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智利养老金体系改革

来源于 《比较》 2017年第1期 出版日期 2017年01月01日
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尼古拉斯·巴尔 彼得·戴蒙德

  * Nicholas Barr,伦敦经济学院公共经济学教授;Peter Diamond,伦敦经济学院教授,麻省理工学院名誉教授,2010年获得诺贝尔经济学奖。在2014—2015年间,Barr是智利养老金体系总统顾问委员会(Bravo Commission)委员,Diamond担任该委员会顾问。原文发表于Polityka Spoleczna,No. 1,2016,第4—9页。作者衷心感谢Alberto Arenas和David Bravo在事实性问题上的帮助。本文观点及可能存在的任何错误由我们自己负责。

一、引言

  1981年,智利在军政府统治下废除了一系列设计糟糕的待遇确定型养老金制度(Soto,2007),在正规部门建立起强制性完全积累制的缴费确定型养老金计划,为至少缴纳20年养老金的劳动者提供最低养老金保障。

  在向这个新型养老金计划转型的过程中,智利政府、部分分析家和世界银行大力吹捧这个计划(如World Bank,1994)。拉丁美洲以及中东欧的诸多国家也部分沿袭了这种方式(参见专栏1)。

  专栏1养老金改革:智利的示范效应

  智利的制度安排对拉丁美洲及其他各国产生了极其深远的影响。

  自20世纪90年代起,秘鲁(1993)、阿根廷(1994)、哥伦比亚(1994)、乌拉圭(1996)、玻利维亚(1997)、墨西哥(1997)、萨尔瓦多(1998)、厄瓜多尔(2001)、哥斯达黎加(2001)、多米尼加共和国(2003—2005)和巴拿马(2005—2007)都启动了结构改革。这些改革各具特色,但拥有共同的目标:使本国的社会保障体系具有可持续性……换言之,就是要确保它们的中长期资金来源(Rofman et al.,2015,第16页)。

  在中东欧,匈牙利(1998)、波兰(1999)、拉脱维亚(2001)、保加利亚(2002)、爱沙尼亚(2002)、立陶宛(2004)、斯洛伐克(2005)和罗马尼亚(2008)都引进了积累制个人账户。中国大陆(1998)和香港地区(2000)也引入了积累制个人账户。

  然而,无论在智利还是其他国家,事实证明这种模式并不如预期那样美好。由于各国采用了相似的体系,所以面临的问题也大同小异。鉴于拉丁美洲的非正规部门规模庞大,养老金体系覆盖率低的问题长期存在;部分国家在养老金体系转型的财政成本上捉襟见肘;养老金体系的管理成本问题始终没有得到解决。事后来看,智利的养老金体系在实际操作中比表面看上去复杂得多,部分国家已经从这个体系中大幅撤出(请参见专栏2关于中东欧的介绍)。

  本文认为,智利经验表明(1)个人账户的局限性既有可预测性,也确实得到了预测;(2)解决这些问题需要极其理性的渐进方式。智利在调整养老金体系的过程中充分利用了各种总统委员会,特别是Marcel Commission(智利总统顾问委员会,2006)和Bravo Commission(智利养老金体系总统顾问委员会,2015a,2015b)。这些委员会发挥的作用不尽相同。有时,它们成立时的职权范围非常狭窄,只着眼于相关早期立法;有时成立这些委员会的目的是提高对相关问题的认识,或许还包括开展大众宣传。它们的工作目标在于最终立法。Marcel Commission的绝大多数建议都纳入了2008年的养老金改革。Bravo Commission提出58项具体提案以及三项相互矛盾且引发争议的综合提案,它所发挥的全面影响可能更加深远。

  专栏2退出个人账户模式

  向积累制过渡会产生高昂的转型成本:如果劳动者缴纳的养老金转入个人账户,那么这部分资金就无法用于支付当前的养老金,就必须从政府预算中找到其他资金来兑现政府之前对退休人员的承诺。对于那些自20世纪90年代中期引入个人账户的中东欧国家来说,2008年爆发经济危机后,这个问题尤为尖锐,因此很多国家都退出了个人账户模式。

  它们所采取的改革分为两类。爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、波兰和罗马尼亚等国家虽然仍保留个人账户,但是调整了资金分配,降低了进入个人账户的资金比例,提高用于现收现付制养老金的比例。在部分国家,这种调整只是临时性的,而其他国家则是永久性的。另一类国家,特别是匈牙利,完全放弃了个人账户模式,而且将人们缴纳的养老金和积累的资产都转入现收现付制体系。阿根廷采用了同样的方式,其原因也主要出于财政方面的考虑。关于退出个人账户模式的信息,请参见Bielawska et al.(2016)及Simonovits(2011)。

  本文第二节概述了1981年智利养老金体系及其症结。第三节探讨了2008年的战略改革,第四节介绍了Bravo Commission的背景及其提出的提案。第五节进行了总结。

版面编辑:邱楠添
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