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城市化的世界:贫困国家城市化的原因与后果

来源于 《比较》 2015年第3期 出版日期 2015年06月01日
爱德华·格莱泽

一、引言

  从1950年至2010年,世界城市化率从不足30%增加到超过50%(United Nations,2012)。在中国和韩国这些国家,城市化伴随着收入的增长,遵循着为人所熟知的历史模式。但是,更令人惊讶的是,还有很多国家,如巴基斯坦、海地、刚果民主共和国,尽管一直处于贫困状态,政治局势动荡不安,城市化率依然大幅提高。为何会出现像卡拉奇和金萨沙这样的特大贫困城市,与世界上更为富裕的城市相比,它们所实行的政策又面临何种不同的挑战?

  我在第二部分对贫困国家的城市化进行了梳理。在1960年,那些人均年收入低于1000美元(按当前价格计算)的国家,大部分城市化率低于10%,这与当代的贫困国家迥然不同。在1890年,美国的城市化率达到了1/3,当时其人均GDP超过了5000美元,而在当代,即使最贫困的国家也达到了这一城市化水平,而其人均GDP甚至低于1200美元。历史上也有一些城市在收入水平如此之低时,人口达到百万级别,如古代的罗马、巴格达和开封,但是这些城市通常都是强盛帝国的首都。虽然贫困国家的城市化率不断提高,但是在跨国回归中,城市化率与收入之间仍然存在着密切的关联,因为更富裕的国家有更高的城市化水平。

  在梳理了这些经验事实之后,本文第三部分对这一现象提出了一个简单的解释,这主要借助于松山(Matsuyama,1992)和戈林等人(Gollin, Jedwad and Vollrath,2013)的研究。与这些以前的文献一样,我试图说明全球化极大地改变了城市化的进程。在产品自给自足的时代,只有生产足够的农业剩余产品,并建立强大的国内运输网络,才能供养城市居民。如今,全球化意味着太子港(海地的首都)完全可以依靠进口美国大米养活自己。这一模型表明,在封闭经济条件下,随着农业生产率或运输条件的改善,城市化率通常会提高,但是,在开放经济条件下,比较静态的结果正好相反。在开放经济中,农业衰败可能意味着城市扩张会加快,就像今天的金萨沙。

  为了检验这一有关全球化的命题,我检验了1961年至2010年农业生产率、国家规模和城市化率之间的关系。我将较小的国家规模作为开放程度的代理变量,的确发现在这两个年份中,农业生产率与城市化率之间的联系,在较大的国家比在较小的国家更加密切。我还发现,在1961年至2010年间,本国农业生产率与城市化率之间的联系出现了急剧下降,这与下述假说相符:即食品供给的全球化,降低了为建设城市而生产本国农业剩余产品的必要性。

  尽管经济发展水平较低,新出现的贫困大城市仍要与城市的负外部性进行斗争,而这已困扰了西方城市数百年,比如传染病、交通拥堵和犯罪。人口密度的增加还导致住房成本的提高。而且,在面对这些问题时,它们既没有多少财富可以利用,也缺乏有能力的政府。本文第四部分和第五部分将分析治理这些贫困大城市面临的挑战。

  第四部分聚焦于如何通过事前预防和事后惩罚,控制由于人们比邻而居所产生的外部性。在模型中,个人会采取具有外部性的行动,如随意处置生活废弃物,或者在拥堵的马路上鲁莽行驶。人口规模越大,此类行为产生的社会成本越高。一个关键的假定是,随着城市规模的增加,抓住犯罪分子的概率会下降,这也是一个经验规律(参见Glaeser and Sacerdote,1999)。我还假定,制度质量会影响惩治行为失当官员的能力。

  所有这些假定,产生了一个制度可能性边界,如詹科夫等人(Djankov, Glaeser, LaPort, LopezdeSilanes and Shleifer,2003)论述的一样,但与以前文献不同的是,城市规模是决定这一边界形状的重要因素。当城市规模更小时,更容易以较小的惩罚来维持法治,因为抓住犯罪分子的概率更高。因此,大城市通过控制外部性,可以获得很高的收益;但通过有效的惩罚使人们遵纪守法的能力较差。

  第四部分第一小节考虑了政府对有害行为的回应:或者放之任之,或者予以重罚或轻罚。在模型中,重罚总是比轻罚更有利,因为这可以完全消除不当行为,但由于制度不健全或者城市规模太大,重罚可能不具可行性。如果只有事前惩罚,模型预测较小的城市总是偏好放任自流,而无论它们的制度质量如何,因为建立一套预防体系的成本总是低于收益。在最大的城市,随着制度质量的改善,依次会选择不惩罚、轻罚和重罚。中等规模的城市会直接从不惩罚转为重罚。

  从历史上来看,也有一些城市即使制度发展水平相对较低,也会选择重罚来应对混乱的局面。中国和俄国的早期阶段可能是一个例子,凯撒大帝禁止罗马街头行驶有轮的车辆,可能是另外一个例子。正如我和施莱弗(Glaeser and Shleifer,2003)所做的研究,我假定国家既可以采取事后惩罚,也可以采取事前预防的形式来应对外部性,但事前预防可能会为了防患于未然而阻止人们从事某些无害的活动。

  在制度发展处于低水平时,就不得不在严厉的预防措施和混乱无序之间做出选择;而如果城市足够大,严厉的预防措施的成本更低。当制度发展到较高水平,事后惩罚变得可行,先是从小城市,再到大城市。一旦事后惩罚具有可行性,与事前预防相比,其社会成本更低。

  如果行贿盛行,毫无限制,结果会有所改变。在这种情况下,无论制度发展程度如何,只要惩罚足够严厉,任何政策都具有可行性。如此严厉的惩罚为警察勒索创造了机会。这与詹科夫等人(Djankov, Glaeser, LaPorta, LopezdeSilanes and Shleifer,2003)的研究结果相一致,该文认为,所有的国家都具有特定的制度可能性边界,使混乱无序的成本与专制的成本具有某种此消彼长的关系,前者由模型中的外部性表示,后者由勒索的成本来反映。事前预防在某种程度上会将勒索的成本限制在一定范围内,因为民众最后将没有任何机会借由警方来增进自己的利益,但是,抑制那些不仅无害而且有益的活动,成本可能是相当可观的。

  第五部分转而讨论基础设施提供,及其与城市规模、财富和制度力量的关系。排污设施、引水设施和主干道路等基础设施的建设,可以减少人口稠密引发的不利影响,但是,如果不考虑各种有害的活动,这些投资的边际收益可能递增,也可能递减。有害的活动会降低基础设施所发挥的作用,这会使基础设施变得更为稀缺,从而使基础设施的供给更有价值。有害的活动还会减少每单位投资所形成的有效的基础设施数量。如果第二种效应超过第一种效应,提升制度质量就会使基础设施更具吸引力,这取决于基础设施收益函数的凹度。

  这一部分还借鉴了恩格尔等人(Engel, Fisher and Galetovic,2013)的研究,考察通过公私合营(PPP)等形式,由私人提供公共基础设施。公私合营可以避免在制度质量较低时,由公共部门提供基础设施时出现的浪费和贪腐造成的损失。然而,私人提供基础设施的不利之处在于,基础设施的私人建造者有可能侵害国家利益,尤其当这一项目要求有隐含的或明确的补贴时。我尤为关注土地征用中的乱象,这在中国城市发展中是一个特别重要的问题。模型表明,当城市人口增加时,公共部门提供基础设施将更具吸引力,因为大量的人口增加了征用过多土地的社会成本,而城市规模较小时,私人提供更具吸引力。当制度质量较高时,私人提供的成本也更低。

  第五部分的最后一节对住房价格和土地使用管制进行了讨论。当国家采取行动,保护土地免于私人侵占,且土地使用的管制较为宽松时,住房的成本最低。在西方,对财产的私人保护先于对土地使用的管制,但是,很多发展中国家一方面无力应对私人侵占土地(如违法占用)的行为,另一方面又对新建筑予以严格的管制。

  这两种情况并存,被认为反映了一个攫取型公共部门的目标函数。保护私人产权免受非法占地者的侵害,在事后实施成本高昂,而限制新土地的密集开发,则容易得多。结果,公共部门对新建筑予以管制,限制开发商的开发权利,但在保护私人产权方面乏善可陈。

  第六部分是小结。在当前糟糕的制度与贫困共存的情况下,发展中国家的大城市面临难以根除的严重问题。然而,城市化进程本身似乎是实现繁荣和改善制度的最有可能的路径,而这最终会产生更多富有活力的城市。

版面编辑:邵超
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