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促进中国经济增长的创新生态系统

2020年02月01日第1期
文| 马克·尚克曼

三、政府如何设计对创新的支持

  这里最重要的一点是,政策支持应该简单且具有成本效益。要实现这个目标,我们需要遵循两条原则。第一,政策应尽量避免扭曲企业从事创新时做出的技术选择和研究策略。诚然,政府可能不仅要考虑从总体上鼓励创新,更要考虑广泛的政策目标,如强调某些宽泛的技术领域(如纳米技术、生物医学)或方向(如绿色创新)。但是,在这些限制条件下,激励措施和其他形式的研发支持不应试图在微观上管理企业和大学对研究策略的选择。做出这类决策的应该是既有信息又有激励做出最佳选择的人,而不是政府。第二,任何形式的政府支持都应该“瞄准边际”(targeted at the margin),即政府应尽可能确保其支持的研发不是那些即使没有支持也能进行的研发。否则,公共资金会被白白浪费。

  我举两个重要例子说明这一点。第一个例子是研发税收抵免。在美国,联邦政府和州政府都提供大量的研发税收抵免;大多数欧洲国家和其他工业化国家也是如此。关键问题在于如何保证税收抵免“瞄准边际”。对所有研发活动给予统一奖励显然没法达到这个目的,这种做法相当于把补贴给予那些无论如何都会进行的研发。大多数国家的做法是,在实施研发补贴之前,根据公司过往的研发支出设定一个基准,并且只允许对超过该基准的研发支出增长给予税收抵免;有些国家采用研发滚动平均数作为基准。正确处理这一问题很重要,因为它能大大降低每单位研发税收补贴的公共成本。(*4.相关讨论可参见Bronwyn Hall and John Van Reenen (2000) ,“How Effective are Fiscal Incentives for R&D? A Review of the Evidence,” Research Policy,第29期,第449—469页。)

  第二个例子基于我最近的研究,涉及如何为初创企业或其他公司设计具有成本效益的研发贷款政策。(*5.Saul Lach, Zvika Neeman and Mark Schankerman (2019) ,“Government Financing of R&D:A Mechanism Design Approach,”Centre for Economic Policy,Discussion paper 12199.)大多数国家向私营企业提供某种贷款和/或拨款,帮助它们承担合格研发项目的成本。不少项目都是纯资助,大多数其他项目则要么是零利息,要么利息支付和共同支付要求非常低。问题在于从经济角度看,这种典型的设计是否合理。

  这样的项目至少要有两个目标。第一,它们应该只针对具有显著外部性(创新企业无法通过利润获取的社会收益)的项目,因为这是政府干预的首要理由。第二,贷款的对象应该是那些原本不会启动的项目(即不应针对有利可图的项目)。这一原则在政策讨论中被称为“附加性”,与“瞄准边际”一致。

  我们的研究表明,大多数现有的贷款或拨款计划并不符合这些原则。它们往往最终锁定私人盈利项目(市场无论如何都会给予支持),部分原因是它们收取零利率或低利率,从而诱使项目从市场融资(通常是风险投资)转变为从政府的贷款或拨款计划融资。我们阐明,这种做法非常低效:通过使用设计得更好的基于经济分析的贷款/拨款政策,每一元的政府资金皆可产生更大的回报(就福利收益而言),并且这种政策还很容易实施。

  除了这些原则,重要的是请记住,我们想做的是鼓励创新,这与促进专利申请是两回事。以我看来,中国政府补贴专利申请成本的政策就是一个很好的反面教材。它关注专利申请,而不是补贴产生正外部性的活动从而补贴投资不足的地方(即研发领域)。私营企业并不缺乏申请专利的激励,实际上,情况恰恰相反。当然,古语有云:“种瓜得瓜,种豆得豆”,该政策确实带来了更多的专利,但这很大程度上不是因为出现了更多的创新,而是人们对现有发明进行了更密集的专利申请。经济学家的研究表明,实行这项改革之后,专利创新的平均质量显著下降,唯有数量增加了而已。(*6.例如参见Zhen Lei、Zhen Sun and Brian Wright (2012), “Patent Subsidies and Patent Filing in China”,Fung Institute, University of California, Berkeley;Markus Eberhardt、Christian Helmers and Zhihong Yu (2017), “What Can Explain the Chinese Patent Explosion?” Oxford Economic Papers,第69卷第1期,第239—262页。The Economist( 2010年10月14日)也指出了这类补贴的不当激励。)

  总之,政策支持应以研发为目标,可以通过税收抵免、补贴和强力执行专利权等方式间接提供,也可以直接提供政府贷款,特别是对小企业的贷款。工业化国家用于支持私营部门研发的直接和间接工具组合各有不同。而无论政府如何选择政策工具组合,重要的是把它们设计得富有效率,不仅要考虑每一元支出产生的影响,还要节约稀缺且昂贵的公共资金。

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版面编辑:张翔宇

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