互联网基础设施的经济学分析

地理上的普及性

　　互联网基础设施的地理供给不平衡并非某些区域网络接入率不高的唯一原因，但也发挥着关键作用。如今，近10%的美国人口没有使用互联网（Anderson et al.，2019），某些原因与用户的人口特征有关，如年龄偏大、收入低和教育程度低等，另一个重要原因则是居住在农村或低人口密度的区域。虽然根据人口普查局的统计，美国97%的土地属于住房较为分散的农村地区，但仅有19%的人口住在那里。

　　最先进的互联网基础设施通常没有延伸到低密度区域。在其中某些地方，甚至技术老旧的互联网基础设施也没有普及（更多讨论参见Forman et al.，2018）。例如根据2019年2月的皮尤调查，63%的美国农村居民说有宽带接入，而郊区居民为80%（Perrin，2019）。另外，20%的农村家庭只有无线接入，相比之下，低收入家庭中只有无线接入的比例为25%（Anderson，2019）。非宽带家庭用户中有22%把“没有宽带服务”或“质量差”作为只利用手机无线上网的原因。不过，有线宽带接入的价格贵是只选择无线上网的人最多提到的因素，超过一半的用户将它作为主要原因。

　　互联网基础设施供给不平衡有多种原因。某个地区的互联网供给成本可能反映了规模经济，也就是说，在建设和运营通信塔、数据中心与内容分发网络时，这些设施会自然地靠近人数较多的居住密集的用户，因为投资回报更快。在区域间铺设线路的固定成本很高，但边际成本很低，因此人口密度低的区域可能没有足够的需求来吸引此类投资。对更高质量网络的需求也会导致分布不平衡，因为供应商愿意首先在更富裕的城市区域投入建设，那里有更多用户愿意为更贵的高质量前沿服务付费。马歇尔式集聚效应（Marshallian agglomeration）也会加剧地区差异，更富裕的城市区域能吸引高素质劳动力，兴建技术上更先进的基础设施。

　　供给上的地理差异有可能导致不同地区的居民与企业的体验差异。计量经济学家经常在寻找此类差异，然而许多差异只存在于细小的地理层面（如社区），测算这些细微的供给差异会遇到若干挑战。例如，2011年开始，美国联邦通信委员会曾试图创建全国宽带地图，并几经修改，其成果在某些区域较为准确，但并不全面，最后在2018年12月被放弃。在本文写作时，美国联邦通信委员会又在开发新的网络地图绘制项目。

　　在此情形下，若干公共政策同样面临某些利弊权衡，涉及的经济因素并不容易测算。在可能的情况下，许多用户喜欢采用本地的互联网基础设施供应商。但利用远程的数据中心、云储存或卫星可能更便宜，而且用户或许愿意在某些条件下转向远程供应商。了解这样的消费者偏好是有难度的，但它会影响我们测算社会愿意付出多少成本为市场不能支持的区域提供基本互联网接入，以及社会愿意付出多少成本为这些区域提供基础水平之上的更高质量的互联网服务。

　　许多不同项目试图解答此类问题。例如1996年的《电信法案》（Telecom Act）设立了e-rate项目，对电话通话征税，以补贴农村宽带。如今，该项目每年产生的收入超过40亿美元，主要用于发展成本较高区域的宽带互联网接入，并提供给图书馆、学校和医院等有公益使命的机构使用。另一个例子是，2009年经济刺激综合方案包含70亿美元的农村宽带补贴。在地方层面，许多基层政府也试图改变供给状况。许多地方坚持采用电缆特许经营合同，要求供应商把线路铺设到低收入和低人口密度的区域。另外还有解决需求侧问题的项目，但更为少见。例如，作为并购案的批准条件之一，康卡斯特公司同意为低收入家庭提供价格更低的互联网接入服务，而证据表明这惠及了数十万个家庭（Rosston and Wallsten，2019）。鉴于这些项目涉及的领域广泛，对不同规模和设计的补贴在有效性上究竟如何存在大量争议，这并不令人意外。