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欧盟排放交易体系的结构性改革

来源于 《比较》 2016年第1期 出版日期 2016年02月01日

斯特凡·施莱歇 安德烈·马尔库 安格拉·克普尔 于尔根·施奈德

米兰·埃尔克巴特 安德烈亚什·蒂尔克 亚历山大·蔡特尔伯格

  1欧盟排放交易体系的现状

  欧盟排放交易体系(EU Emissions Trading System,EUETS)旨在成为欧盟气候政策的基石。这是一个总量控制与交易(capandtrade)体系,其目标在于价格发现,以成本有效的方式,将欧盟排放交易体系所涉行业中的温室气体排放减少到长期限额,并设置短期节点。

  欧盟排放交易体系的短期节点是在2020年之前将所涉行业的排放在2005年水平上减少21%,在2030年之前减少43%(依据2014年10月达成的欧洲理事会决议)。

  欧盟委员会的能源路线图(Energy Roadmap)设定了2050年之前在欧洲实现低碳经济以实现温室气体减排80%—90%这一目标的相应路径。

  欧盟排放交易体系现状的相关证据包括:

  ● 供给僵化已经导致排放许可额(allowance)出现大量剩余,剩余量已经超出了一年的排放量。

  ● 这种失衡不仅来自欧盟排放许可额(EUAs),还源自国际排放额度(credit)的流入,国际排放额度包括构成清洁发展机制(Clean Development Mechanism)的核证减排量(CERs)和来自共同实施项目的减排单位(Emission Reduction Units,RUs)。

  ● 由于这种失衡,碳市场在2050年之前无法反应稀缺性,这削弱了转向低碳技术的激励。

  1.1 排放许可额的供需失衡

  排放许可额的主要需求源自核证排放,仅2013年,核证排放配额就高达1904亿吨二氧化碳。正如图11所示,约有71%的核证排放来自主要活动需要燃烧燃料(为了发电和供热)的行业,剩下的29%来自工业生产过程。

  欧盟委员会根据所涉设施范围的变化对图1.1中给出的排放量进行了调整,以便根据时间变化进行比较,结果显示,排放许可额自2010年以来呈下降趋势。

  对排放许可额的追加需求(相对应于特定年份的核证排放量)源于对冲、策略性交易活动和一般的流动性需求。

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  欧盟排放交易体系的供给主要包括免费分配、欧盟排放许可额竞拍以及国际排放额度的流入。图1.2表明,截至2012年大多数欧盟排放许可额都是免费分配的。

  国际补偿、核证减排(来自清洁发展机制的核证减排)和减排单位(来自共同实施项目的减排单位)共同组成了第二阶段(Phase 2,2008—2012年)即将结束时的主要供给。

  相比前几个交易阶段,起始于2013年的欧盟排放交易体系第三阶段(Phase 3)带来了两个重要变化:国家排放限额被欧盟范围内的限额所取代;2013年,在包含免费分配和拍卖的许可额总供给中,拍卖的排放许可额增加到了约57%。

  通过将核证排放的需求与供给进行比较(如图1.3所示),我们发现,第二阶段末期呈显著失衡。

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  图1.4展现了这种失衡趋势的具体情况。2012年,排放许可额的年度净供给剩余相当于当年排放的约40%。但是,到了第三阶段开始时,排放许可额净供给剩余就超出了一年的排放量。

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  1.2 碳价的崩溃

  构建欧盟排放交易体系的初衷是为温室气体排放的法定限额提供一个价格信号。价格信号的总体水平必须清晰、可信和一致。鉴于目前市场上的排放许可额存在剩余,二氧化碳价格已经跌至不足以刺激低碳技术投资的水平。

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  1.3 免费许可额的作用

  在头两个交易阶段,免费许可额在欧盟排放交易体系的设计中发挥着关键作用。图16展现了免费许可额在核证排放中所占的份额,其对应的数据可为我们提供三个方面的认识:

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  ● 缺少排放数据导致第一阶段呈现明显的过度配给状态,当时国家层面的许可额配给计划刚刚出台。不过第一阶段属于学习阶段,许可额无法存储到第二阶段,因此该阶段产生的剩余与现状无关。

  ● 总体而言,第二阶段的可用免费许可额已经超出了核证排放所需的免费许可额。导致许可额过剩的原因主要有三点:经济衰退、国外补偿(offsets)流入以及针对可再生能源与能源效率的政策出现重叠。在第二阶段,拍卖还只是扮演着次要角色(在总分配中约占35%)。

  ● 在第三阶段,通过拍卖的许可额供给出现了显著增加。2013年,免费许可额的比例下降到只占核证许可额的45%。

  从污染企业的角度来看,免费许可额在排放量中所占的份额,还有碳价,都是影响碳成本的主要决定因素。

  反过来,碳成本可能会影响欧盟排放交易体系所覆盖区域之外的生产和投资转移,进而造成碳泄漏。如果全球价格结构导致碳成本无法转嫁,那么上述情形便会发生。在能源行业碳成本的转嫁是有可能的。

  因此,免费许可额在排放量中所占的份额,在保护工业部门免受非对称气候变化政策不利影响的过程中发挥着关键作用。

  图1.7表明,如果着眼于行业之间免费许可额的份额差异,我们就会发现以燃烧燃料为主要活动的行业和其余行业之间存在着显著差别,前者占据了总排放的71%。

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  包括发电和供热(也包括以额定热输入超出20兆瓦的燃料燃烧作为生产活动的工业部门)在内的燃烧行业在所有交易阶段都缺少免费许可额。

  在第三交易阶段的第一年,针对许可额免费分配的欧盟新规则开始生效。这一举措致使2013年仅有21%的燃烧行业获得免费的排放许可额。

  相比之下,其他工业行业在所有阶段都可以获得高于其排放量的免费许可额。即便在第三阶段初始引入改革方案之后,上述过剩依然存在,其限额在2013年达到了7%。

  这一过剩水平显著低于第二阶段的过剩,后者在2012年达到了45%的峰值,并催生了暴利。

  1.4  排放强度的下降

  基于总量控制的排放政策成功与否,不仅可以通过短期限额(譬如到2020年)的达成来判断,还可以通过确立长期限额(譬如到2050年)的价格信号进行判断。

  这是迄今为止欧盟排放交易体系所汲取的经验教训之一,因为排放量的减少很大程度上是由2008年以来相当剧烈和持久的经济衰退引发的。达成2020年的排放限额并非什么重大挑战(也就是说,我们实际上并不需要低碳技术方面的投资,而且碳价也不会为这类投资增添多大的激励)。同样,能否在第二阶段实现着眼于长期目标(即2050年)的结构性进展亦令人心存疑虑。

  通过碳强度的变化趋势可以更好地判断源自技术变化的减排已经发展到何种程度,碳强度将排放与经济活跃度的衡量(如GDP)联系在一起。

  图1.8对诠释了类似这样的指标,从图上我们可以看出,排放强度出现了显著下降(约每年2%)。我们也可以绘制出针对各个部门和企业的类似排放强度,它可以作为一种度量标准,譬如用来度量免费许可额的配给。

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  1.5 对欧盟排放交易体系的评估

  欧盟排放交易体系已经设法为11000多家企业和3000家航空运营商提供

  一个功能性的市场基础架构,主要体现为一个具有透明碳价信号的流动性市场。该交易体系将设定一个计划的排放总量,进而确保环境目标得以实现。

  不过,利用总量控制与交易体系为2050年前的碳排放提供碳价信号并酌情鼓励低碳技术的部署和开发,这两个目标似乎还未实现。

  为2008—2012年交易阶段和2013—2020年交易阶段预定的排放限额,是以经济危机之前的经济预测为基础的,现在来看,过于严格。

  不过,预测和经济现实之间的差距连同重叠政策的影响(尤其是针对可再生能源)导致了实际排放和排放限额之间的差异,后者明显高出实际排放。

  预测的排放限额和实际排放量之间的差距又导致了欧盟排放交易体系的排放许可额供给过剩,并使欧盟排放交易体系无法成为一个平衡的市场。

  更廉价的国际补偿的大量流入也发挥了重要的作用,而在设计欧盟排放交易体系时,忽略了这一因素。

  欧盟排放交易体系的主要问题在于欧盟排放许可额的供给(加上国际排放额度)与核证排放的许可额的需求之间存在巨大失衡。目前,碳市场上的许可额过剩量已经超出了欧盟排放交易体系所涉行业一年的排放限额。

  尽管人们已经意识到,短期而言,碳市场对排放许可额的需求超出了核证排放的许可额,业界一致认为,目前的失衡实在有些过了。

  许可额过剩的后果之一便是异常低廉的碳价,低廉的碳价无法激励人们投资低碳技术。

  碳价下降的直接诱因在于供方缺乏弹性,供方弹性并没有植入欧盟排放交易体系的监管设计。许可额过剩和低廉的碳价说明了不确定性(例如与经济增长相关的不确定性)和突发事件(例如来自核证减排和减排单位的大量供给)的影响。因此,欧盟排放交易体系的改革方案必须消除上述诱因而非表面症状。

  碳泄漏,生产和投资转移到欧盟排放交易体系之碳限制不严格的国家,一直都是建立交易体系需要考虑的重要部分。

  显然,能源和贸易密集型产业的排放约占欧盟排放交易体系所覆盖的总排放量的四分之一,在这些行业,碳泄漏是一个主要问题。到目前为止,就总体水平而言,这些产业所分配到的免费许可额要远超其排放量。

  如今,碳泄漏问题已经被纳入2020年后的欧盟排放交易体系的设计预案中,但它可能已经对投资决策产生了实质性的影响。

版面编辑:王丽琨
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