财新传媒

为什么发展中国家税收那么少?

来源于 《比较》 2015年第2期 出版日期 2015年04月01日
蒂莫西·贝斯利 托尔斯滕·佩尔松

  在大量的主流公共财政文献中,征税权被认为是理所当然的。对征税限制的传统研究很少将这些限制与国家能力联系在一起,而是主要聚焦于激励约束机制带来的限制,而激励约束机制与信息不对称或者政治及政治制度有关。但是,仅激励约束机制并不能解释不同国家和不同时期税收水平的巨大差异。低收入国家的税收一般占GDP的10%—20%,而高收入国家平均在40%左右。

  从本质上讲,我们对这些特征的看法和100年前约瑟夫·熊彼特的观点类似。他指出:“一个国家或民族的财政史首先是整个国家或民族历史最重要的组成部分。对国家命运的巨大影响源自国家运行必需的经济血液(税收),以及对其(税收)运用所带来的结果。”为了充分理解税收、经济发展以及这两者之间的相互关系,我们需要考虑驱动发展进程的动力。贫穷国家因为某些特定的原因而贫穷,同时这些原因也有助于解释它们在增加税收方面的软弱无能。

  我们首先分析税收占GDP份额如何随一国人均收入和税基宽度的变化而变化。我们就一国税收占GDP份额的决定因素,构建了一个基准模型。和许多经济学基准模型一样,该模型很有用,不是因为它能直接应用于真实的世界,而是因为它有助于我们系统地思考能从模型中得出哪些有意义的东西。然后我们回到最初的焦点问题:为什么发展中国家税收那么少?我们先考察与这些经济体的经济结构相关的因素,但是我们认为政治因素也发挥着重要作用,比如脆弱的制度、支离破碎的政体以及由于新闻媒体软弱而导致的信息透明度缺乏。另外,社会和文化因素,比如国家认同感弱、缺乏对规范的遵从,也可能遏制税收的征集。在每一种情况下,我们建议采用一种动态的研究方法,来考察这些政治、社会、文化因素和经济之间的双向互动关系。

  当然,对低收入国家税收的研究也让我们了解了促使税收水平高低的一般性动力,但并不止于此。税收权的演进不仅对国家增加财政收入的能力很关键,而且对国家提供公共产品、服务和支撑市场经济的能力也至关重要。另外,政治发展和经济发展往往携手同行,因为参与式政治体制的公民要求对不断增加的公共资源进行合理管理。因此,征税权远不止于增加税收,它是国家发展的核心。非经济学家关于税收和经济发展的讨论经常关注这一主题(比如, Br.utigam、Fjeldstad and Moore,2008;Levi,1988)。)

经验性特征

  现有的一些事实材料有助于开启我们的讨论。我们将通篇考虑国家层面的税收,不包括州和地方政府层面的税收。图1根据米切尔(Mitchell,2007)的研究数据绘制而成,显示了税收水平和结构(税收收入占总收入的比重和所得税占财政收入的比重)在20世纪的18个样本国家阿根廷、澳大利亚、巴西、加拿大、智利、哥伦比亚、丹麦、芬兰、爱尔兰、日本、墨西哥、荷兰、新西兰、挪威、瑞典、瑞士、英国和美国。)中是如何演变的。对于其中的15个国家而言,图1还显示了从工资中直接扣缴所得税的情况,这是利用企业征集税收从而提升所得税的一项重要技术创新。

  图中阴影部分是两次世界大战时期的数据,这些数据显示了政府扩张的一般性趋势。可以说,20世纪见证了历史上国家能力最大幅度的扩张,至少在增加税收能力方面。图1中的一个显著特征是每次世界大战期间,税收都会大幅增加;还有一个显著之处在于,“二战”期间采取直接扣缴所得税的国家数量翻了一番。财政社会学一直认为战争在增强财政能力方面很重要,特别是辛兹(Hintze,1906)和梯利 (Tilly,1990)在这方面做了许多工作。

图1
  图1 18个样本国家税收收入、所得税和直接扣缴所得税的演变

  注:图1显示了20世纪18个样本国家中税收收入占总收入的比重和所得税占财政收入的比重是如何演变的。对这些样本国家,我们从理论上假定可以进行跨国和跨时期的比较。我们给出了18个国家未加权的平均数。数据中包括了直接扣缴所得税的情况,其中,芬兰、新西兰和挪威的数据缺失。阴影部分是两次世界大战时期的数据。我们只考虑国家层面的税收,不包括州和地方政府税收。

  资料来源:根据Mitchell(2007)的研究数据绘制

图2

  图2国家层面的税收和收入

  注释和资料来源:图2描绘了税收占GDP的份额(来自Baunsgaard and Keen,2005)与人均GDP对数(来自Penn World Table)的关系,都是2000年左右的数据。处于右下角的三个离散值是石油国家巴林、科威特和阿曼。

  图2提供了一个进一步观察税收份额和人均GDP之间关系的窗口。它描绘了总税收占GDP的份额(来自Baunsgaard and Keen,2005)和人均GDP(来自Penn World Table)的关系,都是2000年左右的数据。根据收入水平,样本国家被分为三组。根据图中显示,税收份额和收入呈现正相关。处于图中右下角的三个离散值是石油国家巴林、科威特和阿曼。

  图3描绘了18个样本国家在整个20世纪不同时期 5年移动平均税收份额(来源于Mitchell,2007)和国民收入(来源于Maddison,2001)的关系。这里,不同时期的观察值不同。图中显示,横截面和时间序列显示的趋势相似。今天高收入国家的税收要比低收入国家的税收高,同时今天发展中国家税收占GDP的份额和发达国家一个世纪前的情况非常相似。

图3

  图3 20个时段18个样本国家在全球层面的税收和收入情况

  资料来源和注释:和图1中的18个样本国家一样,图3描绘了20世纪税收份额5年平均数和国民收入的对照情况。这里,不同时期的观察值不同。

  图1 和图3显示了财政史的演变路径,这有助于说明图2中当前国家的情况。许多文献都阐释了随着时间推移政府不断扩张的趋势,但实际上在低税收国家中,没有几个国家能够走向繁荣。尽管和其他高收入国家相比,美国和瑞士在一定程度上税收水平要低一些,但和发展中国家相比还是高不少。这些国家在不同时期走过的路也差不多,都伴随着国家权力和征税能力的扩张。我们认为这种发展路径对于一般意义上的经济增长以及支撑市场经济和提供非市场产品的国家能力的成长具有重要的启示。这并不是说大政府(一个花掉公民三分之一甚至更多收入的政府)就一定好。但是,我们认为,创建必要的制度来支持和维护市场经济,不仅能使公民受益,也会带来寻求高水平税收的激励。实际上,高税收是国家发展的一部分。

  我们也可以考察税收形式的结构性差异。贸易税和所得税代表着对行政管理能力的两种极端要求。征收贸易税只需观察边境的贸易流动情况,但征收所得税则需要一个包括监测、执行和遵从等内容的更为复杂的系统。说明这种差别的一种方式是观察任何税收水平下,贸易税和所得税分别占财政收入的份额。下面两个图描述了这种差异:图4是2000年的横截面数据,图5是20世纪的时间序列数据(资料来源同图2和图3)。在这两个图中,我们把

  所得税的份额作为纵轴,贸易税的份额作为横轴。从横截面数据和时间序列数据中,我们都可以发现两种税基之间存在显著的负相关关系,同时分别与整个收入水平有显著的相关性。高收入国家更多地依赖于所得税,很少采用贸易税的形式。而中等收入国家,特别是低收入国家更多地采用贸易税。尽管如此,我们也看到大量和收入无关的异质性。图5表明从贸易税转向所得税是税收历史上的显著特征。当和图2、图3比较时,我们发现图4和图5中的横截面数据和时间序列数据显示出相似的特征。

图4
  图4不同收入水平的国家所得税与贸易税的情况

  注:该图描绘了2000年分别在高收入、中等收入和低收入国家中所得税占GDP份额和贸易税占GDP份额的情况。

  资料来源:Baunsgaard and Keen (2005) 以及Penn World Tables

  图6用另一种方法说明了为什么与高收入国家相比,低收入国家有着不同和较窄的税基:它描绘了1990年代67个样本国家最高法定所得税率(Gordon and Lee,2005)与所得税占GDP份额的情况(Baunsgaard and Keen,2005)。图中显示,不同组国家之间的最高法定所得税率(纵轴)大致相同,表明不同的税收收入(横轴)主要取决于不同的税基。该图表明,拓宽税基而不是改变税率,才是许多低收入国家增加税收收入的关键。

图5

  图520个时间段内18个样本国家的所得税占比和贸易税占比

  注:对于图1中的18个样本国家而言,该图描绘了全球所得税在世界总收入中的份额(纵轴)和贸易税在世界总收入中份额(横轴)的5年平均值的对比情况。

  资料来源:同图2和图3

图6

  图6不同收入国家的最高法定所得税率和税收占GDP比重

  注释和资料来源:图6描绘了1990年代67个样本国家的最高法定所得税率(Gordon and Lee,2005)和1999年不同收入国家的所得税占GDP比重(Baunsgaard and Keen,2005)。

表1
  表1对因变量“税收占GDP份额”的描述性回归

  注释和资料来源:因变量为税收占GDP的份额。“高收入”为虚拟变量:当一国在2000年时人均收入处于前三分之一时,它取值为1;“低收入”也是虚拟变量,当一国收入处于底部三分之一时,取值为1。战争的平均年数是自1816年(或者独立日)到2000年间发生外部战争的年份所占的比例,采用战争相关数据库中的国内战争和国家间战争这两种办法进行测量。民族分裂来自Fearon(2003)的研究。行政制约测量了自1800年(或者独立日)到2000年之间的平均值。腐败指数是对2006年透明国际腐败认知指数中每国所有得分进行标准化后的值(0代表着高腐败,1代表着低腐败),用标准差来划分。产权保护指数用1997年国际风险指南7分制来衡量。括号中是稳健标准差。*,**和 *** 分别代表在10%、5%和1%水平上显著。

  这些粗线条的数据比较展示了一些有用的共同特征,但也展示了大量的异质性,这表明每个国家的具体情况在其中发挥着重要的作用。在接下来的讨论中,我们将对这种共同性和异质性做进一步分析。为了开展这一讨论,我们通过对横截面数据的回归分析,提炼出了一些更深层次的经验规律。这些回归分析有助于描述性分析,但对因果关系分析没有多大意义。原因一方面在于聚类问题,也就是说,在某一方面做得好的国家往往在其他方面也做得很好;另一方面在于变量问题,有些变量可能被认为是“控制”变量,但实际上影响了最终结果的决定。尽管如此,观察这些数据仍然是一个有益的开端,同时提供了一些有助于思考因果机制的指南。

  在表1中,因变量是税收占GDP的份额。第1列以不同方式再现了图2中的核心发现。它显示,就税收占GDP的份额而言,那些在全球收入分布中处于前三分之一的国家要比处于中间三分之一的国家平均高13个百分点,而比低收入国家要高17.5个百分点。

  在第2列中,我们主要考察一个历史变量和一个社会文化变量。历史变量是战争年份在一国历史中所占的年份比例\[用战争相关数据库(Correlates of War database)记录的开始年份或者国家定义的独立日]。我们发现过去的战争和税收之间呈正相关。社会文化变量是来自费伦(Fearon,2003)的民族分裂。民族构成越多,税收越低。

  第3列显示了与表示政治制度的常用指标即行政制约(来自Polity IV数据库)的相关性。当我们测算一个国家自进入数据库或者独立以来行政制约的历史平均值时,我们发现它和税收份额有着显著的正相关性。

  第4列探讨了衡量政府有效性的两个指标:透明国际腐败认知指数,值越低意味着腐败程度越高,值越高意味着腐败程度越低;以及用国际国家风险指南衡量的产权保护指标。这两个指标都和税收收入有正相关关系,这意味着存在一些决定政府有效性的共同因素。

  最后,在第5列中,我们同时考察了所有变量。此时,人均收入变量变得不再显著,但是与行政制约和产权保护的相关性仍然很强。当然,在解释数据特征方面,这并不是要赋予这种强相关性任何特殊地位,而且这种有条件的收入相关性并不能排除反向因果关系的存在或者某些关键因素的共同决定作用。理解这些发现,需要对导致这些变量间相互作用的经济和政治机制进行讨论。

版面编辑:邵超
财新传媒版权所有。如需刊登转载请点击右侧按钮,提交相关信息。经确认即可刊登转载。
  • 收藏
  • 打印
  • 放大
  • 缩小
  • 苹果客户端
  • 安卓客户端
财新微信

热词推荐:
深圳毒跑道 深化农村改革综合性实施方案 缅甸大选 十八届五中全会公报 贾灵敏 哈尔滨雾霾 宁夏首虎被调查 艾宝俊 芜湖爆炸 京张高铁 中新项目落户重庆