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重建产业政策的经济学理论

来源于 《比较》 2016年第6期 出版日期 2016年12月01日
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顾昕

  产业政策是否有用,如何有用,是否应该废除?这在中国经济学界引起激烈的争论。这场由林毅夫和张维迎开启的争论,其实已经延续有年,在2016年9月、10月和11月达到三次高潮,影响广泛而深远。笔者称其为新世纪的“问题与主义之争”,即新自由主义与新发展主义的对决。(②顾昕,“有效的产业政策从哪里来?”,《南风窗》,2016年第22期(10月19日),第27—29页。)

  实际上,产业政策必要与否以及如何施为,不仅仅是中国的问题,也是一个全球性的问题。尽管在理论上多受主流新古典主义经济学家诟病,但在现实世界,产业政策在世界各地普遍存在,无论是发展中国家,(Tilman Altenburg,Industrial Policy in Developing Countries:Overview and Lessons from Seven Country CasesBonn:German Development Institute, 2011)还是发达世界,(④PierreAndré Buigues and Khalid Sekkat,Industrial Policy in Europe, Japan and the USA:Amounts, Mechanisms and EffectivenessBasingstoke:Palgrave Macmillan,2009)不论这些方的发展模式是不是以政府主导型发展为主要特征,也不论产业政策的实施在世界各地究竟对经济发展产生了积极的还是消极的影响,抑或根本没有什么影响。

  新自由主义,或者说市场自由主义,一直是支撑主流经济学的意识形态。新发展主义则是发展政治学和发展社会学研究领域的重中之重,理论建构和经验研究色彩斑斓,其核心是为发展型政府(the developmental state)或政府主导型发展模式(stateled development model)提供学理依据。(①顾昕,“政府主导型发展模式的调适与转型”,《东岳论丛》,2014年第10期(总第244期),第5—11页。)然而,新发展主义的发展本身也历经波折,正处在理论转型的十字路口。转型前的新发展主义理论以特殊类型政商关系为考察重点,以解释发展型政府产业政策的成功施为;转型后的新发展主义则以制度多样性为考察重点,以分析发展型政府在能力建设和知识积累上对产业升级所发挥的积极作用(②顾昕,“发展主义的发展:政府主导型发展模式的理论探索”,河北学刊》,2014年第3期(第34卷第3期),第93—98页。)

  转型前的新发展主义,又称传统发展型国家理论,基本上可以分为两个阶段:第一阶段的理论建构以“国家自主性”的概念为核心,即考察政治领袖和经济技术官僚组成的发展型政府是否能超越利益集团的短期利益追求,高瞻远瞩地制定出正确的发展战略,扮演好经济领航员的角色。从国家自主性的视角来解释东亚经济奇迹的政治经济根源,同姚洋以“中性政府”作为中国经济奇迹的解释,在学理上是一脉相承的。

  这一理论建构将发展型政府描绘为数百个诸葛亮的集合体,具有全知全能的特征。后来,新发展主义学者进行了自我修正,进一步探究是否存在制度化的管道,可以让政府将其发展战略与政策渗透并落实到社会和企业之中,以及政府官员是否能以鞠躬尽瘁死而后已的方式实施产业政策。这种特殊的政商关系,被伯克利加州大学社会学家彼得·埃文斯(Peter EEvans)概括为“嵌入型自主性”。(③Peter BEvans,Embedded Autonomy:States and Industrial TransformationPrinceton:Princeton University Press, 1995)埃文斯曾以提出马克思主义的“依附理论”而享誉学界,后来其论著中的马克思主义色彩淡化,新国家主义色彩强化。他的《嵌入型自主性:国家与产业转型》一书,以韩国、印度和巴西为案例,以政商关系为核心分析了产业政策在推动产业发展和升级中成功的经验和教训,成为新发展主义或发展型政府第一波理论发展的顶峰。可惜,这部1995年就已出版的经典性论著,早已排入了翻译计划,但不知何故,其中译本至今还没有出版。

  可是,无论是基于纯粹的“国家自主性”,还是颇具辩证法味道的“嵌入型自主性”,发展型政府理论并不具有解释力,只具有描述性,而且还包含了很多事后诸葛亮式的描述,即简单地用经济发展的结果来论证政府产业政策的英明,而忽略了对两者之间因果关系的追究。这其中的关键问题是:发展型政府以及产业政策的普遍存在本身是需要解释的,何种类型的政府能把产业政策干好也是需要分析的,政府究竟采取何种政策工具才能实现产业政策的有效实施更是需要探索的。

  针对这一情况,一些主张政府积极干预主义的学者进行了新的尝试,试图为政府主导型发展模式,也为产业政策和新发展主义,奠定全新的理论基础。尤为值得注意的是,一些以往不大关注产业政策的主流经济学家,也加入了新发展主义的大军。他们提出的新理论,无疑为理论上一向薄弱的新发展主义注入了新鲜血液。发展经济学者与发展政治学者和发展社会学者也开始从对方的学科中汲取养分。

  由于篇幅有限,本文只重点考察两位经济学大家的贡献,即约瑟夫·斯蒂格利茨(Joseph Stiglitz)和丹尼·罗德里克(Dani Rodrik),并简要讨论其理论贡献对产业政策研究和实施的影响,主要限于对国际组织的新产业政策观的影响。

  一、非传统型市场失灵:斯蒂格利茨的政府积极干预主义的理论基础

  众所周知,在担任世界银行首席经济学家期间(1997—2000年)以及2000年到哥伦比亚大学任教之后,斯蒂格利茨成为新自由主义的高调反对者。2001年,斯蒂格利茨获得诺贝尔经济学奖。在诺贝尔奖授奖演讲中,他宣称将挑战“看不见的手”原理对政府作用的定位。他告诉听众:“我的理论认为,‘看不见的手’之所以看不见,可能就是因为它并不存在,或者说,即使存在,它也是瘫痪的”。(①Joseph EStiglitz, “Information and the Change in the Paradigm in Economics”,American Economic Review, Vol92, No3 (2002), pp460501)

  (一)“非传统型市场失灵”现象:“看不见的手”并不存在?

  斯蒂格利茨对市场自由主义的抨击及其对政府积极干预主义的拥护,自有其理论底气。早在20世纪80年代,他与诸多合作者发表了很多经典性论文,将新古典市场模型中关于完全信息的假设打破,基于不完全信息和不对称信息的新假设,重新分析了诸多市场的运行机制。其中比较重要且他自己经常提及的是1986年发表的一篇论文,建立了“格林沃德—斯蒂格利茨模型”(GreenwaldStiglitz model)。根据该模型的推演,如果没有来自非市场力量的干预,市场通常不能产生帕累托最优的结果,会引致诸多新古典教科书没有阐明的“非传统型市场失灵”现象,即在垄断、外部性和公共物品之外的市场失灵。(①Bruce C.Greenwald and Joseph EStiglitz, “Externalities in Economies with Imperfect Information and Incomplete Markets”, Quarterly Journal of Economics, Vol101, Issue 2 (1986), pp, 229.264

  值得注意的是,在这篇论文中,格林沃德(Bruce CGreenwald)和斯蒂格利茨只是根据市场失灵的普遍存在及其多样性,直接推断了政府干预的必要性,但对政府干预的可能性、政府干预的类型、政府干预的条件等诸多重要问题并未加以论证,更没有论及产业政策。可以说,从格林沃德—斯蒂格利茨模型的推演到“看不见的手”并不存在或瘫痪的推断,存在着严重的过度解释。其实,这类情形在斯蒂格利茨的论述中也经常存在,因此我们不能被诺贝尔经济学奖的光环晃晕。这也提醒我们注意,每当看到任何观点有数理模型或计量分析支撑的时候,一定要小心,以免被科学主义所蔽。

  1989年,荷兰阿姆斯特丹大学邀请斯蒂格利茨发表了题为“政府的经济角色”的演讲,并邀请了七位学者进行书面评论,其中包括后来获得诺贝尔经济学奖的诺思(Douglass North)。 (②Joseph E.Stiglitz,et al,The Economic Role of the State.Oxford:Basil Blackwell, 1989)在这次演讲中,斯蒂格利茨正式提出“非传统型市场失灵”在广度和深度上远远超过新古典经济学所认可的范围,因此这就为包括产业政策在内的积极政府干预主义提供了宽广的学理基础。这篇演讲,一方面是针对当时正在兴起的“新右派”或新自由主义经济思潮,另一方面也在公共经济学领域完成了对新古典主义的超越。

  当然,市场失灵的普遍存在并不能自动证明政府干预的必要性,政府干预究竟能不能以及如何矫正市场失灵,还需要另行分析,否则就会犯方法论上的“功能主义谬误”。斯蒂格利茨后来意识到了这一点。在其学术作品以及他所撰写的教科书中,他一再强调,“尽管市场失灵的存在意味着可能有政府活动的空间,但是,它并不意味着旨在矫正的特定政府项目就一定是可取的。要评估政府项目,我们不仅要考虑项目的目标,还要考虑项目是如何实施的”; (①斯蒂格利茨, 《公共部门经济学》,北京:中国人民大学出版社,2005年,第77页。)而且,他还承认,即便“存在帕累托改进型政府干预,但我还是坚持认为,政府干预的空间确实有限”。(斯蒂格利茨,《发展与发展政策》,北京:中国金融出版社,2009年,第25页。)

  斯蒂格利茨对其立场的澄清,令我想到林毅夫—张维迎之争的核心。林毅夫主张有为政府,而张维迎坚持有限政府。在笔者看来,有限的有为政府才是值得探索的学术课题。政府干预如何能在有限的条件下有为,这应该是经济学界和政治学界共同探讨的中心问题。

  (二)好政府、好制度如何能产生?信息政治经济学的发展才是重中之重

  斯蒂格利茨对于政府干预的立场乍看起来飘忽不定,但其实,他的学术发现已经暗藏着一个全新的政治经济学理论,即信息不完全和信息不对称的假设应该同时应用于对市场和政府行为的分析。对此,诺思评论道,政府的所作所为在很多情况下是建立一系列游戏规则,或制度,关键在于在什么情况下政府行为导致了那些有利于经济成长的制度(简称“好制度”)的建构;要回答这一问题,必须在新政治经济学的视角中建立一个更加精致的国家理论,对政治行动者的行为做进一步的分析。因此,在诺思看来,仅仅基于市场失灵理论给出积极政府干预必要论是不够的,更重要的是要说明我们对政府的何种期待是现实可行的。诺思不仅目光如炬,而且一招点中斯蒂格利茨的软肋。

  简言之,某种关于政府(或国家)的实证性政治经济学理论亟待发展,这一理论必须像论证市场有效且提出市场失灵的新古典主义理论一样,对政府显灵或失灵的各种表现及其约束条件,给出清晰的分析。对诺思的这一建言,斯蒂格利茨无疑是感同身受的,他在诺贝尔奖演讲辞的最后一部分也提出要超越“信息经济学”以发展一种“信息政治经济学”的愿景。

  只不过,斯蒂格利茨后来扮演了公共知识分子的角色,并没有致力于发展他自己提出的信息政治经济学,也没有发展出新的政府理论,因而导致其积极政府干预主义的理论基础并不坚实。他的学术拥趸们似乎也没有在这一领域开疆辟土,这一缺憾应该引起极大的学术关注,理应为中国学者留下巨大的学术成就空间。无论如何,信息经济学的新假设无疑比新古典模型更加贴近经济生活的现实,因此斯蒂格利茨的理论进展引起了众多学者的关注。

  (三)产业发展过程中市场失灵无处不在:斯蒂格利茨论证产业政策的必要性

  尽管多次论及,但斯蒂格利茨在很长一段时期内并没有对产业政策的理论依据给出直接的系统性阐释,这一情况到1996年发生了稍许改变。这一年,他为联合国撰写了一篇文章,其中对政府在推进产业方面的积极作为提出了一个理论解释。在他的分析下,无论是在发达还是发展中市场经济体,产业发展都会遭遇一系列市场失灵,都需要非市场机制发挥作用,而在非市场机制当中,最有效者非行政机制莫属。这里,斯蒂格利茨着重解说了信息经济学关于市场失灵的最新发现,其中包括:(1)创新活动(无论是模仿性的还是自主性的)具有很强的正外部性,以致在某些情况下成为全行业的公共物品,导致企业的行动激励受限;(2)信息搜寻和扩散也具有公共品的性质,因此单纯依靠市场机制的运作难以促使其充分提供;(3)新兴产业在初期发展阶段存在市场不足甚至市场缺失的情形,这不仅涉及其自身产品的市场,也涉及相关投入品的市场。因此,为了推动新兴产业的发展,需要非市场力量在鼓励创新、信息提供和市场发育方面发挥一定的积极作用,而政府干预就是最为重要而又显著的非市场力量。(斯蒂格利茨,《发展与发展政策》,北京:中国金融出版社,2009年,第396—409页。)

  这篇论文的重要意义在于,首次就产业政策在创新型产业发展中的积极作用,给出了新的论证。在中国,有不少经济学家有保留地认可产业政策的积极作用,只是认为产业政策的有效性局限在模仿型产业或赶超型产业;对于创新,他们则认为政府不仅无能为力,而且爱莫能助,政府干预的空间因此为零。从国际文献上看,实则不然,创新政策是当今世界最为重要的公共政策之一,而政府在国家创新体系的建设中究竟能发挥什么作用,以及创新政策与产业政府的融合,也是经济学家、政治学家和社会学家跨学科探索的前沿之一。(②Patrizio Bianchi and Sandrine Labory, International Handbook on Industrial PolicyNorthampton, MA:Edward Elgar Publishing, Inc, 2006。)本书收录了多篇论文,讨论了与产业政策相关的科学政策、技术政策和创新政策。

  2001年,斯蒂格利茨获得了诺贝尔经济学奖。之后,他致力于在更大范围内传播其积极政府干预主义的理念。2002年,刚刚辞去世界银行首席经济学家一职的斯蒂格利茨在巴西社会与经济发展银行50周年纪念年会上发表题为“全球化世界中的发展政策”的演讲。他直接论及产业政策在经济学理论中的依据,即“看不见的手”不存在,市场失灵比比皆是,而弥补或矫正市场失灵的需要也就应运而生;理论上,政府可以扮演这个角色,也有可能把这个角色演好。把这个原理应用到产业发展之上,最为关键的环节在知识的创新、扩散和发展。一方面,新兴产业的发展以及已有产业的升级都同创新有关,而新知识的产生和传播都具有公共物品的特征,创新过程本身也充斥着市场失灵,这就为产业政策的必要性提供了理论基础;另一方面,产业政策在施政方式方面也有必要进行创新,最为关键的是如何辨识产业发展中的新市场失灵,并找到适当的方法来弥补并矫正市场失灵。(①Joseph Stiglitz, “Development Policies in a World of Globalization,” presented at the seminar “New International Trends for Economic Development” on the occasion of the fiftieth anniversary of the Brazilian Economic and Social Development Bank (BNDES), Rio Janeiro, September 12.13, 2002)

  在林毅夫和张维迎11月9日的辩论中,张维迎否认市场失灵的存在,认为市场失灵论是新古典经济学理论失灵的体现。林毅夫并没有抓住这一点予以痛击,而田国强在后续的长文中批驳了张维迎的市场失灵不存在论,但他们都未援引斯蒂格利茨所谓的“非传统型市场失灵论”,当然也没有对这一市场失灵论予以深入的反思。

  由于致力于写作一系列振聋发聩的畅销书,纵论美国金融危机、新自由主义、全球化、不平等、第三世界发展战略和现行资本主义制度的困境,以及诉说他本人在世界银行纠偏新自由主义全球化的艰苦努力所遭遇的挫折,斯蒂格利茨未有足够的精力来深化有关产业政策的分析。然而,斯蒂格利茨始终关注着产业政策在各国的实践,尤其是在非洲。与此同时,在林毅夫继任首席经济学家后,世界银行破天荒地对产业政策投入了极大的热情。虽已卸任世界银行首席经济学家之职,但斯蒂格利茨参与了世界银行有关产业政策研究成果的编纂工作,给予林毅夫极大的支持。

  与此同时,斯蒂格利茨的学生和追随者们并没有放缓对产业政策进行探索的学术努力。2009年,斯蒂格利茨与两位学者合编了一部论文集,题为“产业政策与发展:能力积累的政治经济学”,由牛津大学出版社出版,将其追随者的研究成果汇编成册。此书将知识和能力积累视为经济发展和结构升级的核心,并确定政府在推进知识和能力积累上有相当大的作为空间,尤其是为企业在信息搜集、技术研发和学习创新方面(特别是在起步阶段)提供特殊的正向激励。(Mario Cimoli, Giovanni Dosi, and Joseph EStiglitz (eds), Industrial Policy and Development:The Political Economy of Capabilities Accumulation New York:Oxford University Press, 2009)

  (四)学习社会理论正式推出

  在上述文献中,斯蒂格利茨已经多次提及知识生产、传播、积累以及学习对于产业发展的重要性。2014年,在哥伦比亚大学设立的肯尼斯·阿罗讲座上,斯蒂格利茨与他的老搭档布鲁斯·格林沃德正式推出了“学习社会理论”,为包括产业政策在内的积极政府干预主义奠定理论基础。学习社会理论有三个出发点:(1)贫富国家的基本差别不在于资源之差,而在于知识之差;(2)发展中国家发展速度是填平知识鸿沟速度的函数;(3)知识生产和传播的机制有别于普通产品。

  由此,斯蒂格利茨和格林沃德建立了一系列模型,在内生经济增长理论的基础上,纳入了学习的因素。学习社会模型共分为五个部分:(1)封闭经济中学习的基础模型;(2)内生劳动力供给的两阶段—多产品模型;(3)垄断竞争条件下的学习模型;(4)熊彼特竞争条件下的创新与长期增长模型;(5)婴儿经济的保护主义模型:贸易政策与学习。基于这些模型,两位教授提出,市场本身并不足以创建一个充分的学习社会,这是市场失灵的一种体现,因为(1)学习具有溢出效应,呈现正外部性;(2)市场过程所产生的学习及其成果(即知识)在一定时期和一定空间具有垄断性;(3)知识传播是一种产业(行业)公共物品。为了促进学习,政府干预有可能弥补市场不足、矫正市场失灵,其具体作为的空间如下:

  ● 产业政策与贸易政策:将有助于在产业范围内促进知识积累和扩散;

  ● 财政和金融政策:产业政策的实施需要抓手;

  ● 投资政策:政府补贴投向知识的生产和扩散;

  ● 知识产权制度建设:为知识发明者、生产者和扩散者提供正向激励。

  因此,对两位教授来说,为了促进“学习社会”的发展,产业政策是不可或缺的,不可避免的。这一点对于发展中国家来说尤为重要,政府应该也能够在如下方面发挥积极有为的作用:(1)弥合知识鸿沟;(2)促进结构调整:新兴产业的孕育和发展存在外部性;(3)向促进就业和保护环境的知识生产倾斜;(4)向促进减少不平等的知识生产倾斜。(Joseph EStiglitz and Bruce CGreenwald, Creating a Learning Society:A New Approach to Growth, Development, and Social ProgressNew York:Columbia University Press, 2015)

  学习社会理论可说是迄今为止有关产业政策的最新经济学理论,但令人遗憾的是,这一理论貌似尚未在中国经济学界引起应有的重视,否则两年过去了,“学习社会”这个词在财经媒体上上头条的次数应该很多了,至少在有关产业政策的论辩中应该被产业政策的拥趸们整天挂在嘴边。

  对于学习社会理论,内生经济增长理论大师菲利普·阿吉翁(Philippe Aghion)给出了如下点评:(1)产业政策的“挑选赢家论”缺乏根据;(2)传统产业政策具有极大的俘获和寻租风险;(3)产业政策的重点在于促进知识溢出;(4)产业政策与竞争政策的融合是至关重要的。(Philippe Aghion, “Commentary:The Case for Industrial Policy,”in Stiglitz and Greenwald, Creating a Learning Society, pp.492.498)阿吉翁的第一点否定了新发展主义的传统理论,而在中国语境中,林毅夫有关产业政策“挑选冠军”的观点与传统版的新发展主义一脉相承;阿吉翁的最后一点提醒我们,国内不少学者倾向于以竞争政策代替产业政策,但产业政策与竞争政策融合论也值得我们关注。

  值得一提的是,阿吉翁本人还与其学生合作,基于中国的数据,通过计量分析,对上述的第四点给出了部分证明。他们发现,只有在竞争性产业之中产业政策才能发挥其积极作用,而促进竞争的产业政策是面向某个产业中所有企业的分散型扶助政策,或鼓励新企业和更高效企业的政策措施。(③Philippe Aghion, Jing Cai, Mathias Dewatripont, Luosha Du, Ann Harrison, Patrick Legros, “Industrial Policy and Competition,” American Economic Journal:Macroeconomics, Vol.7, No.4 (2015), pp.1.32)这篇文章2012年撰就,2015年正式刊发,其中文版刊发在中信出版社出版的《比较》2016年第1辑(总第82辑)上,是有关中国产业政策实施的高水平实证性论文,非常难得。

  二、重新认识政府干预:罗德里克反对“挑选赢家”,但重视激励机制的建构

  除了斯蒂格利茨之外,罗德里克是另一位为产业政策经济学理论做出杰出贡献的主流经济学家。罗德里克,土耳其裔,现任哈佛大学肯尼迪政府学院福特基金会讲席教授,曾任普林斯顿大学高等研究院阿尔伯特·赫希曼(Albert Hirschman)讲席教授。2002年,罗德里克获颁塔夫茨大学全球发展与环境研究院的列昂惕夫经济思想前沿拓展奖。2007年,又荣获美国社会科学理事会颁发的首届赫希曼奖。罗德里克是尚未获得诺贝尔奖的诺奖级经济学家,他对全球化的研究尤为出色,被斯蒂格利茨誉为“全球化方面的世界级专家之一”。如果任何人想了解全球化但只想读一本书,那么罗德里克畅销全球的《全球化的悖论》(丹尼·罗德里克,《全球化的悖论:什么样的全球经济新秩序才最有意义?》,北京:中国人民大学出版社,2011年。)是最佳选择,没有之一。

  罗德里克关于产业政策的思考,是其全球化学思的内在组成部分之一,常常与贸易政策整合起来加以分析。其观点独树一帜之处,在于他和热衷于批判新古典—新自由主义的全球化学者完全不同,而后一类学者在政治学和社会学家中比比皆是。

  (一)罗德里克的思想魅力:立足新古典主义、超越新古典主义

  在其另一本思维严谨但又畅销的《相同的经济学,不同的政策处方》中,罗德里克称自己的分析“严格基于新古典主义”,但时常偏离“主流”经济学家在发展政策方面已经形成的新自由主义共识。之所以如此,盖因新古典主义模型给出了特定的假设,在此基础上进行逻辑推演。对科学理论的框架有所了解的人都知道,如果假设有所变化,逻辑推演的结果自然不同。经济学模型中的特定假设往往与现实世界中的特定现象可以对应起来。当不同国家的现实与基于特定发达国家的现实所给出的假设不相吻合之时,考察这些国家的发展政策,自然会有不同的理论可能性。

  简言之,新古典主义的政策取向并非一成不变,更不具有市场原教旨主义,而坚守教科书新古典主义所给出的新自由主义政策主张,即主流经济学家的“共识”,正如罗德里克所说,“不是对新古典经济学原理的正确应用”。(罗德里克,《相同的经济学,不同的政策处方》,北京:中信出版社,2009年,第3页。)罗德里克关于全球化的学思,以及他对产业政策的思考,基于他所谓的“两个非常简单的原理”:

  ● 市场和政府是互补的,两者缺一不可:政府治理好,市场才能发展得更快、更好;政府治理差,市场运作一定不好。

  ● 市场经济的模式不是唯一的:劳动力市场、金融、企业治理、社会福利政策的不同组合,都有可能实现经济稳定繁荣的目标。(②罗德里克,《相同的经济学,不同的政策处方》,第145—153页。)

  因此,罗德里克称自己是新古典主义者,却时常偏离主流经济学家的共识。他认为,市场和政府具有互补性,发展模式也没有唯一。就产业政策而言,争论其必要性已不再必要,真正的问题是,通过何种制度建设,建立何种激励机制,政府才能更好地为产业发展提供有效的服务。这正如罗德里克一篇论文的标题所说,“产业政策:不要问为什么,要问如何去做”。(③Dani Rodrik, “Industrial Policy:Don’t Ask Why, Ask How”, Middle East Development Journal, Vol1, Issue 1 (2008), pp.1.29)

  罗德里克的产业政策观,基于经过信息经济学改造后的新古典主义。对产业政策的必要性,他给出了简洁的总结,即产业政策的必要性与两类关键的市场失灵相关。一类市场失灵涉及信息外部性,即有关创新失利的信息实际上是一份宝贵的公共物品,可以让其他市场主体减少无谓的冒险。另一类市场失灵涉及协调外部性,即新兴产业活动只要具有规模经济、投入专用性和产业链的整合性,那么对大规模投资活动加以协调就具有社会效益。(罗德里克,《相同的经济学,不同的政策处方》,第100—108页。)

  罗德里克关于信息外部性的论述,显然源于斯蒂格利茨有关“非传统型市场失灵”理论,并不具有思想上的创新性。但是,罗德里克对协调外部性的强调,却具有深刻的经济学内涵,而其内涵的深刻性,不仅其同僚和学生都没有发现,连他自己恐怕也没有察觉。在笔者看来,如果说科斯(Ronald Coase)发现了组织(企业)和制度对市场经济的重要性,那么罗德里克有关协调外部性和协调失灵的论述,实际上发现了组织间关系对于市场经济的重要性。可是,组织间关系一向是经济社会学的研究论题,至今依然没有进入主流经济学家的视野。罗德里克的论述如果得到进一步拓展,有可能在经济学领域引发一轮新的范式革命。

  回到产业政策的话题。在罗德里克看来,争论产业政策的必要性已经不再是关键问题,关键问题在于如何制定和实施更加有效的产业政策。由于产业政策的功能是弥补市场失灵,而相关市场失灵的大类别尽管只有两个,但这两个大类别中的小种类有很多,那么接下来的问题就是:什么样的产业政策更有可能矫正哪一种市场失灵?简言之,产业政策是否必要纯属伪问题,产业政策的施政选择才是真问题。

  (二)产业政策的施政选择:从“挑选赢家”到提供服务

  就产业政策的施政选择而言,“挑选赢家”这种理念特别流行。这种理念在传统的发展型政府或发展主义理论中得到了强化,甚至到了十分夸张的地步。前文已述,发展型政府理论塑造了一个能够摆脱社会利益集团干扰的“自主性政府”(在中文语境中,或称“中性政府”),依赖其全知全能并且廉洁高尚的经济技术官僚,就能在众多产业甚至企业中“挑选赢家”,最终带领整个经济体起飞、远航。有意思的是,“挑选赢家”这种说法一开始并不是发展型政府理论家自己先说出来的,而是其批评者的调侃;发展型政府理论的奠基人约翰逊对这一调侃还表达过不满。(ChalmersJohnson, Japan, Who Governs? The Rise of the Developmental State.New York:W.WNorton,1995,p.94)但是,在很多情况下,调侃还是意味深长的。

  “挑选赢家”是否靠谱,在20世纪后期的国际经济学中曾有很多富有学术意义的讨论。保罗·克鲁格曼(Paul Krugman)等人曾提出过“战略性贸易政策”的构想,貌似为贸易保护主义找到了理论基础,但克鲁格曼本人以及其他经济学大师通过进一步的研究发现,战略性贸易政策理论所设定的条件过于严格,以至于制定并实施适当的战略性贸易政策有很多现实的困难,从而完成了自我否定,而自我否定的基础就在于对“挑选赢家”的质疑。

  实际上,早在1983年,克鲁格曼就在美国学界爆发“产业政策辩论”的高潮时期发表一篇论文说明,无论是面向已经成熟的产业,还是新兴的高科技产业,政府通过精确制导锁定赢家来干预资源配置的行动,总是难免受到政治因素的左右。(Paul Krugman,“Targeted Industrial Policies:Theory and Evidence,” in Industrial Change and Public Policy, Proceedings of Federal Reserve Bank of Kansas City, 1983, pp.123.155.1986年),克鲁格曼主编了一部有影响的论文集《战略性贸易政策与国际经济学》,在导言中,他对“贸易和产业政策”(TIPs)的可行性提出了如下疑问:首先,政府如何能识别战略性产业?人们常常会把高利润率和高附加值的行业视为战略性产业,每个地方的政府(尤其是中国地方政府)都愿意向这些行业砸钱,但殊不知,高利润率和高附加值与高政府投入是否也有关系呢?其次,政府如何能成功地实施战略性的政策?一般的做法就是实施优惠政策,也就是将有限的资源(人、财、物、地等)向目标产业倾斜,但具体落实起来会不会宠坏了某些业者也未可知。再次,战略性产业是有风险的,肯定有不少利益集团会找到不少借口,宣称自己应该得到政府的扶持,而这样的扶持实际上不利于整个国家。保罗·克鲁格曼,“导论:贸易政策的新思路”,载保罗·克鲁格曼主编,《战略性贸易政策与新国际经济学》,北京:中信出版社,2010年,第14—17页。)

  另一位国际经济学大师格罗斯曼(Gene MGrossman)也指出,战略性贸易政策(TIPs)作为小贴士(tips)有时是有用的,但并不是灵丹妙药,更不是高瞻远瞩的大战略。战略性出口鼓励以及类似的贸易产业政策,是否能产生有利于施政国的绩效,是很难判定的。(吉恩·格罗斯曼,“战略性出口鼓励:一个评论”,载保罗·克鲁格曼主编,《战略性贸易政策与新国际经济学》,北京:中信出版社,2010年,第44—63页。)

  总之,有能力“挑选赢家”的政府(或官员)无疑具有全知全能型的至高素质,这种政府的形象遭到怀疑。最常见的疑问是,政府有无能力搜集足够的信息去挑选赢家?简言之,市场中存在信息不完全和信息不对称固然不假,难道政府就拥有完备的知识吗?除此之外,罗德里克等学者进一步追问:其一,政府有无足够的激励真正地“挑选赢家”,而不是在很多情况下“保护输家”?其二,政府如何能高瞻远瞩地知道在哪些情况下哪些政策或何种政策工具是最为有效的?

  为了回答自己提出的疑问,罗德里克区分了两种产业政策的认知和实践模式:战略选择模式和政策过程模式。在战略选择模式中,施政目标是选择战略性产业,占领经济制高点;施政焦点是对战略选择的社会经济后果进行分析;施政手段包括庇古税、税收优惠、政府补贴或保护主义措施(关税与非关税保护)等。在政策过程模式中,施政目标是政府与企业进行战略合作,发现产业发展的机会和成本;施政焦点是设计正确的政策过程和治理模式;施政手段包括协商、沟通、咨询、学习。(①Dani Rodrik,Industrial Policy for the Twentyfirst CenturyPrepared for UNIDO, 2004

  罗德里克对产业政策的经济学理论做出的最大贡献,在于他限制了基于“挑选赢家”的战略选择型产业政策模式,并着重阐述了政策过程型产业政策模式的重要意义。这一点的学术内涵和实践意义,值得中国经济学家深入挖掘。罗德里克提出,看待产业政策的正确方法是把它视为一个发现的过程,即企业与政府共同发现潜在的成本和机会,并参与战略合作的过程。在此过程中,不仅市场机制而且社群机制发挥着积极甚至主导性的作用,尽管罗德里克对社群机制未加关注,而在战略选择模式中行政机制发挥着决定性的作用。既然不再坚持产业政策的施政重心就是“挑选赢家”,那么关于政府有没有能力挑选出赢家的典型质疑也就无关宏旨了。

  实际上,对“挑选赢家”式的政府主导型产业政策的质疑,也对国际组织推动产业政策的努力产生了深刻的影响。联合国的一项研究提出,以“挑选赢家”来概括产业政策,根本就是一种误导性的说法,因为事实上根本并不存在所谓的“赢家产业”,而一个政府决定予以扶持的产业最终是否在国际竞争中有活力取决于很多因素,并非这个产业天生就是赢家。(②Irfan ulHaque, Rethinking Industrial PolicyUnited Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD), Discussion Papers, no.183,2007, p.7

  (三)产业政策的绩效可度量性和可问责性至关重要

  既然不再着重于“挑选赢家”,在罗德里克看来,任何一个经济体要搞好产业政策,关键在于以下三点:(1)嵌入:政府与企业界建立制度化的合作伙伴关系,政府既不是高高在上且高瞻远瞩的独立的政策制定者,也不是受到特定产业利益集团俘获的租金设置者,而是能在这两者之间行事;(2)激励:政府必须对锁定的产业同时给予胡萝卜加大棒,一方面要提供支持,另一方面要将所有政府支持与某种可度量的绩效指标联系起来,并且明确失败标准和终止条款;(3)问责:政府的问责机制必须健全,因此产业政策的公开透明是重中之重。罗德里克基于三个非亚洲国家(萨尔瓦多、乌拉圭和南非)的案例,对这三点的重要性进行了考察。(③Dani Rodrik, “Industrial Policy:Don’t Ask Why, Ask How”, Middle East Development Journal, Issue 1 (2008), pp.1.29)

  罗德里克将上述第一点与发展型政府文献中所谓的“嵌入型自主性”联系起来,显示出主流经济学家对发展政治学和发展社会学研究成果的尊重,但实际上在罗德里克笔下合作伙伴型的政商关系,与埃文斯笔下辩证法式的“嵌入型自主性”,还是颇有一些微妙差别的。

  无论如何,重建激励机制、改善治理结构、关注产业政策绩效可度量性和可问责性,这些思想在经济合作与发展组织(OECD)2013年的全球发展报告中,得到了充分体现。这份报告详细讨论了发展中国家对产业政策再兴浓厚兴趣的新潮流。依照报告的总结,成功的产业政策必须做到以下几点:

  ● 强化信息搜集、过滤和整合的能力;

  ● 明确产业发展的绩效指标,并且在政策实施过程中加以利用;

  ● 在政府与产业界之间建立合作伙伴关系,从而使投资产生协同作用;

  ● 在技能提升、基础设施建设和长期融资等方面改善协调能力。

  该报告特别警告说,产业政策失败的风险很高:首先,信息不对称会减弱政府的计划能力;其次,政府并不擅长进行快速的调整;再次,产业政策的退出尤为艰难,因为利益集团的阻挠无处不在、无时不有。因此,产业政策的复兴能否推动发展中地区的经济发展,有赖于新的制度建设。(①OECD, Perspectives on Global Development 2013:Industrial Policies in a Changing WorldParis:Organisation for Economic and Cooperative Development, 2013)

  除了激励机制建构,政府对不同政策工具的选择,也会对产业政策的施政或发展型政府的绩效带来不同的影响。实际上,政府工具的选择在公共管理学的语境中已成为新治理模式的具体内容。莱斯特·萨拉蒙著,《政府工具:新治理指南》,北京:北京大学出版社,2016年。)就此而言,青木昌彦等人早在20世纪80年代末期对“东亚奇迹”进行考察时就提出了一种“以绩效为基础的租金”或“相机性租金”(contingent rent)的政策工具。其主要形式依然是优惠性补贴或优惠信贷,但这些租金给予哪些企业,并不取决于政府官员的自由裁量,而是取决于受租者的客观绩效;如此一来,“相机性租金”就成为基于市场竞争而给予最后赢家的一种奖励。(③青木昌彦、金滢基、奧野-藤原正宽主编,《政府在东亚经济发展中的作用──比较制度分析》,北京:中国经济出版社,1998年。)

  基于市场竞争绩效的“相机性租金”,与破坏和扭曲市场机制的“政治性租金”(例如“跑部钱进式”补贴)相比,对企业的激励机制大有不同。另一位以分析“汉江奇迹”而闻名的新发展主义大家阿姆斯登(Alice Amsden,汉名安士敦)也强调扶持性政府干预措施的有条件性,即必须具备对相关企业设定明确的、可执行的惩戒性条件,而且政府必须就减少甚至取消租金的惩戒性行动建立起可信的承诺(credible commitment),而这种可信的承诺恰恰是政府能力的一项内容。(①Alice Amsden, The Rise of “the Rest”:Challenge to the West from LateIndustrializing EconomiesNew York:Oxford University Press, 2001, p.8)

  当然,政府对企业进行绩效考核,还会面临各种各样的委托代理困境。绩效考核本质上是一种契约关系,如何设计出最优的绩效考核办法,尤其是当产业政策具有多目标的特性时,如何在可度量绩效上的强激励与不可度量绩效上的弱激励之间达成适当的平衡,还有很多课题需要研究。换言之,有关产业政策实施中最优激励机制的设计,还需要借助2016年诺贝尔经济学奖获得者哈特(Oliver Hart)和霍姆斯特朗(Bengt Holmstrom)的契约理论。

  三、结语:产业政策的增强市场型施政方式值得探索

  产业政策要发挥弥补市场不足、矫正市场失灵的作用,最为关键的不是代替市场去主导资源配置,而是为市场的良好运行提供一些支持性条件。让市场机制在资源配置中发挥决定性作用,这一条不仅载入了中国执政党的纲领性文件,而且也是全球有识之士的共识,包括众多认可产业政策必要性的经济学家,如斯蒂格利茨和罗德里克。产业政策的功能是在产业发展过程中弥补市场不足、矫正市场失灵,其立足之基在于市场机制充分发挥在资源配置中的决定性作用。产业政策的施政,不是取代市场去“挑选赢家”,而是为市场主导的产业发展提供服务。在这个意义上,产业政策施政的目的不是保护相关企业免受激烈的市场竞争,而是帮助它们更好地直面市场竞争的挑战,尤其是国际市场上的竞争。

  然而,究竟如何做到这一点,依然是一个严峻的学术挑战。就这一点,可以初步得出的结论是,政府主导资源配置去“挑选赢家”,在绝大多数情况下并不应该成为产业政策的施政重点,也不应该成为相关学术努力的探究重点。真正的问题在于,通过何种制度建设,建立何种激励机制,政府才能以较高的概率为产业发展提供相对有效的服务。简言之,政府的角色,有必要从领航员转变为服务生。(①顾昕,“从领航员到服务生:政府主导型发展模式中的政府职能转型”,《学习与探索》,2014年第9期(总230期),第58—62页。)对这一问题的学术探索,在国际学界才刚刚上路。在经济学家中,斯蒂格利茨和罗德里克是这一方向的领军人物,而如何将激励理论的众多睿识引入产业政策研究领域,尤其是拓展产业政策的政治经济学,依然是方兴未艾的新事业。

  所有这些,预示着奥尔森(Mancur Olson)临终前提出的“市场增强型政府”(marketaugmenting government)的想法,(②Mancur Olson, Power and Prosperity:Outgrowing Communist and Capitalist Dictatorships, Oxford University Press, 2000)始在微观经济学和宏观经济学中找到了新的理论基础。这意味着,政府干预是否必要的问题其实并不是问题,真正的问题在于政府如何干预,或者说政府干预能否以顺应市场机制甚至强化市场机制而不是破坏、扭曲甚至取代市场机制的方式来进行。简言之,有为政府论固然是必要的,但是,有为政府必须以有限的方式施为,即增强市场、激活社会的方式。

  如果能超越国家与市场的二元对立,发展出有限有为政府论,那么奥尔森的国家兴衰之谜和诺思关于国家的困惑,就会有全新的解答。也只有在信息不充分和信息不对称的假设之上,对政府行为进行深入细致的新研究,林毅夫的新结构经济学也好,比较发展研究领域中的发展型政府理论和政府主导型发展模式也好,以及斯蒂格利茨的超越新自由主义经济学也好,才能有全新的内容。

  因此,在这个意义上,我们现在迫切需要的是借鉴经济学、政治学和社会学新制度主义关于制度和治理的研究成果,发展出一种新的发展政治经济学,从而有效地探索产业政策的制度基础和施政选择。中国政府的职能亟待转变,而学者们对政府干预的探索方向也亟待转变。

  *顾昕作者就职于北大政府管理学院。

版面编辑:张柘
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