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发展中国家的养老金改革 反思正在涌现的问题

来源于 《比较》 2017年第1期 出版日期 2017年01月01日
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出版日期 2017-01-01
本文见《比较》2017年第1期

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当期杂志

王新梅 约翰·威廉姆森 穆罕默德·詹索伊

  *王新梅,中国社会科学院人口与劳动经济研究所助理研究员;John B.Williamson,波士顿学院社会学系教授;Mchmet Cansoy,波士顿学院社会学系在读博士生。原文发表在International Social Security Review,Vol.69,No.2,第85—106页。作者感谢中国国家留学基金委和波士顿学院退休研究中心对这项研究的支持。

  世界银行推行养老金私有化改革、采用积累制养老金的一个核心依据是:现收现付制养老金不能应对人口结构老龄化带来的养老金制度的财政危机,而积累制则可以。这个主张明确地体现在世界银行1994年的《防止老龄化危机》的报告中。现在也被当作中国机关事业单位养老金改革中实施了缴费率为20%的强制缴费的积累制的根本依据。然而,世界银行养老金制度改革的前任负责人Robert Holzmann对积累制认识发生了180度的转变。2013年6月,Robert Holzmann在国际养老金学术界最高级别的权威期刊《国际社保评论》中公开认错:“当时推行积累制是认为积累制可以解决人口老龄化问题。但是这个主张是错误的。同时假设基金的高回报率在未来也将能保持下去。这个假设也是错误的。”他接下来具体指出:“解决人口老龄化对养老金财政的影响的办法只有三个:提高缴费、降低给付、推迟开始领取养老金的年龄。这个原则既适用于现收现付制也适用于积累制。”(Holzmann,2013,第6页)

前言

  全世界的养老金专家们一直在努力寻找应对人口老龄化问题的良方。最近二三十年中,把公共养老金全部或部分私有化:即把现收现付制转化为积累制,是最被广泛采用的一项措施。由此产生的强制缴费的缴费确定型积累制,在世界银行的多支柱模型中被称为第二支柱。然而在最近几年里,“养老金的私有化改革”似乎失去了势头,并且在许多国家都出现了全部或部分终止的现象。本文将分析导致终止的原因。

  首先,我们认为“养老金的私有化”是一个过度宽泛的概念,难以区分各个国家各种模式的改革。因此我们把自1981年起所有实施了公共养老金改革的国家分成了三类:

  ·参数改革:将筹资模式保持在现收现付制的基础上,调节养老金的给付模式和其他一些制度参数;

  ·辅助性系统改革:增补式地采用少许强制缴费的缴费确定型积累制(以下简称FDC)的元素,来辅助现收现付制养老金;

  ·深层次系统改革:把现存的现收现付制全部或部分转换为强制缴费的FDC。

  我们发现,尽管发达国家比发展中国家更需要、更适合实施深层次系统改革,但是这项改革无一例外地只发生在发展中国家,并且国际金融机构在其中起了很大的作用。

  一些学者认为深层次系统改革的终止是由于国际环境的变化、2007—2008年金融危机造成的财政压力,或者一些国家忽视了其国内存在的主要问题点。但是我们认为发展中国家所实施的深层次改革和其可能成功的禀赋条件从一开始就不匹配,是以下四个因素导致了这项改革无法继续下去。第一,尽管尝试了各种激励机制,FDC也没能提高养老金制度覆盖率。第二,许多国家实施FDC时,都伴随着“三重负担”问题。因为在这些国家,很大比重的正在工作人口既需要支付养老金缴费去供养已经存在的养老金领取者,也需要为自己未来的养老账户储备,此外,还要赡养家里领不到养老金的亲人。第三,在实施深层次系统改革的过程中,政府常常迫于解决转轨成本的压力而优先把财政收入用于第二支柱,而不是覆盖低收入群体的养老金制度(在世界银行的模型中叫作零支柱养老金)或其他社会政策。其结果加剧了收入不平等,难以给弱势群体提供适当的经济保障,特别是当代的老年人。第四,许多国家都难以解决,在退休时所储备的养老基金如何年金化的问题。这个问题在当前还不显著,但是其重要性将随着退休职工的迅速增加而增加。因此,对于深层次系统改革中出现的迅速蔓延的终止现象,还需要结合其他国内和国际背景的变化而进行深入的研究。

  本文将分析即使在许多深层次系统改革还没有完全终止的国家里,这个制度也存在着严重的功能缺失问题。我们将展示许多先行研究都遗漏的问题点,即这项改革只发生在发展中国家。这个现象导致了两个特殊的结果。第一是在转轨期间会出现“三重负担”问题,第二是会出现政府财力在解决转轨成本和缓解老年贫困之间的冲突问题。这两个难题的存在,又会诱发激励不兼容和参保者无力承担资本市场的风险问题,从而最终导致低参保率。

  本文的结构如下:下一节将归纳养老金改革的类型,主要是澄清辅助性系统改革和深层次系统改革之间的区别;然后我们将详细考察发展中国家实施深层次系统改革时的情况;接下来探讨深层次系统改革的终止状况及其原因;最后做全文总结。

版面编辑:刘潇
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