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福利国家转型后社会住房的范式转变:德国的经验

来源于 《比较》 2022年第1期 出版日期 2022年02月01日
文|芭芭拉·舍尼希

2.从所有人的住房到少数人的住房:西方福利国家和城市社会住房模式的转变

  自19世纪中叶以来,在工业化资本主义国家,住房同时作为真实且自然受限的稀缺商品和基本需求,一直备受争议。市场提供的住房一直不稳定,尤其是对中低收入群体而言。从20世纪初期开始,不断演变的福利国家制度(一方面应对社会动荡,试图缓和社会矛盾;另一方面又不将住房作为城市土地退出市场的资本化手段)就在探寻至少能部分解决“住房问题”的策略(参见Harloe,前两章,1995)。这些福利型住房政策在1945年至20世纪70年代初的“福利国家黄金时代”(Pierson,1991,第121页)达到顶峰(也可参见Whitehead,2012)。

  根据福利国家理论,福利国家提供了一种社会化的模式以应对资本主义与民主合法性之间的固有冲突,该模式对避免社会动荡及其对资本主义社会的破坏性影响来说,是必不可少的(参见Lessenich,2016)。然而,冲突格局、参与者和权力平衡因不同历史阶段和国家而异。这不仅导致了“资本主义的多样性”(Hall and Soskice,2001),反映了组织劳资关系的不同方式,而且导致了不同的“福利国家类型”,即通过各国特定的福利国家制度,用不同的模式将资本主义的矛盾社会化(参见EspingAndersen,2012;Schrder,2013)。这同样适用于住房。正如埃斯平·安德森(Esping Anderson,2012,第356页)所言:我们可以根据去商品化程度、监管体系以及国家通过干预市场和社会提供福利服务的程度,来区分福利制度。虽然社会住房被视为(西方)福利国家“摇晃的支柱”(Torgersen,1987;Matznetter and Mundt,2012),因为它只是在非常有限的程度上脱离了市场,但社会住房代表了国家强有力地直接干预市场的一种工具。不过,社会住房在国家福利住房制度中的作用和范围差异很大,表现在社会住房的比例、符合条件的人口和适用的制度形式方面(如提供社会住房的政策、工具和政策执行者)。自由福利国家,如美国、英国和澳大利亚,往往只在紧急情况下为社会边缘群体提供社会住房,从而形成所谓的“双轨”住房市场。众所周知,在这些国家的住房市场中,社会住房是住房市场中被边缘化的部分,它只提供低质量的住房,并与普通住房市场严格分离。相比之下,欧洲的“保守”和“社会民主”福利国家,如德国和法国,或1945年以后的瑞典和荷兰,发展出了一个统一的住房市场,其中很大部分是面向广泛人口的社会住房,其质量在整个市场上具有普遍竞争力(Kemeny,1995,第58页及以后各页)。但这些国家运用的目标和策略却大相径庭(Whitehead,2012),德国的案例在许多方面都与众不同。

  2.1战后联邦德国的临时社会住房

  联邦德国的社会住房很大程度上受到了其战后条件及其相对于民主德国的政治定位的影响。由于战争造成的破坏和难民的涌入,联邦德国在1945年之后面临着波及所有人的住房短缺:据估计,1950年住房缺口达500万~600万套(WagnerKyora,2005,第840页)。虽然联邦德国的政客普遍对国家干预房地产市场犹豫不决,但暂时宣布了“受管制的住房经济”(同上,第889页)。这使具有深远影响的国家活动合法化,包括租金管制、住房分配和规模庞大的国家住房建设基金,该基金用于弥补私人投资资金的不足(同上,第842页)。然而,其目标并不是建立一个由州或市政当局拥有的永久去商品化的住房部门。相反,德国的国家政策有意避免了民主德国的国有住房政策。因此,社会住房主要由获得了补贴贷款的私人和公共开发商修建(Droste and KnorrSiedow,2014)。作为回报,受补贴单位只能以《社会住房法》规定的租金将住房出租给符合社会住房收入标准的居民。这些政策旨在覆盖“广泛的人口”。事实上,低收入家庭通常负担不起新住房,当时他们往往居住在市中心贫民区的不达标住房中,其租金因管制而保持在较低水平。此外,超过合同规定的期限(15~30年)后,租金管制和社会住房居民的资格就会终止。自那以后,所有者就完全拥有了用国家福利住房基金建造的房屋的合法控制权,并可以按市场价格出租。因此,德国的社会住房是私人和公共所有者对国家出资的房地产资本的“社会性临时使用”(Donner,2000,第200页)。不仅存量住房而且作为住房政策工具的社会住房,一般也是临时性质的:就德国“社会市场经济”和保守的社团主义福利制度的秩序自由主义概念而言,国家干预任何市场部门仅限于市场失灵或确保社会稳定的情形。应用于社会住房,这意味着只要住房短缺带来压力,且二战后私人资本的缺乏使国家支持为大部分人提供住房成为必要,那么国家对住房市场的直接干预就是合法的(WagnerKyora,2005)。早在20世纪60年代,住房政策就转向了更多以市场为导向的(政策)工具,例如从1963年开始的个人住房补贴,并越来越关注个人住房所有权(同上)。

  德国的案例非常清楚地表明,社会住房是非常特殊的历史条件和国家特定政治格局的产物;但它代表了社会住房的鼎盛时期,是住房短缺、经济增长和福特式福利国家制度的结果,而福特式福利国家制度旨在增加私人对大规模生产的商品和财富的消费,并提供确定性和社会保障(Harloe,1995,第211页及以后各页)。但是,要让大部分人口获得优质住房,也需要接受甚至更多地支持工业化的大规模住房生产。与这种住房生产方式相伴随的是现代主义建筑美学的广泛文化霸权:根据(后期)现代主义城市规划的原则组建大型住宅区,用预制件建造住房,并由大公司管理。虽然这些建筑通常被认为体现了当今社会住房的缺点,但它们最初代表了一种社会愿景(Lampugnani,2011),即分配增长和繁荣的成果,并以每个人都能负担得起的价格保障“人人住有所居”。现代主义规划和建筑类型(“公园中的塔楼”)既不是为低收入群体保留的住房类型,也不是社会住房的唯一类型(Urban,2012)。但是,无论好坏,它们都是福特主义住房政策的空间形式,曾经并且仍然被许多西方福利国家的公众和建筑历史学家广泛认同,从而代表了当时的社会住房范式(Häußermann,1988;Lampugnani,2011;Urban,2012)。

  2.2后福特主义福利国家重构、企业型城市政治和社会住房转型

  1945—1975年是福特式社会住房的鼎盛时期,持续时间相对较短(Harloe,1995,第10页)。从20世纪70年代起,福特主义福利国家制度遭遇危机之后,福利国家的重构对社会住房及其范式产生了重大影响。此次重构涉及的过程因国家而异,但从住房比较研究的角度看,确立了两条决定性的转型路线。其一,提供可负担住房的市场导向型战略(如租房券)发展迅猛,住房市场中的非商品化部分被边缘化(Harloe,1995;Whitehead,2012)。从20世纪70年代初开始,所有西方福利国家的存量和新建社会住房的规模都在下降。许多国家的社会住房被改造成面向有特殊需要的人群,或者作为应对住房紧急情况的一种手段(Rosenfeld,2015),这在欧盟内部是通过《欧盟竞争法》强制执行的(Czischke,2017)。总的来说,社会住房制度倾向于效仿自由福利国家的模式。其二,提供住房的责任被下放了,从国家下放到州层面,最终到地方层面(Brenner,2004;Andreotti et al.,2012,第1926页)。由于这一调整,住房政策的责任也从国家转移到了地方实体身上(Scanlon and Whitehead,2014)。

  随着国家减少了对社会住房的资金和制度支持,住房商品化和住房政策的重新调整对城市空间发展产生了深远影响。上述影响恰逢城市密集发展时期,有时被称为“城市更新”或“城市再生”时期(Urban,2018),但是,城市(内城)街区、棕地和灰地遗址(港口、工业或物流基地)或现代主义社会住房的重建和升级战略大多没有融入社会住房,或仅在微不足道的程度上融入了社会住房。而关注中产阶级利益、创意、金融和服务业,以及城市土地升值,则导致了住房市场的贵族化(gentrification)。从政治经济学视角切入的研究者,将这一现象解释为企业型城市政治的结果,即各地关注对投资的竞争、增加税收收入、降低成本,以应对后福特主义福利国家重构带来的公共预算缩水(Harvey,1989;Heeg and Rosol,2007;Peck,2012)。企业化的城市发展模式无疑导致了社会住房存量的减少。尽管如此,鉴于地方在制定福利住房政策方面的自主空间加大,我们可以推断,从空间位置、组织和供给方面看,会出现不同的地方社会住房战略。因此,新出现的社会住房范式源于国家引导的社会住房转型与地方城市发展和住房政策之间复杂的相互作用。因此,它包含了广泛的地方差异。

  2.3社会住房作为德国应对危机的战略

  德国的社会住房(和城市政策)遵循上述一般轨迹(Whitehead,2012;Czischke and Bortel,2018)。在此过程中,民主德国的住房也被迫融入联邦德国社会市场经济的逻辑和国家统一后的动态重构中。然而,这不是一个连续的过程,在1990年,商品化和重构的变革动力被“打断”:20世纪90年代初期东欧移民的涌入和民主德国存量住房的不足导致社会住房资金投入出现了暂时增长。

  在联邦德国,社会住房的转型早在20世纪70年代就开始了,当时对新建社会住房的补贴开始减少。一方面,补贴的削减是人们普遍对社会住房持更具怀疑态度的结果。另一方面,在政治语境中,补贴减少也被合理化为对社会住房部门管理不善、成本暴增和由此产生的社会住房过剩(被直言不讳地称为“社会住房堆积”)的反应(Harlander,2008,第825页)。20世纪60年代末和70年代建造的相对昂贵的社会住房已经失去了对中产阶级的吸引力。随着财富的普遍增长和住房偏好的改变,中产阶级转而选择(郊区)自有住房和升级内城的住房,而不是城市郊区的大型社会住房。然而,对于低收入群体,新的社会住房仍然过于昂贵(Harlander,2008,第834页、第838页、第848页)。

  从1982年起,由总理赫尔穆特·科尔领导的保守派政府努力退出福利国家对整个住房市场的干预(Harlander,2005)。根据政府专家委员会1984年的报告,政府正式宣布住房市场已趋于供求平衡。根据德国的社会市场经济,社会住房作为国家对市场的一种干预已经失去了其合法性;国家对社会住房的补贴从1982年的14亿德国马克大幅削减到1986年的4.5亿德国马克(同上,第693页)。然而,根据社会住房市场经济(social housing market economy)的构想,周期性住房短缺导致国家层面社会住房资助的暂时增加。与此同时,由于战后存量住房暂作社会住房这一政策的终止,现存的社会住房如预期的那样大幅减少。德国的社会住房数量从1990年的287万套持续减少到2016年的124万套(Janson,2018),有补贴的新建住房数量也相应下降:到2014年,全国仅有9 874套(Spars,2017,第86页)。

  德国住房经济的重构进一步加剧了去商品化住房的消失,联邦德国和民主德国采取了不同的住房经济形式:*2自1990年起,由于取消了免税政策,联邦德国的非营利住房部门直到1990年,联邦德国的非营利性住房都受到一部特定法律的监管,该法律免除了所有非营利性住房公司的公司税、财产税和营业税。尽管有这一规定,但允许受法律监管的住房公司获得少量利润,然后将利润再投资于住房。不过,他们必须以能够覆盖成本的租金价格出租存量住房。德国的非营利部门包括合作社,由联邦和州政府、市政当局和私人拥有的住房公司、公民社会参与者或教会拥有的住房机构。1983年,非营利部门拥有所有出租房屋的30%和所有社会住房的58%(Harlander,2005,第701页)。实际上已被裁撤(Kuhnert and Leps,2017),这导致了原社会住房的商品化和原非营利公司(包括许多以前由公共团体开办的公司)的大规模私有化。此外,除了剩下的以成员为基础的合作社、较小的宗教组织和其他机构外,遵循非营利逻辑的参与者也从住房政策和住房市场中消失了。

  同时,在民主德国领土内发生了住房私有化和商品化,尽管该过程以差异化的方式展开。1989年,民主德国41%的住房是国有的。根据德国统一协定,国有住房被转移到市政住房公司或合作社。此外,原来得到民主德国政府补贴的地方存量住房被附加了债务,这招致了强烈的抗议(Borst,1997,第127页)。因此,民主德国住房公司从一开始就负债累累。为了加大将大量市政和合作社住房私有化的力度,从1993年起,德国政府提出债务减免,以实现至少15%的住房私有化的承诺(同上,第130页)。因此,在民主德国和联邦德国,原国有住房和非营利存量房基本上被商品化。随着可使用的社会住房及其制度形式发生变化,2001年德国颁布了《住房促进法》,修改了社会住房发挥其社会功能的法律定义。这部法律将社会住房的目标群体从广大人口转变为低收入家庭和有特殊需要的群体(老年人、孕妇、残疾人)。最后,根据后福特主义时期的施政权力下放趋势,国家社会住房政策于2006年终止;联邦政府将社会住房的职责移交给各州,最终通过《联邦制改革法案》将职责转移给了地方层面。

  直到2012年,政府持续退出社会住房的过程才中断。从2008年开始,一场新的“住房危机”出现了,全球金融和房地产危机加剧了这一进程。从2012年起,政府通过改变国家住房政策(包括增加社会住房补贴)来应对这场危机。毫无疑问,这在国家层面,许多情况下也在地方层面,开启了一波新的住房政策周期(Schnig et al.,2017,第50页及以后各页)。下一节将更详细地分析20世纪70年代至2012年建立的后福特主义社会住房范式。

  我在此描述的社会住房转型,并非没有住宅空间和美学的具体呈现,事实上,研究者甚至表示,作为住房政策工具的社会住房,其转型与20世纪80年代初颇受推崇的对现代主义社会住房类型的后现代文化和审美批评并行,甚至得到了支持。在许多国家,尽管不是所有地方*3.一个有趣的反例是奥地利。在这里,现代主义作为住房开发的主要原则,从未遭遇过它在许多其他西方福利国家的冷遇(Urban,2018;Zupan,2018)。,分隔的大型现代社会住房的缺点通常被用作反对社会住房的论据。然而,彼时建筑师、规划师和房地产公司自身已经开始尝试明显不同于福特主义大规模工业化住房的新社会住房形式(Urban,2018)。在德国,这些尝试于1982年的城市文献展(documenta urbana)中取得了制度性进展,这是一个实验性的住房开发项目,最初是作为卡塞尔文献展(一个为期100天的当代艺术展,在全城展出,每五年举行一次)中城市和建筑的补充部分。这里提议的社会住房结构允许个性化、自建策略和社区建设(Lepik and Strobl,2019)。1987年柏林举行的国际建筑展(IBA)通过关注城市和建筑脉络、混合使用(mixed use)和社会融合,在更大范围内有力地推动了新型社会住房的发展(GleinigerNeumann,1985)。此外,国际建筑展在内城存量住房中倡导可负担住房,也提倡公民参与。总的来说,自上而下的规划和工业化大规模住房似乎已经走到了尽头。有趣的是,福利国家仍然是资助并在城市规划政策中推行这一变革的主导力量,为周密的城市更新和内城社会住房发展战略提供补贴(Urban,2018)。

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版面编辑:刘潇
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