产业政策的政治经济学

　　* Réka Juhász，不列颠哥伦比亚大学经济学助理教授，主要研究领域为国际贸易、经济史、发展和增长、产业政策和工业化。Nathan Lane，牛津大学经济系副教授，牛津大学默顿学院（Merton College）研究员，主要从事经济发展、政治经济学、经济史交叉领域的实证研究，他和Réka Juhász联合创建了The Industrial Policy Group，这是一个围绕产业政策进行实证研究，推动产业政策成为经济学重要研究对象的实验室。原文“The Political Economy of Industrial Policy”，刊发于Journal of Economic Perspectives，vol.38，No.4，Fall 2024，pp.27-54。本文的翻译出版得到了原刊物的授权。有关附录、数据集和作者披露声明等补充材料，请参阅https：//doi.org/10.1257/ jep.38.4.27。

　　作者感谢编委会成员Bentley Allan、Heather Boushey、Cristina Caffarra、George Dibb、Claudio Ferraz、Mark Lane、Weijia Lee、Jonas Meckling、Jonas Nahm、Dani Rodrik、Todd Tucker、Eric Verhoogen和Katherine Wagner的有益评论和讨论。同时感谢Lottie Field、Mikhael Gaster、Saumya Joshi和Esha Vaze出色的研究协助和投入。另外，感谢Gian Aswin Chansrichawla将我们的关注点引向作为候选案例研究的泰国，并提供了关于泰国案例的有益讨论和参考。衷心感谢加拿大社会科学与人文研究委员会以及阿尔弗雷德·斯隆基金会的资助。

　　** 中文版参见《新产业政策经济学》，刊于《比较》第133辑，第72—110页。——编者注

　　自经济学诞生以来，产业政策或旨在改变经济活动构成的政府行为，就一直备受争议。长期以来，经济学家始终致力于研究、剖析和分类各种可能证明产业政策干预有其合理性的市场失灵情况。尤哈斯、雷恩和罗德里克（Juhász，Lane and Rodrik，2023）**将这些理论分为三大类。第一类是“外部性”理论，包括负外部性，比如环境危害；以及正外部性，比如干中学、国家安全或优质就业。第二类是协调或集聚活动，涉及某个行业可能受到互补商品、服务或相关上下游活动可获得性影响的情形。最后，倘若公共品针对特定类型的经济活动，那么它们也可以成为产业政策。当私人生产依赖于适当的监管、教育、基础设施或执法时，就会出现公共品供给这个类别的产业政策。

　　然而，在推行产业政策时，政治力量和经济力量不可避免地交织在一起。实际上，经济学家对产业政策的担忧更多是关于产业政策的政治经济学问题，而非产业政策本身的经济学理据（Krueger，1990）。事实上，政治意味着产业政策的实践将会与简单理论开出的“处方”大相径庭。

　　例如，考虑扶持幼稚产业的产业政策。当市场失灵（比如干中学带来的外部性）阻碍了幼稚产业在市场价格条件下发展起来时，这类政策就会应运而生。理论上，一项临时政策，譬如在限定时期内实施进口关税保护，可提高国内价格，激励生产商进入市场。重要的是，关税只需暂时实施，在此期间，产业可以通过干中学积累经验，从而使长期成本曲线下移，也即降低成本。到这个时候，国内产业变得具有竞争力，相应政策即可停止实施（Bardhan，1971）。

　　“幼稚产业”的概念由来已久；它在亚历山大·汉密尔顿（1791）的《关于制造业的报告》中就有阐述，但直到约翰·斯图尔特·穆勒（1848）撰写著作，这个概念才正式进入经典经济学文献。然而穆勒后来的书信显示，他收到很多信件，内容涉及他对幼稚产业短期及临时进口保护的审慎论述被用作了永久保护主义的理由。穆勒（1868）在回复某位通信者时说道：

　　人为扶持的产业，即便公开宣称只是暂时为之，也将滋生各种私人利益集团，这些利益集团会联合起来，就像在美国那样，极其有效地将原本作为临时应急的措施转变成永久的制度……这些因素极大地动摇了我在书中表达的观点；虽然我认为引进国外产业通常值得我们做出牺牲，如果可以确保保护性关税只是暂时的，那么这或许就是做出牺牲的最佳形式，但我还是倾向于认为，通过公共财政的年度拨款来实现这一目标会更加稳妥，因为这种拨款不太可能无限期地延续……

　　当时其他著名经济学家也遵循类似的思路。阿尔弗雷德·马歇尔是产业政策的早期倡导者，但在观察了美国产业政策的表现后，他改变了立场：“事实上的保护政策与乐观经济学家描绘的保护政策截然不同”（Irwin，1991；Marshall and Whitaker，1975，p.93）。弗兰克·陶西格（Frank Taussig，1914）在有关19世纪美国幼稚产业关税的早期实证研究中指出，所谓的短期产业政策往往会持续。

　　用现代术语来说，产业政策可能会受到时间不一致性的影响。如果没有政府的承诺，幼稚产业政策也许会适得其反：毕竟，倘若企业认为政府会无限期地延长政策，它们可能就不愿充分投入资源去降低成本，而降低成本是具备国际市场竞争力的必要条件（Matsuyama，1990；Tornell，1991）。不过，幼稚产业项目有时也会克服这一挑战；例如，台湾“经济部”工业局就撤销了对本地录像机（VCR）播放器生产商的临时保护，因为该行业未能形成国际竞争力（Wade，1990）。

　　更宽泛地说，幼稚产业的例子表明，产业政策是一种深刻的政治现象。产业政策一般由受政治制度影响的政策制定者选择。这些政治人士分属不同的联盟，受选民影响，行使（正式和非正式的）权力，并关心如何保持权力。产业政策具有分配效应，影响企业、行业、地区以及劳动者和资本所有者。政策的好处和受益者往往具体且可识别，成本通常是分散的，这使得产业政策成为一种瞄准政治选民的有力手段。从实际层面思考产业政策，我们必然会直面政治经济学的问题。

　　简而言之，要理解产业政策的制定模式、演变过程、它们的可接受程度以及政策成功或失败的原因，就要研究产业政策的政治经济学。在本文中，我们着重探讨影响产业政策选择的政治力量，以及影响产业政策实施的国家能力的各个维度。

　　奇怪的是，即使在大量有关产业政策的新的经济学研究中，面向产业政策的现代政治经济学分析也非常匮乏。我们的目标是朝着构建更坚实的产业政策的政治经济学迈出一小步。我们将借助尤哈斯等人（Juhász et al.，2022）的数据，通过案例研究和产业政策实践数据来证明这个分析框架的实用性。本文主要把来自社会科学的各种见解与经济领域的政治经济学语言结合起来。事实上，多年来，有关比较社会科学和比较政治学的研究文献一直在探讨政治和非经济力量如何塑造产业政策的运用（著名的文献包括：Wade，1990；Haggard，1990；Evans，1995；Chibber，2002）。最近，美国、欧盟、中国、印度、巴西和其他地方的产业政策愈演愈烈，这使得了解这些政策的政治经济学变得更加紧迫。

　　在接下来的两节里，我们将围绕以下两点来构建关于产业政策政治经济学的讨论：（1）影响做出选择的政治约束；（2）影响实施这些选择的能力约束。在讨论政治约束时，我们以气候变化政策为例。单单从经济原则来看，碳定价是应对碳排放相关市场失灵的最优政策举措的一部分。然而事实证明，碳定价政策往往极难实施，美国就是典型的例子。相比之下，针对绿色产业活动的产业政策大量涌现。这个案例说明，政治现实严重影响了气候政策的采纳。更宽泛地说，我们主要研究时间不一致性和政治可信度等政治约束如何影响（有时甚至破坏）产业政策，以及深思熟虑的产业政策如何克服这些约束。

　　第2节运用泰国出口促进产业政策的经验来说明能力约束。在20世纪70年代和80年代，泰国的国内政治先是阻止东亚式产业政策的采纳，而后又对推行这类政策给予支持。20世纪70年代，泰国政府没有能力有效实施其期望的产业政策，以至于无法将经济转向促进出口的轨道。与此相对照的是20世纪80年代，泰国政府致力于建设政府设计、实施和监督产业政策的能力，支持了当时较为成功的出口繁荣。事实上我们认为，几乎每一个成功的产业政策案例都涉及对国家能力进行大量的新投资。更一般地说，我们要考察建立能够胜任的自主官僚机构的需要与产业政策由政治（有时是政治化）机构设计和部署这一现实之间的矛盾；同时还要探究产业政策的实施机构如何克服制定良好政策面临的信息挑战。

　　在我们看来，对于实施产业政策面临的挑战，产业政策的政治经济学既不显得天真，也没有抱持宿命论的态度。相反，我们提出一种建设性的方法，直视政策制定者面临的各种困境。与早期政治经济学研究不同的是，我们并不认为政府失灵是产业政策的必然特征。更确切地说，政府失灵是内生的：当产业政策的选择超出国家的政治和能力约束时，政府失灵将更有可能出现。这意味着，任何经济体都应该谨防盲目模仿其他地方推行的政策：毕竟，成功的产业政策需要在其所处的政治经济环境中发挥作用，而这些具体情况可能会有所不同或发生变化。

1.政治约束

　　在本节中，我们思考政治现实如何对产业政策的选择施加限制（Drazen，2000；Persson and Tabellini，1990）。我们从一个案例研究切入，讨论政治约束在气候政策选择中的作用。然后我们以这个例子为基础，确定影响产业政策选择的两种突出的政治约束：（1）政策制定过程如何产生政治可信度和时间不一致性问题；（2）政治人士希望掌握权力的现实带来的制约。

　　1.1案例研究：绿色产业政策与碳定价面临的政治约束

　　绿色产业政策的实践历程就是一部关于政治约束的叙事。我们将绿色产业政策定义为旨在促使国内经济活动转向低碳技术的政策。显然，这类政策的首要正当理由是碳和碳当量排放对环境造成了破坏。但是，除了碳排放产生的负外部性，还存在一系列与发明和推广低碳或碳中和技术所需的创新相关的潜在市场失灵。因此，最优政策可能包括碳税（我们并不称之为绿色产业政策）和对清洁能源创新及采用的直接补贴（这显然是绿色产业政策的一种形式）（Acemoglu et al.，2016）。

　　从理论上讲，围绕碳排放的市场失灵为碳定价（或庇古定价）提供了显著的理由：利用税收或排放交易机制使碳排放的私人成本等于社会成本。就经济效率而言，人们认为碳定价成本低、管理简便、基于市场，且比其他替代方案的干预性小。此外有证据表明，碳定价还能激励企业投资于节能技术（Colmer et al.，2023）。譬如，挪威的主要能源公司Equinor（前身为挪威国家石油公司）为应对该国1991年引入的高额碳税，最终投资了碳捕获与封存技术（Rathi，2024）。

　　在经济学界，绿色产业政策一直颇受争议。大家觉得这些政策不如碳定价优越，尤其是在效率方面。与单一的碳定价不同，绿色产业政策针对特定的国内经济活动，并使用多种不同的工具来实现目标，其中一些工具的效率确实较低。这类政策的例子包括对新绿色技术研发的补贴（可能属于最优政策回应的一部分）、为可再生能源发电提供的保障性溢价［“上网电价补贴”（feed-in tariff）］，或是对国内绿色产品（比如电动汽车、风能或太阳能产品）生产的定向扶持。一些绿色产业政策工具甚至可能会在短期内反常地减缓向净零排放的转型。例如，许多国家对风力涡轮机、太阳能电池板和电动汽车的生产设定了严格的国产化要求。虽然这些政策可能有助于提振国内供应链，但也可能会抬高可再生能源的国内价格，降低需求并阻碍其推广应用。这些两难困境进一步突显了碳定价的经济吸引力。

　　出于上述原因，基于价格的政策成为经济学家应对气候变化的首选工具。倡导美国实行碳定价的《经济学家关于碳红利的声明》（Economists’ Statement on Carbon Dividends）就得到了28位诺贝尔经济学奖得主、4位美联储前主席和15位美国经济顾问委员会前主席的签名支持（见https：//www.econstatement.org/）。用国际货币基金组织（IMF）前总裁克里斯蒂娜·拉加德（Christine Lagarde）的话说，就是“合理定价，明智征税，立即行动”（引自Ball，2018，p.134）。

　　然而，在绿色产业政策层出不穷的同时，碳定价政策的推行却举步维艰。事实上，经过数十年实施碳定价政策的努力，世界银行（2024）估计，超过建议水平的碳定价仅覆盖了不到全球1%的碳排放，而全球只有24%的碳排放受到碳定价机制的约束。美国是仅次于中国的世界第二大碳排放国，但目前还没有联邦层面的碳定价。

　　作为探讨近期绿色产业政策扩散的切入点，我们使用了尤哈斯等人（2022）提供的首个有关全球产业政策实践的综合数据库。该数据库运用自然语言处理技术和监督式机器学习模型来识别全球贸易预警（Global Trade Alert）数据库中的产业政策；全球贸易预警是成立于2009年的独立组织，旨在跟踪国际商业政策活动。重要的是，全球贸易预警尝试捕捉所有（无论是积极还是消极地）区别对待外国生产者和本国生产者的政策，例如生产者补贴、关税和消费者补贴。我们使用尤哈斯等人（2022）的数据库提炼绿色产业政策，为此使用绿色政策关键词词典来识别这些政策（相关描述参见在线附录A.1）。

　　图1显示，过去十年间，绿色产业政策急剧扩张。具体而言，我们绘制了G20（二十国集团）成员的绿色产业政策活动趋势，其中包括欧盟和其他19个世界主要经济体。G20成员的经济总量合计约占全球GDP的85%，人口约占全球总人口的三分之二。在这项分析中，我们根据世界银行的定义，将各成员划分为高收入和中等收入经济体。图1显示，中等收入和高收入经济体的绿色产业政策活动都出现了大幅扩张。虽然直到2015年左右，绿色产业政策活动才有所增长，但可以看到，从21世纪前十年后期开始，中高收入经济体都呈现“曲棍球棒”式的时间趋势（即前期平缓，后期快速上升）。

　　具体来说，是哪些绿色产业政策助推了这些趋势？在图2中，我们按照工具类型绘制了产业政策活动的占比，重点关注最受欢迎的举措。在高收入和中等收入经济体，最常见的工具通常是有针对性的财政补助和财政手段，如贷款、贷款担保和面向绿色活动的贸易融资等；其中包括争议性较小的政策，比如绿色研发补贴。

　　不过，图2还显示，中等收入经济体比较青睐更具争议的国产化激励措施。例如，从21世纪前十年初期开始，中国着手实施消费者补贴计划，为购买符合国产化要求的节能家用产品（如冰箱、空调和电视机）提供支持。类似地，巴西国家经济和社会发展银行（BNDES）为风力发电提供的贷款与国产化要求挂钩。虽然存在上文讨论的局限性，但国产化激励措施可能有利于落后于技术前沿的国家的国内生产者；而倘若没有这类条件，这些绿色政策的补贴和其他激励措施则可能会让国外生产商受益。国产化激励措施也出现在高收入国家，譬如美国2022年《通胀削减法案》，其中针对电动汽车和可再生能源发电的税收抵免就要遵循国产化要求。

　　图1和图2中各种绿色产业政策在全球的扩散情势，与实施碳定价的困局形成了鲜明对比。该如何解释这个差异呢？

　　尽管碳定价具有经济吸引力，但它面临的政治约束一直非常强大（Furceri，Ganslmeier and Ostry，2023）。碳税的成本是当期的，而收益要在未来才能显现。这些成本影响了传统经济和政治联盟的各类群体：消费者与生产者、劳动力与资本以及左右翼政治阵营。在不同的政治体系中，这些动态因素让气候政策的反对者占据上风（Mildenberger，2020）。因此，碳定价在政治上一直争议不断，进而促使研究人员开始关注其政治约束（例如Jenkins，2014；Karapin，2016；Cullenward and Victor，2020）。主要的碳定价研究人员宣称，政治可接受性是首要问题；例如，克莱纳特等人（Klenert et al.，2018，p.669）指出：“关于效率和公平的传统经济学教训是次要的，首要的挑战应该是获得更大的政治认可。”

　　在许多情况下，碳定价威胁到了排放行业的现有企业，导致后者成为碳定价政治博弈中的关键反对力量。美国最著名的排放交易立法，即2009年《美国清洁能源与安全法案》（通常被称为《韦克斯曼－马基法案》），就因为那些预期将遭受损失（包括间接面临潜在损失的非排放行业）的企业的大力游说而夭折（Meng and Rode，2019；Cory，Lerner and Osgood，2021）。在此前一年，加拿大自由党陷入内部分裂，部分原因是一项有争议的全国碳税计划引起了碳排放密集省份和选民的愤怒。碳定价方案即便获得胜利，也会激发政治反弹（Pahle et al.，2022），偶尔还会出现戏剧性的逆转，比如澳大利亚、法国、瑞士，以及美国华盛顿州就发生了这类情况。相比之下，像瑞典和芬兰等早期采用碳定价的国家，其推行过程则较为顺利，因为这些国家的政治环境更温和，且现有企业的反对力量相对薄弱（Meckling，Sterner and Wagner，2017；Harrison，2010）。

　　政治因素也限制了已获批准的碳定价方案，令其效果大打折扣。碳定价取得的成功，无论是碳税还是碳交易体系，都需要通过政治协商来达成，其中包含了不同程度的让步、豁免和退税调整。结果往往是碳价格过低。全球最大的碳定价方案欧盟排放交易体系便是如此，它作为政治上可行的替代方案获得通过，取代了欧洲各种失败的碳税计划。在欧盟，税收政策需要得到成员国的一致支持，而碳排放交易体系被包装成一项环境政策，面临的政治阻碍相对较小。为了尽早获得支持，欧盟冒险向企业提供碳排放配额。尽管此举为排放交易体系赢得了行业支持和相关群体的拥护，但也引发了围绕这些配额展开的激烈游说活动。随后，排放交易体系经历了一段时间的配额超发，压低了可交易碳排放许可的价格（Sato et al.，2022）。这些情况绝非欧盟独有，由于技术和政治两方面的制约，各种碳交易方案都在艰难应对配额超发和价格过低的问题（Quirion，2021；Jenkins and Karplus，2017）。

　　政治现实也意味着碳定价的行政负担可能极其沉重。理论上，碳定价体系十分简洁：它只是对碳排放实行单一的全球价格管理。但在实际操作中，世界各地出现了形形色色、拼凑而成的碳定价政策。碳价格的地域差异带来了“碳泄漏”挑战，即碳排放并没有减少，只是转移到了碳价格较低的地区。堵住这些漏洞非常困难，而且行政压力重重。事实上，欧盟目前正在努力实施碳边境调节机制（CBAM），这其实就是对碳密集型进口产品征收关税，从而在国内外排放者之间营造公平的竞争环境。因此，政治因素使实施单一碳价格这个颇具理论吸引力的做法变得复杂，同时带来了协调全球政策的麻烦。

　　与碳定价引发的政治骚乱相比，绿色产业政策具有明显的政治优势。如果碳价格是一种“大棒”手段，那么绿色产业政策则为特定部门或活动提供了“胡萝卜”，两者结合，可以成为强有力的政策工具，为脱碳目标赢得政治支持群体。绿色产业政策能够带来立竿见影的集中化收益，且成本分散，因此得到了选民和企业的支持（Meckling and Karplus，2023）。在各行业实行统一碳价格的情形下，定向性质的产业政策可以根据个别行业的情况进行调整，并在不同的政治环境中弥合利益群体之间的差异（Cullenward and Victor，2020）。譬如在发电领域，一项流行的绿色产业政策是上网电价补贴，它确保为利用风能或太阳能等可再生能源生成的电力提供溢价。这些产业政策在富国和穷国被广泛采纳，原因之一是，它们使具有政治价值的农村选民受益。拜耳和乌尔佩莱宁（Bayer and Urpelainen，2016）认为这一优势解释了该工具在民主国家的普遍应用，特别是它能够同时吸引可再生能源生产者和有影响力的农村选民。

　　此外，政治学家和政策设计者注意到，绿色产业政策似乎开辟了一条将政治环境转向支持实施碳税的路径。确切地说，通过创造最终受益于碳定价的行业和就业机会，绿色产业政策使未来的政治格局转向了更有利于庇古式政策的方向。这一模式已经在全球不同的政治环境中得到印证。在梅克林等人（Meckling et al.，2015）研究的案例中，近三分之二的情况是绿色产业政策先于碳定价政策出台。在美国加利福尼亚州（这是上述反馈动态中一个得到充分研究的案例），公众对可再生能源发展的积极支持可以追溯到20世纪70年代早期的政策（Biber，2013）。可再生能源行业的支持者推动了政策的持续扩张，避免了政策逆转，间接分裂了传统的反气候政策联盟。例如，政策推动了公用事业部门的绿色能源生产，而公用事业部门反过来又成为后续更大规模改革的倡导者（Vormedal and Meckling，2023；Kim，Urpelainen and Yang，2016）。

　　气候政策的实践经验告诉我们，无论支持经济效率的论据多么充分，政治可行性都是一个强有力的约束因素。虽然碳定价和绿色产业政策经常被视为替代方案，但产业政策的政治经济学观点提供了一个更动态的视角。政治经济学还揭示了气候政策组合方法的潜力。越来越多的经济学家（Blanchard，Gollier and Tirole，2023）主张采取多管齐下的方式解决气候变化问题，其中绿色产业政策扮演着重要的角色。它们是对当前碳定价方案的补充，也有潜力改变政治环境以推行更大规模的改革，从而应对气候变化。

　　然而，绿色产业政策也无法摆脱自身面临的政治约束，其中效率较低的干预措施，如上网电价补贴，可能比直接针对清洁能源技术限制的绿色研发等举措更具政治可行性（Harrison，Martin and Nataraj，2017）。同样，与幼稚产业政策面临的风险（上文讨论过）相似，绿色产业政策的受益者可能会游说政府，以便在施行政策的理由消失之后，继续施行这些政策。接下来，我们将更详细地讨论这些政治难题。

　　1.2政治可信度与时间不一致性

　　产业政策通常具有较长的时间跨度，要求政治人士长期持续致力于一系列政策举措。在前面探讨的幼稚产业促进政策中，动态干中学的外部性需要一定时间才能实现。绿色产业政策也是如此，它可能需要企业投资于有风险的新技术和新产品。这些政策的动态特性引发了政治可信度和时间不一致性问题，而这些问题很可能成为有效产业政策的现实制约因素。

　　在实践中，上述情形给政策制定带来了诸多挑战。如果一项政策缺乏可信度，企业就会以削弱政策本身的方式减少投资。譬如在促进幼稚产业的情形中，如果政策制定者无法可信地承诺一定期限后会取消保护性进口关税，企业将丧失动力进行提高竞争力的投资。相反，政策逆转的威胁会使其政治可信度变得复杂。北美和欧盟推行的绿色产业政策就面临着这种政策逆转威胁（Vihma，Reischl and Anderson，2021；Marquardt，Oliveira and Lederer，2022）。正如斯特恩（Stern，2022，p.1271）明确指出的：“政府诱发的政策风险是阻碍绿色投资的主要因素之一。”

　　政治可信度和时间不一致性带来的政治约束并非产业政策独有，事实上，这类问题也普遍存在于货币政策和财政政策中。规范政治经济学有大量研究专门致力于探索如何设计制度和政策以攻克这些难题。最突出的是，政治经济学家强调了委托授权的作用（Persson and Tabellini，1999），即把政策的某些方面委托给独立于政治力量的组织机构。事实上，一些产业政策实践，比如二战后日本采用的政策，就具有机构授权的特点；我们会在下文讨论“国家能力”时阐述这个问题。

　　然而，制度设计本身就是一种政治选择。尽管货币政策可以委托给独立机构，但财政政策具有分配属性和特殊性，这使得财政政策委托授权变得相对少见。不过，世界各地仍然涌现了许多财政委员会和财政规则，旨在克服政治可信度方面的问题（End，2023；Larch and Braendle，2018）。此外，独立的产业政策机构也是存在的（下文将讨论）。在贸易改革领域，超国家机构和多边协定为贸易政策改革增添了外部可信度（Rodrik，1995；Staiger，1995）。随着国际组织在当前产业政策复兴中站稳脚跟，人们自然想知道超国家机构能否在可信的产业政策方面发挥类似的制度性作用。在欧盟产业政策回归的背景下，这一因素或许尤为重要，因为欧盟层面的机构监管着其成员国采用的国家援助形式。

　　尽管在某些时候，产业政策可以采取委托授权方式，但无论如何，大部分产业政策的制定仍然是明确的政治范畴问题。在这种背景下，根据各种制约因素设计政策的问题显然至关重要。在关于产业政策如何发挥作用的指南中，哈里森（Harrison，2024）提供了一个更好的设计框架：产业政策应当纠正市场失灵问题，与私人部门协商，促进竞争，重要的是，要设置终止机制。确切地说，她探讨了立法到期、逐步退出和终止的方式。这表明要设计能够“自我销毁”的产业政策，从而降低政策变得根深蒂固的风险。

　　1.3政策选择、政治均衡与政治权力

　　如果可以，应该在什么时候选择适当的产业政策？产业政策是政治均衡的结果，而政治均衡受政策制定者维持权力愿望的影响。（* 本节采用Acemoglu and Robinson（2013）以及Robinson（2010）的框架，并借鉴了Persson and Tabellini（1990）、Drazen（2000）以及Bueno de Mesquita（2016）的研究成果。）当产业政策改变经济活动的结构时，往往会产生赢家和输家。例如，促进绿色能源生产的政策有可能对煤炭产区的政治人士构成威胁（Hess，2014）。当经济政策选择带来政治后果时，它们可能就会与政策制定者的动机背道而驰（Acemoglu and Ro-binson，2013）。譬如我们的案例研究表明，碳定价政策在实践中不如理论上那么有吸引力，因为政策制定者认为此类政策存在政治风险。由此可见，政治环境决定产业政策的选择。罗宾逊（Robinson，2010）认真思考了政治经济学因素，指出采用产业政策的方式有两种：（1）在当前政治均衡造成的约束内采用；（2）改变政治均衡本身。这两种方式都值得仔细剖析。

　　首先，政策制定者可以提出一项在当前政策环境参数范围内发挥作用的产业政策，这些参数包括现有的联盟、关键参与者、当前的行政能力等。这类政策在政治上可能较为务实，并会利用现有的国家能力。美国多管齐下性质的《通胀削减法案》因其目标繁杂而备受诟病，这些目标包括脱碳、创造优质就业岗位以及从地缘政治对手中夺回供应链。从政治经济学的角度来看，目标广泛或许能吸引众多群体，从而使这类立法更有可能获得通过。实际上，立法中与不同政策关联的国产化要求确保为存在政治争议的脱碳目标提供的税收抵免惠及地方生产者，从而使这些目标在政治上更易于被接受。

　　因此，鉴于政策制定者面临的政治规则和两难困境，在当前政治约束下实施产业政策充其量只能产生次优结果（Dixit，2009；Rodrik，2008）。如我们在下一节的案例研究中所述，泰国最初未能成功模仿东亚相邻经济体的出口导向型政策，但后来还是实施了一种在其独特政治约束下可行的版本。

　　其次，政治均衡会发生变化，而不是只能在当前政治约束下实施产业政策；譬如，政策可以赋予受益者权力，使其激励机制与产业政策一致。这听起来似乎有些抽象，但这正是上述案例研究中呈现的逻辑，在该案例中，绿色产业政策为未来的碳定价创造了支持者，进而改变了政治均衡。（* 这一观察引出了一系列问题，比如政策建议的参数，以及经济学家应在多大程度上思考政策制定者的政治动机。相关讨论请参见Dixit（1997）和Zingales（2020）。）

　　本节的主要观点是，虽然产业政策的选择需要考虑经济原则，但也应该顾及当地的政治环境，这要求关注政治制度及其推动的政治激励措施、关键参与者、权力分配，以及政策可能如何改变这些因素。气候政策的实践经验揭示，政治现实可以影响政策的选择，而当下的政策选择又会改变未来的政治均衡。考虑政治环境也意味着，在一种政治背景下产生的政策在另一种政治背景下并不一定能奏效。下文对20世纪70年代和80年代泰国产业政策的案例研究充分说明了这一点。