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从日本的经验看中国城市化和京津冀一体化

来源于 《比较》 2015年第2期 出版日期 2015年04月01日
越泽明

  编者按:从2000年到2013年的13年间,中国城镇居民和人口的比例从36.2%上升到了53.7%。城镇化的速率保持在年均1%左右,相当于平均每年有2000万人从农村进入城市。中国的城镇化以史无前例的速度和规模向前推进,产生了很多问题,提出了很多挑战。2013年11月份召开的中央城镇化会议明确了中国城镇化要“以人为本”,实现社会和谐。目前热烈讨论的京津冀大都市圈一体化建设问题,实际上也是围绕这一原则讨论的。

  越泽认为,在京津冀发展的过程中出现的问题,如应急住宅问题、交通网问题、大气与水污染问题、工业、商业与居住区的梳理等问题都是发达国家在大城市急剧发展中出现的共通问题,然而就如何对应这些问题来说,各国的对策不尽相同。越泽认为,由于中国城镇化处于迅速发展阶段,如果能够吸收海外经验,仍有较大改善余地。

  问:中国的城镇化正在快速增长,你如何看这个过程?

  越泽明:中国的城镇化速度以前比较慢,但最近正在加速。这可能和中国政府采取的措施与政策有关。中国政府过去认为城镇化不应该过分发展大城市,而是更多地鼓励中小城市的发展,最近对大城市的发展虽然没有明确的支持,但已不太多地控制大城市的发展。此同时,对农民生活方式的改变、农业方面的一些变化,比如说,随着中国经济融入全球化,有些粮食可以从海外进口,对农地、农民的政策在过去5—10年也有了比较大的变化,这也是促进城市化加速的原因之一。

  问:在中国城市化进程中,一直存在优先鼓励中小城市发展,控制大城市发展的争论,您对这个问题如何看?

  越泽明:在城镇化过程中,只考虑中小城镇的发展是远远不够的,将来会引起比较大的问题,我较早的时候就此写过一些文章并被翻译成中文,不过,并没有引起太大的关注,可能是因为当时这个问题并不那么紧迫。但是随着经济发展,大家逐渐对这个问题产生了不同的看法。这里的一个重要问题是:原来生活水准不高时的城镇化,与现在生活水平提高了四五倍时的城镇化,是完全不一样的:随着收入水平的提高,对汽车、食品、水、能源等的需求也被放大四五倍,此时城镇化带来的负面问题会变得非常严重,这的确是个值得重视的问题。需要补充的是,大家对服务的需求随着大城市发展也会提升,比如说大家最关注的医疗,在大城市里,由于需求提升,比较好的医疗系统就比中小城市更容易发展;此外,大城市能够提高各方面的效率,尤其是服务业的效率,再加上汽车、铁路等交通手段越来越发达,大城市的发展从某种意义上讲是一个必然的趋势。因此,我们不应该去控制大城市的发展,而应该因势利导,建设智能型大城市。这里还需要思维方式的转变。

  其次,对于大城市和小城市之争,还要考虑中国城镇化的历史。中国的大城市可以分为两类:一类是在过去大城市基础上发展而成的,另一类是全球化进程使沿海地区原来一些不太大的城市迅速发展成大城市。中国政府希望成为亚洲最强大的国家,并在全球有一定的地位,如果不发展大城市,实现这个国家目标是不可能的。从这个角度来讲,必须发展大城市,关键是如何发展。

  另一方面,不应该过分地把大城市和中小城市发展对立起来,应该设法让大城市和中小城市发展互为条件,互相促进,发挥各自的优势。大城市由于其地理、功能和地位,对周边各中小城市的发展有不同影响。我个人的看法是,北京、上海等大城市要有好的规划,同时发挥周边中小城市的特点和优势。以北京为例,把整个河北作为一个城市纳入北京是不可能的,应该把河北作为京津冀都市圈的一个组成部分,来思考如何规划好整个都市圈内的大城市和中小城市之间的关系。由于京津冀相互之间距离不远,如果硬是要压制大城市的发展,只发展中小城市,恐怕是不合适的。这里必须要考虑各种条件和优势。

  中国的朋友经常把大城市发展和小城市发展对立起来,我认为这种两分法是不对的,而且,从各个角度来看,是一种落后的看法。中国应当把大城市发展是一个必然事实作为前提,思考如何解决周边中小城市,更重要的是农村的经济发展,进而提高中小城市和农村居民的生活水平。这不仅仅是大城市支持周边中小城市和农村的问题,而是大城市要想更好地发展和生存,必须获得周边中小城市和农村大力支持的问题。比如说,如果北京周边没有很好的农地来提供各种农产品,北京能很好地生存吗?我想是不可能的。又比如说水源,大城市里不可能有很多水源,一般都在郊区或更远的农村地区,如果没有郊区和这些农村地区的支持,北京也就无法很好地生存和发展。因此,大城市和中小城市之间是一种互为条件、互为发展的关系。中国应该尽早调整有关大城市和中小城市发展的对立观。中国一直在讲要重视中小城市的发展,而实际结果却是中小城市没有得到很好的发展,大城市反而不断膨胀。应当说,这是一种不负责任的理论和做法,应当尽早摒弃。要认识到大城市的发展是必然的,关注点应当放在大城市如何发展上;与此同时,大城市发展意味着要对周边中小城市和农村的发展担负起应有的责任。这才是一种更负责任的态度。

  问:随着城市化进程的推进,中国的大城市病越来越突出,比如说交通拥堵、环境污染,如何解决这些城市病?

  越泽明:中国的大城市的确面临很多问题,比如说汽车,我在北京看到人行道上、饭馆前面停满了车,过多的车辆造成了交通拥堵,甚至带来环境污染,如PM2.5。对于城市病问题,应当通过制度来解决。在这里,我特别想告诉中国朋友的是,日本在城市化进程中面对城市病的一些经验和教训对中国是极有帮助的,因为中日之间有很多相似之处。除了与交通拥堵、环境污染相关的一些问题外,还要关注其他一些问题,比如说人口增多后,社会福祉怎么解决? 选择解决这些问题的方向,与公众态度、认知和满意度是有关的,也与城市能够提供的服务相关,比如东京,公共交通很发达,大多数人就会选择公共交通而不是自驾车。

  在这里,我还要提一些经济学家对大城市病的看法。几十年前,在日本大城市发展的过程中,日本的一位著名学者提出了社会成本的概念,也就是说,大城市虽然方便,但在不断地付着看不见的成本,包括空气污染、能源等。在这个过程中,我们要很好地认识到,治理这些城市病也是需要成本的,而成本归根结底就是国民通过税收来承担的。因此如何平衡好,是需要考虑的。特别希望留学海外尤其是留学日本的人,能够认真地把这些经验和教训介绍给国内,供中国在建设大城市时借鉴,我个人感觉,中国城镇化能够从日本得到的经验教训比任何国家都要大。

  问:在前面的回答中您也提到了京津冀的例子,中国已经明确要把京津冀打造成一个一流的都市圈,正如您说的中国可以从日本学到最多,那么东京都市圈发展的经验和教训有哪些可以为中国所借鉴?

  越泽明:从上世纪50年代开始,日本的城镇化进入加速期,30年间城镇化率从37%上升到了76%,同一时期日本经济也实现了从战后重建到复苏繁荣的重大转折,震惊世界。这期间东京都市圈发展的速度世界最快。东京高密度人口、面积和经济规模的关系问题、住宅和交通网的整备、学校和医院等公共服务的充实、工业基地和住宅环境的共存、水资源的确保、下水处理、电力和都市燃气网的整备、公害和垃圾处理等环保问题,以及为了解决以上问题所涉及的法律制度建设、中央政府与地方自治体以及社区的统一规划和有效管理等,其广泛领域中的经验和教训,都对中国京津冀大都市圈的建设具有重要的参考价值。

  在这里,我仅以日本首都整备计划及其组织体系进行介绍。该计划对东京以及周边跨行政区域建设中发现和解决重大问题发挥了重要作用。

  先谈首都圈整备计划的由来。1950年开始的首都圈整备计划的最初名称是首都建设计划,仅以东京都为对象,但很快发现仅东京都一个行政区无法解决整体都市圈的问题,比如,东京都内几乎找不到能够建设大规模新住宅基地的廉价土地,而周边的县有;有关水资源,因为东京水源不够,必须与周边的县合作修建水坝(一旦水坝修建,1都7县可以共同利用);通勤铁路网、干线道路网都无法只在东京都的行政区域内解决。另外,1945年以前的日本都道府县知事是中央政府任命的内务省官僚,1945年以后变成由民选的政治家担任,“自治政府”各自为政,需要有统一的规划协调,因此,首都建设计划较快扩充成为以1都7县为对象的首都圈整备计划。

  首都圈整备计划总共制订过5次,其中最有效的时期是高速经济成长期初期的1950—1960年。现在首都圈整备计划的制度虽然存续,但其作用和机能实质上已经终结。

  从组织上看,首都圈整备计划(第一次、第二次)的特色是,在首相府设置首都圈整备委员会,由大臣(部长)担任委员长,国会议员、知事和有识之士被任命为委员。该委员会制定了1都7县的开发地区(住宅基地、工业基地、学园都市等)、广域基础设施(铁路、道路、水资源等)和保全地区(古都、绿地等)的未来10年规划,并以此规划为基础,由中央政府、地方政府和企业进行协调实施。

  第三次计划以后,整备委员会的方式被废除,变为中央官厅直接进行规划,但是效果没有第一次和第二次好,协调效率下降。1968年都市规划法被全面修改,规定了市街化区域和市街化抑制区域的制度。根据新的都市规划法,对个别项目的开发,要尊重已存在的“既成事实”。

  最后我总结一下这个计划的成果及问题。1950年代至60年代,首都圈整备计划的规定和实施,由于保证了中央政府及其各个省厅和职能部门对城市规划、城市基础设施的完善以及环保问题进行协调,在新城建设、通勤铁路网建设、工业基地的建设以及环保等方面发挥了重要作用。

  另一方面,1960年代应该纳入而没有纳入首都圈整备计划的是机场建设计划。东京和大阪的国际机场建设问题较大,与韩国、中国、新加坡等国家相比显得拙劣。离东京很远的成田机场很不方便,只好扩建羽田机场来解决,造成了很大浪费和麻烦。50年前建设的干线隧道、高速公路与桥台、新干线等基础设施,如今需要大型维修。庞大的维修费用如何负担,成为令政府头痛的新问题。

  问:从东京都市圈发展的角度来看,您认为当前京津冀一体化发展中,存在哪些问题?

  越泽明:京津冀区域坐拥中国首都,还有天津这个直辖市,这是长江和珠江三角洲不能与之相提并论的。既然这个大城市圈已经形成规模,关于优先发展大城市还是中小城市的讨论,对于京津冀一体化已没有实际意义。思考的重点应该放在如何有效地将北京和天津的都市力(财政、经济、技术、文化等实力)扩大到京津冀的区域整体。为此,中央政府对京津冀一体化的发展应有明确蓝图。

  从我看来,京津冀一体化面临如下几个问题:

  第一,京津冀大都市圈的城市规划和建设仍然有较大缺陷。近年来,北京和天津的交通拥堵、大气污染等问题日益严重。无论在北京还是中等规模的城市,郊外的高层住宅、工厂和农地混杂,乱开发现象仍然比较严重,正在带来巨大的社会成本。可是以往的城乡规划法规定,规划是由每个市(自行)制定,因此不存在跨行政区域的综合规划。每个市的规划,虽然规定了建城区的范围和人口,但往往只是概括性的规划,很难对乱开发发挥有效的防范作用。

  第二,最近中国政府公布,在不久的将来实施农村户籍编入城市的政策改革。这无疑是个巨大进步。然而,京津冀编入城市户籍的大量旧农村户籍人口将流向哪些城市、在哪些行业可获得就业、能否确保住宅等问题目前尚不明确,急需要解决。

  第三,改革开放之后引入的土地使用权出让政策,成为中国经济和城市发展的巨大动力。但是,地方政府的财政过度依赖土地收入的弊端已经显现。地方政府强行开发的结果,各地都出现了“鬼城”和“幽灵公寓”。这种资源的极大浪费将成为地方政府巨大的财政负担,也容易引起地方治安问题。

  第四,华北地区的自然条件缺乏水资源,因此作为国家级巨大工程的南水北调工程正在进行。但是,南水北调工程或许可以解决京津冀的水资源问题,却解决不了成本负担问题。即便初期费用由国家来负担,但半永久性的设施设备的运营和维修成本必须合理地分配给京津冀区域的各类受益者负担。同样,下水道的终端处理厂、水资源再利用设施、废弃物处理等跨行政区域的设施的修建、维护和管理费用,也需要有京津冀的整体规划。

  最后一个问题是,城市铁路的建设和利用不够,换乘站的便利性差。中国各城市的地铁和轻轨等城市铁路建设似乎仅在修建铁路和车站。市政府的交通和规划部门缺乏对车站建设的综合思路。为进一步发展城市铁路,应该灵活利用已有的国有铁路线路和用地。在英、法、德、日等发达国家,国有铁路线路的一部分通常被作为通勤铁路利用,剩余的车辆用地和货物站等被用来城市再开发。

  问:您能为京津冀一体化发展给出一些建议吗?

  越泽明:我想提出这样几点意见。其一,今后20年是中国城镇化的关键时期。中国政府应制定统一的、权威性的京津冀一体化发展规划。高兴的是,据悉中国已经成立了京津冀协同领导小组,旨在综合规划,统一布置,有序开发。按东京的经验,为确保计划的稳定性和弹性,应该对一体化发展计划每5年左右进行一次修改,重要项目必须经过相关委员会的审查。重要的是,在领导小组下面应设置由经济、金融、农业、大学、医疗、媒体等各领域的资深专家担任的咨询审议会,发挥各方睿智,向领导小组提出专业性建议。作为必要的制度,重要项目必须通过咨询审议会讨论,其主要议题和委员的意见最好公布于众。

  其二,京津冀地区急需建设直通北京和天津、并联结周边中小城市的广域通勤铁道网络。只有这样,才能摆脱过度依赖汽车的非经济型社会。通勤铁道和地铁的换乘站要更加便利,同时要修建好站前广场,在广场建造连接周边大楼的步行桥、地下道,周边安排百货商店、饭店、医疗诊所以及行政服务中心(市、区政府的综合派出机构)。为使这些换乘站变成“副市区”或郊外中心城市,同时要修建大型停车场,人们可以从自家开车到郊外中心城市,再换乘通勤铁路、地铁、公共汽车上班。考虑维护成本和防恐保安等问题,高架铁路的优势明显。在郊外,设在路面上的专用轨道电车从经济上看最为合理。

  其三,北京和天津之间是价值连城的地区,其开发和发展的方向,如招引重点大学分校、先进的医疗基地、尖端的研究机构、外国使馆别墅以及第二国际机场等工作,应该作为国策,由审议会牵头讨论提出建议,最后由领导小组决定。

  其四,由于基本解决了钢厂、电厂等主要排放源的环境污染问题,东京邻近港湾和邻海工业地区仍然存在。中国政府应尽早解决环境污染问题,首先要区分可能解决的和难以解决的工厂群,对前者重点给予具体支持,对后者要关闭或动员搬迁到有条件的内陆地区或其他国家。工厂搬迁后,遗留土地的利用和使用权的买卖,不容许企业私自处置,必须经过京津冀协同领导小组以及相关机构的审查。

  其五,中小城市的居民,不去大城市,一样可以享受同样的服务,是减轻大城市人口压力的重要思路。比如,要想提高石家庄、唐山的医疗水准,可以把据点医院变成北京、天津著名医科大学的分院,定期派遣医生,保证医疗水平。有效解决住宅、医疗和娱乐服务,是构筑整个京津冀大都市圈和谐社会的重要因素。

  其六,最近中国政府公布,在不久的将来实施农村户籍编入城市户籍的政策。这无疑是个巨大进步。然而,对于京津冀而言,更要急迫解决的是城市土地制度和农村土地制度的一体化问题。目前,城市土地名为全民,实为政府机关等各单位所有。国家应当正名,利用土地所有权限,实现土地使用权的市场化。在合理的土地市场价格形成机制下,实现土地再开发。土地财产价值的合理形成是经济之本。合理的土地价格确定之后,人们可以通过土地的借贷、融资、担保等活动活跃经济。同时,通过不动产评估价格,地方政府应当开征房产税。过于依赖出售土地使用权的地方财政是不健全的,势必改革。即使延续目前方式,应只允许三分之一以下的利益进入地方财政,剩下三分之二要进入专项基金。此基金主要用于城市铁道、换乘站改造、入城“农民”的住宅和福利,而基金用途和管理要接受中央政府和人民银行的严格监督。

  问:刚才讲到东京都市圈的工业生产和东京地区的企业搬迁问题,现在北京处理这个问题的政策是把工业基本搬出去,不过,北京市的地方财政还需要工业的支持。中国城镇化中的财税体制是一个大问题。东京的财税在多大程度上依靠这些工业,在多大程度上依靠房地产税等其他税收来源?

  越泽明:日本中央政府税和地方税的分配,一直没有争论,有非常稳定的规定,地方政府(都道府县)主要征收企业法人税,如果缺少企业,它们的财源就会有问题,市政府的财政收入主要来自土地和住宅税。不管经济状况好不好,企业都有税负。在环境保护问题上,地方政府的政策非常严厉,但是它不会强制企业迁出,而是规定严格的环保标准。因为地方政府需要税收,所以对于优秀企业,总是希望它们留在当地。不管是东京还是北京,我觉得是产业而非行政功能才是支撑城市的支柱。如果仔细看东京的情况,它依然有很多小的街道工厂,厂房很小很破,可依然能做出全世界最精巧的零部件;东京、川崎这些地方和北京相比的确是很破旧的,但是工业的技术很好,这是他们的优势所在。所以我觉得,制造业在一定程度上是要保留的。还有,如果工厂移出去,它的本部在哪儿也是一个很大的问题,本部要向其所在的地区纳税。东京有很多中小企业,没有转移出去。

  问:东京的发展确实有很多经验值得我们学习。有不少学者说北京的功能太多了,既有华盛顿、纽约、波士顿、洛杉矶的功能,现在还有芝加哥的功能,大家都愿意到这边来,聚集的能力非常强,东京在整个发展中是怎么处理人口聚集和降低管理成本这方面的矛盾的?

  越泽明:实际上日本有一些法律对东京的过度集中进行了限制,比方工业限制法,在东京不再设工厂,尽可能让它分散到地方去。另外不再建大学,让大学分散到周边去,但是这些法律在五年前都被废除了,没有意义了。企业会考虑成本,在东京设厂土地贵,税也贵,劳动力也贵。中国还是要把税收制度确立好,企业会自行选择留在北京还是去河北或海外。我觉得不应该控制,勉强控制有很大的问题。

  问:最近一个非常敏感的热点问题是大城市圈的集聚和分散的问题,特别是京津冀这个都市圈的功能集聚和分工问题。请您给我们介绍一下东京的城市集聚问题和相关的政策效果。

  越泽明:日本为了解决东京过度集中的问题,把很多行政机构转移到了横滨等地方,但是不成功,民间企业都不出去。大家还是愿意待在市区。为什么呢?因为城市集聚有利于大家的交流。另外,从市区到郊外的距离是很大的问题。还有大学都建立在市区,以前往郊外转移过,可是如果转到郊外,很多学生不来,所以城市如何建得比较紧凑的确是一个问题。

  近几年是中国城镇化建设的关键时期,我们希望中国政府多派视察团到日本考察,具体了解正反两面的经验。我们相信,就大都市圈建设而言,日中两国有关专家进行紧密交流,有益于改善和建立长久和睦的两国关系。

  越泽明

  现任北海道大学名誉教授、清华大学公共管理学院产业发展与环境治理研究中心(CIDEG)荣誉专家。

  1952年出生。东京大学工学部都市工学科毕业、东京大学工学博士。2001—2011年曾任日本政府国土交通省社会资本整备审议会委员、社会资本整备审议会住宅宅地分科会长、社会资本整备审议会都市计划•历史的风土分科会长。作为专家参与都市再生特別措置法、景观法、都市绿地法、历史名城法、高龄者住宅法等制定工作。

  主要著作:《東京の都市計画》(岩波新书,1991);《東京都市計画物語》(筑摩新书,2001);《伪满洲国首都规划》(社会科学文献出版社,2012);《中国经济的中长期展望》(合著,经济科学出版社,1988)等。

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版面编辑:刘潇
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