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中国新型城镇化的困局与出路

来源于 《比较》 2017年第2期 出版日期 2017年04月01日
史晨 陶然

  1.引言

  自从2013年新一届政府执政以来,推动经济、社会可持续发展的一个主攻方向,是通过户籍、土地、财政改革, 从以“土地城市化”为主导的传统模式转向更注重“人口城市化”的新型城市化模式,尤其是让数以亿计、主要来自农村的流动人口在就业所在地城市实现家庭式、永久性迁移,并获得相关公共服务,最终实现市民化。

  十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,“加快户籍制度改革,全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,合理确定大城市落户条件,严格控制特大城市人口规模”。 2014年3月国务院还印发了《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》,新型城镇化道路被上升为国家战略,之后的2014年7月30日,国务院印发了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》,提出“进一步调整户口迁移政策,统一城乡户口登记制度,全面实施居住证制度”。

  本文提出,过去几年的实践表明,中央与地方政府的既有户籍与相关配套改革政策措施对“新型城镇化”这个重大战略目标的实现,还难以起到足够的支撑作用。表现在改革效果上,过去几年中国的人口完全城市化,尤其是流动人口在就业所在地实现家庭定居与永久性迁移并没有实质性推进,局部地区还有所倒退:一方面,流动人口在主要就业地并没有以更快速度实现定居与完全城市化,不仅大部分经济活力较好的人口流入地三四线城市继续通过“积分制”有效地限制了外来人口城镇化,一些特大城市与大城市的户籍准入政策反而进一步收紧入户限制,甚至出现个别特大城市大规模驱赶流动人口,或停止为流动人口子女教育提供财政支持的情况; 另一方面,在很多人口流出地城市,户籍准入政策虽然更加宽松,以住房销售为准入条件的户籍改革也开始执行,但这些政策往往由于本地住房供应过剩而成效有限,更不用说这些城市所在地区本身就是人口流出地,就业吸纳能力严重不足,无法有效实现就业岗位与居住的空间匹配, 从长远来看,甚至可能带来严重的资源浪费。

  考虑到中国当前的人口城镇化水平仍远远滞后于其工业化与经济发展水平,加速人口完全城市化,尤其是大力推动流动人口实现市民化,确实是实现中国走出“中等收入陷阱”,并实现未来经济与社会可持续发展的一个关键所在。但要切实推动流动人口的完全城市化,有必要从中央政府开始,调整当前不力的改革策略,采取有效措施实现以人口流入地为主吸纳流动人口,并为流动人口家庭成员提供可支付住房、子女在城市公立学校的平等教育与其他公共服务,而其中沿海地区包括特大城市、大城市在内的所有级别城市,以及内陆地区少数有发展前景的大中城市则应该成为户籍改革的主体。

  基于此,本文提出,新型城镇化的关键突破口,在于人口流入地城市的城中村、城郊村土地制度改革, 尤其是推动这些地段的集体建设用地进入城市住宅用地市场。但为了防止改革过于激进而冲击这些城市的房地产市场,短期甚至中期这些集体土地应该主要用于为流动人口和城市低收入人群建设市场化定价的出租屋小区。而改革中推动所谓“区段征收”模式的改革方式,地方政府将不仅可以免费获得包括公立学校与基础设施建设所需用地,而且也可以增加相应的财税收入推动以城市公立学校平等接受流动人口子女入学为主要内容的户籍改革。

  本文剩余部分安排如下, 第二部分考察了近年来推动的户籍改革与城镇化策略,提出现有措施最终无助于实现人口完全城市化,甚至还可能带来不少人口流入地城市化进程的倒退;第三部分以珠三角和深圳为例,提出现实中大量集体建设用地进入城市住宅用地市场对确保城市流动人口举家迁移起到了支持作用,甚至成为这些城市经济活力的重要源泉。该部分也提出,近年来珠三角地区开始推动“三旧改造”与“城市更新”,虽然对既有土地“招拍挂”制度有所突破,但其具体政策存在相当明显的局限性:一方面城中村原有的低容积率地段会因为拆除重建而出现“绅士化”,难以继续容纳中低端流动人口;另一方面这些城中村其他容积率较高地段因低容积率地段拆除重建后丧失了降低容积率的腾挪改造空间。在论文第四部分, 我们提出作为主要人口流入地的特大城市、大城市、城郊村、城中村的集体建设用地入市是中国户籍制度改革乃至实现人口完全城镇化的关键突破口,而改革的具体策略则应依据既有城中村的建设密度,在不同地段采用不同的改造策略:在那些小产权房建设密度很高的地区或地段,要通过降低建设密度、补缴相关税费与公益事业用地等方式来推动“小产权房”合法化与公共服务可达化,而对那些集体建设用地仍然受到严格限制、建设密度较低的地段,则应该推动“区段征收”,充分调动城中村、城郊村村民的积极性为流动人口提供出租房,并实现基础设施与公共服务的自我融资。 结论部分讨论了本文所提出的政策建议对人口城市化乃至未来中国经济与社会可持续发展的含义。

  2.既有政策措施难以推动新型城镇化

  本届政府推动新型城镇化的主要政策文件,包括2014年出台的《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》, 国务院颁布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》以及与国务院《意见》配套的《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》。这些文件有两个关键点,首先是进一步调整户口迁移政策,“全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,合理确定大城市落户条件,严格控制特大城市人口规模,有效解决户口迁移中的重点问题”;其次,《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》中提出了“三个1亿人”计划:2020年,通过实施户籍制度改革方案,使大约1亿具备条件、也有意愿的农业转移人口落户各类城市和城镇;通过加大棚户区、城中村的改造力度,使大约1亿生活在棚户区和城中村的常住人口改善居住条件;通过加快中西部地区发展和城镇化进程,引导约1亿人在中西部地区实现就近城镇化。

  应该指出,就特大以及大城市人口规模是否应该控制以及能否控制得住的问题而言,学术界与决策部门一直存在巨大争议。中国既往城市化政策一直严格控制大城市、特大城市规模,但无论是我国改革开放以来的实践,还是国际城市发展的主要经验都非常清楚地表明,控制大城市及其人口规模,不仅难度很大,而且带来的经济、社会成本也非常之高。尤其是近几十年来的国际经验,更进一步展示了大城市、特大城市,如果可以通过好的管理体制和定价机制来实现有效的水土资源利用、环境保护以及交通流量管理,将有助于充分地发挥大城市与特大城市的规模经济与集聚效应,甚至全面推动国家的产业升级和技术进步。管理得好,这些特大城市,不仅比中小城市更有经济活力,甚至还更有利于节能减排和土地集约利用。

  实际上,包括美国、英国、日本在内的绝大部分发达国家,即使进入后工业化社会后,也仍然出现了人口不断向大城市、特大城市进一步集聚的现象。对此,美国哈佛大学经济学家爱德华·格莱泽(Edward Gleaser)在其产生重大影响的近著《城市的胜利》中进行了系统考察。(①参见 [美]爱德华·格莱泽,《城市的胜利》,上海社会科学院出版社, 2012年。)他指出,高素质人才往往都喜欢聚集在一起,而通常情况下大城市、特大城市就是这些高素质人才与相应产业的聚集地:无论是高新技术企业,还是高端服务业部门,几乎无一例外地分布在繁荣发展的大城市区域,同时这些企业也极大地带动了所在城市的进一步发展,为这个城市吸引更多的人才,这恰恰是大城市的优势所在。与此同时,大城市、特大城市高素质人才的集聚, 恰恰给大量中低端人口为这些高端人口及产业提供各类生活与生产服务创造了良好就业机会, 因此,即使是某些特大城市出现了贫民窟,也是这些城市的发展机会吸引了大批希望增加收入的穷人。因此,利用大城市良好经济基础去推动中低收入人群聚集区的基础设施与公共服务建设,改善中低收入者生活与就业环境,不仅经济上可行,而且对大城市进一步的经济增长,对全社会实现公平也非常必要。

  不妨看一下中国创新最成功的城市深圳,当地很多目前蓬勃发展的制造业企业,正是得益于居住在城中村的大量中低端劳动力举家定居,举家定居有助于这些劳动力不断提高自身劳动技能,为这些制造业企业的产业升级提供了人力资本基础。虽然深圳商品房价格非常高而且近年来持续飙升,但迄今为止没有对深圳产业发展与创新带来过大的负面影响, 就是因为存在大量城中村为中低收入人群及部分具有较高学历的年轻人提供了起步的空间,甚至不少企业家 也是从城中村开始创业。 从这个意义上讲, 没有深圳的城中村, 就不可能有深圳今天的繁荣和创新。与此相反, 北京、上海等城市, 虽然有更好的科技基础乃至高端人才优势, 但城市中缺乏为大量中低端人口提供基本体面居住的场所,甚至近年来开始采取措施限制乃至驱赶外来人口, 不仅增加了高端人口的生活成本,也难以为发展具有活力的制造业与生产、生活型服务业提供充足的劳动力保障,最后反而会大大压制城市发展的活力。

  再来考察一下中国大城市与特大城市的现状。北、上、广、深四个特大城市都已经有接近或超过1000万的外来流动人口长期生活与工作,而此次《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》虽然大幅度提高了特大城市标准(城区常住人口500万以上),但中国的特大城市与超大城市(1000万以上)仍有16个,而这些特大、超大城市的外来流动人口占中国跨区外来流动人口的比例非常高。在这种情况下,特大城市“严格限制外来流动人口”的政策必然意味着这些已经定居、就业的外来人口所需的住房与公共服务将难以得到有效解决,甚至还面临被移入地城市用各种“经济、社会手段”逐步挤出的危险。

  2014年出台的《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》还提出全面放开建制镇和小城市(50万人以下)落户限制,有序放开中等城市(50万—100万人口)落户限制、合理放开大城市(100万—300万)落户条件。换句话说,至少在中等城市和大城市,户籍改革的主动权将主要交到地方政府手上,而这些地方政府恰恰最缺乏给外来人口解决户籍及其相关公共服务的积极性。

  我们认为,打破户籍藩篱是中央政府不能回避的责任。实际上,即使那些被中央政策要求“全面放开”落户限制的建制镇和中小城市,尤其是沿海地区很多吸引了不少外来人口就业的建制镇和中小城市而言,早在中央户籍改革政策颁布之前就已经开始实施对外来人口具有很强歧视性的“积分制”。在这种情况下,中央的户改政策就应该清理这些歧视性的“积分制”,而不是进一步推广“积分制”。

  正是因为户籍改革主导权与实施主体的问题至今仍没有得到有效解决,过去几年中国的户籍改革实际上举步不前,甚至还有所倒退。如果户籍改革主导权基本还在地方政府,结果必然是地方政府或有意误设改革对象,或根本就无所作为,有些地方还以改革为名设定了过高入户门槛。仔细观察我国近年来不少地方的户籍改革试验,本质上都是以给“城市户口”为名进行的“土地财政”行动。实际上,很多发达地区城郊的农民,其土地潜在价值较高,非农就业收入也不低,子女在本地公立学校就学不存在困难,获得城市户口对他们意义不大。地方政府之所以有积极性为这些人“解决”户口,无非是看中了他们的土地。另外一些户籍改革试点地区,其主要瞄准对象也还是来自本辖区范围内的农村人口,很多时候其实也是看上了这些农民的宅基地,因为后者可以被复垦并用来换取城市发展所需的建设用地指标。而对于那些无法提供可征用土地或建设用地指标的外地农民工,则基本没有太多积极性为他们解决户口问题,哪怕后者在就业地所在城市定居的意愿非常强烈。

  另外,“三个1亿人”计划也值得进一步讨论,特别是“通过实施户籍改革方案,使大约1亿具备条件、也有意愿的农业转移人口落户各类城市和城镇,同时引导约1亿人在中西部地区实现就近城镇化”这两个措施。目前,中国城市流动人口已经超过2.7亿,来自农村的流动人口也超过2亿,如果我们的户籍改革到2020年都不能解决上述已有流动人口存量中大部分人的住房与户籍相关的公共服务,那么新型城镇化目标的实现必然遥遥无期。

  引导1亿人在中西部地区实现就地城镇化的前景其实并不乐观,尤其考虑到2009年之后,很多中西部地区推进大规模工业开发区与新城区,但招商引资效果不太理想,就业无法有效增加,结果新城区出现了巨量商品房库存,不少地方还因此背上了巨额债务,未来出现“鬼城”的概率日益增大。因此,无论从就业创造能力,还是公共服务提供的财力上,很多内地中小城市的发展前景堪忧。

  总体来看,目前已经出台的户籍方案,仍然没有准确评估户籍改革的成本和收益,更没考察备选方案。如此制定改革政策导致的结果,一方面使改革的目标设定(三个1亿人)相对于现实发展而言显得过于保守;另一方面,缺乏有效配套改革措施又将使这些即使看上去过于保守的改革目标也难以实现。

  我们认为,当前阶段流动人口在就业地城市的住房及子女在城市公立学校平等就学是其实现举家迁移与市民化的关键互补条件。这是因为举家迁移不仅要求在就业所在地找到符合其支付能力的家庭用住房,还需要子女能顺利在流入地就学与升学。如果城市房价高企,而保障性住房又不针对外来人口提供,加上流动人口子女就学、升学困难,以单身、临时迁移为主体的人口流动模式就难以避免。中国的农村女性流动人口,之所以很多在30多岁后选择回乡,就是因为子女无法在九年制义务教育阶段的城市公立学校顺利就学、升学,所以不得不选择回去照顾孩子上学。而很多农村男性劳动力在城市工作到40—50岁后,也因城市定居与购房无望而不得不退出城市劳动力市场。反过来看,如果中国城市不因为土地制度扭曲而制造如此高的房价泡沫,也没有户口制度来阻止流动人口子女在城市公立学校平等就学,那些在城市里打工的农村劳动力本来完全可以在城市一直工作到退休。这也就是为什么当前中国虽然城乡生产率差距在3倍以上,农村还存在不少剩余劳动力,但城市中低端劳动力工资近年来开始迅速攀升的关键所在。(①陶然、史晨、汪晖和庄谷中,“‘刘易斯转折点悖论’与中国户籍—土地—财税制度联动改革”,《国际经济评论》,2011 年第3 期。)

  解决农民工住房问题的一个思路,是政府为他们建设保障性住房。但从实际政策操作来看,地方政府基本没有任何积极性为外来流动人口提供如此大规模的保障性住房。其中的道理非常简单,一旦大规模供地用于保障性住房建设,不仅地方政府的商住用地出让金收入会显著下降,还需要直接增加建房和维护支出。因此,推动户籍改革的关键不在于为流动人口大规模建设保障性住房,甚至也不在于中央给地方施加压力降低入户条件,而在于从中央层面开始启动有效的土地制度改革,全面降低农民工举家迁移并顺利实现定居所需支付的成本。

  3.城中村与城郊村土地入市: 珠三角的经验与局限

  过去二十多年来,随着中国城市化进程迅速加快, 很多城市在扩张过程中为减少征地成本,有意避开农民宅基地,形成了大量的“城中村”与“城郊村”。 与此同时,农村大量剩余劳动力逐渐被吸纳进城市部门就业。

  由于历史原因,在我国南方很多人口流入地,尤其是珠三角地区,集体建设用地以“出租屋”、“小产权房”形式进入城市住宅用地市场的问题非常突出。虽然对城市规划、土地有效利用乃至基础设施与公共服务提供带来了一些挑战,但这些城中村、城郊村的集体建设用地入市对城市确实发挥了非常积极的作用:不仅在政府住房保障职能缺位的情况下为外来人口提供了可支付得起的住房,也为城市化扩张过程中的失地农民解决了失地后的收入来源问题,部分弥补了政府低价征地而对其生活造成的困难。

  以深圳为例,作为改革开放的窗口城市,深圳在20世纪80年代就出现了“城中村”现象。深圳城中村总用地面积为96平方公里,以城市化转制前的原行政村为单位的城中村有320个;以自然村为单位的城中村有1725个。全市城中村共有各类私房约35万栋,总建筑面积超过了1亿平方米,据不完全统计,城中村居住人口规模超过了500万。从整个深圳来看,在深圳917.8平方公里的建设用地中,有300平方公里左右是“法外用地”。在深圳8.2亿平方米的建筑总量中,有39亿平方米系“违法建筑”,约占48%。

  就深圳城中村的情况来看,虽然缺乏规划,而且也没有提供足够的基础设施与公共服务,但还是基本满足了大批流动人口的居住要求。相反,虽然有更好的基础设施和公共服务,在国有土地上进行的各类商品房建设却很难满足大量流动人口的居住要求。当然,由于城中村的小产权房大部分是非法建设,村民和村集体无法与政府合作进行有效规划和协作开发,且在政府认为“非法”的条件下,无从抽税,小产权房地段也就自然缺乏必要的基础设施与公共服务,普遍存在消防隐患、卫生状况较差,部分地段容积率过高,道路过窄,基础设施与公共服务不到位的情况。

  用经济学的语言来说,相对于很多“小产权房”所在地段的区位而言,其土地利用并没有达到可能实现的最佳用途,土地价值也没有最大化。如果能够通过制度改革实现有效的“公私合作”,就可以实现政府不额外增加投入情况下的升级改造,让这些地段在有效提升基础设施与公共服务水平的基础上,为流动人口大批量供应中低端商品住房。实际上,在珠三角地区的大量人口流入地城市,村民建设的小产权房大片存在,但国有土地资源存量已非常有限。如果可以采取有效措施进行城中村、城郊村的更新改造,就可以有效盘活存量土地,这对破解土地资源瓶颈,提升城市建设品质,促进流动人口定居和完全城镇化的意义非常重大。

  但也正是在这些小产权房集中的人口流入地城市,由于历史遗留问题数量庞大,类型错综复杂,牵涉面广,与经济发展、民众利益等敏感问题交织在一起,结果是城中村、城郊村改造难度也非常大,如何通过制度创新来实现迅速高效的城中村改造已经成为当地城市政府面临的一个巨大挑战。经常出现的情况是,当地城中村居民房租收入很高,拆迁补偿价格往往很难谈拢,一旦出现少数钉子户抗拒拆迁或索要过高补偿,改造过程就难以推进。而为解决钉子户问题,地方政府原来往往倾向于将拆迁问题完全下移至开发商等改造主体,但这样做非但难以真正解决“钉子户”问题,反而可能触发开发商使用各种方法“铲除”钉子户,带来更多的社会问题。在部分城中村地段,虽然政府和开发商主导的城中村改造模式能够顺利推进,改造后城中村地段的基础设施和城市面貌也得到较大改善,但改造后的地段也一般变成了中高档商品房小区和商业区,基本上丧失了其对流动人口的容纳功能。

  因此,探索一种新的改造模式,既能促进城中村基础设施与公共服务改善,又能保留城中村对流动人口容纳能力,就具有重大意义。而这需要建立一个政府、原土地权利人、外来人口乃至开发商多方谈判平台来实现利益均衡分享。需要指出的是,正因为小产权房地段基础设施建设水平低下, 公共服务不足,加上没有合法产权,住房价格就比相邻地段的大产权房要低很多,而这一价差正好构成了城中村改造并完善基础设施与公共服务的一个非常有利的初始条件。只要政策到位,利用这个价差调动村民的积极性,完成这些地段的改造并不需要政府的额外投入。

  一段时间内,国土资源部给广东省的特殊政策是所谓“三旧”(旧厂房、旧村庄、旧城镇)改造。其基本要旨,就是在“三旧”集中的地区做好规划,确定每一地块的用途功能、建筑密度、容积率、配套设施后再进行全面拆建改造。当改造达到一定标准,并补缴部分地价和公益事业用地后,就转为合法的国有土地,然后对相应房产给予“大产权”。应该说,相比于既有的国有土地出让制度,“三旧改造”突破了国有土地必须招、拍、挂出让的规定。允许经政府批准新建项目后,以协议转让的形式交给原有土地使用者或业主开发。这种让利有效地调动了包括村集体、村民和房地产商在内的各个社会群体的积极性,推动了原本停滞的城中村改造与城市更新。

  但直到目前,广东的“三旧改造”和深圳的“城市更新”政策仍然存在较大局限性。其中一个最大的问题,是现有政策规定被改造地段一般需要完全拆除重建后才能给予大产权,这就造成了很多城中村那些不需要全面拆除重建,但需要适当降低建设密度并完善基础设施的地段没有激励进行改造,而那些本可以为高密度地段提供腾挪空间的低密度地段却被高密度拆除重建,结果是土地优化利用难以实现。

  以深圳为例,一个城中村大致可以分为两类土地利用形态,一类是村民在自己宅基地上已经高密度建设的中高层小产权房,一类是村集体控制的、建设密度较低的工业出租用地和社区公用地。前一类用地并不需要全部拆除重建,但需适度拆除部分建筑降低密度,拓宽道路和完善基础设施,而后一类用地恰恰可以为前一类用地降低密度来提供腾挪空间。换句话说,前一类用地本身建设水平并不低,只需要进行局部功能改变(如适当拆除重建部分建筑物以减少密度和拓宽道路)或综合整治(如街道外立面的翻新并配合一些基础设施完善)就可以实现有效的城市更新。但在现有城市更新政策下,只要不是拆除重建,即使自行改造达到相当标准也没有办法给予“大产权”,结果必然是相关利益主体没有积极性进行改造。

  所以,深圳城市更新政策推动后,开发商非常愿意与村集体组织合作,寻找村庄中村集体控制的那些容积率较低,完全拆除重建成本较小的地段进行改造,而为了盈利这些地段往往会进行高密度建设。一旦这些地段被高密度建设后,村民小产权房集中建设的那些地段就没有了腾挪空间,更无法进行升级改造了,结果往往是改造过程中出现所谓“做活一块,做死一片”的情况 :正是因为一些地段现有容积率较低(比如城中村的工业厂房地段),才需要和那些容积率较高的地段(比如居民自盖的出租屋)进行统筹改造,为后者降低密度、拓宽道路、完善基础设施提供腾挪的空间。但按照目前城市更新政策下先易后难、全面拆除重建的改造方式,少数被拆除重建的地段全面提高了容积率,而现有容积率过高的地段则丧失了未来更新改造的余地。

  在深圳与珠三角地区,未来可以考虑的做法是鼓励这些不需拆除重建的地段,通过自行改造或公私合作来逐步降低建设密度,完善基础设施,同时在补缴部分土地出让金、缴纳部分公用事业与基础设施用地的条件下逐步赋予大产权。一旦采取这种措施,村民与村集体对全村进行统筹规划并自行改造的积极性就会被马上调动起来,城中村的基础设施和公共服务将得到有效提升,并逐步增加城市中的中低商品房供应。

  我们认为,对于深圳和珠三角等地区而言,上述 “部分地段拆除重建、大部分地段进行局部功能改变与综合整治,但在达到一定改造标准,同时满足相关缴税、缴地条件后逐步转为完全产权”的渐进式城中村改造模式,不仅必要而且可行。 首先,这种方式可以避免被改造地段在改造后出现所谓的“绅士化”现象(即改造后这些地段变成中高档商业或住宅区,流动人口只好到更远的城中村、城郊村聚集的情况),而且由于绝大部分地段在短期乃至中期内只需要进行功能改变和综合整治,因此仍然可以继续作为外来人口的居住场所;其次,这样的渐进改造方式也不会对既有正规房地产市场形成巨大冲击,还有助于抑制正规商品房市场价格的虚高,甚至还可平缓地化解正规商品房市场存在的泡沫。这里的关键,就是城中村改造更新与达标都需要一定的时间,其进度甚至在很大程度上可以受政府控制。因此,就可以让存量小产权房在逐步更新升级后缓慢释放到正规房地产市场,并在此过程中逐步提升基础设施与公共服务品质。这些改造地段还可以为政府提供相关税费和免费的公用土地,从而在实现自我融资改造的同时,并不对正规的房地产市场造成过大冲击。

  4.城中村集体建设用地入市与新型城市化

  我们认为,珠三角的集体建设用地入市的实践,完全可以在完善后推广到中国其他的人口流入地城市,通过实现以城中村、城郊村集体建设用地入市为核心要素的市场化改革,就可以在不增加政府额外投入的前提下,为广大流动人口提供基本体面居住条件及相关公共服务, 最终实现人口完全城市化。无论是处理集体建设用地上已建设的大批存量小产权房,还是未来新增的集体建设用地入市,应该确立的基本原则,是土地原权利人(城中村与城郊村村民)应该通过无偿缴纳公用事业用地以及与建设基础设施费用相对应的抵价地为本地段的基础设施开发和相关公共服务付费。采取这样的做法,就可以让政府在不额外支付成本的情况下进行基础设施改善和公共服务融资,而土地原权利人则因为基础设施改善,甚至是被改造地段容积率提升而获得改造后房地产的部分增值收益。

  与珠三角集体建设用地已经大规模法外入市的情况不同,在我国绝大部分地区的城中村与城郊村地段,由于小产权房与地方政府的财政利益直接冲突,政府往往强势抑制各类小产权房建设与违法建筑。结果是相比于最佳土地用途所需要的密度,这些地段建设密度仍然较低。而对于这些较低密度的城中村、城郊村地段,未来土地利用与改造的思路也可以遵循上述原则。政府与村集体通过谈判进行合理的利益分配:政府可以免费拿走基础设施、公用事业用地,以及为进行这些基础设施建设所需要投入资金等价的土地(用于出售筹集相应基础设施建设资金),剩余土地则交给村民进行自主开发或合作开发。正是因为这些地段原有建设密度较低,改造难度更小,政府免费取得基础设施、公用事业用地以及为基础设施融资的土地反而更容易,这些地段的更新改造难度就比深圳等地已经高密度建设的城中村地段改造要低。换句话说,只要在城中村、城郊村改造过程中设定合适的政府土地预留比例,就可以解决城市公共配套设施的土地获取与配套设施融资问题,从而实现有效的公私合作与全社会共赢。

  这里不妨把城中村与城郊村各种建设密度有别的地段看成一个连续的光谱:在光谱的一个极端,是深圳等地高密度建设以出租屋为主体的小产权房;而在光谱的另外一个极端,则是因政府控制较为有效、“私搭乱建”没有全面展开、建设密度仍然较低的城中村、城郊村地段;在这两个极端中间,也有一定的过渡类型,比如一些地段村民和开发商直接合作,往往为乡镇基层政府默许且作为没有合法产权证的商品房出售的“小产权房”地段。

  就上述光谱在中国主要人口流入地城市的分布情况看,基本上还是一个“两头大,中间小”的“哑铃型”结构。在光谱的两个极端,都存在基础设施建设严重不足及公共服务不到位的问题。而中国未来城市土地制度改革的最终目标,就是要将这“两头大、中间小”的“哑铃型结构”逐步转换为“中间大、两头小”的“纺锥型结构”,最终让所有地段都通过有效的融资手段和土地用途改变,实现基础设施完善、公共服务到位的城中村更新改造和地段升值,在这个过程中,也就同时实现了为这些人口流入地城市的大批流动人口与低收入人群提供了短中期可以出租, 长期可以购买的中低端住房与改造升级后的城市基础设施。

  认识到建设密度由小到大是一个连续的光谱,也就意味着对上述“纺锤形光谱” 的两个极端,改造升级的方向正好相反:比如珠三角的很多高密度建设城中村地段需要适度降低密度,改善基础设施,而在北京、上海等严格控制建设的城中村与城郊村,则需要在合理预留基础设施与公共服务用地的基础上,提高容积率,大规模建设出租屋。如是,就可以实现从“哑铃型结构”向“纺锥型结构”转换。 其经济基础就在于这些地段的基础设施、公共服务不足,并没有真正实现土地的最佳用途和最高价值,而更新改造则可以实现总体土地价值的提升,并带来经济学意义上的“帕累托改进”。操作得好,政府推动城中村改造无须增加额外成本。而一旦这些地段实现升级改造,市场机制供应的出租屋和商品房逐步增加后,不仅可以提升流动人口居住品质,也能确保居住成本得到有效控制,最终有效解决流动人口的居住问题。

  采取上述改革措施,有助于逐步打破目前人口流入地城市政府对城市商住用地,尤其是住宅业用地供应的垄断及其所带来的严重价格扭曲。这类改革措施,不仅不会带来每个城中村、城郊村的村民与村集体的暴富,反而恰恰可以抑制他们的暴富:正是因为改革的目标不仅是存量小产权房,也包括未来所有适合条件的城中村和城郊村,市场机制就会不断发挥作用,那些经济增长较快、房价偏高、外来人口就业不断增加的城市就会有更多的集体土地入市与住房供应,房地产开发的利润率就会逐步趋近于全社会的平均利润率。如是,一方面作为住房购买者和租住者的外来人口能获得可支付住房;另一方面,政府也通过区段征收实现了有效的部分涨价归公。

  实际上,现有“征地—招拍挂”的城中村改造模式中很容易出现的“钉子户”问题也有望通过推动上述改造模式得到有效解决。其关键措施,就是将城中村改造的博弈分成两个有区别但又有所交互和联系的两个阶段,这样就可以将传统征地模式带来的政府与村集体、村民中间的矛盾转化为村集体内部的集体与村民、村民与村民之间的协调问题。

  第一个阶段是政府和村集体进行博弈,计算和分享政府区段征收(抵价地)部分与村集体/村民留用部分的大账,算好大账后草签协议。第二个阶段是村集体与村民之间进行博弈。其本质是在村集体与村民之间、村民与村民之间算小账,然后在各方平衡与妥协的基础签订协议。

  上述二阶段博弈的基本前提,就是在政府与村集体的博弈中给予村集体足够的留用土地,让村民和村集体的留用土地在政府区段征收部分土地用于基础设施融资及建设,加上适当放宽留用地建设容积率后,能实现有效的增值,从而促进政府和村集体/村民之间就改造方案达成协议。

  一旦政府与村集体的大账算完,博弈就进入第二阶段。村集体与村民、村民与村民之间就会出现足够的社会压力来抑制内部“钉子户”的出现。当村民在民主决策基础上形成改造的统一意见后,所有村民都可以平等分享留用土地改造后的增值。由于第一阶段政府与村集体的博弈中,账已经算完,村民和村集体所获得的蛋糕份额和大小已经基本固定,任何潜在钉子户村民提出不合理的要价,就会构成对全村其他所有人利益的侵犯,社会压力就会转移到这些钉子户身上,从而从根本上抑制钉子户的产生。即使在此种局面下仍然出现了钉子户,民主选举的村委会,或者村股份有限公司,也往往会有比政府更多的手段,比如利用村集体经济组织、村股份有限公司乃至村庄宗族力量和其他村民施加的压力,去做钉子户的工作,从而把政府/开发商与村集体/被拆迁农户之间的矛盾,转化为村集体与被拆迁农户之间、被拆迁农户之间的内部矛盾。

  之所以上述矛盾转化是合意的,恰恰因为它是建立在村集体与村民的总体利益得到切实保障的基础之上。因此,它不仅有效地处理了钉子户问题,也切实提升了村集体与村民在城中村改造过程中所能实现的利益,而调动城中村、城郊村村民的积极性为广大流动人口建设可支付的体面住房,政府也就无须再大规模建设保障性住房。

  上述模式可通过以下简例说明:假设某城中村有500亩土地,其中有1000户原住村民,每户有一处宅基地。城市外扩时政府可直接与村民进行谈判,在明确开发增值前景与利益分配方式后,要求村民无偿向政府缴纳部分土地(如200亩)以支持整个开发项目。在政府拿走的200亩土地中,100—150亩土地用作整个地段的基础设施建设,剩下50—100亩可以公开拍卖以支付基础设施费用。而村民虽无偿放弃了200亩土地,却获得了剩余300亩且已转为国有土地的相应开发权。由于基础设施改善及政府给予的一定容积率奖励,这300亩土地的开发价值会远远高于未改造前500亩土地的价值,那么村民就可以用自己集资或使用(已经转为国有的)土地使用权证作为抵押来贷款建设安置房和出租屋。政府可以明确规定这种方式建设的住房在10—15年内只具备有限产权,即只能用于出租,不能上市销售,但达到规定年限后,则可给予其完全产权,允许上市流转。

  一旦这种开发模式在流动人口集中的城中村、城郊村推广,中国主要人口流入地的城市出租房供给就会大幅增加,而租金也可降到绝大部分流动人口可支付的水平。比如, 在房价畸高的深圳,正是由于大量城中村建筑的存在, 一个流动人口家庭还是可以找到月租金1500—2000元的一居、两居住房,如果深圳既有城中村可以采取上述方法进行改造,那么就可以在向市场继续提供市场化出租房的同时,逐步向市场提供大量中低端的商品房,有效抑制深圳的房地产泡沫。

  在中国绝大部分人口流入地城市,由于地方政府的强势控制,集体建设用地尚未大批量入市,但本地商品房房价已经严重泡沫化。在这些地区,本文所提出的赋予城中村、城郊村村民一定土地开发权,并为外来流动人口建设住房的改革措施,可以迅速调动城中村、城郊村村民建房的积极性。但必须指出,为了避免改革可能带来的震荡,在这些城市要推动集体建设用地入市改革, 可能不得不对本地城中村、城郊村所建住房施加短、中期内“只能出租、不能出售”的限制。

  比如,实际政策操作中的一个潜在的风险是,如果城市政府允许城中村村民合法建设出租房,村民完全可以“说一套,做一套”,名义上盖出租房,实际上盖可出售的小产权房。在政府实际很难限制租房对象的情况下,村民与村集体完全可以“明租实售”,与购房人私下签订购房合同,结果是出租房变成了商品房。一旦预期到会出现这种情况,地方政府和那些高价拍地的开发商就会集体行动起来强力反对改革。

  我们认为,政策实践中完全可以采取各种措施来防止前述套利行为。比如,地方政府完全可以委托专业化的物业管理公司来实施住房出租和物业管理。通过第三方来负责所建设住房的管理与出租,或者至少是第三方与本地村民合作进行管理与出租,然后利用所获租金逐步支付建设成本并向村民进行租金分红。如是,政府就可以限制住前述套利行为,降低改革对正规房地产市场的冲击,换取地方政府、房地产商对改革的支持。

  5.结论

  以本文提出的土地制度改革为突破口,尤其在人口流入地城市的城中村、城郊村利用集体建设用地建设出租屋,并在中长期允许出租屋上市流转,将不仅有助于抑制中国很多城市因供地不足而日益飙升的房价,也可以为这些城市提供大量瞄准流动人口与中低收入家庭的房源。只要措施得力,未来5年中中国人口主要流入地城市,尤其是几十个特大城市与大城市,完全可以利用集体土地很快建设起60亿平方米,1亿套左右中短期可出租、 长期可出售的住宅,全面解决解2亿多流动人口及其家庭成员,共计4亿人口在流入地城市的居住问题。如是,中国的人口城镇化率可以很快达到60%—65%,与当前中国经济发展阶段基本适应。

  可以对上述改革的效应进行一个粗略的估算:如果上述居住小区按照2.5—3的容积率建设,60亿平方米住房建设所需土地大约只需要2000—2400平方公里。由于集体建设用地入市本身无须支付土地成本,按照每平方米住房与基础设施建设成本2000元测算,60亿平方米的住宅建设可以在未来5年内拉动12万亿元总投资。按每年建设12亿平方米,5年完成60亿平方米建设的速度,未来5年年均房屋出租面积可达36亿平方米,年均房租按每平方米360元计算(每平方米月租金30元,年租金360元, 一套住房60平米,月租金1800元),平均年总租金可1.3万亿元,10年左右就可以收回投资成本。

  采取上述改革方案,还有助于完全解决流动人口子女在城市的就学问题。比如,对以出租房为主、容纳外来人口的城中村、城郊村地段,政府可以考虑利用免费获得的公用事业用地建公立学校并接收外来人口子女入学,而学校的日常运营费用则来自对本地村民所建出租屋征收的所得税。平均每年租金所得税可以超过1000亿元(按租金10%抽取),完全可覆盖农民工子弟进入城市公立学校的教育运营支出。

  只要措施得力,上述改革将极大激发中国城中村、城郊村村民、村集体大规模改造与建设的积极性。这些改造与建设也能迅速提升目前国内产能严重过剩的钢铁、水泥、能源需求,而几亿流动人口在城市定居并完全城镇化,将不仅有助于解决当前不完全城镇化带来的各类社会问题, 而且可以逐步为中国培育一个强大的中产阶级,有效增加经济可持续增长所需要的内需。换句话说,上述改革的中长期效应在于通过流动人口的举家迁移和就业地定居,为城市增加几千万中低端劳动力供给,在降低中低端劳动力工资过快上涨的压力的同时,大幅度提高了流动人口家庭的收入,为这些家庭提升消费水平创造有利条件。

  *史晨,中国人民大学经济学院博士研究生;陶然,中国人民大学经济学院教授。作者感谢国家自然科学基金重点项目“新型城镇化发展的关键因素及改革研究”(项目编号71533007)的资助,文责自负。

版面编辑:刘明晖
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