地方政府生产性投资的逻辑：政治经济学视角

　　*作者为中国社会科学院经济研究所研究员， 中国社会科学院大学经济学院教授，研究方向：新政治经济学、创新经济学。

一、引言

　　中国地方政府财政支出具有偏向经济事务的特征。 （*郭庆旺和贾俊雪（2009）将地方财政支出划分为经济性支出（基本建设）、社会性支出（教科文卫）和维持性支出（行政管理）；另有学者将之划分为生产性支出和非生产性支出（教科文卫）。本文采用前一种划分方法，并重点关注前两类支出。诸多文献亦表明，地方财政支出呈现经济性偏向特征（傅勇和张晏，2007；龚锋和卢洪友，2009；尹恒和朱虹，2011；Jia et al.，2014）。）1991—2006年，地方政府经济性支出占地方政府财政支出的比重为29.5%，地方政府教育、医疗、社保、文体、科技支出占比分别为15.5%、4.6%、5.3%、2.7%、1.8%。2007—2020年，地方政府经济性支出占地方政府财政支出的比重为21.8%，地方政府教育、医疗、社保、文体、环保、科技支出占比分别为16.8%、7.2%、12.7%、1.9%、2.9%、2.4%；若把以基建为主的城乡社区事务纳入经济性支出范畴，经济性支出占比则高达31.6%。（**中国于2007年实行财政收支分类改革，数据统计口径发生很大变化，因此分两个时段考察地方财政支出。数据详情见附录一。）尽管中国已在基础设施建设上取得突出成就，但“上学贵，上学难”“看病贵，看病难”等民生问题并未得到妥善解决，教科文卫公共品的供给与需求之间一直存在着巨大缺口。事实上，中央政府早在1998年就提出公共财政建设目标，强调财政支出重点由经济建设逐步过渡到社会性公共品供给；21世纪初，中央政府提出“和谐社会”建设目标，更加重视公共服务和民生问题。然而，实践中，地方政府财政体制转型举步维艰，“重经济建设，轻民生福利”式财政支出结构并未根本改变。