通向韧性和进步性治理

　　*作者为国务院发展研究中心研究员。

　　在过去二三十年里，治理的理念、原则及相关政策、法律，在世界范围内得到广泛认同和推行，公司治理、社会治理、国家治理的框架在许多国家都得到了强化。我国还提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的命题，十九届四中全会讨论并通过了关于这一议题的决定。不过，对于治理，学术界有不同理解，政策界更有各种做法；而治理的发展方向，在不同文化背景和不同体制特色的影响下，也不易得到清楚辨识。本文试图说明，治理本身就意味着更大的包容性和制衡性，而在不可阻挡的信息化和平权化大潮中，在风险与机会均易扩散的大环境里，增强治理的韧性和进步性，是必要的，也是可能的。

一、引言：治理面临的新挑战

　　厘清治理的真实含义，并非多此一举。尽管经济学界喜欢将治理的概念与詹森和麦克林（Jensen and Meckling，1976）于20世纪70年代提出的委托代理理论，甚至与伯利和米恩斯（Berle and Means，1932）于20世纪30年代提出的所有权与控制权分离现象紧密地联系在一起，但在更广阔的学术领域以及实践领域，治理的含义及其需要处理的问题，已经远远超出这个范围。譬如，即使在公司治理领域，家族控股上市公司的治理问题，其要害已不在于委托代理；而公共和社会领域的治理自不待言。笔者（2021）从这个词的滥觞、学术认同、全球通义等方面进行分析，指出治理（governance）不同于管理（manage）、规制（regulate）、统治（rule）、控制（control）、维护（maintain）等概念，也不是这些概念的综合，所以不能望文生义地将治理视为统治加管理。如果将统治加管理视为独治，将治理视为共治，大致是正确的，尽管并不完整。治理的本质，是行权和共治，即远离控制权的人们积极行使权利，各类代理人分权共治；其技术方式，包括开辟参与通道、强化制衡措施、提高运作透明度和信息真实性、诉诸法治和问责、增强激励相容机制等。不过也需要意识到，这些技术方式往往涉及比独治更高的操作成本。