公共养老金改革不可以急转弯——以日本为例

　　*高山宪之为日本一桥大学名誉教授，日本养老金与老年规划综合研究所理事长，日本国家级养老金、税收和统计改革委员会成员，被誉为日本养老金改革的“铁人”。曾历任OECD、国际货币基金组织和世界银行的顾问，从2002年起，一直担任国际社保协会International Social Security Review杂志编辑部顾问和澳大利亚养老金与超级年金委员会顾问。本文根据2019年4月22日高山教授在人力资源与社会保障部中国劳动和社会保障科学研究院召开的座谈会，与研究院的科研人员的问答录音整理而成。本文的完成得益于以下资助，特此感谢：中国社科院与日本学术振兴会的两国间合作研究项目（2017.6—2020.2）；国家自然科学基金项目（编号：71673295； 71973151）。

前言

　　“如何使公共养老金的财务可持续”是过去30年世界各国养老金改革的核心议题，目前，大多数发达国家已经基本解决了可持续性问题。我曾在《如何使公共养老金的财务可持续？》（1.参见《中国劳动》，2019年第5期，第70—78页。）一文中，介绍了一般原理，详细总结了发达国家采用过的四种主要措施（降低养老金的待遇水平，提高开始领取养老金的标准年龄，提高缴费率，增加国民生产总值）和五种其他手段（增加来自财政收入的转移支付，提高缴费的收入基数，扩大覆盖面，扩展统筹范围，统一/统合各个分割的制度）。在实践中，具体应该选择其中的哪些措施，各国应当根据本国实际情况和需要做出选择，因此各项措施的优先顺序会因国家不同而不同。在我列举的主要措施中，没有基金和投资。对于个人账户式的基金，理论和实践上都行不通，应该废除，退回到现收现付制；对于储备式的基金，“有”比“没有”好些，但是其功能有限，不能用来保障公共养老金的财务可持续。

　　本文以日本为例，主要介绍日本如何保障养老金的财务可持续，周密细致、如履薄冰般地提高养老金的领取年龄和削减待遇就是其中的重要举措。日本应对老龄化的最重要措施是自动调节机制、延迟领取、促进就业、削减待遇；而不是采用各种金融手段，例如大力发展职业年金和私人商业养老保险、增加公共养老金余额储备。与公共养老金相比，日本企业年金的待遇水平下降幅度要大得多，覆盖面也缩小了，根本无法指望用企业年金应对老龄化。

　　日本保障养老金财务可持续的对策是渐进式的参数改革。现行制度已经在一定程度上发挥着作用，从现行制度出发深化改革时，如何把社会冲突最小化并能平滑地过渡到新制度，对政策制定者来说是最重要的。能不能完成这个过渡是保障深化改革成功的核心，因此养老金改革不可以“急转弯”。

1.日本保障养老金可持续的最重要措施：自动调节机制

　　1.1自动调节机制

　　自20世纪90年代起，日本成为世界上人口老龄化程度最高的国家。公共养老金财务面临着巨大的压力。此时，日本采用的最重要的手段是自动调节机制。其一是养老金待遇随预期寿命的延长自动下降。其二是养老金待遇随缴费人数的减少自动下调。当时日本人的预期寿命已经很长了，预计今后还会更长。日本的总人口数在减少，工作的人数也在减少，这样缴纳保费的人数也在减少，预计未来缴费人数还将继续减少。对于因缴费收入减少和领取年数增加引发的差额部分，用自动削减待遇的方式消化，这是全体日本国民都接受的方式。

　　与预期寿命延长和缴费人数下降挂钩的两个自动调节机制的议案，在2004年统一提交给了国会。在国会通过一次非常痛苦而又激烈的讨论后，获得批准。这样大原则就确定下来了，此后每年在削减待遇时，就无须再经过法律程序，可以直接操作。除了一些细节的完善之外，我们不会再对这项条款做大的原则上的改动了。

　　1.2未来待遇会降得过低吗？

　　一个国家的公共养老金制度需要满足两个必要条件：财务上的可持续性和待遇水平的适当性。这两个必要条件之间有时是相互冲突的。按照现在的制度模式，养老金在财务上是可持续的，但是将来待遇水平极有可能会下降到很低的水平，以至于不能成为国民的可靠保障。最早出现这种情况的国家是英国，后来英国政府采取了一些弥补措施。日本现在面临的首要问题是财务上的可持续性，针对这个问题，目前日本利用降低待遇水平的自动调节机制予以解决。但是如果一直这样运行，到某个时点肯定会遇到待遇水平不可以再降的问题，那时将会开始必须提高待遇方面的讨论。那么，面对这些问题，怎么办呢？可以考虑提高领取养老金年龄的方式。如果每个人领取养老金的年数减少，每个月的待遇就会增加，这样养老金待遇就又可以变得适当了。

　　从解决问题的顺序上看，现在是待遇水平过高，所以解决财务可持续性问题，可以先降低待遇水平。等未来待遇水平欠佳时，再讨论提高领取养老金的年龄1—2岁，这样随着工作年数延长、缴费增加、领取年数减少，待遇自然也就提高了。

　　1.3提高公共养老金缴费率

　　日本由于老龄化，迄今为止，已经逐步提高了缴费率。在2004年立法已经确定：总缴费率为18.3%，雇主和雇员各分担一半，在未来100年，也就是到2104年为止，缴费率将不再增加。因此日本在可预见的未来不会再讨论缴费率的问题。