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产业政策的质量:中等收入陷阱的决定因素

来源于 《比较》 2016年第6期 出版日期 2016年12月01日
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出版日期 2016-12-01
本文见《比较》2016年第6期

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当期杂志

大野健一

  1.引言

  当前对中等收入陷阱的研究主要从其原因和补救措施入手,而很少着眼于其表现,本文接下来的讨论更多的是基于经验研究而非单纯理论,相关内容建立在与亚洲和非洲一些国家的政策制定者、企业家、研究人员交流的基础之上。持续的经济增长和转型来源于多方面的因素,这些因素包括私人部门的活力、领导力和政治因素,以及对恰当的政策方法的掌握程度,所有这些因素均依国家和时期而异。本文侧重于最后一个因素,即每个国家(或地区)所掌握的政策知识的多少,并将其他因素作为背景因素,探讨这最后一个因素如何影响各国掌握和推行政策的能力。此处隐含的假设是产业政策的质量对跨越中等收入陷阱非常重要,文中还提出了衡量产业政策质量的方法。

  2.定义

  中等收入陷阱通常被描述为一国在较长一段时间里无法超越中等收入的情形。根据菲利普等人(Felipe、Abdon and Kumar,2012)对1950—2010年间124个经济体的数据测算,“较长一段时间”可以界定为在较低收入水平时的28年或较高收入水平时的14年。当然,其他界定也可能是合理的。但是,对于更看重分析而不是统计的政策制定者而言,界定中等收入陷阱的目的是为了寻找其可能的原因和补救措施。

  对东亚地区这方面的讨论主要有:有学者(Suehiro,2014)提出,中等收入陷阱随着低成本(廉价劳动力和资本)推进的工业化的结束而出现;也有人(Kwan,2013)认为,当一国无法找到新的资源和增长方式时,该国就会落入中等收入陷阱;除了这类供给侧的问题,有学者(Hara,2014,2015)认为,收入差距的持续扩大是落入中等收入陷阱的重要原因;也有学者(Tran,2010,2013)指出,良好制度的缺失是应对中等收入陷阱政策失败的深层次原因。这些结论意味着,一国在其经济增长进入某种阶段后,除了自由化、私有化、一体化的政策外,还需要更多积极的政策。

  当前的研究把中等收入陷阱界定为这样一种情形:在给定的资源条件下,无法创造出超过其优势资源价值的价值。这些给定优势资源包括自然、人口、地理等方面的因素,以及贸易、援助、外商投资等外部因素。当国内居民和企业创造价值(GDP)且价值持续增加时,才会出现真正意义上的发展。当经济增长的动力主要来源于经济自由化、(全球化下的)新贸易机会、自然资源的出口、外资和外商投资的流入、大规模的公共开支、房地产泡沫等时,国内居民和企业可能并没有创造出多少价值。而且,这些给定的优势,出于各种心理的、政治的和经济的原因,常会阻碍知识、技能和技术的积累。自然资源诅咒(最著名的就是“荷兰病”)已广为人们接受,但没有这些资源优势也同样不利于工业化。另一种解释是,这些优势资源所带来的增长多是数量性的而非质量性的。

  还有另外三种观点,分别是:第一,如果一国(或地区)曾遭受过内部或外部冲突,或其私人部门被抑制,且初始起点很低,则通过自由化、私有化和全球一体化,就可以享受十年或二十年的快速增长。但是,当自由化的效应耗尽时,经济面临一个关键期:经济增速开始减缓,“华盛顿共识”的建议不再能刺激经济增长。大部分国家正是在此时意识到它们落入了中等收入陷阱。但是,如果积极的产业政策可以促使私人部门恢复活力,迎接更大的挑战,则快速增长就可能持续。虽然一些人仍然认为,自由市场可以自动使一国走上快速发展的轨道,但本文对此并不乐观。

  第二,即使落入中等收入陷阱,只要特定资源优势(如公共支出、资本流入、地价上涨等)可以继续发挥作用,经济就能持续增长。这并不是说增速会突然降到零,而是说余下的增长势头(即使在长期也)不足以使经济达到高收入阶段。图1揭示了这类情况。

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  第三,根据我们的定义,当国内的价值创造受到限制时,在任何收入水平和任何国家都可能发生“陷阱”。如果特定优势资源相对于人口而言较小,则一国会落入低收入(贫困)陷阱。相反,如果民众在不需要努力的情况下也能过得很好,该国就可能落入高收入陷阱。与此同时,大多数有着中等人口和中等优势的国家就容易落入中等收入陷阱。从分析可知,除了它们的初始情况不同外,其余情况都类似。关键的问题在于收入的取得是依靠努力还是依靠运气,而不论收入达到了什么水平。

  3.假设

  当人们持续争论何种产业政策更可行时,我坚持这样一种假设:政策(包括产业政策)的效力取决于政策的设计和执行。我们观察到,产业政策在不同国家(或地区)的实施差异很大,而且,政策技巧是能学习的,而非一成不变的。从这一角度出发,追问一项产业政策(发展中小企业、增加出口、技术升级)是否无论在哪个国家都会有效是无意义的,因为成功依赖于每个政府的政策能力。我们同样认为,私人部门是经济增长的主要驱动力量,但政府在引导和协助私人部门发展方面有着重要作用,这是不言而喻的。这些假设是本文接下来分析不同国家产业政策质量差异的基础。

  本文提出的一个重要假设是,产业政策质量不佳是当今许多经济体落入中等收入陷阱的主要原因。一个必然的推论是,除了自由和开放的市场,有助于私人部门价值创造的高质量政策是跨越中等收入陷阱所必需的。政策创新不一定非在政策制定上——因为新兴和发展中经济体可选用的产业政策清单大同小异,还可以在政策的有效执行上。这并不是说,其他因素如历史、地理、自然资源和资本流入等都不重要。这些不仅重要,而且会影响经济增长,但是,它们都不如政策质量那样是一国经济长期增长轨迹的关键决定因素。

  正如上述所提到的和图1所示的,一个初始收入很低、没有多少政策技能的普通国家,也可以通过采用“华盛顿共识”给出的政策包实现经济的快速增长。在发展早期,产业政策的质量对经济增长没那么重要,但如果增长很大程度上依赖于可用优势资源,大概十年、二十年之后,经济增速便会下降。这在一国历史上是关键时期。如果政策质量仍旧维持不变,经济增长就会停滞,国家会落入中等收入陷阱。如果政策出现了创新,依靠不断提升的人力资本,一国经济就会迈入高收入阶段。经验表明,在中等收入水平上进行政策创新是一项艰难的任务,只有少数国家能够成功。在非西方后发经济体中,只有少数国家或地区通过国内价值创造实现了高收入,如日本、新加坡、中国香港、中国台湾和韩国,其他国家或地区则处于不同水平的中等收入陷阱中。

  为了跨越中等收入陷阱,有三个政策领域需要改善:

  第一,从狭义的角度看,必须有能激发和维持增长源泉的产业政策。没有这些产业政策,增速下滑的局面就不会扭转。产业政策知识的获取不是通过纯理论或数学模型,而是通过系统学习其他国家的政策经验。政策的学习需要从全世界收集多方面的案例,包括成功的和不成功的,并从中提取共性因素和特殊因素。政策学习的目标不是复制其他国家的做法,或提出适用于所有国家的标准措施,而是获取设计和实施适用于特定国家、部门或时期的政策的一般能力,并且应该建立在丰富的经验知识的基础上。

  第二,经济快速增长所带来的社会问题必须得到妥善解决。不同人群、不同区域、不同社会群体间的收入和资产不平等是其中最重要的挑战。此外,环境破坏、无序的移民和城镇化、交通和住房问题、文化变迁、代际鸿沟、物质主义的崛起和腐败等,也都是值得关注的问题。高增长时期社会政策的重要性已经被很多学者广泛论证(包括Huntington and Nelson,1976;Murakam,1994;Hara,2014,2015)。如果这些问题得不到及时解决,将会威胁社会稳定,损害经济增长。

  第三,在金融一体化背景下,宏观经济管理必须升级。在过去,当一个核心国家维护全球金融稳定或资本交易受到限制,或两者兼而有之时,后发经济体可以很大程度上防范来自世界其他地区的金融冲击。这一时期,一些国家由于错误的财政货币政策而遭受了通胀和债务危机。如今,所有国家无论其处于什么发展阶段,无论其政策立场如何,都暴露在了全球资产、利率和市场情绪中。正如麦金农一直警示的那样,新兴经济体的金融自由化必须遵循一定的步骤,必须克制错误的双边贸易和货币协议,以防世界陷入没有锚定国家或锚定货币的灾难状态(McKinnon,1993,1996,2005,2012;McKinnon and Ohno,1997)。1997—1998年的亚洲金融危机、2008年的雷曼冲击、持续的欧元危机,以及其他全球性、区域性、地方性的金融不稳定,都增加了金融一体化过程中的外部风险。对此,只有好的国内宏观经济管理显然不够。

  对于落入中等收入陷阱的国家,这些政策领域在不同的国家有不同的侧重。对大多数国家而言,主要的问题是无法实现经济的高速增长。对高速增长却无法让所有人受益的国家而言,社会不稳定是其主要问题。还有一些国家由于反复的外部危机而丧失了经济增长的成果。本文接下来只讨论第一个政策领域,即可以带来增长的政策。

  4.积极的产业政策

  能恢复经济增长势头的产业政策应该包括哪些内容呢?其他论文已经讨论过这个重要问题(Ohno,2013;VDF&NEU,2014)。由于篇幅所限,本文只给出一些简要讨论。

  在WTO及全球和区域一体化加深的背景下,对于想在收入和技术方面赶超其他国家的新兴经济体,产业政策不仅是可能的,而且是至关重要的(Cimoil、Dosi and Stiglit,2009)。有一系列未曾尝试且不违反国际规则的政策可供选择,例如,制定愿景和战略、人力资本发展、企业能力建设、吸引外商直接投资、高效的后勤服务、获得金融资源、产品标准和安全、产业集群和关联,等等。即使高关税、非关税壁垒和歧视外商的行为被禁止,余下可以实施的政策措施依然非常之多,发展中国家的政府不必太过担忧可实施的政策空间。政策失灵的真正原因在于缺乏充分、有效地执行政策的能力。

  21世纪适用的积极产业政策不同于以往任何的发展机制,无论是社会主义计划经济、国家主导的重工业发展、保护幼稚产业,市场友好或加强市场作用下的选择性干预,还是“华盛顿共识”模式。当今,产业政策必须同时满足以下几个条件:(1)接受全球化和市场化;(2)强大的政府;(3)后发国家有足够的政策空间;(4)私人部门和政府的能力动态提升;(5)将知识、技能和技术的内部化作为国家的首要目标;(6)实质(而非表面)的公私合营;(7)政策制定者和企业共享产业知识。对于市场原教旨主义者,这些条件看起来可能有些矛盾,原因是它们同时强化了市场和政府的权力,但实际上这并不冲突。在政策实用主义者看来,事情本来就应该如此,因为在处理复杂的现实问题时,市场和政府都是必需的。

  除了宏观经济稳定和基础设施完善这类显而易见的条件,积极的产业政策还必须将提升私人部门能力作为其核心目标。能够强化私人部门的政策措施在全球范围内已为人们熟知,它们包括如法律和政策框架,产业技能的升级,对企业管理、营销和技术的支持,获得金融资源,吸引外商直接投资战略,外资企业与当地企业的联动模式,产业集群和关联,标准及检测,创业扶持,科技和创新。(①每个政策行动领域都可以再细分为小的项目,对于一系列适用于产业人力和企业能力建设的政策行动,可参见日本中小企业厅出版的《中小企业扶持政策使用指南》,或中国台湾中小企业管理局出版的《台湾中小企业白皮书》。两者都会定期更新。)在东亚,还有一些其他措施,例如,公司经营持续改进(提升工厂的效率)、中小企业的管理诊断及建议、对工科类大学和科技类院校的持续支持、培训机构与需要培训的劳动者之间的对接、高质量产业园区、对创建新产业的战略性政策干预。

  显然,后发国家不可能同时采用这些政策,它们需要对这些政策进行甄别、简化和恰当的排序,因为合适的政策设计因国家而异。制定对本国来说最合适的政策需要谨慎的研究和评估。除政策内容之外,在政策程序及组织方面,也应该结合本国情况,学习借鉴国际最佳实践经验。为此,与经验丰富的国外产业专家有针对性地集中对话非常有用,但是,具有广泛、实用的产业知识的政策顾问非常少。

  5.评估政策质量

  我们通过以下十个构成因素对产业政策质量进行评估:(1)产业人力资本;(2)内资企业发展;(3)商业环境;(4)电力供应和后勤保障;(5)出口鼓励;(6)吸引外商直接投资战略;(7)产业园区;(8)配套产业及外资企业与本土企业的关联;(9)生产力、技术和创新;(10)标准及检测。由于我们是在狭义层面讨论产业政策,因而社会和交叉因素如绿色发展、男女平等、劳工权益、社区营造等不在我们的讨论范围之内。这些方面应该通过其他机制进行评估。对于上述十项构成,我们会考虑它们的共性和各自的特性,评分介于1(糟糕)和5(极好)之间(见表1)。

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  对于政策的经济影响,我们需要指出,产业表现是由私人部门的活力、政策质量和运气(其他不可控因素)共同决定的。这也意味着,政策质量尽管重要,也只能部分影响结果,但其效力仍值得评估。由于政策质量与产业结果很难一一对应,这会使我们的分析变得复杂,但并不会否定我们的结论。运气因素在短期可能影响较大,但长期而言,政策的影响会愈加明朗。

  上述评估应该被视作在预算和人员约束下的一个试点项目。因而,我们应该对结论持谨慎态度,尽管我们不确定对不同国家更多的研究是否会得出完全不同的结论。如果有更多额外资源可用,我们的研究应该延伸到更多国家,并且对各构成要素进行精炼,同时调整和系统化数据收集方式。

  产业政策质量可能部分与国家竞争力或商业环境内容重合,但不会完全相同,国家竞争力或商业环境资料可从世界经济论坛公布的《全球竞争力指数》或世界银行发布的《营商环境报告》中获取。我们测量的是一国帮助私人部门发展的政策能力,而非当前的竞争力或营商环境的宽松程度。我们的讨论范围也不只限于如何使企业的设立和运行更加顺畅。因此,我们对国家的评估应该根据评分值得出不同的结论。

  通过对亚洲和非洲一些国家的研究、访问及交流,我们得出了产业政策质量的评估结果(见表2)。图2以图形的形式给出了关键结论。

  在我们的样本中,有五点值得注意:

  第一,政府不是天生一样。在做得好的政府与做得不好的政府之间,产业政策的质量有着巨大差异。经常跨国出行的商业人士或政府官员,应该能感知到这种情况,我们的政策评估只是确认和量化了这种感知。从国别来看,亚洲国家的政府不全都能得高分,同样,非洲一些国家如毛里求斯、埃塞俄比亚、卢旺达等都有积极作为的政府。

  第二,政策质量和收入存在正相关关系。从表2中13个样本国家或地区的情况看,产业政策得分与人均收入的对数之间的相关系数为0815。但应注意,有相关关系并不能说明它们之间有因果关系。此外,产业政策质量更多的是与潜在增长相关的一个概念,而不是当前的收入水平。尽管如此,正相关至少是有一定的启示意义,也与我们的假设相一致,即产业政策质量不佳是许多经济体落入中等收入陷阱的主要原因。

  第三,对于每个国家,政策各构成项的得分高度相关。如果一项子政策不好,那么其他子政策也可能不好。每个政府所认同的政策文化很大程度上决定了所有政策的效率,质量的波动通常很小且都是偶然的,相同的政策程序、政策制定者和执行者相似的观念是促进政府间一致性(intragovernment uniformity)的背后因素。

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  第四,一国的政策质量与其所拥有的自然资源没有明显的关系。资源丰富的国家如马来西亚、印度尼西亚等并没有良好的产业政策质量。与此同时,在我们的样本中,一些产业政策质量较高的国家很多都是资源禀赋较差的国家。(①然而,我们在评判自然资源诅咒时,应该留心“成功者的偏差”。一些国家在工业化取得成功的时候看起来资源相对贫乏,但它们在发展初期可能看起来与其他国家有着同样的资源依赖度。为了消除这个偏差,每个国家的自然资源依赖度应该在一开始就可比,而不是当一些国家实现工业化后才来比较。)这个结论与自然资源诅咒一致。尽管我们已经知道,对自然资源的严重依赖会通过经济和政治渠道损害一国的工业化,我们的研究显示,政策质量不佳是资源丰裕国家工业化进程缓慢的又一个原因。

  第五,如图2所示,所有样本国家或地区可以分为三类。A类的收入和政策质量并驾齐驱。与此同时,B类达到了(陷入了)中等收入,但政策质量依然较差。C类虽然处于低收入水平,但它们有较好的政策。如果C类国家正在改善政策质量,则它们比B类国家更有可能步入A类之列。

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  6.观念的转变

  在给出结论之前,我们来看一些经常被政策能力较高的政府采用的不同政策。如前所述,产业绩效由私人部门活力、政策质量和运气共同决定。如果一国私人部门缺乏活力,只注重短期收益,或者不愿意承担风险和学习技术,那么再好的政策措施也无法刺激产业增长。实际上,商业文化在不同国家和不同种族差异很大,尽管市场原教旨主义者宣称经济人都生来平等。马来西亚前总理马哈蒂尔(1970)曾叹息,与中国移民相比,本土马来人缺乏经济活力。埃塞俄比亚前总理梅莱斯曾问来访的东亚议员,“为什么我们的人民宁愿房地产投机也不愿意建造工厂?”(Ohno,2013,第40页)。

  解决这一问题的通常做法是发起某项(它超越了表1和表2 所讨论的政策构成因素)全国性运动,因为这样的运动可以改变私人部门的特性(否则它们会被认为是难以改变的天性)。通过全国性运动给公众灌输积极能动性和合作精神,从而提升生产力和竞争力。这方面成功的例子包括:日本的农村生活改善运动(1948—)、工厂质量和生产力运动(1950—),韩国的新农村运动(1970—),新加坡的生产力运动(1980—),马来西亚的“向东学习”政策(1980—)。(全国性运动的开始时间容易知晓,但很难知道确切的结束时间。这是因为成功的运动会经历不同的阶段,最后才变成国家文化的一部分。此处所述的全国性运动的影响在一些国家仍然发挥着作用。)但是,并不是所有政策都有成效。在毛里求斯、博茨瓦纳、布基纳法索20世纪90年代开展的生产力运动中,尽管有一个好的开端,但政治承诺和商业支持没有跟上,所以失败了。这些政策都是从日本或新加坡学来的,也得到了它们的协助。还有一些失败的例子发生在原社会主义阵营国家里,例如,它们在集体土地和国有工厂中开展的强制性生产力运动。它们失败的原因是完全忽略了工人和农民的能动性。

  这些历史案例告诉我们,要想成功,全国性运动离不开以下几点:(1)高层领导人的承诺;(2)对基层参与者自上而下的指导;(3)绩效奖励和认可;(4)配套制度;(5)设计精良并获得授权的培训方案;(6)在全国范围内集中开展较长一段时间,通常是十年或更久。其中,对基层参与者自上而下的指导可能听起来有些矛盾,但如果运动可以逐步吸引参与者,而不是迫使他们服从,矛盾就可能自行消除,因为他们可以看到运动给他们的生活和收入带来的好处。

  旨在转变大众观念的全国性运动没有包含在我们的政策评估中,部分原因是,并不是所有国家都举行了全国性运动,另一部分原因是,它需要更为复杂和更为长期的评估。但是,未来我们没有理由继续将它排除在政策评估之外。

  7.结束语

  本文提出一个假设,即产业政策质量不佳是当今许多经济体落入中等收入陷阱的主要原因。中等收入陷阱是指一国无法创造出超过其优势资源价值的价值。本文尝试对政策做评估,并给出了初步结论。尽管在样本数量和评估标准方面还有待进一步加强,但初步结论已经充分揭示了不同国家产业政策质量的巨大差异,政策质量与收入水平的相关关系,一个政府所采用的政策质量的相对一致性,自然资源丰裕度与工业化程度可能不相关。我们也识别出了那些处于中等收入但政策质量较差的国家,以及处于低收入但政策质量在不断改善的国家。

  本文强调,政策质量是决定一国长期经济增长的重要因素。改善政策质量不只是讨论我们需要做什么,更重要的是变革政策的方法,这其中,每个国家必须甄别出适合自己的各种政策,同时,政策的合理设计、执行和监管也要到位。

  (刘宇张彩琴译)

  *大野健一(Kenichi Ohno),日本政策研究大学院大学教授,越南政府顾问。本文根据2015年8月在新加坡召开的“Singapore Economic Review Conference”上的发言稿整理而成,最终版本修订于2016年10月。

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版面编辑:张柘
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