财新传媒

论竞争中性

来源于 《比较》 2019年第2期 出版日期 2019年04月01日
可以听文章啦!
文 | OECD秘书处

  *本纪要由OECD秘书处撰写,经OECD竞争委员会讨论并于2015年10月28日批准同意,本纪要还包含了来自竞争代表(Comperition Delegates)的意见。本纪要是OECD竞争委员会关于竞争中性的一系列研究工作的组成部分,关于竞争中性的更多讨论可参见www.OECD.org/dafl/competition/competitive-neutralityin-competition-enforcement.html。本文表达的观点和论据并不必然反映经合组织(OECD)或其成员国政府的官方立场。英文版信息如下:OECD,Discussion On Competitive Neutrality;Note by the Secretariat(DAF/COMP(2015)13/FINAL)。衷心感谢OECD驻华高级顾问海博先生(Tamas Hajba)为我们获取OECD的授权提供的大力帮助。

  广泛而有效的竞争法实施对确保公平竞争环境至关重要。而竞争中性对有效的竞争政策至关重要。

  竞争中性是一种原则,根据该原则,所有公共或私人企业、国内或国外企业都面临同一套规则,并且政府关系、所有权或企业所参与的市场,都不会在事实上或法律上赋予任何实际或潜在市场参与者不当的竞争优势。[*1.OECD,Issues Paper on Competitive Neutrality in Competition Policy(2015).]

  竞争政策涉及市场中的竞争和企业的行为方式,也就是说,企业的行为是支持竞争还是反对竞争。市场可以是地方的、国家的、区域的或全球的,这取决于竞争的动态,而企业可以是私人的或公共的。如果国家进入市场,它同样要受制于竞争法。从这个意义上说,边界、国别、地位和所有权通常无关紧要。这使竞争法和竞争政策不仅是实现其自身目标的利器,也是支持其他政府政策的强大工具。但这并不意味着在国有企业(SOE)(*2.OECD SOE Guidelines(2015年更新版)对国有企业有广泛的定义。)或跨境背景下执行竞争法方面丝毫没有挑战。竞争监管机构在2015年6月圆桌会议上讨论了竞争政策工具和确保竞争中性面临的挑战。[*3.OECD,Roundtable and Issues Paper on Competitive Neutrality in Competition Policy(2015).]

  竞争委员会同意通过秘书处的两份成果进一步探讨该专题:

  (1)本纪要主要针对其他政策领域:它解释了竞争法的基本原则和适用范围,如何平衡竞争领域,并在对比中为其他政策提供思路。[*4.OECD Hearing on Competitive Neutrality(2015).]

  (2)竞争委员会关注竞争中性扭曲的主要类别清单,以及各个司法辖区解决此类扭曲的相关竞争中性工具和政策。[*5.OECD,Inventory of Competitive Neutrality Distortions and Measures(2015).]

  本纪要探讨了(1)为什么竞争很重要,(2)什么受竞争法管辖,(3)谁受竞争法管辖以及为什么所有权无关紧要,(4)是否适用例外条款,(5)竞争法适用的地理范围以及为什么国别和边界无关紧要,(6)非执法权力。

1.为什么竞争很重要

  竞争被定义为“通过击败他人或建立相对于他人的优势,而努力获取或赢得某事的活动或条件”。[*6.参见《牛津词典》。从词源学上看,竞争(compete)一词来自拉丁语的competere,意为争取、争夺(strive for)。]合理的竞争是在品质上的竞争。竞争有两种:为市场而竞争(compete for market)和在市场中竞争(compete in the market)。

  人们普遍认为,竞争可带来重大的微观经济和宏观经济效益。在微观经济层面,竞争创造了充满活力的商业环境,激励经济主体提高效率、开展投资、从事创新,以更低价格提供更好的商品和服务,由此吸引顾客。[*7.竞争可以提高企业内部的生产效率,使企业更高产、更有竞争力;通过确保商品和服务由做得最好的企业提供,竞争还可以提高企业之间的配置效率,这可能涉及市场进入、扩张或退出。]消费者可以受益于更多的选择、更先进的产品和服务、更高的质量、更低的价格以及技术进步。因此,竞争可以提高生产率和消费者福利。在宏观经济层面,这种生产率增长导致整体经济的更快增长。竞争还有助于促进更清明、更公平的商业环境,在这样的环境中,获得成功的是最能满足客户需求的公司,而不是那些拥有最佳关系或最有钱的公司。[*8.OECD,Macro-Economic Factsheet(2014年10月)。]

  鉴于这些好处,竞争在实施其他政府政策方面也可以发挥重要作用,包括促进消费者保护、创业、创新、投资、公司治理、平等机会、有效的公共采购、开放贸易、增长和竞争力的政策。竞争带来的好处也是政府推行自由化政策和放松规制政策背后的原因,特别是在网络行业。

  除了经合组织的建议、指导方针和政策工具(instruments)集中关注竞争政策外,[*9.OECD Competition,所有资料和文件可参见:http://www.oecd.org/daf/competition/。]竞争也是经合组织其他政策领域和政策工具的组成部分:投资政策框架(PFI)[*10.PFI(2015).]、商业和金融展望[*11.OECD Business and Finance Outlook(2015).]、跨国企业指南[*12.MNE Guidelines(2011年更新版)。]、国有企业公司治理指南[*13.SOE Guidelines(2015年更新版)。]、监管政策和治理建议[*14.OECD Recommendation on Regulatory Policy and Governance(2012).]、竞争评估建议[*15.OECD Recommendation on Competition Assessment(2009),也可参见PMR指标。]、受规制行业的结构分离建议[*16.OECD Recommendation on Structural Separation(2011年更新版)。]、成员国在竞争与贸易政策有潜在冲突的领域开展合作的建议[*17.OECD Recommendation on Cooperation between Trade and Competition(1986).],以及信任与商业报告[*18.OECD Trust and Business(2014-2015).]

  私人决策并非总能自然产生良好和有效的竞争。对于经济主体来说,限制竞争的诱惑力很大:可以获取更多利润和更轻松地过日子。[*19.“轻松地过日子”是经济学家约翰·希克斯(John Hicks)的说法。亚当·斯密虽然为自由经济理论奠定了基础,但他也提到了反竞争策略的风险:“同行人士很少为了寻欢作乐见面,但他们会为了有损公众利益的串谋或掩人耳目的提价而商谈”(The Wealth of Nations,1776)。因此,需要竞争法及其实施助“看不见的手”一臂之力。]由此产生了对“游戏规则”和政府监督的需求。这就是世界各国政府采取竞争政策(包括竞争法和执行竞争政策的竞争监管机构)的原因。当下大约有130个司法辖区拥有竞争制度,其中大部分是在过去20年中采用的。[*20.竞争法是“公共政策法律”,它有约束力、强制力和普遍适用性。]

2.适用范围:竞争法的主体是什么

  竞争法惩罚、要求和禁止的是什么?

  竞争法,也称为反托拉斯法,旨在保护和促进竞争、竞争动态(competition dynamics)和市场。[*21.竞争法并不保护竞争者或已有的状况,而是为了消费者的利益,保护竞争过程和竞争动态。]竞争法基本上禁止三类商业策略,并视之为非法:

  A.反竞争协议(也就是串谋或合谋)

  竞争对手(横向)和供应链不同层面(纵向)的参与者之间可能会达成反竞争协议。[*22.在某些司法辖区,维持转售价格是潜在的反竞争纵向协议的一个例子:当一家上游企业(某一产品或服务的制造商、生产商或进口商)限制或约束了下游企业(通常是分销商或零售商)制定下游转售价格的能力时,就有可能导致维持转售价格。]横向协议,即硬核卡特尔(hard core cartel),被视为最严重的侵权行为。硬核卡特尔包括固定价格、限制产出和分配市场的协议,在公共采购中串谋(投标舞弊),共享涉及竞争的敏感信息。[*23.硬核卡特尔被认定为本身非法(根据协议本身认定为非法),而其他协议是被认定为本身非法,还是只有当它们产生反竞争影响时才非法(根据影响认定为非法),则有争议。比如,制药业中的所谓“有偿延期”协议就有争议,在这类协议下,由于原创者和仿制药公司之间达成的一份(反向支付)协议,仿制药被推迟进入市场。]受竞争法管辖的协议并不一定是正式的,只要竞争者主动、被动、明确或非正式地共享信息或协调他们的行动,以便知道对方如何在市场中行动(关于价格、产出、招标等),从而减少或消除竞争,就可以被视为串谋协议。例如,贸易协会可能是一个卡特尔雷区。经合组织的两份《建议》涉及卡特尔风险:2012年《关于打击公共采购投标舞弊的建议》[*24.OECD Recommendation on Fighting Bid Rigging(2012).],以及1998年《关于有效打击硬核卡特尔的行动建议》[*25.OECD Recommendation on Fighting Hard Core Cartel(1998).]

  B.滥用支配地位/垄断地位

  大多数司法辖区禁止具有市场势力(market power)的企业从事单边反竞争行为。没有这种势力,就不存在滥用支配地位或垄断地位,因此根据竞争法也就不存在单方面的侵权行为。不同司法辖区之间的界定方法有所不同,但有几种类型的行为可被视为反竞争,例如:收取掠夺性或排他性定价、捆绑销售不同产品、挤压利润(*26.纵向一体化企业通过提高进入上游关键投入品或基础设施的成本,挤压下游竞争者的利润,甚至有可能将有效率的竞争者挤出下游市场。)、设定不公平或歧视性的价格或交易条件、限制竞争对手获得由支配企业拥有或控制的基础设施和投入品,提高竞争对手的进入成本或壁垒。

  反竞争协议和滥用支配地位构成了竞争法事后公共执法的核心(也即反托拉斯执法)。反竞争协议和滥用支配地位将受到巨额罚款,[*27.在某些司法辖区,这一标准为企业所属集团公司全球年营业额的10%。]这些罚款可能具有行政或刑事性质,在某些司法辖区也可能被取消专营资格(professional disqualification)甚至拘禁。

  C.减少或阻碍有效竞争的合并和收购

  合并和收购在商业中司空见惯。绝大多数都不具有反竞争性质,而是可以带来协同效应和效率。然而,一些并购可能会限制竞争,且一旦完成,撤销合并可能有难度。合并控制是竞争法执法的预防手段,它力图防止企业形成某种市场地位,使之有动力和能力利用市场势力,或者和其他市场参与者协同行动。根据竞争法,符合“合并”或“收购”条件的商业交易在达到申报门槛(notification thresholds)的司法辖区,就必须申报(申报评估)。(*28.每一部竞争法都设定了申报门槛。门槛参数一般由当事方规模或交易规模组成。)然后,牵头的竞争主管部门会评估拟议中的合并是否有可能减少或阻碍受影响市场的有效竞争(实质性评估)。同一交易可能同时被多个行政部门审查,这就要求执法者开展合作,以确保决策的一致性。

3.主体范围:谁受竞争法的约束?

  任何人都可以是竞争法的主体吗?

  在大多数经合组织的司法辖区甚至世界各地,竞争法适用于任何“人”或“企业”(undertaking),也即从事经济活动的任何实体,而不考虑其所有权、融资来源、法律地位、交易地点或者国别。经济活动也被广泛定义为提供商品或服务而不论盈利与否。

  是针对政府还是企业?

  其他领域,如贸易、投资和税收政策,主要关注各州和国家之间的差异(例如各州之间有害的税收竞争,或各国对外国投资的不同等保护)。竞争法的不同之处在于直接适用于企业或经济活动。它聚焦于企业之间、企业与消费者之间以及客户和供应商之间的行为,以确定这些行为是否影响市场竞争。在许多司法辖区,参与经济活动的政府也受竞争法管辖。

  竞争法适用于国有企业还是受补贴企业?

  在大多数司法辖区,无论企业的所有权、法律地位和融资来源如何,竞争法都适用。只要企业从事一项经济活动,它是否国有、是否受到国家控制或得到国家支持,都与竞争执法的目标无关。这使竞争法也适用于活跃在市场中的国有企业,成为应对国有企业的有力工具,无论它们是国内的还是国外的,是从事当地业务还是跨境业务,皆如此。

  因此,如果国有企业从事了反竞争行为,就可以和任何其他企业一样承担责任,例如:

  ◎能源部门的上游生产商迫使经销商收取特定的价格(所谓的维持转售价格);

  ◎国有航空公司与竞争对手协调票价或额外费用;

  ◎电信国有企业同意竞争对手划分市场,或抵制某些供应商或客户;

  ◎铁路国有企业收取掠夺性价格(低到使竞争对手无法生存);

  ◎电力部门中的纵向一体化国有企业拒绝提供必要的基础设施或投入品(例如电网),或者挤压下游竞争对手的利润(通过为上游投入品收取过高的价格)。

  尽管如此,在涉及国有企业的情况下,执行竞争法仍存在挑战,这些挑战可能是实质性的、政治性的或实践性的。

  A.实质性挑战

  实质性竞争规则,即确定什么是滥用、卡特尔或合并的规则,基于一个假设,即市场参与者本质上是寻求利润最大化的经济实体。此外,对卡特尔或合并的调查假定此类行为发生在不同的实体之间。然而,

  ◎国有企业可能并不追求利润最大化,因此基于价格、成本和利润的规则(如掠夺性定价和利润挤压)可能无法准确无误地证明国有企业的滥用;

  ◎国有企业通常是混合型的,既有经济活动,又被赋予公共服务的职责,这有时会使经济活动和非经济活动之间的分配变得棘手,特别是在会计不明确、两个活动相互依赖或交叉补贴的情况下;

  ◎属于同一政府的各种国有企业既可能是也可能不是单独的实体。这就是为什么某些司法辖区,如欧盟,已经制定了标准,以确定是否应该将国有企业与它们所属的政府分开对待,或者在国有企业之间也分开对待。[*29.Recital 22 of Council Regulation(EC)No.139/2004,以及Jurisdictional Notice的C.IV.5.4节,根据该节的规定:“在公共部门,计算与集中度相关的某个企业的营业额,需要考虑组成一个有独立决策权的经济单位的各个企业,而不管它们的资本以什么方式被持有,或者适用于它们的行政监管规则是什么。”最近的案件,参见COMP/M.565-SNCF/LCR/Eurostar。]这关系到确定是否存在卡特尔或合并的可能性以及为合并申报而计算的营业额。

  B.政治性挑战

  尽管大多数竞争监管机构在调查和决策权方面都是独立的,但它们可能面临政府不当影响或者卷入有问题的国有企业。无论是国内还是国外受审查的国有企业,都是如此。此外,甚至在自由化的公用事业部门,也经常有国有企业存在:在某些司法辖区,竞争监管机构和部门监管机构可能共享并行或平行权力,例如,对合并的审查(一方面根据竞争法,另一方面根据部门特有的原则)。

  C.实践性挑战

  为了有效控制合并或证明反竞争的做法,最需要的是被审查公司的相关信息。调查和信息收集工作可能面临两个障碍:①混合型国有企业在经济和非经济活动之间没有明确的会计划分,以及②政府不愿回应信息请求(无论是国内政府还是外国政府)。同样,发现违规行为后,对国有企业或政府强制实施罚款或补救措施可能面临实践上的障碍。

  上述挑战并未阻止竞争监管机构对国有企业提起竞争诉讼,经合组织在深入研究市场上国有企业和私营企业之间的竞争中性时,揭示了这一点。(*30.参见参考文献中具体引用的OECD关于竞争中性的出版物。)2015年经合组织的《国有企业指南》进一步确立了良好治理原则,包括信息披露、透明度、问责制和公平竞争义务。

4.竞争法的排除适用?

  竞争法是否适用?

  由于竞争法适用于从事经济活动的任何实体或个人,从事非经济活动的主体就不在竞争法的适用范围之内:

  ◎主权政府的核心职能,如司法和警察职能,就不属于经济活动。如有争议,竞争监管机构和法院必须划清经济活动和主权活动,如欧佩克的案件。[*31.美国法院认为,主权国家针对从其领土上运走某种主要自然资源,例如石油,(通过欧佩克)设定条款和条件实际上是主权政府的职能之一,因此作为外国主权,辩方可免于在美国的诉讼。参见International Association of Machinists & Aerospace Workers诉欧佩克,447F.Supp.553(C.D.Cal,1979),(第九巡回法院)根据其他理由确认一审判决,649 F.2d 1354,最高法院拒发调卷令,454 U.S.1163(1982)。]

  ◎各国政府还认为,即使有偿提供的公共服务,也不适用竞争法(例如公共交通或供水)。但其他政府,例如欧盟,已经确定普遍利益服务①可以是经济性质的,②只要不危及服务的实现就可适用竞争法。[*32.《欧盟运行条约》(TFEU)第106条下的所谓“具有普遍经济利益的服务”(services of general economic interest)。]这需要在竞争法执法带来的好处与其他政策目标之间谋求平衡。如果“在市场中竞争”不是一种选择(例如,由于有限的基础设施),那么至少可以有“为市场而竞争”:政府公开招标以选择给定时期内的最佳供应商。

  竞争法适用,但某些可以免除(主体排除)吗?

  政府会进一步决定,执行经济活动的某些主体应该享有豁免,特别是活跃在战略性行业的国有企业,或所谓的国家冠军企业。竞争监管机构也对市政当局越来越担心,因为市政当局所有的企业不仅数量众多,而且可能受到市政当局的保护而免于竞争法。(*33.德国和意大利已经表达了此类担忧。)

  如果一个司法辖区的限制在另一个司法辖区得不到承认,该怎么办?如果一个实体不受A国竞争法的约束,并被发现滥用其支配地位,或组成卡特尔,或计划收购一家公司,而在B国产生了影响,那么B国的竞争监管机构可自由选择确定该实体是否受竞争法管辖。换句话说,A国的限制对B国的竞争监管机构没有约束力。

  竞争法适用,但是可以排除某些做法(重大排除)吗?

  市场参与者不能回避竞争法,因为这是必要的公共政策法律。但是,政府可以通过两种方式将某些做法排除在竞争法之外:豁免(或免除)和抗辩。

  A.豁免。政府可以通过法律或行政命令,豁免或免除竞争法中的某些做法。[*34.或者授权特定的机构或部委根据某些条件给予豁免权。]这有时是行业中达成的限制性协议,政府从中看到了一些战略利益:例如,航空联盟可能会寻求美国运输部的反托拉斯豁免权。[*35.有观点认为,航空联盟可以实现重要的运输政策目标,因此尽管它们有反竞争影响,也值得授予豁免权。]如果政府有重大利益,某些合并也可以由负责的部长免于合并控制,例如在匈牙利,合并控制豁免可以授予涉及国有资产或国有企业的合并。[*36.《匈牙利竞争法》第24/A条。]

  B.抗辩。抗辩以案例法为基础。它们是反垄断被告在法庭上提起的诉讼,试图说服法院,在他们的案件中,他们不应该根据竞争法承担责任。最常被援引的是所谓“国家行为”或“国家强制”的抗辩,但很少成功。抗辩主要在于经济行为人声称他们的反竞争行为是由国家命令的,因此没有任何自由裁量权。例如,基础设施运营商或职业委员会(professional board)利用其权力,对获得基础设施或职业予以规制和控制,采取自利的限制措施。最近,美国最高法院对牙医协会一案的裁决表明,抗辩应该是特殊的,受制于严格的条件,因而没有采信这一案件中的抗辩。[*37.更多详情,请参见OECD Roundtable on Regulated Conduct Defence(2011)。]

  关于排除,应该怎么做?

  竞争中性要求所有市场参与者同等地适用竞争法。否则,不对称执法会扭曲竞争性的领域。因此,排除,无论是豁免还是抗辩,即使不能完全消除,也应该加以限制,或给予狭义的解释。

  ◎豁免通常反映了一种误解,即竞争法可以支持其他政策目标(例如,有效的运输和普遍接入),竞争政策可以与其他政策相容。在各种政策目标都利益攸关的情况下,相比于完全豁免,最大限度地在竞争法和其他政策之间谋求平衡,对社会来说更可取。

  ◎当豁免被给予同一市场中的某些协议(例如联盟)而不是其他协议(例如合并),或者被给予某些部门(例如航空运输)而不是其他部门(例如铁路运输)时,它们就会扭曲竞争环境。

  ◎有效和健全的竞争法执法会考虑受审查的协议、滥用或合并带来的好处与效率,并与竞争限制问题相平衡,而豁免却消弭了这些好处。[*38.除了自身违犯竞争法(比如硬核卡特尔)。]

  因此,应定期重新评估排除,以确定它们是否值得,以及如何在最大化竞争带来的好处的同时,实现其他政策目标,并确保竞争法平等地适用于所有可能反竞争的协议、滥用和合并。

5.地理范围:竞争法的适用范围是什么?

  竞争法没有国界。国家或超国家层面的司法辖区都采纳了竞争法,但与其他政策领域(如贸易、投资、就业、税收、部门或工业法)不同,国内与国外参与者、国内和跨境活动,或者本国和东道国之别,都与竞争法无关。竞争政策与市场相关,而不涉及与政府之间的关系。为什么?因为可能的卡特尔、滥用和合并的竞争影响是根据相关竞争市场进行评估的,即竞争发生的地方以及可以察觉到反竞争影响的地方。相关市场可以是地方的、国家的、区域的或全球的,这取决于每种情况下的市场条件。[*39.相关市场包括两个参数:(1)所有产品和服务(因此所有竞争者),如果有的话,它们与受审查的产品和服务是可替代的;(2)地理跨度,它取决于能找到的供给有多远,客户要去多远的地方才能找到替代品(划定地理市场)。参见European Commission,Notice on the Definition of Relevant Market for the Purposes of Community Competition Law(1997)和Competition Brief(2015)。]所以,企业应该认识到,只要它们的活动和行为可能影响竞争,就可能面临审查。

  如果边界无关紧要,如何知道哪个竞争监管机构负责?

  如果事件与竞争监管机构的管辖权有某种本地联系(即关联),竞争监管机构通常有权立案并做出裁决。换言之,案件中必须有某些事项与竞争监管机构的管辖权有关,这些事项包括企业在某地开展活动、拥有资产或客户、产生收入、采取或实施了受审查的行为(例如卡特尔会议)或某地认为这类行为产生了影响。许多司法辖区采用了基于影响的方法,即如果反竞争做法已经或可能产生某些影响(例如价格附加费或客户抵制),司法辖区就有权采取行动。这意味着卡特尔或滥用支配地位可能导致世界各地的各种调查和裁决。

  “本地联系”也出现在合并控制规则中。大多数司法辖区已根据合并方或其境内目标公司产生的资产价值或营业额采用合并申报门槛。这就是为什么合并可能会受到审查,并需要在结束前获得各竞争监管机构的批准。例如,通用电气和阿尔斯通的收购交易受制于巴西、加拿大、中国、欧盟、以色列、南非和美国的合并控制规则。[*40.欧盟根据救济措施于2015年9月8日(例如撤资)做出了最后批复,美国也在同一天做出了最后批复,参见“Mergers:Commission clears GE.s acquisition of Alstom.s power generation and transmission assets,subject to conditions”,IP/15/5606,以及“Justice Department Requires General Electric to Divest Aftermarket Buisness in Order to Complete Alstom Purchase”,Press Release 15-1091。]

  经合组织长期致力于国际执法合作,最终通过了2014年《竞争调查和诉讼程序的国际合作建议》。[*41.OECD Recommendation on International Cooperation(2014).]经合组织还根据世界各地竞争监管机构之间的现有协议收集了典型的双边协议。经合组织竞争委员会和全球竞争论坛是来自世界各地的竞争监管机构讨论共同挑战、分享并改进最佳方案的场所。[*42.国际竞争网络(International Competition Network,ICN)和欧盟竞争网络(European Competition Network)是竞争执法机构开展密切合作的另外两个平台。]

专栏实践中的竞争法执法

  以下案例说明了竞争法的范围,它如何适用于任何市场主体,而不论其所有权、国别和地理跨度。

  因此,竞争法能适用以下情形吗?

  A.一家有政府补贴的公司进入其本国市场和其他市场,并提供捆绑产品(例如汽车和车险)

  既然这家公司进入了市场,就意味着它提供产品或服务(经济活动),因此不论这家公司的类型如何,竞争法都是适用的。

  滥用支配地位或垄断地位的单边行为受竞争法管辖。问题在于:(1)这家公司是否拥有市场势力,这取决于它在相关市场(需要界定)中的地位;(2)这家公司捆绑产品的做法是否阻碍或排除了竞争(在相关的汽车或车险市场)。

  如果某个司法辖区认为有此类活动和反竞争影响,一旦发现这家公司滥用其市场势力,该司法辖区的竞争监管机构就可以采取行动,包括颁发禁止令、采取救济措施以及罚款。

  有些人也许会问:补贴的部分怎么处理?竞争法执法会调查公司在市场中的行为:为什么它这样做,为什么允许它有这样的行为(例如补贴),等等。补贴可能是一种扭曲,但它并不一定违犯竞争法。这就是补贴控制这样的竞争中性工具重要的原因。[*43.某些司法辖区,如欧盟,已经将这些工具加入了它们的竞争政策。参见OECD Roundtable on the State Aid and Subsidies(2010)。]

  B.属于同一个政府的多家国有企业协调其业务活动,并使竞争环境受到影响

  第一步是确定这些国有企业的活动是经济活动还是主权国家的行为。如果是前者,它们就是受竞争法管辖的主体;如果是后者,它们就不是。这些国有企业可以因其国家所有权而免于竞争法,但是这些豁免并不一定对其他司法辖区的竞争监管机构有约束力。

  第二步是确定这些国有企业之间的协调行为是否违犯了竞争法,比如阻碍了竞争的限制性协议(卡特尔)或合并。只有相互独立的不同实体之间才可能有卡特尔或合并。虽然这些国有企业同属于政府,但这并不意味着不能将它们视为独立的市场主体,尤其是如果它们在市场战略和行为方面拥有独立的决策权:

  ◎如果它们是独立主体,那么问题就在于,它们的协调行为是否足以让它们紧密地联系在一起(类似于一个合资企业),以至于可以被认定为合并,因而在事前合并控制的管辖范围内。如果不是,协调可能引发卡特尔规则下的事后执法,尤其是国有企业共享敏感的竞争信息或就此达成一致意见(例如固定价格或产出)。

  ◎如果这些国有企业被认定为同一个市场主体,就应当从限制性单边行为(滥用支配地位)的角度,评估其协调一致的市场行为。尽管许多司法辖区认识到这种集体支配地位的可能性,[*44.参见比利时、保加利亚、丹麦、芬兰、法国、德国、希腊、匈牙利、意大利、拉脱维亚、波兰、葡萄牙、罗马尼亚、西班牙、瑞典、英国和土耳其的竞争法律。]但只有一些司法辖区规定了具体条件或标准,以证明滥用集体支配地位,[*45.参见克罗地亚和俄罗斯的竞争法律。]而且此类案件非常少。[*46.集体支配地位适应于如下情形:企业集体拥有市场支配地位,使之可以联合行动或独立于其他市场主体采取行动。欧盟就《欧盟运行条约》第102条适用于联合支配地位所做的解释已在法院得到检验,例如在Kali & Saltz一案中,欧盟评估集体支配地位的标准得到了欧洲法院的支持(COM/2014/0449 final)。]

  所有权与竞争法不相关。当然,对国有企业执行竞争法规则可能带来挑战,例如,国有企业的账户不清晰,或者国家所有人不配合。无论是同一司法辖区的竞争监管机构还是国外的竞争监管机构,都面临这样的问题。这些情况也要求各国主动执行经合组织的《国有企业指南》,在涉及多个竞争监管机构时,则需要积极执行经合组织的《国际合作建议》。

  C.A国的一家国有企业投资于B国的战略性公用事业行业

  不管是国内投资还是跨境投资,如果根据合并控制规则,属于合并,就受竞争法管辖。为此,绝大多数司法辖区规定,如果投资方获得了对目标企业的控制权或者决定性影响,就可视为合并。这通常意味着收购大部分股份或投票权。因此,如果合并审查显示某笔投资有或者可能有竞争影响,它就会被禁止或者需要救济措施。

  在竞争政策界,一个日益激烈的争论是,具有战略意义的少数权益或持股(尽管不是多数所有权或控制权)是否应该纳入执法:一旦它们受制于合并控制,例如有问题的收购,如何确定纳入执法并加以关注;执法是否值得?一些司法辖区会执法,而另一些司法辖区则会在采取某一立场之前,先进行公开的公共咨询。[*47.澳大利亚、德国、英国和美国的竞争法也纳入了非控制型少数股权收购。欧盟也探讨了将非控制型少数股权收购纳入《欧盟并购条例》(EU Merger Regulation)管辖范围的可能性,参见White Paper Towards More Effective EU Merger Control(COM/2014/0449 final)。]将合并控制延伸至适用于非控制权益,意味着更多投资可能会受到竞争法的审查。

  D.两家跨国企业达成合作协议,协调它们在全球的分销业务,并保持价格控制

  企业应当在市场上独立行动:确切地说,竞争法旨在防止市场主体之间就市场敏感信息或策略进行交流、合作或达成协议。这实际上消除或弱化了它们之间的竞争:

  ◎价格协调相当于价格固定(price fixing),这是被禁止的硬核卡特尔。任何理由都不允许。它会受到重罚,在某些司法辖区,还会被取消专营资格甚至被判刑。[*48.在交通运输行业,运费协商(也即价格协调)过去常常可以获得某些重要豁免,尤其是航空运输和班轮(liner shipping)。]

  ◎如果分销合作相当于划分市场或产出限制,它就可能是硬核卡特尔。如果协调更多地涉及最大化或扩大分销业务,更好地服务顾客,各司法辖区允许考虑此类合作协议对竞争的正反两方面影响,前提是它们并不包含任何硬核限制。

  任何司法辖区只要认为有此类活动或限制性影响,就可以采取执法行动。跨国公司常常面临多个司法辖区的调查。为了避免重罚,涉嫌公司可以自报或与相关竞争监管机构合作,以换取宽大处理或赦免。[*49.通过适用于宽大处理,自报是一种颇有成效的卡特尔检测工具,并得到了广泛应用。为了换取免责或减轻处罚,需要紧密、真诚、持续地与竞争监管机构合作。可参见美国司法部的“公司和个人宽大处理政策”(Corporate and Individual Leniency Policies),参见http://www.justice.gov/atr/leniency-program。]

6.竞争政策和非执法权力

  一些重要的竞争限制或扭曲可能并不违犯竞争法。例如,进入门槛高、国家偏袒某些市场参与者、过度监管、重要基础设施或公共服务缺乏竞争性的选择或对国有企业业务的交叉补贴。因此,有效竞争和竞争中性要求竞争监管机构等相关部门拥有宣传、市场研究和咨询的权力,以矫正这些扭曲。

  政府和竞争监管机构越来越多地使用非执法权力,认识到它们在促进经济竞争中的作用不限于执法。

  颠覆性创新,例如优步(Uber)或爱彼迎(AirBnB)是竞争监管机构如何影响更广泛的政策讨论的一个很好的例子。竞争影响评估和相关竞争监管机构的建议有助于设计和调整竞争与监管框架,以适应新的现实,运用合理的监管措施实现政策目标(例如安全),同时确保竞争和创新带来的最大利益(例如选择、价格、服务、新奇的事物)。

7.结论

  经合组织的多个政策领域,包括贸易、投资、税收和受监管行业,都越来越关注竞争中性。许多政策界人士主要关心外国国有企业是否受益于特殊待遇,或者跨境活动是否因不同的国民待遇而产生扭曲。正如本纪要解释的那样,竞争中性对竞争政策十分重要,但不限于国有企业或跨境背景。

  其他政策倾向于关注国家之间以及州与州之间的异同,而竞争政策涉及规范企业行为的公法,这里的企业行为既体现在企业之间的关系上,也体现在企业与客户和供应商之间的关系上。无论所有权、国别、原产地、融资状况或法律地位如何,任何市场主体都可能面临执法行动,并受到制裁。这意味着国有企业、跨国公司和中小企业,无论是从事本地活动还是跨境活动,都同等地受竞争法的约束。这并非易事,但经合组织竞争委员会经常讨论如何利用执法和非执法权力优化竞争带来的好处,并使政府能够在不过度扭曲竞争的情况下实现其政策目标。

  如果某种做法引起某个司法辖区的关注,其竞争监管机构可能会采取行动。但是,如果关注的范围扩展到跨越若干个司法辖区的经济活动或市场,这些司法辖区的竞争监管机构就可以调查相同或相关的问题,并设法解决这些问题。经合组织正在努力改善跨司法辖区的执法,并帮助竞争监管机构更有效地开展合作。

(熊金武 陶鹏远 译)

  参考文献

  A.本纪要引用的OECD的文献

  OECD Competition webpage and sources:http://www.oecd.org/daf/competition/.

  OECD Recommendation concerning International Co-operation on Competition Investigations and Proceedings(2014):http://www.oecd.org/daf/competition/international-coop-competition-2014-recommendation.htm(OECD Recommendation on International Cooperation).

  OECD Recommendation on Regulatory Policy and Governance(2012):http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/49990817.pdf.

  OECD Recommendation on Fighting Bid Rigging in Public Procurement(2012):http://www.oecd.org/daf/competition/oecdrecommendationonfightingbidrigginginpublicprocurement.htm.

  OECD Recommendation concerning Structural Separation in Regulated Industries Recommendation(2011 update):http://www.oecd.org/daf/competition/recommendationconcerningstructuralseparationinregulatedindustries.htm.

  OECD Recommendation on Competition Assessment(2009)and Toolkit(3 volumes):http://www.oecd.org/daf/competition/assessment-toolkit.htm.

  OECD Recommendation concerning Effective Action against Hard Core Cartels(1998):http://www.oecd.org/daf/competition/recommendationconcerningeffectiveactionagainsthardcorecartels.htm.

  OECD Recommendation for Co-operation between Member Countries in Areas of Potential Conflict between Competition and Trade Policies(1986):http://acts.oecd.org/Instruments/ShowInstrumentView.aspx?InstrumentID=190&InstrumentPID=186&Lang=en&Book=.

  OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises(2015 update):http://www.oecd.org/daf/ca/revisionoftheoecdguidelinesoncorporategovernanceofstate-ownedenterprises.htm(SOE Guidelines).

  OECD Guidelines for Multinational Enterprises(2011 update):http://www.oecd.org/corporate/mne/(MNE Guidelines).

  OECD,Hearing on Competitive Neutrality(2015):http://www.oecd.org/daf/competition/competitive-neutrality-in-competition-enforcement.htm.

  OECD,Roundtable on Competitive Neutrality in Competition Policy(2015):http://www.oecd.org/daf/competition/competitive-neutrality-in-competition-enforcement.htm.

  OECD,Secretariat Issues Paper Competitive Neutrality in Competition Policy(2015):http://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote=DAF/COMP(2015)5&docLanguage=En.

  OECD,Inventory of Competitive Neutrality Distortions and Measures(2015)(online publication forthcoming).

  OECD Policy framework for Investment(2015 update):http://www.oecd.org/investment/pfi.htm(PFI).

  OECD Business and Finance Outlook(2015):http://www.oecd.org/daf/OECD-Biz-Fin_Highlights-2015.pdf.

  OECD Factsheet on how competition policy affects macro-economic outcomes(October 2014):http://www.oecd.org/daf/competition/2014-competition-factsheet-iv-en.pdf.

  OECD Product Market Regulation(PMR)indicators:http://www.oecd.org/eco/growth/indicatorsofproductmarketregulationhomepage.htm.

  OECD “Trust and Business” project and materials(2014-2015):http://www.oecd.org/daf/ca/trust-business.htm.

  OECD Roundtable on Market Studies(2008),http://www.oecd.org/regreform/sectors/41721965.pdf; and Competition and Market Studies in Latin America(OECD report and recommendations)(2015),http://www.oecd.org/daf/competition/competition-and-market-studies-in-latin-america2015.pdf.

  OECD “Regulatory Impact Analysis” materials:http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/ria.htm.

  B.关于竞争中性的OECD文献

  OECD,Issues Paper,Competitive Neutrality in Competition Policy(2015),http://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote=DAF/COMP(2015)5&docLanguage=En.

  OECD,Inventory of Competitive Neutrality Distortions and Measures(2015).

  Hearing and Roundtable on Competitive Neutrality(2015),http://www.oecd.org/daf/competition/competitive-neutrality-in-competition-enforcement.htm.

  Guidelines on Corporate Governance of State-owned Enterprises(2015),http://www.oecd.org/daf/ca/OECD-Guidelines-Corporate-Governance-SOEs-2015.pdf.

  OECD Ministerial Council,Levelling the International Playing Field between Public and Private Business:What Have We Learnt So Far?(2014),http://olisweb.oecd.org/vgn-ext-templating/C-MIN(2014)20-ENG.pdf?docId=JT03356796&date=1398887000383&documentId=618715&organisationId=1&fileName=JT03356796.pdf.

  OECD Council,Maintaining a Level Playing Field between Public and Private Business for Growth and Development:Background Report(Note by Secretary General)(2013),http://olisweb.oecd.org/vgn-ext-templating/C(2013)44-ENG.pdf?docId=JT03337592&date=1365094802783&documentId=610221&organisationId=1&fileName=JT03337592.pdf.

  State-Owned Enterprises—Trade Effects and Policy Implications(2013),http://www.oecd.org/daf/ca/name,230852,en.htm.

  Competitive Neutrality:Maintaining a level playing field between public and private business(2012),http://www.oecd.org/competition/competitiveneutralitymaintainingalevelplayingfieldbet

  weenpublicandprivatebusiness.htm.

  Competitive Neutrality:National practices(2012),http://www.oecd.org/daf/ca/50250966.pdf.

  SOEs and Competitive Neutrality,Global Forum on Competition(2012),http://www.oecd.org/competition/globalforum/2012globalforumoncompetition-programmeanddocuments.htm.

  Compendium of OECD recommendations,guidance and best practices bearing on competitive neutrality(2012),http://www.oecd.org/daf/ca/50250955.pdf.

  OECD Publishing,Competitive Neutrality and SOEs:Challenges and Policy Options(2011),http://www.oecd-library.org/docserver/download/5kg9xfgjdhg6.pdf?expires=1417531358&id=id&accname=guest&checksum=A7647A965BC1EA33301086D38C3A5DBC.

  Competitive neutrality and state-owned enterprises in Australia(2011),http://www.oecd-ilibrary.org/governance/competitive-neutrality-and-state-owned-enterprises-in-australia_5kg54cxkmx36-en.

  Roundtable on Regulated Conduct Defence(2011),http://www.oecd.org/regreform/sectors/48606639.pdf.

  Government at a Glance(2011),http://www.oecd.org/gov/governmentataglance2011.htm.

  Competition Assessment Toolkit(2011),http://www.oecd.org/competition/assessment-toolkit.htm.

  Competitive Neutrality and State-Owned Enterprises,Corporate Governance Working Papers(2011),http://www.oecd.org/daf/ca/name,222835,en.htm.

  Competitive Neutrality and SOEs:Challenges and Policy Options(2011),http://www.oecd-library.org/docserver/download/5kg9xfgjdhg6.pdf?expires=1417531358&id=id&accname=guest&checksum=A7647A965BC1EA33301086D38C3A5DBC.

  Roundtable on Competition,State Aids and Subsidies(2010),http://www.oecd.org/competition/sectors/48070736.pdf.

  Roundtables on SOEs and the Principle of Competitive Neutrality:(i)Application of antitrust law to SOEs and(ii)Corporate governance and the principle of competitive neutrality(2009),http://www.oecd.org/daf/competition/46734249.pdf.

  Roundtable on Industrial Policy and National Champions(2009),http://www.oecd.org/daf/competition/44548025.pdf.

  Roundtable on Regulating Market Activities by the Public Sector(2004),http://www.oecd.org/daf/competition/sectors/34305974.pdf.

版面编辑:许金玲
财新私房课
好课推荐
财新微信


热词推荐
十八届五中全会 收官 全国人大常委会 龚正 黄坤明 印度经济 王晓东 诚通集团 全面深化改革 宋卫平 东北特钢集团 tpp协议 bdi 医学生 陈小鲁