* Réka Juhász，不列颠哥伦比亚大学经济学助理教授，主要研究领域为国际贸易、经济史、发展和增长、产业政策和工业化。Nathan Lane，牛津大学经济系副教授，牛津大学默顿学院（Merton College）研究员，主要从事经济发展、政治经济学、经济史交叉领域的实证研究，他和Réka Juhász联合创建了The Industrial Policy Group，这是一个围绕产业政策进行实证研究，推动产业政策成为经济学重要研究对象的实验室。原文“The Political Economy of Industrial Policy”，刊发于Journal of Economic Perspectives，vol.38，No.4，Fall 2024，pp.27-54。本文的翻译出版得到了原刊物的授权。有关附录、数据集和作者披露声明等补充材料，请参阅https：//doi.org/10.1257/ jep.38.4.27。
作者感谢编委会成员Bentley Allan、Heather Boushey、Cristina Caffarra、George Dibb、Claudio Ferraz、Mark Lane、Weijia Lee、Jonas Meckling、Jonas Nahm、Dani Rodrik、Todd Tucker、Eric Verhoogen和Katherine Wagner的有益评论和讨论。同时感谢Lottie Field、Mikhael Gaster、Saumya Joshi和Esha Vaze出色的研究协助和投入。另外，感谢Gian Aswin Chansrichawla将我们的关注点引向作为候选案例研究的泰国，并提供了关于泰国案例的有益讨论和参考。衷心感谢加拿大社会科学与人文研究委员会以及阿尔弗雷德·斯隆基金会的资助。
** 中文版参见《新产业政策经济学》，刊于《比较》第133辑，第72—110页。——编者注
自经济学诞生以来，产业政策或旨在改变经济活动构成的政府行为，就一直备受争议。长期以来，经济学家始终致力于研究、剖析和分类各种可能证明产业政策干预有其合理性的市场失灵情况。尤哈斯、雷恩和罗德里克（Juhász，Lane and Rodrik，2023）**将这些理论分为三大类。第一类是“外部性”理论，包括负外部性，比如环境危害；以及正外部性，比如干中学、国家安全或优质就业。第二类是协调或集聚活动，涉及某个行业可能受到互补商品、服务或相关上下游活动可获得性影响的情形。最后，倘若公共品针对特定类型的经济活动，那么它们也可以成为产业政策。当私人生产依赖于适当的监管、教育、基础设施或执法时，就会出现公共品供给这个类别的产业政策。
然而，在推行产业政策时，政治力量和经济力量不可避免地交织在一起。实际上，经济学家对产业政策的担忧更多是关于产业政策的政治经济学问题，而非产业政策本身的经济学理据（Krueger，1990）。事实上，政治意味着产业政策的实践将会与简单理论开出的“处方”大相径庭。
例如，考虑扶持幼稚产业的产业政策。当市场失灵（比如干中学带来的外部性）阻碍了幼稚产业在市场价格条件下发展起来时，这类政策就会应运而生。理论上，一项临时政策，譬如在限定时期内实施进口关税保护，可提高国内价格，激励生产商进入市场。重要的是，关税只需暂时实施，在此期间，产业可以通过干中学积累经验，从而使长期成本曲线下移，也即降低成本。到这个时候，国内产业变得具有竞争力，相应政策即可停止实施（Bardhan，1971）。
“幼稚产业”的概念由来已久；它在亚历山大·汉密尔顿（1791）的《关于制造业的报告》中就有阐述，但直到约翰·斯图尔特·穆勒（1848）撰写著作，这个概念才正式进入经典经济学文献。然而穆勒后来的书信显示，他收到很多信件，内容涉及他对幼稚产业短期及临时进口保护的审慎论述被用作了永久保护主义的理由。穆勒（1868）在回复某位通信者时说道：
人为扶持的产业，即便公开宣称只是暂时为之，也将滋生各种私人利益集团，这些利益集团会联合起来，就像在美国那样，极其有效地将原本作为临时应急的措施转变成永久的制度……这些因素极大地动摇了我在书中表达的观点；虽然我认为引进国外产业通常值得我们做出牺牲，如果可以确保保护性关税只是暂时的，那么这或许就是做出牺牲的最佳形式，但我还是倾向于认为，通过公共财政的年度拨款来实现这一目标会更加稳妥，因为这种拨款不太可能无限期地延续……
当时其他著名经济学家也遵循类似的思路。阿尔弗雷德·马歇尔是产业政策的早期倡导者，但在观察了美国产业政策的表现后，他改变了立场：“事实上的保护政策与乐观经济学家描绘的保护政策截然不同”（Irwin，1991；Marshall and Whitaker，1975，p.93）。弗兰克·陶西格（Frank Taussig，1914）在有关19世纪美国幼稚产业关税的早期实证研究中指出，所谓的短期产业政策往往会持续。
用现代术语来说，产业政策可能会受到时间不一致性的影响。如果没有政府的承诺，幼稚产业政策也许会适得其反：毕竟，倘若企业认为政府会无限期地延长政策，它们可能就不愿充分投入资源去降低成本，而降低成本是具备国际市场竞争力的必要条件（Matsuyama，1990；Tornell，1991）。不过，幼稚产业项目有时也会克服这一挑战；例如，台湾“经济部”工业局就撤销了对本地录像机（VCR）播放器生产商的临时保护，因为该行业未能形成国际竞争力（Wade，1990）。
更宽泛地说，幼稚产业的例子表明，产业政策是一种深刻的政治现象。产业政策一般由受政治制度影响的政策制定者选择。这些政治人士分属不同的联盟，受选民影响，行使（正式和非正式的）权力，并关心如何保持权力。产业政策具有分配效应，影响企业、行业、地区以及劳动者和资本所有者。政策的好处和受益者往往具体且可识别，成本通常是分散的，这使得产业政策成为一种瞄准政治选民的有力手段。从实际层面思考产业政策，我们必然会直面政治经济学的问题。
简而言之，要理解产业政策的制定模式、演变过程、它们的可接受程度以及政策成功或失败的原因，就要研究产业政策的政治经济学。在本文中，我们着重探讨影响产业政策选择的政治力量，以及影响产业政策实施的国家能力的各个维度。
奇怪的是，即使在大量有关产业政策的新的经济学研究中，面向产业政策的现代政治经济学分析也非常匮乏。我们的目标是朝着构建更坚实的产业政策的政治经济学迈出一小步。我们将借助尤哈斯等人（Juhász et al.，2022）的数据，通过案例研究和产业政策实践数据来证明这个分析框架的实用性。本文主要把来自社会科学的各种见解与经济领域的政治经济学语言结合起来。事实上，多年来，有关比较社会科学和比较政治学的研究文献一直在探讨政治和非经济力量如何塑造产业政策的运用（著名的文献包括：Wade，1990；Haggard，1990；Evans，1995；Chibber，2002）。最近，美国、欧盟、中国、印度、巴西和其他地方的产业政策愈演愈烈，这使得了解这些政策的政治经济学变得更加紧迫。
在接下来的两节里，我们将围绕以下两点来构建关于产业政策政治经济学的讨论：（1）影响做出选择的政治约束；（2）影响实施这些选择的能力约束。在讨论政治约束时，我们以气候变化政策为例。单单从经济原则来看，碳定价是应对碳排放相关市场失灵的最优政策举措的一部分。然而事实证明，碳定价政策往往极难实施，美国就是典型的例子。相比之下，针对绿色产业活动的产业政策大量涌现。这个案例说明，政治现实严重影响了气候政策的采纳。更宽泛地说，我们主要研究时间不一致性和政治可信度等政治约束如何影响（有时甚至破坏）产业政策，以及深思熟虑的产业政策如何克服这些约束。
第2节运用泰国出口促进产业政策的经验来说明能力约束。在20世纪70年代和80年代，泰国的国内政治先是阻止东亚式产业政策的采纳，而后又对推行这类政策给予支持。20世纪70年代，泰国政府没有能力有效实施其期望的产业政策，以至于无法将经济转向促进出口的轨道。与此相对照的是20世纪80年代，泰国政府致力于建设政府设计、实施和监督产业政策的能力，支持了当时较为成功的出口繁荣。事实上我们认为，几乎每一个成功的产业政策案例都涉及对国家能力进行大量的新投资。更一般地说，我们要考察建立能够胜任的自主官僚机构的需要与产业政策由政治（有时是政治化）机构设计和部署这一现实之间的矛盾；同时还要探究产业政策的实施机构如何克服制定良好政策面临的信息挑战。
在我们看来，对于实施产业政策面临的挑战，产业政策的政治经济学既不显得天真，也没有抱持宿命论的态度。相反，我们提出一种建设性的方法，直视政策制定者面临的各种困境。与早期政治经济学研究不同的是，我们并不认为政府失灵是产业政策的必然特征。更确切地说，政府失灵是内生的：当产业政策的选择超出国家的政治和能力约束时，政府失灵将更有可能出现。这意味着，任何经济体都应该谨防盲目模仿其他地方推行的政策：毕竟，成功的产业政策需要在其所处的政治经济环境中发挥作用，而这些具体情况可能会有所不同或发生变化。
1.政治约束
在本节中，我们思考政治现实如何对产业政策的选择施加限制（Drazen，2000；Persson and Tabellini，1990）。我们从一个案例研究切入，讨论政治约束在气候政策选择中的作用。然后我们以这个例子为基础，确定影响产业政策选择的两种突出的政治约束：（1）政策制定过程如何产生政治可信度和时间不一致性问题；（2）政治人士希望掌握权力的现实带来的制约。
1.1案例研究：绿色产业政策与碳定价面临的政治约束
绿色产业政策的实践历程就是一部关于政治约束的叙事。我们将绿色产业政策定义为旨在促使国内经济活动转向低碳技术的政策。显然，这类政策的首要正当理由是碳和碳当量排放对环境造成了破坏。但是，除了碳排放产生的负外部性，还存在一系列与发明和推广低碳或碳中和技术所需的创新相关的潜在市场失灵。因此，最优政策可能包括碳税（我们并不称之为绿色产业政策）和对清洁能源创新及采用的直接补贴（这显然是绿色产业政策的一种形式）（Acemoglu et al.，2016）。
从理论上讲，围绕碳排放的市场失灵为碳定价（或庇古定价）提供了显著的理由：利用税收或排放交易机制使碳排放的私人成本等于社会成本。就经济效率而言，人们认为碳定价成本低、管理简便、基于市场，且比其他替代方案的干预性小。此外有证据表明，碳定价还能激励企业投资于节能技术（Colmer et al.，2023）。譬如，挪威的主要能源公司Equinor（前身为挪威国家石油公司）为应对该国1991年引入的高额碳税，最终投资了碳捕获与封存技术（Rathi，2024）。
在经济学界，绿色产业政策一直颇受争议。大家觉得这些政策不如碳定价优越，尤其是在效率方面。与单一的碳定价不同，绿色产业政策针对特定的国内经济活动，并使用多种不同的工具来实现目标，其中一些工具的效率确实较低。这类政策的例子包括对新绿色技术研发的补贴（可能属于最优政策回应的一部分）、为可再生能源发电提供的保障性溢价［“上网电价补贴”（feed-in tariff）］，或是对国内绿色产品（比如电动汽车、风能或太阳能产品）生产的定向扶持。一些绿色产业政策工具甚至可能会在短期内反常地减缓向净零排放的转型。例如，许多国家对风力涡轮机、太阳能电池板和电动汽车的生产设定了严格的国产化要求。虽然这些政策可能有助于提振国内供应链，但也可能会抬高可再生能源的国内价格，降低需求并阻碍其推广应用。这些两难困境进一步突显了碳定价的经济吸引力。
出于上述原因，基于价格的政策成为经济学家应对气候变化的首选工具。倡导美国实行碳定价的《经济学家关于碳红利的声明》（Economists’ Statement on Carbon Dividends）就得到了28位诺贝尔经济学奖得主、4位美联储前主席和15位美国经济顾问委员会前主席的签名支持（见https：//www.econstatement.org/）。用国际货币基金组织（IMF）前总裁克里斯蒂娜·拉加德（Christine Lagarde）的话说，就是“合理定价，明智征税，立即行动”（引自Ball，2018，p.134）。
然而，在绿色产业政策层出不穷的同时，碳定价政策的推行却举步维艰。事实上，经过数十年实施碳定价政策的努力，世界银行（2024）估计，超过建议水平的碳定价仅覆盖了不到全球1%的碳排放，而全球只有24%的碳排放受到碳定价机制的约束。美国是仅次于中国的世界第二大碳排放国，但目前还没有联邦层面的碳定价。
作为探讨近期绿色产业政策扩散的切入点，我们使用了尤哈斯等人（2022）提供的首个有关全球产业政策实践的综合数据库。该数据库运用自然语言处理技术和监督式机器学习模型来识别全球贸易预警（Global Trade Alert）数据库中的产业政策；全球贸易预警是成立于2009年的独立组织，旨在跟踪国际商业政策活动。重要的是，全球贸易预警尝试捕捉所有（无论是积极还是消极地）区别对待外国生产者和本国生产者的政策，例如生产者补贴、关税和消费者补贴。我们使用尤哈斯等人（2022）的数据库提炼绿色产业政策，为此使用绿色政策关键词词典来识别这些政策（相关描述参见在线附录A.1）。
图1显示，过去十年间，绿色产业政策急剧扩张。具体而言，我们绘制了G20（二十国集团）成员的绿色产业政策活动趋势，其中包括欧盟和其他19个世界主要经济体。G20成员的经济总量合计约占全球GDP的85%，人口约占全球总人口的三分之二。在这项分析中，我们根据世界银行的定义，将各成员划分为高收入和中等收入经济体。图1显示，中等收入和高收入经济体的绿色产业政策活动都出现了大幅扩张。虽然直到2015年左右，绿色产业政策活动才有所增长，但可以看到，从21世纪前十年后期开始，中高收入经济体都呈现“曲棍球棒”式的时间趋势（即前期平缓，后期快速上升）。
具体来说，是哪些绿色产业政策助推了这些趋势？在图2中，我们按照工具类型绘制了产业政策活动的占比，重点关注最受欢迎的举措。在高收入和中等收入经济体，最常见的工具通常是有针对性的财政补助和财政手段，如贷款、贷款担保和面向绿色活动的贸易融资等；其中包括争议性较小的政策，比如绿色研发补贴。
不过，图2还显示，中等收入经济体比较青睐更具争议的国产化激励措施。例如，从21世纪前十年初期开始，中国着手实施消费者补贴计划，为购买符合国产化要求的节能家用产品（如冰箱、空调和电视机）提供支持。类似地，巴西国家经济和社会发展银行（BNDES）为风力发电提供的贷款与国产化要求挂钩。虽然存在上文讨论的局限性，但国产化激励措施可能有利于落后于技术前沿的国家的国内生产者；而倘若没有这类条件，这些绿色政策的补贴和其他激励措施则可能会让国外生产商受益。国产化激励措施也出现在高收入国家，譬如美国2022年《通胀削减法案》，其中针对电动汽车和可再生能源发电的税收抵免就要遵循国产化要求。
图1和图2中各种绿色产业政策在全球的扩散情势，与实施碳定价的困局形成了鲜明对比。该如何解释这个差异呢？
尽管碳定价具有经济吸引力，但它面临的政治约束一直非常强大（Furceri，Ganslmeier and Ostry，2023）。碳税的成本是当期的，而收益要在未来才能显现。这些成本影响了传统经济和政治联盟的各类群体：消费者与生产者、劳动力与资本以及左右翼政治阵营。在不同的政治体系中，这些动态因素让气候政策的反对者占据上风（Mildenberger，2020）。因此，碳定价在政治上一直争议不断，进而促使研究人员开始关注其政治约束（例如Jenkins，2014；Karapin，2016；Cullenward and Victor，2020）。主要的碳定价研究人员宣称，政治可接受性是首要问题；例如，克莱纳特等人（Klenert et al.，2018，p.669）指出：“关于效率和公平的传统经济学教训是次要的，首要的挑战应该是获得更大的政治认可。”
在许多情况下，碳定价威胁到了排放行业的现有企业，导致后者成为碳定价政治博弈中的关键反对力量。美国最著名的排放交易立法，即2009年《美国清洁能源与安全法案》（通常被称为《韦克斯曼－马基法案》），就因为那些预期将遭受损失（包括间接面临潜在损失的非排放行业）的企业的大力游说而夭折（Meng and Rode，2019；Cory，Lerner and Osgood，2021）。在此前一年，加拿大自由党陷入内部分裂，部分原因是一项有争议的全国碳税计划引起了碳排放密集省份和选民的愤怒。碳定价方案即便获得胜利，也会激发政治反弹（Pahle et al.，2022），偶尔还会出现戏剧性的逆转，比如澳大利亚、法国、瑞士，以及美国华盛顿州就发生了这类情况。相比之下，像瑞典和芬兰等早期采用碳定价的国家，其推行过程则较为顺利，因为这些国家的政治环境更温和，且现有企业的反对力量相对薄弱（Meckling，Sterner and Wagner，2017；Harrison，2010）。
政治因素也限制了已获批准的碳定价方案，令其效果大打折扣。碳定价取得的成功，无论是碳税还是碳交易体系，都需要通过政治协商来达成，其中包含了不同程度的让步、豁免和退税调整。结果往往是碳价格过低。全球最大的碳定价方案欧盟排放交易体系便是如此，它作为政治上可行的替代方案获得通过，取代了欧洲各种失败的碳税计划。在欧盟，税收政策需要得到成员国的一致支持，而碳排放交易体系被包装成一项环境政策，面临的政治阻碍相对较小。为了尽早获得支持，欧盟冒险向企业提供碳排放配额。尽管此举为排放交易体系赢得了行业支持和相关群体的拥护，但也引发了围绕这些配额展开的激烈游说活动。随后，排放交易体系经历了一段时间的配额超发，压低了可交易碳排放许可的价格（Sato et al.，2022）。这些情况绝非欧盟独有，由于技术和政治两方面的制约，各种碳交易方案都在艰难应对配额超发和价格过低的问题（Quirion，2021；Jenkins and Karplus，2017）。
政治现实也意味着碳定价的行政负担可能极其沉重。理论上，碳定价体系十分简洁：它只是对碳排放实行单一的全球价格管理。但在实际操作中，世界各地出现了形形色色、拼凑而成的碳定价政策。碳价格的地域差异带来了“碳泄漏”挑战，即碳排放并没有减少，只是转移到了碳价格较低的地区。堵住这些漏洞非常困难，而且行政压力重重。事实上，欧盟目前正在努力实施碳边境调节机制（CBAM），这其实就是对碳密集型进口产品征收关税，从而在国内外排放者之间营造公平的竞争环境。因此，政治因素使实施单一碳价格这个颇具理论吸引力的做法变得复杂，同时带来了协调全球政策的麻烦。
与碳定价引发的政治骚乱相比，绿色产业政策具有明显的政治优势。如果碳价格是一种“大棒”手段，那么绿色产业政策则为特定部门或活动提供了“胡萝卜”，两者结合，可以成为强有力的政策工具，为脱碳目标赢得政治支持群体。绿色产业政策能够带来立竿见影的集中化收益，且成本分散，因此得到了选民和企业的支持（Meckling and Karplus，2023）。在各行业实行统一碳价格的情形下，定向性质的产业政策可以根据个别行业的情况进行调整，并在不同的政治环境中弥合利益群体之间的差异（Cullenward and Victor，2020）。譬如在发电领域，一项流行的绿色产业政策是上网电价补贴，它确保为利用风能或太阳能等可再生能源生成的电力提供溢价。这些产业政策在富国和穷国被广泛采纳，原因之一是，它们使具有政治价值的农村选民受益。拜耳和乌尔佩莱宁（Bayer and Urpelainen，2016）认为这一优势解释了该工具在民主国家的普遍应用，特别是它能够同时吸引可再生能源生产者和有影响力的农村选民。
此外，政治学家和政策设计者注意到，绿色产业政策似乎开辟了一条将政治环境转向支持实施碳税的路径。确切地说，通过创造最终受益于碳定价的行业和就业机会，绿色产业政策使未来的政治格局转向了更有利于庇古式政策的方向。这一模式已经在全球不同的政治环境中得到印证。在梅克林等人（Meckling et al.，2015）研究的案例中，近三分之二的情况是绿色产业政策先于碳定价政策出台。在美国加利福尼亚州（这是上述反馈动态中一个得到充分研究的案例），公众对可再生能源发展的积极支持可以追溯到20世纪70年代早期的政策（Biber，2013）。可再生能源行业的支持者推动了政策的持续扩张，避免了政策逆转，间接分裂了传统的反气候政策联盟。例如，政策推动了公用事业部门的绿色能源生产，而公用事业部门反过来又成为后续更大规模改革的倡导者（Vormedal and Meckling，2023；Kim，Urpelainen and Yang，2016）。
气候政策的实践经验告诉我们，无论支持经济效率的论据多么充分，政治可行性都是一个强有力的约束因素。虽然碳定价和绿色产业政策经常被视为替代方案，但产业政策的政治经济学观点提供了一个更动态的视角。政治经济学还揭示了气候政策组合方法的潜力。越来越多的经济学家（Blanchard，Gollier and Tirole，2023）主张采取多管齐下的方式解决气候变化问题，其中绿色产业政策扮演着重要的角色。它们是对当前碳定价方案的补充，也有潜力改变政治环境以推行更大规模的改革，从而应对气候变化。
然而，绿色产业政策也无法摆脱自身面临的政治约束，其中效率较低的干预措施，如上网电价补贴，可能比直接针对清洁能源技术限制的绿色研发等举措更具政治可行性（Harrison，Martin and Nataraj，2017）。同样，与幼稚产业政策面临的风险（上文讨论过）相似，绿色产业政策的受益者可能会游说政府，以便在施行政策的理由消失之后，继续施行这些政策。接下来，我们将更详细地讨论这些政治难题。
1.2政治可信度与时间不一致性
产业政策通常具有较长的时间跨度，要求政治人士长期持续致力于一系列政策举措。在前面探讨的幼稚产业促进政策中，动态干中学的外部性需要一定时间才能实现。绿色产业政策也是如此，它可能需要企业投资于有风险的新技术和新产品。这些政策的动态特性引发了政治可信度和时间不一致性问题，而这些问题很可能成为有效产业政策的现实制约因素。
在实践中，上述情形给政策制定带来了诸多挑战。如果一项政策缺乏可信度，企业就会以削弱政策本身的方式减少投资。譬如在促进幼稚产业的情形中，如果政策制定者无法可信地承诺一定期限后会取消保护性进口关税，企业将丧失动力进行提高竞争力的投资。相反，政策逆转的威胁会使其政治可信度变得复杂。北美和欧盟推行的绿色产业政策就面临着这种政策逆转威胁（Vihma，Reischl and Anderson，2021；Marquardt，Oliveira and Lederer，2022）。正如斯特恩（Stern，2022，p.1271）明确指出的：“政府诱发的政策风险是阻碍绿色投资的主要因素之一。”
政治可信度和时间不一致性带来的政治约束并非产业政策独有，事实上，这类问题也普遍存在于货币政策和财政政策中。规范政治经济学有大量研究专门致力于探索如何设计制度和政策以攻克这些难题。最突出的是，政治经济学家强调了委托授权的作用（Persson and Tabellini，1999），即把政策的某些方面委托给独立于政治力量的组织机构。事实上，一些产业政策实践，比如二战后日本采用的政策，就具有机构授权的特点；我们会在下文讨论“国家能力”时阐述这个问题。
然而，制度设计本身就是一种政治选择。尽管货币政策可以委托给独立机构，但财政政策具有分配属性和特殊性，这使得财政政策委托授权变得相对少见。不过，世界各地仍然涌现了许多财政委员会和财政规则，旨在克服政治可信度方面的问题（End，2023；Larch and Braendle，2018）。此外，独立的产业政策机构也是存在的（下文将讨论）。在贸易改革领域，超国家机构和多边协定为贸易政策改革增添了外部可信度（Rodrik，1995；Staiger，1995）。随着国际组织在当前产业政策复兴中站稳脚跟，人们自然想知道超国家机构能否在可信的产业政策方面发挥类似的制度性作用。在欧盟产业政策回归的背景下，这一因素或许尤为重要，因为欧盟层面的机构监管着其成员国采用的国家援助形式。
尽管在某些时候，产业政策可以采取委托授权方式，但无论如何，大部分产业政策的制定仍然是明确的政治范畴问题。在这种背景下，根据各种制约因素设计政策的问题显然至关重要。在关于产业政策如何发挥作用的指南中，哈里森（Harrison，2024）提供了一个更好的设计框架：产业政策应当纠正市场失灵问题，与私人部门协商，促进竞争，重要的是，要设置终止机制。确切地说，她探讨了立法到期、逐步退出和终止的方式。这表明要设计能够“自我销毁”的产业政策，从而降低政策变得根深蒂固的风险。
1.3政策选择、政治均衡与政治权力
如果可以，应该在什么时候选择适当的产业政策？产业政策是政治均衡的结果，而政治均衡受政策制定者维持权力愿望的影响。（* 本节采用Acemoglu and Robinson（2013）以及Robinson（2010）的框架，并借鉴了Persson and Tabellini（1990）、Drazen（2000）以及Bueno de Mesquita（2016）的研究成果。）当产业政策改变经济活动的结构时，往往会产生赢家和输家。例如，促进绿色能源生产的政策有可能对煤炭产区的政治人士构成威胁（Hess，2014）。当经济政策选择带来政治后果时，它们可能就会与政策制定者的动机背道而驰（Acemoglu and Ro-binson，2013）。譬如我们的案例研究表明，碳定价政策在实践中不如理论上那么有吸引力，因为政策制定者认为此类政策存在政治风险。由此可见，政治环境决定产业政策的选择。罗宾逊（Robinson，2010）认真思考了政治经济学因素，指出采用产业政策的方式有两种：（1）在当前政治均衡造成的约束内采用；（2）改变政治均衡本身。这两种方式都值得仔细剖析。
首先，政策制定者可以提出一项在当前政策环境参数范围内发挥作用的产业政策，这些参数包括现有的联盟、关键参与者、当前的行政能力等。这类政策在政治上可能较为务实，并会利用现有的国家能力。美国多管齐下性质的《通胀削减法案》因其目标繁杂而备受诟病，这些目标包括脱碳、创造优质就业岗位以及从地缘政治对手中夺回供应链。从政治经济学的角度来看，目标广泛或许能吸引众多群体，从而使这类立法更有可能获得通过。实际上，立法中与不同政策关联的国产化要求确保为存在政治争议的脱碳目标提供的税收抵免惠及地方生产者，从而使这些目标在政治上更易于被接受。
因此，鉴于政策制定者面临的政治规则和两难困境，在当前政治约束下实施产业政策充其量只能产生次优结果（Dixit，2009；Rodrik，2008）。如我们在下一节的案例研究中所述，泰国最初未能成功模仿东亚相邻经济体的出口导向型政策，但后来还是实施了一种在其独特政治约束下可行的版本。
其次，政治均衡会发生变化，而不是只能在当前政治约束下实施产业政策；譬如，政策可以赋予受益者权力，使其激励机制与产业政策一致。这听起来似乎有些抽象，但这正是上述案例研究中呈现的逻辑，在该案例中，绿色产业政策为未来的碳定价创造了支持者，进而改变了政治均衡。（* 这一观察引出了一系列问题，比如政策建议的参数，以及经济学家应在多大程度上思考政策制定者的政治动机。相关讨论请参见Dixit（1997）和Zingales（2020）。）
本节的主要观点是，虽然产业政策的选择需要考虑经济原则，但也应该顾及当地的政治环境，这要求关注政治制度及其推动的政治激励措施、关键参与者、权力分配，以及政策可能如何改变这些因素。气候政策的实践经验揭示，政治现实可以影响政策的选择，而当下的政策选择又会改变未来的政治均衡。考虑政治环境也意味着，在一种政治背景下产生的政策在另一种政治背景下并不一定能奏效。下文对20世纪70年代和80年代泰国产业政策的案例研究充分说明了这一点。
2.国家能力方面的制约
国家能力及其在政策实施中的作用，已经成为解释长期发展和二战后不同工业化经历的一个重要因素（Evans，1995）。一如许多东亚经济体表明它们有能力推行支持发展和工业化的政策，二战后时期也出现了不少掠夺型国家，如菲律宾、加纳和刚果（金），这些国家是对糟糕的政策制定进行案例研究的对象（Killick，2010；Boyce，1993）。历史上，考虑不周或远远超出国家执行能力的“五年经济计划”比比皆是。所以从历史的角度来看，实施产业政策必须考虑国家能力。
将国家能力视为静态的外生因素，是一种错误的想法，尤其是在产业政策的情形中。形式化的实证（positive）政治经济学认为，国家能力是政府根据其政治环境做出投资决策的内生结果（Besley and Persson，2011）。例如，推动韩国成功发展的因素之一，就是对官僚机构能力的持续投资。这种能力绝不是外生的。在韩国朴正熙将军执政时期，“发展型国家并非既定存在，而是人为的产物”（Kim，2011，p.86），是通过持续投资和政治选择培育起来的。事实上，战后初期的韩国政府曾被视为软弱无力；当时并不存在一个等待被领导的发展型国家，朴正熙“接手的是一个政治士气低落且技术落后的官僚机构”（Kim，2011，p.86）。
在本节中，我们从一个案例研究开始，探讨泰国如何自20世纪70年代起尝试重塑其产业政策，这一尝试取得了喜忧参半的结果。泰国的经历阐明了我们的两个主题：一是前一节讨论的政治现实如何约束并塑造产业政策的选择；二是国家能力如何影响成功地执行产业政策的能力。以这个案例为参考，我们接着聚焦国家能力的两个维度，它们是影响产业政策的主要因素：（1）官僚机构的能力，即执行政策的能力；（2）嵌入性和信息获取能力，即官僚机构与私人部门互动和交换信息的能力。
2.1案例研究：泰国的出口导向型产业政策
泰国是一个有用的观察视角，有助于思考政治和国家能力方面的制约因素如何影响一国实施某种产业政策的能力，这种产业政策在部分东亚和东南亚经济体中颇受欢迎，其重点是通过提供廉价贷款、直接补贴和技术援助等手段来促进某些行业的发展，从而扩大出口。
20世纪50年代，泰国军方主导的政府推行了一个尚不成熟的进口替代工业化模式，这是一项重在以国内生产替代进口工业产品的发展战略。泰国式进口替代政策并没有展示宏大的发展规划，而是服务于重要的现实（在贸易和收入方面）以及政治目的，帮助维持二战后脆弱的政治局势。
20世纪70年代初，在陆军元帅他侬·吉滴卡宗（Thanom Kittikachorn）政府的领导下，泰国掀起了出口热潮（Hewison，1987）。韩国、中国台湾和日本等东亚经济体早期成功的出口促进经验，引起了泰国技术官僚的共鸣，对出口的热望也反映在泰国的第三个五年计划（1972—1976年）和1972年的《出口促进法》中。
然而，泰国无法像东亚相邻经济体那样全力推动出口。有一段时间，它采取了出口促进和进口替代相结合的矛盾策略，即所谓的“出口导向型保护主义”（Poapongsakorn and Fuller，1997，p.480）。譬如，韩国的出口政策对出口商实行事实上的进口自由化（Westphal，1990），以便出口商能够以世界价格购买进口商品作为生产投入，而泰国的政策却没有这样做。鉴于依赖贸易保护的产业是重要的支持群体，这种进口扶持在政治上并不可行。尽管泰国出口商在购买中间投入品时获得了进口关税退税，但退税额度不足且管理不善（Christensen et al.，1990）。实际上在整个20世纪70年代，泰国在保护关键机械和中间产品的同时，几乎没有为出口商提供足够的优惠，甚至还提高了对资本品的保护力度（Wiboonchutikula，1987）。
虽然泰国的政治压力使它难以削减进口替代工业化的关税，但发展型官僚机构力量薄弱也阻碍了向出口促进的转型。尽管实施了改革，但泰国并未着力打造发展型官僚体系，而且在整个70年代，频繁更迭的军政府与文职政府（主要是前者）使许多经济管理部门政治化。这些职能重叠的发展型机构显然只是政治庇护的载体（Rock，1994；Doner and Ramsay，2000）。其结果是，各个发展机构陷入了相互割据和分裂的状态（Crouch，1984）。泰国投资委员会作为关键的产业战略机构，却欠缺“监督受扶持企业的能力，更不用说对它们施加明确的绩效标准”（Doner and Ramsay，1997，p.252）。20世纪60年代，韩国等国家就已经建立了审查出口激励措施的制度，只有展现了出口能力的企业才有资格获得扶持，而泰国在70年代仍然缺乏以这种方式提供支持的行政能力。
另一个阻碍20世纪70年代泰国出口扩张的重要因素是：泰铢的汇率被高估。政治方面的制约因素严重阻碍了泰铢贬值，这与二战后的中国台湾和韩国不同，后两者的政治形势允许（甚至逼迫）它们实施政治上棘手的货币贬值举措，而这恰恰是大力推动出口的先决条件。但在泰国，从商业集团到军方精英，有影响力的关键政治势力都更倾向于保持强势泰铢。例如，强势泰铢有利于军方对外采购；同样，进口商和企业也可以借入以美元计价的资本（Doner and Ramsay，2000；Warr，1993，pp.43－44）。这种状态一直持续到20世纪80年代。
直到20世纪80年代泰国迎来抓住机遇的新政权，才终于出台了连贯的出口促进政策。这一转变是70年代多重危机（内乱、政变以及日益加深的经济危机）的副产品。这段混乱的过渡时期促成了新的半民主政治均衡，由总理炳·廷素拉暖主政（1980—1988年），他主要在新崛起的政党和传统军方利益集团之间斡旋（Doner and Laothamatas，1994）。在这种“炳式民主体制”下，技术官僚和亲改革政党成为重要的政治力量。这些力量共同为实施真正的出口促进战略创造了条件。马斯卡特（Muscat，1994，p.195）概述了当时的情况：“此前泰国历届政府从未面临如此严峻且持续的经济压力，现如今这种压力让技术官僚认为，全面转向出口导向已经刻不容缓，而且……制度因素的出口导向将是成功政策的核心。”
在炳·廷素拉暖主政时期，这场动真格的出口促进成为重中之重，与此同步推进的是 “在技术上大幅增强泰国国家基础设施”；这些举措得到了政党政治和外部国际机构的支持。为改善政府的政策分析及执行能力，一项大规模的制度建设计划拉开帷幕。这些对国家能力的投入为经济和产业政策的合理化创造了必要条件。在世界银行结构调整计划以及国际货币基金组织援助的压力下，当时的政治气候使炳政府在1981年和1984年克服了军方和既得利益者的强烈反对，最终推动了货币贬值政策。这一举措象征着国家的自主性初步形成。总体而言，在炳·廷素拉暖执政期间，泰国从庇护主义国家转向“自由社团主义”国家，其特点是，一个相对自治的国家会与关键的利益群体进行协商谈判（Laothamatas，1994）。
例如，在整个20世纪80年代，公私合营机构大量涌现，并被认为对促进出口和泰国更广泛的成功发展起到了重要作用（Doner and Ramsay，2000）。其中最著名的当数1981年成立的公私部门联合协商委员会，它明显效仿了日本的相关机构。在总理的主持下，该委员会每月召开政府机构和商业团体会议，协调政策并获取有关出口激励的信息。泰国还借鉴韩国的出口机构，成功设立了出口促进局。这些改革助推了更加稳健的出口战略；20世纪70年代效果不佳的进口保护补偿措施（important protection offset）在80年代得到了广泛应用，到1983年，出口信贷已经覆盖超过50%的出口（Herderschee，1993）。国家规划部门（国家经济和社会发展局）组织了公私合营模式以促进酒店业的投资，进而打造了“堪称20世纪80年代最重要的出口政策成功案例之一”（Rock，1995，p.752）的旅游业。
虽然20世纪80年代泰国的政治环境支持更有力的出口导向政策，但它走的是一条与众不同的道路。评论人士喜欢将泰国的公私合作举措与东亚其他经济体相提并论，不过在泰国，新兴商业集团和游说团体对国家施加的影响力要大得多。泰国的外向型干预主义与韩国的某些方面有相似之处，然而，泰国无法全面推行韩国相关政策的关键支柱内容（例如，面向出口商的进口自由化措施），也无法采用其他经济体的更复杂的产业政策，比如政府积极参与研发过程，推动企业进一步向技术前沿迈进（Christensen and Siamwalla，1993）。但是，政策制定者还是抓住机会，在泰国的政治经济环境下实施了一套有效的战略，并对官僚机构能力进行投资。借此，泰国推行了出口导向型产业政策，成效超出预期（Doner and Ramsay，2000；Rock，1994）。
泰国的产业政策经验诠释了我们的几个主要观点。首先，政治环境和国家能力方面的制约因素阻碍了泰国在20世纪70年代大规模采用东亚式出口导向型产业政策。其次，80年代政治环境发生变化，外向型产业政策变得更加可行，其中包括放松货币贬值面临的政治约束。政策制定者利用机会窗口，寻求一种在泰国政治环境下可行的出口促进形式。最后，这一案例凸显了国家能力的重要性，正是国家能力阻碍了泰国采用东亚地区的政策。20世纪80年代泰国的经验表明，投资官僚机构极其重要，包括在泰国政治经济环境中运作良好的审议机构。
2.2官僚机构的能力与自主性
泰国的经验表明，实施产业政策需要官僚机构具备相应的能力，即行政机构有能力执行并监督政治人士选择的政策。政府部门需要资源、资金、人员、技术和知识以落实政策。产业政策的管理尤其需要强大的能力作支撑；这方面通常要求深入了解相关市场和企业，并获取常规数据、专业技术知识等。当官僚机构能力的各个维度在经济发展中发挥重要作用时（Besley et al.，2022），官僚机构的质量对于推行明智的政策就变得尤为关键。
在产业政策领域，官僚自主性一直是官僚机构能力的一个基本特征。我们所说的“自主性”，是指官僚机构在实施政策方面拥有相当程度的独立权威和自由裁量权（Bersch and Fukuyama，2023）。限制对管理程序、人员招聘和内部晋升决策的政治干预，减少对官僚机构运作的约束等方式，可以提升自主性。鉴于产业政策带来的政治诱惑（前一节讨论过），官僚机构在政策上的自主性对成功的产业政策至关重要。
在实践中，官僚机构自主性对产业政策意味着什么？为回答这个问题，我们使用尤哈斯等人（2022）整理的G20辖区产业政策数据库中的产业政策文本描述，收集了有关实施产业政策的公共实体或正式机构的数据。具体来说，我们借助OpenAI ChatGPT应用程序编程接口提供的提示，从政策描述中提取公共实体的名称（详细信息见在线附录A.2）。这样就可生成一个负责监管产业政策的特殊公共实体的数据库。
我们的第一个观察是，产业政策由许多不同类型的公共实体施行。人们最熟悉的大概是制定产业政策的政府部门（如阿根廷的生产发展部或南非的财政部），以及国有金融机构（如巴西的国家经济和社会发展银行或中国的国家开发银行），它们通常以低于市场的利率为产业政策项目提供融资。此外，许多G20辖区内均设有职权范围较为狭窄的公共实体。近期的例子包括澳大利亚的关键矿产基金，该基金为符合澳大利亚关键矿产战略的项目提供资金；还有印度的太阳能公司，其任务是推动该国“国家太阳能计划”的实施。我们还发现了国有企业施行产业政策的实例。譬如2010年，俄罗斯铁路公司（国有铁路企业）实施了一项政策，为运往俄罗斯远东地区的国产汽车提供运输补贴。类似地，在2009年，沙特阿拉伯咸水淡化公司（国有公用事业企业）宣布禁止进口海水淡化设备，以支持政府增加该行业国内生产的计划。
接下来，为了刻画官僚机构自主性的一个显著维度，我们采用菲尔德（Field，2024）开发的方法（相关讨论详见在线附录A.2），将每个由公务员或非政治人士管理运营的公共实体归类为“自主性”实体。我们认为，如果一个人担任政治职务或隶属于某个政党，那么他就是政治人士。例如，政府各部委通常由担任“内阁部长”政治职务的人员领导。这类机构不被归入自主性实体。而另一方面，澳大利亚关键矿产基金（受澳大利亚出口信贷局管理）由该基金的首席执行官和主席领导，他们分别在银行和金融服务相关领域拥有超过25年的从业经验，且没有明显可辨的政治关联。所以我们将这个实体归类为独立于政府的自主性实体（更多示例详见在线附录A.2）。
在图3里，我们比照“民主多样性”（V-Dem）项目的官僚质量标准衡量指标［即精英招聘水平（the level of meritocratic recruitment）］，绘制了我们的自主性衡量指标。这一国家层面的精英招聘指标旨在反映国家行政人员是基于资历而非个人或政治关系等随意标准被任命的程度［借鉴Besley et al.（2022）的相关研究］。图3根据各国精英招聘程度是高于还是低于G20样本的中位数水平，将这些国家分为两组，x轴表示实施产业政策的自主性实体所占的平均比例。
如图3所示，总体上，在官僚机构中大力实行精英招聘的国家，往往也设有更多实施产业政策的自主性行政机构。因此，从实施产业政策的角度看，在官僚机构的精英招聘水平较高的地方，其官僚机构的自主性更强。事实上历史证据表明，在日本、韩国或中国台湾等经济体，实施产业政策的试点开发机构最终逐渐形成了精英选拔标准、精英晋升制度（meritocratic promotion）和长期稳定的职业道路（Johnson，1982）。训练有素的公务员就职于关键的经济机构，他们面临的激励机制推动了更具长远眼光的政策制定。
然而重要的是，尽管将产业政策委托给自主官僚机构的理由十分充分，但图3显示，当代的大部分产业政策往往主要由政治机构指导。即便在精英招聘水平较高的G20成员方，也还有49%的产业政策执行机构由政治人士引领。因此图3表明，产业政策部署大多深嵌于政治领域。我们再次看到，产业政策受到本地政治现实和种种政治制约因素的影响。
到目前为止，我们着重从政策实施的具体细节方面思考官僚机构的自主性。但是，官僚机构制定政策的自主性对产业政策设计可能也是非常重要的。由于产业政策复杂、专业技能密集且需要精心设计，因此可能有必要将政策制定的具体事宜委托给能力更强的机构。（*与上一节中的观点相符，一些学者认为，当政策涉及政治利害关系且容易出现时间不一致性问题时，授权设计是最佳选择（Alesina and Tabellini，2007，2008）。）二战后，日本试点产业政策机构通商产业省（MITI）实践了查尔默斯·约翰逊（Chalmers Johnson，1982）提出的著名的“行政指导”，即通商产业省在制定（而不仅仅是实施）20世纪五六十年代的产业政策方面拥有事实上的权力；约翰逊认为这对政策的成功至关重要。
我们还可以观察授权设计（delegating design）在当代政策制定中的影响力。通过比较美国加利福尼亚州气候政策的成功与德国令人失望的结果，梅克林和纳姆（Meckling and Nahm，2018）指出，政策设计方面的官僚自主性对于加利福尼亚州制定有效的政策不可或缺。关键在于加利福尼亚州的立法机构设定了政策目标，因此政策制定并非完全隔绝政治因素。同样，有研究（Fernández-i-Marín，Knill，and Steinebach，2021）表明，在经合组织国家中，环境政策质量的衡量指标，特别是政策组合的制定是否着眼于解决当前的具体问题，与官僚机构是否被赋予自主制定政策的权力相关。
当然，正如上文第一节讨论的，政治人士往往希望政策制定牢牢掌控在政界手中。现代政治经济学理论中有诸多解释，说明为何合理的经济改革无法落地实施，尤其是在涉及分配效应的政策时（Blinder，1997；Alesina and Tabellini，2007）。此外，我们有充分的理由相信，民主国家可能期望民选代表而不是非民选公务员参与产业政策制定。
在结束本节时，我们要指出，产业政策几乎肯定需要政府持续提升官僚机构的能力。首先，在新冠疫情后，世界各地兴起了影响广泛的能力密集型（capacity-intensive）产业政策，而各地政府对此都缺乏实践经验。不过，无论规模大小，产业政策已经在全球范围内迅速蔓延（Juhász et al.，2022）。另外，现有官僚机构执行产业政策的能力也很低；经合组织国家、总统制国家以及欧洲民主国家都存在相关方面投资不足的情况（Bednar and Lewis，2024；Fernández-i-Marín et al.，2024a，b）。产业政策的历史表明，其成功与否关键取决于官僚机构的能力和自主性。然而，国家能力无法凭空而来，也并非一成不变。也就是说，好的产业政策离不开官僚机构建设。我们甚至可以断言：产业政策若想取得成功，就必须持续提升行政能力。
2.3嵌入性与信息
实施产业政策不仅需要高质量的官僚机构，而且官僚机构应与相关产业和利益相关者保持较为广泛的互动、协商和信息交流。成功的产业政策并非自上而下被动施行，也非一成不变。相反，它通过与市场参与者不断互动来获取信息，进而得到执行。公务员并非无所不能，因此，需要相关领域的专家持续投入，以揭示市场失灵的本质。企业会面临诸多瓶颈，包括资金短缺、难以获得土地、技能人才匮乏以及行政障碍等。新政策有可能使各种制约因素变得更加突出：譬如在美国，2022年《通胀削减法案》推出的清洁能源投资补贴政策促使人们注意到，地方审批问题可能会阻碍或阻断新建工厂所需的投资（Brouns，2023）。同样，围绕产业政策展开的辩论常常涉及官僚机构的信息局限性（Maloney and Nayyar，2018）。因此，本节将探讨官僚机构与私人行为主体在信息交流方面的关系。
嵌入性概念（即官僚机构与商业部门建立联系的程度）由彼得·埃文斯（Peter Evans，1995）提出，用于描述发展型官僚机构的一个关键特征。埃文斯解释了由韩国电子与电信研究所（ETRI）引领的动态随机存取存储器（DRAM）项目并非由国家单独推行。确切地说，韩国的大型企业集团（财阀）参与了决策过程，包括政府与私人部门研究人员之间的规划、实施和协作。从韩国的月度出口促进会议到日本启用的审议委员会，东亚国家通过将企业与官僚机构之间的互动制度化，目的明确地培育了这种嵌入性。在鼎盛时期，东亚产业政策正是以官僚机构与私人部门之间形成的合作网络为标志（Birdsall et al.，1993；Doner，Ritchie and Slater，2005）。
嵌入性事实上影响了不同收入水平的国家实施产业政策的实践，比如美国高等研究计划局模式（以下称ARPA模式），或者秘鲁的执行平台（Mesas Ejecutivas，称为“mesas”或“ME”，Juhász，Lane and Rodrik，2023）。对于如何在能力较低的环境中创建持久的产业政策机构，秘鲁的执行平台案例尤具启发性。执行平台成立于2015年，是一个每周定期举行会议的公私合作工作组，致力于解决特定行业的政策问题。盖齐（Ghezzi，2017）阐释了执行平台如何帮助识别市场失灵和协调失灵，重要的是，它可以分类筛选并加速推进各政府官僚机构提交的解决方案。作为协调机构，执行平台这类组织的财政支出很低，实际上，设立它们是为了替代成本高昂的外部咨询（Ministry of Production，2016）。
布雷兹尼茨（Breznitz，2007）在其原创性的定性研究中，从实证政治经济学角度，阐述了三个小型开放经济体——以色列、爱尔兰和台湾地区——如何选择不同的嵌入式官僚机构来推动向高科技产业的转型。这些嵌入式机构对每个经济体进入快速发展、竞争激烈的信息技术市场发挥了关键作用，不过它们的制度存在很大差异。台湾地区当局直接参与工业研发过程（例如工业技术研究院），而爱尔兰的相关机构则更多地发挥了咨询和宣传作用（例如国家软件局）。这些特点既影响着被选择的产业政策，也决定了各经济体进入分散化的高科技供应链中的具体位置。因此，没有单一的成功秘诀，小型开放经济体可以通过多种方式创建嵌入式机构来协调政策，继而进军活跃的全球产业领域。
嵌入性的其他好处之一是，它有助于促进官僚机构与产业之间的信息流动。鉴于官僚（委托人）和与之互动的企业（代理人）之间存在根本的信息不对称，这一点对产业政策尤为重要。考虑一项绿色产业政策，由公共机构为风险项目提供补贴，倘若项目取得成功，将会产生私人收益和社会收益。该公共机构应如何设计有条件的补贴？穆尼耶和蓬萨尔（Meunier and Ponssard，2024）表明，如果企业和公共机构对项目成功的概率拥有对称信息，奖励成功就是最佳做法。但是在信息不对称的情况下，如果只有企业知道项目成功的概率，就应该奖励失败（！），因为这可以减少公共机构补贴给那些即使没有补贴也能获得融资的项目带来的意外获利。这一见解直接体现了法国生态转型署（ADEME）的相关经验，该公共机构负责监督由“未来投资计划”资助的能源转型创新活动。起初，ADEME采用了固定补贴方法，但一些项目很快出现了意外获利的迹象。于是该机构引入了“需偿还的预付款”，即在项目成功的时候需要偿还的补贴；换言之，这些补贴是针对项目失败的情形。
以上信息不对称并非产业政策独有，而是众多领域（特别是监管和反垄断领域）固有的特征。这类问题催生了关于监管政策设计和激励机制的大量文献（相关概述参见Baron，1989；Armstrong and Sappington，2007）。这些文献强调了考虑官僚机构面临的制度约束的重要性，以及在不完全信息下设计政策必须付出的艰辛努力。正如萨贝尔（Sabel，2004）和罗德里克（Rodrik，2014）论证的，根据政府试图解决的难题，与私人部门建立嵌入性联系或可成为一种替代方案，以取代将信息不对称视为既定因素来设计机制的做法。当委托人不清楚该如何实现公共目标时，这种结果尤其可能发生；此时，政府和私人部门会在探索过程中携手合作。上文提到的秘鲁执行平台就是这样一个范例。
不过，嵌入性可能是一把双刃剑。国家与产业之间的紧密联系也会带来（被利益集团）俘获和掠夺的可能性。此外，嵌入性需要具备前文所述的官僚机构独立性和自主性。这种兼顾嵌入性和自主性的做法正是埃文斯（1995）著名的“嵌入式自主性”（embedded autonomy）概念，即产业政策要想取得成功，两者缺一不可。只有自主性但缺乏嵌入性，容易导致盲目行动，使产业政策的制定和实施脱离关键利益相关者；而只有嵌入性但缺乏自主性，则容易导致政策不连贯并被私人利益集团左右。
那么，哪些因素决定了国家能力建设，尤其是建立具备自主性和嵌入性的官僚机构？归根结底，这些都是政治决策。正如泰国的例子所示，政治环境不仅是理解选择何种产业政策的关键，也是理解是否建设国家能力的重点。
结论
产业政策实践中的差异同时涉及经济因素和政治因素。市场失灵和经济约束常常主导经济学家对最优政策的看法，但政治力量，特别是政治约束和国家能力这两个维度，其实对如何实施干预措施有重大影响。从现代政治经济学的角度看，这一结论无可争议；事实上，这正是实证政治经济学存在的意义（Persson and Tabellini，2002；Drazen，2000）。然而，在产业政策这个特定领域，经济学家对支持良好产业政策的政治条件关注甚少。如果说产业政策的实证文献相比于实践还远远不够完善，那么产业政策的实证政治经济学更加匮乏。
本文探讨了产业政策面临的两个突出的治理约束，我们的分析强调，根据不同背景，富有成效的产业政策能够并且已经在这些约束下得以实施。我们认为，虽然在治理约束下运作是产业政策取得成功的必要条件，但不是充分条件。因此，我们的观点为克服政府失灵以及应对治理方面的挑战提供了一种审慎乐观的务实看法。我们将它们视为制定更成功的产业政策的重要元素。■
（颜超凡译）
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