优势发展能够创造最大的剩余,而且投资的回报率会最高,因此,资本的积累会最快,储蓄最高,投资最大。所以,实际上经济发展成功是有药方的,这个药方就是按照要素禀赋所决定的比较优势发展经济。

  按照新结构经济学的理论,在有效市场中,政府必须发挥有为的作用,来克服在经济转型升级中的外部性和协调问题。政府的资源和执行能力是有限的。按照“华盛顿共识”,新自由主义的看法,政府应该把全国的基础设施都建设好,把全国的各种法制、营商环境都完善好,不应该对任何地区或产业有偏向,认为把这些工作做好了,新产业和新技术就会自发地涌现。这种想法意愿是好的,但是有一个问题,发展中国家基础设施普遍不好,要把全国的基础设施都完善,有那么多资源吗?如果没有那么多资源,就必须按毛主席所讲的,集中优势兵力打歼灭战,按产业发展的需要把一个局部区域搞好,降低其交易费用,那个区域经济就能够快速发展,然后,星星之火可以燎原,从一点发展,带动全面发展,这是个很实事求是的哲学思想。

  这种策略性地使用资源,必须了解要发展什么产业,这些产业所需要的软硬基础设施有哪些?在哪儿建立工业园合适?这种针对特定产业在特定地区提供因势利导措施的举措就是所谓的产业政策。从历史经验来看,我没有发现没有产业政策而取得成功的国家,当然更多的是,实行产业政策也失败的国家。为什么:我发现绝大多数产业政策失败是因为违反比较优势。违反比较优势,有两种可能性:发展中国家违反比较优势,通常是过度赶超,想在资本极端短缺的情况下和发达国家直接竞争发展资本技术密集型产业。发达国家产业政策失败的原因正好相反,有些产业已经失去比较优势了,比如农业或是一些加工业,但为了维持就业,还给它很多支持,像在欧盟,每头奶牛每天可以得到2欧元的补贴。这两者都是违反比较优势的。违反比较优势的结果会怎么样?企业在开放竞争的市场中没有自生能力,就必须给予保护补贴。保护补贴会导致两种结果:一个是资源错配,一个是寻租腐败。在这种状况下,产业政策当然会失败。

  从新结构经济学的角度来看产业政策若想取得成功,就是要帮助企业进入要素生产成本比较低的产业,也就是从要素禀赋结构来看是具有比较优势的产业。但国际上的竞争是总成本竞争,总成本还包括交易成本。交易成本取决于交通基础设施、法治环境、金融服务等是不是合适。如果不合适,交易成本会特别高。因此,即使某个产业符合比较优势,要素生产成本低,但交易成本太高,总成本也就太高,还是没有竞争力。这样的产业在新结构经济学中被称为具有潜在比较优势的产业。产业政策的目的是什么?产业政策的目的,就是把那些具有潜在比较优势,但因交易成本太高,在国内外市场中还不具有竞争优势的产业,经由政府帮助改善基础设施和金融法制环境,把交易成本降低。如果能把交易成本降低,这个产业就能从具有潜在比较优势变成具有竞争优势,这是产业政策的目的。

版面编辑:王丽琨
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