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公共养老金改革不可以急转弯——以日本为例

来源于 《比较》 2020年第3期 出版日期 2020年06月01日
文丨高山宪之

2.极其艰难的延迟领取养老金的改革

  2.1延迟领取养老金改革的历程

  对于养老金的财务可持续性问题,目前日本采用的最重要的手段是2004年立法通过的自动调节机制,过去日本采用的主要手段是延迟领取养老金的年龄,分别于1964年(男性由55岁提高到60岁)、1985年(女性由55岁提高到60岁)和1994年(男女都由60岁提高到65岁)三次提高了开始领取养老金的年龄。

  日本政府战后开始发起养老金制度时,把开始领取养老金的年龄男女都设定为55岁;在1964年政府曾经把男性开始领取养老金的年龄从55岁提高到60岁。(2.退休与开始领取养老金在中国容易被理解为是一件事,但是这二者其实是两个不同的概念。退休指的是工作状态的变化,是指退出了劳动力市场;美国等国家没有强制退休制度,不允许劳动力市场有年龄歧视问题发生,因此什么时候退休完全由劳动者自己决定。日本有60岁强制退休的制度,但是绝大多数老年人办完退休手续后或者在原单位或者换一个单位都继续留在劳动力市场。开始领取公共养老金的年龄是指政府确定的个人可以开始向社保部门申请领取养老金的年龄,通常围绕着开始领取的标准年龄前后各有几年的期间,个人可以在此期间内自由决定何时开始领取。发达国家的很多老年人在领着养老金的同时,留在劳动力市场继续工作。——译者注)每三年提高一岁,共用了15年。当时没有考虑调整女性开始领取养老金的年龄,还继续是55岁。因为在20世纪五六十年代,日本女性的工作环境与现在完全不同,结婚或生孩子以后,大部分日本女性会辞职做家庭主妇,通常她们会把工作期间积累的养老金领取权,在辞职时一次性领取完。所以,在那个时代,调整女性开始领取养老金的年龄不是什么值得考虑的选项。

  日本在高速经济增长结束的时候,恰逢1973年石油危机爆发,当时就意识到日本人的寿命比预想得要长,如果经济增长放缓,持续的人口老龄化会对未来养老金的财务可持续性产生压力。当时的政策制定者首先想到的是,如果国民越来越长寿,开始领取养老金的年龄还是60岁就太低了,无法应对老龄化。因此,大家在思考解决养老金财务可持续性问题时,最先考虑的政策措施就是提高开始领取养老金的年龄。但是,这一想法遭到了工会和全体国民的强烈反对,整个国家处于一种即使厚生省拿出议案也不会有人赞成的状态。直到1980年,厚生省才第一次提出了把开始领取养老金的年龄从60岁提高到65岁的方案。但是,对于这个大刀阔斧的改革方案,依旧无人响应,因此无法通过。日本的养老金体系每5年会有一次大讨论,然后有一次大的改革,所以这个提案直到1985年才被通过。

  到1985年时,日本劳动力市场的状况已经发生了很大变化,由于1973年的石油危机,经济增长率降低了,如果一个家庭还是光靠男人的收入,生活就比较困难。日本进入了女性也大量进入劳动力市场,即使结婚生子也继续工作的时代。男女平等是社会的基本法则,而在领取年龄上男女间存在5年之差,违反了这个基本法则。此时,如果把男性开始领取养老金的年龄退回到55岁是逆时代潮流的,所以在1985年的改革中,最先确定下来的事项是把女性开始领取养老金的年龄由55岁提高到60岁,这样男女平等的原则才能实现。提高方式也是每三年一岁,用15年完成。

  由于当时还需要解决很多其他问题,1985年的改革并没有具体讨论提高男性开始领取养老金的年龄,而只是给出了一个改革的方向:相关法律的正文条款提到男性开始领取养老金的年龄提高到65岁。但是,在附属条款中提到当前还继续保持为60岁,没有具体提及将如何从60岁过渡到65岁。

  战后日本一直都是自民党执政,但是1993年发生了政权更迭,一直以来的在野党变成了执政党,组织了新一届政府。这次的政权更迭为提高养老金领取年龄提供了机会。过去自民党一直都主张必须提高领取养老金的年龄,现在虽然变成了在野党,也没有理由改变初衷。过去一直坚决反对的在野党——社会党,(3.日本有两大类社会组织:普通职工参加的工会,一定级别以上的管理者参加的经营者联盟。企业职工中晋升到课长以上就必须退出工会,而属于经营者群体了。自民党的社会基础是经营者联盟,社民党的社会基础是工会。——译者注)变成新的执政党后,在政治上处在了必须对国家的未来承担责任的位置。现在他们必须正面面对养老金的财务可持续性问题,于是他们也开始主张,既然未来日本人的寿命会延长,领取年龄还停留在60岁就是不可行的,确实需要提高到65岁,因此在野党成为执政党后,也逐渐变成了改革的支持者。当时执政党的群众基础是工会,于是工会也由过去的强烈反对改革最终变成了同意改革,而自民党的群众基础是经营者团体,他们原本是提高养老金领取年龄方案的提出者。因此,到了1994年,执政党和在野党终于达成共识,全都同意将养老金领取年龄提高到65岁。

  提高领取年龄的方案从2000年开始实施,预先给国民留了6年的调整期。从2000年开始,领取养老金的年龄每三年增长一岁。另外,在1994年把提高女性开始领取养老金的年龄提高到65岁的方案也确定了下来,但开始实施的时间晚于男性。最终到2030年,男女的养老金领取年龄就实现了完全一致。过渡是渐进式的,目前日本还在过渡期中,因此女性开始领取养老金的年龄还没有达到65岁。

  总之,把养老金领取年龄延迟5岁,因为遭到强烈反对,从1980年厚生省提出议案到2030年全部完成,日本要花整整50年的时间。

  2.2费尽唇舌的解释和如履薄冰般的谨慎实施

  提高养老金领取年龄的改革是所有改革措施中民众最激烈反对的。为了落实这项改革,日本政府一次又一次地提出议案,不厌其烦地反复解释为什么必须提高领取年龄,真可谓到了费尽唇舌的地步,好不容易才使国民明白了其中的原理并最终接受了这项改革。而且在实际落地时,还必须如履薄冰般、细致谨慎地逐步推进。也就是说从现行制度到新制度的平稳过渡非常重要。如果不这样做,改革是难以成功的。提高养老金领取年龄的改革是这种类型的改革中最典型的例子。

  到1993年为止,社会党以及支持他们的社会群体——工会,一直都反对提高养老金领取年龄,所以在那个阶段改革实施不了。但对于政策制定者来说,他们看到的情况是:为了保证公共养老金的财务可持续性,提高养老金领取年龄的改革势在必行,而且世界各国也都在实施这样的改革。日本是世界上预期寿命最长的国家,没有不实施的理由。如果不延迟领取,就需要不断提高自己子孙后代的缴费率,这对自己的孩子来说不是太可怜了吗?在日本,像这样的解释说明一直都在进行。但是,即使如此,工会也一直在反对或阻挠改革。

  1985年提高女性养老金领取年龄的改革没有遇到什么阻力,利用的改革理念是男女平等。当时男女平等是世界各国都认同的重要理念。但那时在日本男女还不平等,所以基于男女平等的理念,政府提议把女性的退休年龄由55岁提高到60岁。因为工会非常重视男女平等问题,实现男女平等也是他们的理念之一,所以他们没有反对这个提案,这项改革也就没有遇到太大的阻力。

  但是,如果强制退休年龄是55岁或60岁,而只是把养老金领取年龄提高到65岁,工会就绝对不会同意。当时的执政党(自民党)的社会基础是经营者团体,他们对于这个问题的表态是:这样做是迫不得已,因为需要应对老龄化。工会的意见是:如果要提高养老金领取年龄,强制退休的年龄也必须一起提高。但是对于提高强制退休年龄的提案,经营者则拒不让步。所以,两党之间一直僵持,没能达成共识。

  在这种情况下,为什么最后改革成功了?如前文所述,确实是因为恰好出现了政权的更迭。1993年代表工会利益的社会党变成了执政党。此时,他们被在野党紧锣密鼓地追问:如果把养老金领取年龄固定在60岁,未来日本养老金制度能做到财务可持续吗?由于此前社会党只是情绪化地反对,给不出能持续的解释和说明,到了自己执政必须面对养老金体系的财务可持续性问题时,就不得不提议把启动改革的时期延后一些,给国民充分的准备时间,待各方面条件都准备好后开始推行。对于执政党的这个提案,当时作为在野党的自民党也表示同意。于是,提高养老金领取年龄的改革立法终于得以通过。

  提高养老金领取年龄是典型的最不受欢迎的改革措施,这种类型的改革要想成功,就必须要极其精细地、小心地筹划、落实。因为这项政策很难让国民接受,执政者唯一能做的就是反复劝导,劳心劳力地解释,请国民明白政策背后的原因。

  在政策实施方面,提高养老金领取年龄需要以国民能接受的程度,分阶段逐步落实,给他们以充分的缓冲余地,不能一步到位。另外,日本的就业补助金等各种配套制度起到了帮助他们过渡的作用。

  作为世界上预期寿命最长、人口老龄化最严重的国家,日本的老年人口占比是各国中最高的。很多人口结构比日本年轻的国家也已开始将养老金领取年龄提高到67岁甚至68岁,而日本才65岁,从这个意义上说,日本的养老金领取年龄偏小,应该提高到67岁、68岁、70岁甚至是75岁。日本的养老金专家之间有不少这样的讨论,但政府还没有提出议案的打算。因为日本现在还没有把提高到65岁的改革落实完,要到2030年才能完成。另外,在2004年日本通过了自动调节机制的条例后,已经可以逐渐地自动降低养老金待遇水平。这样,精算结果表明,在未来100年内,养老金的财务可持续性问题可以得到解决。在这种情况下,也就不需要急急忙忙地将养老金领取年龄再提高到68岁或70岁。

  2.3周密细致的政策设计

  日本最初的强制退休年龄是55岁,现在是60岁。日本先提高了养老金领取年龄,此后才推行了提高强制退休年龄的改革。目前,企业职工的强制退休年龄是60岁,养老金领取年龄是65岁。这两者之间有5年的空档,为什么不把强制退休年龄也提高到65岁呢?

  要把强制退休年龄由60岁提高到65岁,需要先得到与该制度相关的人员的共识。因为没达成共识,所以这项改革没能实施。最强烈反对的是经营者。因为强制退休制度是他们能解雇业绩很差的雇员的唯一机会。在日本,解雇员工是非常困难的,即使业绩很差的员工,经营者也不得不一直给他们保留职位。强制退休意味着“经营者终于可以解雇那些业绩很差的职工了”,因此经营者对于会失去这一权利持强烈的反对态度。好不容易才把业绩很差的员工照顾到了可以退休的年龄,如果要额外再增加5年,无论如何也承受不了。这是经营者反对提高强制退休年龄的理由。

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版面编辑:杨胜忠
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