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应对未来的三大经济挑战

来源于 《比较》 2021年第5期 出版日期 2021年10月01日
文|奥利维尔·布兰查德 让·梯若尔

第2节 经济上的不平等与不安全

  *第2章报告的作者为丹尼·罗德里克(Dani Rodrik)与斯蒂芬妮·斯坦切瓦(Stefanie Stantcheva)。

  事实与感受

  法国的不平等有多严重?如果看标准的数量指标,人们通常认为情况还不算太严重。在大多数维度上,法国同欧盟或经合组织的平均水平相当或更为出色。

  首先看标准指标:税前收入不平等,法国的基尼系数为0.37,略低于经合组织的平均值0.38。(*基尼系数是标准的不平等测算指标,反映实际收入分配同完全平等的收入分配有多大的差距。基尼系数为0代表完全平等,为1代表完全不平等,所有收入归属一个人。)税后收入不平等也同样,分别为0.28和0.29。税后收入基尼系数降低反映了税收和转移支付带来的再分配效果。

  在收入分配的顶端,法国顶层10%人群在税前收入中的占比为32%,低于德国的37%,英国的35%与美国的45%。在底端,法国的税前贫困率为26%,高于经合组织平均水平(20%),(*经合组织测算的位于或低于税前贫困线的人口比例略有误导性,因为经合组织把公共养老金系统的退休金视为转移支付。税前测算表明,在不考虑公共养老金系统时,许多法国人将位于或低于贫困线。而私人养老金制度更重要的其他国家则不太受这一测算标准的影响。避免此问题的一个办法是考察退休人员之外的其他人的贫困率,以此标准看,法国更接近于经合组织的平均水平。)但税后(和转移支付后)贫困率仅为8.5%,显著低于经合组织平均水平(10.8%),表明再分配强烈向底层倾斜。与其他国家类似,法国的财富不平等程度大于收入不平等,例如,顶层10%人群的财富占比达55%,不过在这方面同经合组织的平均水平大体相当。

  还有,与民众的广泛感受和其他许多国家的经历相反,以基尼系数测算的法国收入不平等状况并未随时间加剧:虽然经合组织的平均水平有大幅增加,但法国的税前与税后收入不平等在过去20年里基本保持稳定。而且自2007年以来,底层50%人群的收入增长快于顶层10%人群,这一特点也不同于其他许多国家。

  在引发“黄马甲”运动中起到重大作用的区域间不平等,在法国的严重程度其实也低于大多数其他欧洲国家:不同区域之间的可支配收入的变异系数(差异程度的一个测算指标,等于分布的标准差同均值的比例)在法国为0.05,而德国和意大利分别为0.07和0.20。

  这些统计数据看起来不算糟糕,但与民众的感受反差强烈。在本委员会开展的一次调查中,我们发现,73%的受访者认为法国的收入不平等是严重或非常严重的问题,62%的人认为财富不平等是严重或非常严重的问题。这些数字明显高于美国的对应情况(分别为50%和46%),其实美国的各种不平等指标都比法国高出很多,变化趋势也糟糕得多。

  如何解释事实与感受之间的不一致?

  ●第一种回答是,没有理由把其他国家(如经合组织或欧盟)的平均水平作为合适的参考点,法国的不平等程度可能依然太高。法国人或许尤其厌恶不平等,即便情况并不比其他国家更糟。

  ●第二种回答是,这些统计数据或许没有反映有意义的更为动态的不平等维度变化,如能否获得良好的教育或职业等。

  这些促使本报告第2章的作者更细致地观察民众的感受及其关注点,在回顾现有调查的同时,另外开展了两次调查。对民众在谈论不平等时的想法,此类调查能提供很好的参考:

  人们很在意找到“好工作”(优质岗位)。有调查询问:受访者认为好工作有哪些特点?人们理解的好工作是指,能提供较长的任职期限、薪酬递增、福利良好、承担职责、有晋升机会和体面的工作环境等。此外,良好的职业生涯是指在一份好工作结束后,可以得到另一份好工作。

  人们并不认为每个人有获得良好教育的公平机会,因此也不认为有获得好工作的公平机会。针对“我达到了自己期望的教育水平”按0—10分作答时,法国的得分为6.6,在收集该数据的7个欧洲国家中排名倒数第二,仅高于意大利的5.9,而德国的分值为8.1。针对“我得到了自己期望的工作”按0—10分作答时,法国得分为5.5,同样是排名倒数第二,仅高于意大利的4.5,而德国的分值为7.0。

  人们担忧社会流动性,关注子女的出路。他们相信获得良好教育的机会高度不平等。在本委员会开展的一次调查中,70%的人认为社会经济地位较高人群的子女教育要好得多。在问及学生们是否有同样的机会上大学时,仅有44%的人表示赞同,是7个欧洲国家中最低的,意大利和德国的这个数字分别为49%和70%。实际数据也支持上述看法。经合组织发现,社会阶层是法国人受教育水平最重要的解释因素。例如,在国际学生评估项目(PISA)的评分中,法国15岁学生的平均得分略高于经合组织的平均值,但出身社会经济较低阶层家庭的学生未达到最低阅读水平的人数要高出5倍。在相邻代际的教育流动性方面,法国在27个国家里排名倒数第二。在参加职业培训项目的学生中,有87%的父母没有大学学位,而参加普通学业的学生中,该比例仅为51%。在教育之外,工作的代际流动性也存在类似情形:底层四分之一的父母的儿子中(该研究只面向男性),仅有14.9%进入顶层四分之一,这个数值很低,且低于经合组织的平均值(16.9%)。

  人们担忧好工作会消失,认为自由贸易、全球化、技术变革在威胁自己的工作岗位。他们看到制造业正在衰落,如今仅占法国就业人数的10.4%和GDP的13.4%,而在德国的GDP中仍占25.5%,意大利则是19.7%。

  在此背景下出现了大量“中产阶级空心化”的讨论,就业出现两极分化,中等技能岗位消失,被低技能岗位取代。法国战略局开展的一项近期研究表明,实际情况更为复杂。(*参见Reshef A.and Toubal F.(2019),La polarisation de l'emploien France.Ce qui s'est aggravé depuis la crise de 2008,Cepremap n°50。对他们的结论提出挑战的法国战略局的研究是“Polarisation du marché du travail:y a-t-il davantage d'emploi speu qualifiés?” by Jolly C.and C.Dherbécourt,La Note d'analyse,No.98,December 2020。Reshef与Toubal又于2021年3月在CEPREMAP网站上做出了回应。)在1996—2007年,中等技能岗位占比确实减少了6%,但这伴随着高技能岗位占比的几乎同比例上升,而低技能岗位占比几乎没有变化。这当然应该理解为好消息,却也有四个重要警示:

  ●第一,如果看更细致的构成,小农户或低技能手工艺者等类型的劳动岗位确实在消失,其就业份额显著减少。

  ●第二,空间维度很重要。为某个小城镇提供优质就业岗位的旗舰工厂一旦关门,基本上不能指望有类似项目能够取代。即使通过公共补贴引入一家新的旗舰工厂,若干年后依然会发生类似的悲剧。搬迁并不总是吸引人的选项。人们除了失去在小城镇和农村社区里极为重要的社交联系外,还会遭受严重的经济束缚。作为许多人唯一财富的住房价值显著下跌,使得留在当地、接受收入降低成为理性选择,因此会把人们困在那里。

  ●第三,即使该趋势继续下去,许多中等技能岗位被高技能岗位取代,中等技能岗位的减少和岗位分布中出现的空洞,也会使攀升工作阶梯变得更加困难,因为阶梯上的某些环节不见了。过去多上一年高中就可能让人得到晋升,如今或许需要读完大学,跨越幅度大为提高。

  ●第四,未来可能有不同的变化,对好工作的威胁可能更大。的确,该研究的一个结论是,仅在未来20年内,第一个10年与第二个10年的趋势都将大不相同。(*可参见之前提到的法国战略局的研究,关于20年里各部门变化的数据。本报告的第2章将有介绍(专栏2中的图C)。)

  最后,该调查向政策制定者发出了警告。人们希望政府加以干预,但对政府带来改变的信心有限。在问及福利国家话题时,仅有36%的人持积极态度,对全球化的看法也大致相当。

  2.概念框架

  该调查结果便于我们了解民众关心什么,以及旨在减轻不平等的政策应该实现何种目标。它表明,我们应该着重强调社会流动性,尽可能让人们有获得好工作岗位的平等机会,同时保护那些境遇变差的人。

  为此,政策可以在三个阶段实施干预:

  ●在生产前阶段,政策可以减轻人力资本和金融财富的不平等,使人们有更加平等的机遇开启人生。

  ●在生产阶段,政策可以帮助更新和改进技能,还可以尝试改变企业的技术和组织,以创造更多好的工作岗位。

  ●在生产后阶段,由于并非每个人都能在生产中得到相同的结果,政策可以着眼于保障和再分配。

  传统的政策关注点在于生产前阶段和生产后阶段,较少干预生产过程本身。显然这些传统政策有改善空间,包括教育、继承,乃至更广泛的再分配领域。传统的再分配工具或许已不够用,技术进步与全球化将继续影响就业和收入,可能会加剧两极化和税前不平等。鉴于法国的税收转移支付率已经较高,生产前和生产后的再分配政策能做的事情也有限。

  这意味着我们还应该关注生产过程本身。某些措施的合理性很容易理解,但实施细节有待推敲,例如终身职业培训非常重要,也有改进空间。但我们是否还应该更进一步?能否推动企业的组织再造,以创造更多优质岗位,对低技能员工更负责任,提供更多职业上升阶梯?技术与技术应用能否对优质工作岗位更加友好?对外贸易如果导致国内优质岗位消失,是否应予以限制?这些议题并不轻松,本委员会花了很长时间展开讨论。它们关系到理论与实施两方面的问题。我们认为对此展开公开讨论是很重要的,但由于某些是新问题,并且都涉及实施细节,所以必须首先在理论阶段做更深入的研究与验证。

  但在我们启动之前,也同其他两章一样,要发出个类似的警示。之前的讨论中提到,不平等涉及多个维度,并有大量政策、制度和监管规范影响其结果。我们不可能面面俱到。因此在下文中,对于某些政策将只是顺便提及,包括全民基本收入、财富税最优设计等。唯一的理由是我们没有时间一一深入探讨。

  3.生产前阶段的措施:促进公平竞争环境

  3.1教育

  关于法国教育制度的优缺点已有广泛论述,改革的讨论由来已久,某些改革也正在推进中,但还有更多事情必须做。从幼儿园直至大学的法国教育制度至少有两个主要缺陷。

  首先,除少数成功精英群体外,教育质量只能算是平庸,尽管教育支出达到GDP的5.5%,高于欧盟平均值。例如,15岁学生的PISA得分仅略高于经合组织平均水平。这一情形对将来不利,因为优质岗位要求软性和硬性两方面技能的积累。对优质岗位来说,特别令人担忧的是科学和数学教育排名一般。例如近期的国际数学和科学学习趋势测评(Trends in International Mathematics and Science Study,TIMSS)对4年级和8年级的数学评分,把法国排在发达国家的末尾,与罗马尼亚和智利接近。法国不仅落后于表现最出色的东亚各经济体(中国、日本、韩国和中国台湾)及芬兰,也不及发达国家的平均水平。

  其次,前文谈到,教育存在高度不平等。潜在的改进办法已被反复提出,近期的改革也在朝正确方向前进。然而众所周知的许多内容尚未付诸实施:应该减少学校分隔的做法;还必须为弱势学生群体增加投入;与本报告第3章关于移民问题的讨论结合起来,应该同时推进学校一体化,以及为有弱势学生群体的学校增加支出。(*更多资金投入可以让弱势学校推出特别教育计划,并吸引更好的学生。但是对优势与弱势学生构成没有得到改善的弱势学校的投资,其效果如何还缺乏研究。由于族群分隔现象在学校比在邻里社区中更为严重(ObertiSavina,2019),法国减轻族群分隔的任务比美国更容易(那里的社区分隔现象很严重)。减轻族群分隔的办法包括代金券、弱势学生配额与其他手段。参见Oberti,M.and Y.Savina(2019),“Urban and school segregation in Paris:The complexity of contextual effects on school achievement:The case of middle schools in the Paris metropolitan area”,Urban Studies 56,No.15,February,pp.3117-3142。)

  必须弥补学徒工的巨大缺口,近期改革已取得了部分进展,吸引雇主招收学徒工,鼓励学生成为学徒。还需要更多努力来增强职业培训同岗位的联系。年轻人需要了解资质、岗位和可选择职业前景的大量知识,特别是来自弱势背景的年轻人。本报告第3章也将涉及此议题,关于应对人口挑战,以及有移民背景的人群的劳动力市场参与。年轻人应该在中等和高等教育的不同路径选择中得到指导,了解看似差不多却有不同就业岗位和职业前景的路径有何差异。学习领域的选择应该同时考虑到当前和未来的就业机遇。

  教师职业的吸引力需要增强。借鉴芬兰的经验,应该给予机构和教师更大的自主权(加上责任制),允许他们以试点和标杆为基础,开发创造性的方法。在数学、科学、阅读理解等方面位居世界前列的芬兰有着最高效和最平等的教育制度,而预算投入并不太多(当然与法国相比,芬兰有某些特殊性,居民家庭背景和语言方面的不平等程度较低)。教育方法的自主权和自由度,加上对教师持续充实的培训,都可以增加这一职业的吸引力。

  当然,法国的教师薪酬过低,使得太少有资质的候选人申请职位,尤其是在对优质就业岗位关系重大的科学学科。薪酬应该更多地反映能力,奖金应该提高到足以鼓励最有经验的教师到贫困地区任教。提高新入职教师的薪酬和技能应该不会遇到什么特别困难。不过,对现有教师实施新的薪酬计划,又希望促进他们的工作士气,这需要付出极高的预算成本。本委员会没有时间探讨这一领域的改革路线,或许有必要不带偏见地考虑各种新方案,同时借鉴其他国家的现成经验,例如芬兰、韩国和捷克等。(*在芬兰,教师属于市镇公务员,职业保护程度在法律上与永久雇员非常类似,在实践中可能更高。被解聘的教师可以与雇员一样申诉,相关纠纷由行政法院(而非普通法院)审理。其他方法也可以考虑,例如,以私法性质的无限期合同招聘新教师,而非采用公务员的身份,这是法国邮政局和法国电信公司的做法。用新的永久合同招募的教师可以获得更高薪酬,现有教师将保留公务员身份,并可以选择转换为新体制。如果转换的话,他们将遵守新的合同条款,并在必要时接受再培训。给数学和科学学科的教师更高待遇是合理的,因为招募这类人才更加不容易。)

  3.2继承

  遗产税(而非财富税等)的意图是,让未来世代的人有更平等的财务竞争基础。本报告第2章给出的调查显示,法国人不喜欢遗产税,但在评价中存在道德上的纠结:绝大多数人认为父母有权利把辛苦积累的财富交给子女,而无须为此缴纳税收;但同时,大多数人又认为出生时的禀赋不平等有失公平。这样的理念带有明显的矛盾,却也反映了对实现机遇公平的呼声。机遇公平的逻辑意味着把关注点放到接受者而非赠与者身上,税基应该是受益人所得财富的总额。应该设定较高的免税门槛,给予“辛苦积累的财富”较大的保护。另外可以把这部分税收收入明确用于再分配。

  如今的情形并非如此。首先,遗产税是基于赠与人,而非受益人。这样,如果受益人是从两个人(如父母双方)那里获得遗产,其税率将低于仅从一个人那里获得相同数额遗产的情形。然而根据民众的普遍倾向,决定机遇公平的并非赠与的多少,而是获赠的多少。其次,税法允许每15年得到豁免,对此规定比较了解的赠与人和受益人可以预先做长期规划。对此的解决思路是,在计算税收时应该考虑在整个生命中获赠的财产总额。

  本报告第2章提出了较好的建议,受益人根据其一生中从赠与人那里获得的总收入纳税。但我们认为对此也要保持同样的警惕:我们对实际面临的实施障碍缺乏经验。欧洲国家中目前只有爱尔兰采取这一办法,把一生中得到的赠与或遗产的总金额(父母遗产超出33.5万欧元的部分)作为税基。

  财富的代际转移现象不容忽视。年度财富转移(赠与和继承)与年度可支配收入之比目前估计为19%,并可能在2050年达到25%—32%。这并不奇怪,该比例对较高收入群体更高。(*尽管税率较高,法国对子女继承财富的顶级税率在经合组织中为第三高(45%),位居日本(50%)和韩国(55%)之后。)遗产税却只占全部税收的1.2%。针对遗产税不受欢迎的现状,法国的立法机构并未调整税率或税制的累进程度,而是制造出各种漏洞与豁免,这是典型的法国式弊病。我们认为,鼓励那些更懂行的家庭做税收最优化操作对社会公平并无助益。第2章将以人寿保险政策为例来说明这一点,该政策给每位受益人提供最高15万欧元的豁免额度,并对超出部分实施优惠税率。

  虽然本委员会支持更优而非更高的税收,但我们怀疑,即便“更优化”的遗产税仍将不受欢迎。有两项政策或许可以帮助缩小民众感受与委员会建议的差距:

  无论人们对遗产税的道德立场如何,我们应该都会赞同:为保证公平,这一税收应该以受益人的所得作为税基。聚焦于受益人也是让这一税种真正具有累进性质的唯一办法。这要求放弃以赠与人为基础的税制,并消除漏洞。强调以受益人为基础的无漏洞的税制隐含着机遇平等,可以增强这一税种的合法性。人们可以对税率展开讨论,而不是针对使税收变得更随意、类似于博彩的其他特征。为了反映能够把“辛苦积累”的财富传递给下一代的合理要求,税收的起征点应该足够高。对此议题展开民众咨询和公开讨论,将有助于缓解税收的不得人心。

  为了更多地突出遗产税的再分配作用,可以打破公共财政的原则,明确把遗产税收入用于促进机遇平等的资金再分配。这一专项资金安排不需要任何特殊操作,可以用于创建个人账户,让弱势背景的年轻人用以避免在学习或培训期间必须从事兼职工作,或者允许弱势家庭的孩子在成年后提取,又或者可用来支持早期教育项目。

  也就是说,应该把避税当成严肃的问题。纳税人可能选择耐心地把较小金额的资金转移给子女,也可能把较大金额的资金向海外转移。这方面的实际证据还相当缺乏,因此需要更多的研究。另外,关于法国的继承和财富状况的重要描述性统计数据也还很少。

  4.生产后阶段的干预

  由于生产阶段的某些政策建议最具争议,我们将其放在最后讨论。

  所有的税收与转移支付都有再分配效应,会影响不平等。因此有关法国税收和转移支付总体制度的讨论及其对不平等的意义,已超出了本委员会的能力范围。令这一问题更加复杂的是,效率与分配之间有潜在冲突。效率要求对流动性较小的要素征税,以减少扭曲,最典型的例子是对纯租金征税。税收具有分配效应,转移支付更是如此。对房地产征税可以作为例证,房地产的价值主要来自土地这一不可移动的要素。从效率看,这一税收带来的扭曲很小。但税负将主要落到中产阶级头上,因为房地产是这些人的主要财富。恰当的税率需要反映效率和不平等之间的权衡,以及社会的偏好。(*虽然我们认识到财富税在法国政治讨论中是个重要议题,却没有对此展开详细分析,原因有几点。首先,财富税的规模(转向房产税的成本为每年20亿—30亿欧元)相对于三大挑战所需的金额来说都太小。其次,关于财富税效应的研究有限,如上文提到的效率与再分配之间的权衡。再次,财富税与第2章讨论的资本税和遗产税如何协调,也有待进一步研究。)经济学家可以分析这种权衡关系,但最后的决定必须由政策制定者来做。

  我们这里能做的是关注税收和转移支付制度中可以改进的部分。因此,第2章的作者决定聚焦于资本收入,这方面有较大的改进空间。

  相比劳动,资本的流动性要强得多。各国政府已经发现,试图对资本征税会导致其逃逸,税率提高往往造成税收减少。所以,法国近期的改革缩小了同海外的资本税率差额。然而各国之间的税收竞争已导致可流动资本的税率过低,出现逐底趋势。各国都试图吸引流动的资本,而对流动性较差的部分实施较高税率,允许大量的漏洞和豁免,也面临严重的合法与不合法的避税现象。

  因此,改进资本税制成为一项重大挑战,需要降低税率,但提高税收收入并减少扭曲。法国在近期取得了某些进展,例如,对资本的某些极端高税率(有时超过100%)已被取消。另外还引入了单一税率(Prélèvement for faitaire unique,PFU),给资本收入的边际税率设置上限,减少了扭曲。

  然而,由于技术进步、信息分享和新出现的国际协定,还有更多事情可做。

  技术。有两种可以增强纳税遵从度的策略:数据分析与第三方报告,后者已经用于薪酬和增值税领域。这方面取得进步的一个案例是,由人工智能和数据挖掘算法控制的比例将在2020年达到30%,在2023年达到50%。此类遵从度提升策略不仅能增加税收收入,还能提高公平(不再让老实人吃亏),最终改善再分配。本报告的第2章将指出:“普通劳动者获得的工资收入由第三方报告,高收入群体则有更多收入来自资本利得、分红、租金、个体企业收入或营业收入,这些收入类型的纳税遵从度要差得多。”

  信息。各国之间的自动信息交换是一个关键。法国应该发挥重要作用,促进此类信息交换,并加强与各种资产交易,包括房地产和私人企业资产相关的更广泛的信息交换。欧盟目前的监管范围比经合组织更宽,已经纳入了不动产等部分非金融资产。

  国际协定。本委员会强烈支持20国集团与经合组织的“税基侵蚀与利润转移”行动(Base Erosion and Profit Shifting,BEPS)。(*在这段文字完成后,美国总统拜登宣布支持全球范围的15%的最低资本税,鼓励经合组织的办法。由此产生的收益在各国之间的分配公平与否以及豁免现象都还有待探讨,但限制税收竞争的意愿毕竟是很好的消息。)许多跨国公司选择在低税率国家而非产品实际经营地申报利润。BEPS行动的第一个支柱是在一定程度上重新分配各国之间的征税权,不仅根据居住地和实际发生地(含所有权、生产设备及雇员等),还纳入需求侧因素(含销售、收入和客户等)。第二个支柱是减轻税收竞争,给予各国在其他司法辖区没有充分行使初级征税权时补征税收的权利;如果未能就此达成协议,另一个办法是达成一个最低税率,以避免逐底竞争。最后同样重要的是,对跨国公司的税收应覆盖所有产业,而非只涉及数字技术企业。

  在家庭收入纳税方面同样需要国际协作。本委员会报告的作者指出:“对外国人的优惠税收制度广泛存在,导致在许多国家,外国高收入者的最高税率显著低于国内高收入者。”当然,不同国家可以在税率上有合理的优惠待遇,但降低流动性较高的高级人才的所得税率(有时降幅很大)无助于促进平等,从全球层面看也没有太多效率上的理由。我们较为熟悉的一个例子是,海外的意大利籍教授在返回意大利时会享受非常大的税收优惠。对此问题的讨论应该至少放到欧盟层面,甚至更广泛的层面。另一种做法是,让居住在海外的法国人按照法国制度纳税(超出他们在实际居住国已纳税的部分),至少在几年时间内如此操作。美国已采取了类似行动。

  这些变革本身不足以填补目前影响税收制度效率和公平的所有漏洞。困难在于政策制定者虽然泛泛地谴责税收漏洞,却容易为了迎合选民不断引入新的漏洞。某些漏洞确实有效率方面的理由,例如对个人劳务的累退式豁免,本意是防止灰色收入;还有给15万欧元以内的金融市场投资提供税收优惠的储蓄行动计划(Plan dépargneen actions,PEA),这部分抵消了法国人对欧元基金这一安全人寿保险的强烈投资偏好(而非投资于对增长更有利的生产性资产)。可是许多漏洞既没有再分配作用,也缺乏效率方面的理由。例如,实证研究一再显示,房地产补贴,例如皮内尔法(loi Pinel);对主要住所的税收豁免;租房补贴等,抬高了市中心的房地产价格和租金,其结果是主要让业主而非原先设想的受益群体获益。或者说,通过改变公共资金的用途,再分配效应可以大大提高。

  与之相应,应该设定一套评估和复核各种税收豁免的流程。例如,设立一个经济委员会,让它界定和追踪各种漏洞,给政府和议会提供公开建议。这里的挑战是确保建议不被束之高阁。

  5.生产阶段的政策:让技能适应技术,以及让技术适应技能

  技术进步和贸易发展都对生产结构带来了深刻而复杂的效应,并由此影响工作岗位的构成。有时候,技术进步导致资本取代劳动,造成低技能岗位乃至有较多重复操作的中等技能岗位消失。有时候,资本则成为劳动的补充,让低技能劳动者完成更复杂的任务,让中等技能劳动者完成过去的高技能任务。例如,护士与急救医疗技师将可以胜任如今需要医生完成的任务,从而增加对中等技能的需求,减少对高技能的需求。尽管我们可以评估哪些类型的工作目前已被改变或消灭,但要预见技术变革对工作构成的长期影响则困难得多。

  贸易创造了出口产业的工作岗位,却导致受进口冲击产业的企业关门,某些低技能和中等技能岗位消失。或许由于工作损失比工作创造更引人注目,或许由于新工作的创造与外国进口压力造成的工作摧毁未必发生在同一区域,民意调查显示,劳动者把对外贸易视为中等技能岗位减少的罪魁祸首。在我们的调查中,57%的受访者认为生产外包与全球化是主要原因,仅有28%归罪于技术进步。相反,大多数经济学家认为,技能偏向型与规程偏向型(routinebiased)技术进步是更重要的因素。

  传统政策思路把技术与贸易变化视为给定条件,试图培训劳动者,以适应现有岗位,另外通过失业救济金和再培训,帮助不幸的员工应对岗位的消失。

  本委员会讨论的问题是,可否在两个方面采取更积极的应对政策:第一,尝试影响岗位构成本身,给企业提供激励,让它们创造更多优质岗位,采纳与劳动力互补而非替代的技术;第二,对外贸设置约束,以防止优质岗位流失到相比法国或其他发达国家更缺乏劳动保护的国家。

  5.1劳动力的培训

  让劳动者为可能得到的最好岗位筹划,并帮助他们上岗,这无疑非常重要。为此开展的系列行动名为“积极劳动力市场政策”(active labor market policies,ALMPs),包含技能培训、就业补贴、提供公共部门岗位,以及为找工作和岗位匹配提供支持等。

  这些行动的效果参差不齐。部门性的培训项目如果设计得当,效果最为显著。有证据显示,那些着重关注雇主的项目有着最佳运行结果。第2章介绍了德国、瑞典、卢森堡和瑞士的经验,表明在企业的岗位设计与项目的培训设计中,与企业的合作越密切,效果越好。美国得克萨斯州开展的QUEST项目引起了广泛关注,它强调工作岗位的要求,而不仅是优质岗位,效果极为出色,以5000—10000美元的一次性成本,能让年平均工资提高3000—6000美元。基于这一经验,我们相信法国就业局(Ple emploi)应该更紧密地接触和联合私人部门的雇主,并利用信息更好地服务雇主与求职者这两个方面。

  法国刚开始推出职业培训方面的一项重大改革。首先,创立了个人培训账户(Compte personnel de formation,CPF);其次,设立了一个负责职业培训的协调、资助和认证的新体系,即法国技能署(France Compétences)。这是潜在的巨大进步,当然效果还有待评估。尤其是与现状相比,法国技能署面临若干关键挑战,如减少数量过多的培训供给方;给培训求索者提供现有课程价值的客观信息;细致地认证培训项目;给培训求索者和其他需要培训的人推荐实际岗位。新加坡有一份获认证培训机构的名单,国民可以用个人培训账户支付所需的费用,德国也有很好的例子可供参考。

  我们相信,法国就业局和技能署的工作可以通过三种方式加以改进:第一,让这两家机构更密切地合作,了解企业的需求;第二,更主动地为可能面临企业重组风险的员工提供帮助;第三,与企业共同探讨如何设计工作岗位和职业发展路径,增强对员工的吸引力。同样,在这些地方也可以大量借鉴他国的经验。

  至此,我们一直在讨论劳动力的培训。另一个政策杠杆则是给予员工和企业更多激励,使他们愿意得到或安排这些培训。由于较为慷慨的税收和转移支付制度,法国在这方面面临难题。负所得税、对雇用低薪员工的雇主提供直接补贴,加上大幅减免雇主的底层社会保险缴费,共同降低了企业招募低技能员工的成本,提高了这部分员工的收入。由此可以部分解释为什么法国的税后贫困率较低,这显然是好事。然而各种减免、住房津贴、所得税和福利豁免会随着收入提高逐渐减少,并在工资达到最低工资的1.6倍时完全取消。结果导致收入接近最低工资水平的员工面临极高的有效边际税率,使他们完全没有激励寻找更好的工作岗位。相应地,也使企业给员工培训更多技能、提高其职业阶梯位置的成本变得过高。这说明有改革的空间。

  一种显而易见的可能做法是,在更宽泛的工资区间里逐渐取消低薪优惠,但这对政府而言可能负担增长太快。另一种可能做法是给企业开展培训、员工参与培训提供特定的激励。

  在企业方面,克服培训激励不充分的一种可能办法是,根据企业提供的资质培训决定获得社会保障缴费减免。企业可以为员工的个人培训账户充值,这些充值将被纳入对低技能劳动者的总体培训改革,从而满足国家认可的职业教育的某些要求。资质必须得到充分认证,并且根据特定部门的需要调整。根据提供此类培训情况决定社保缴费减免,将提高雇佣的成本,其中一部分或许需要冲抵,也就是由政府分担企业的充值费用。考虑到近期以来,得到社保缴费减免和其他补贴的多数是年龄较大的低技能员工,该做法也可以与第3章关于人口问题的政策建议(改善年长员工的培训和工作机遇)协调起来。

  在劳动者方面,可以为参与培训提供类似激励,例如采取拨款的形式,或者部分减免用于培训的贷款。这里同样可以借鉴其他国家的经验。例如在挪威,每个学生每月可获得1150欧元的贷款,用未来的收入偿还,如果学生表现良好且按时毕业,这笔债务就可以削减。法国也应该考虑为年轻劳动者设计类似的政策。最后,我们建议,把遗产税用于年轻人的培训和教育账户,如果采纳我们的建议,两项措施其实可以结合起来。

  精心设计的劳动力市场政策还应该能增加优质岗位。尤其是,履历积分(法国采用的奖惩机制)让雇主对解雇造成的后果负责,同时给予他们针对经济冲击调整员工队伍的灵活性。这样可以避免有害的二元分化:要么是期限太短的无保障岗位,要么是期限更长、保障过度却供给不足的岗位(因为企业担心在面临需求或成本冲击时没有解雇的灵活性)。在法国,短期合同的员工在企业缺乏发展前景(如果不转为长期合同,这种雇佣合同不能反复续签),也不会得到培训(因为属于“一次性员工”)。对此类劳动者,履历积分可以帮助延长其就业期,即使不能给他们更好的岗位,也可以改善其生活;同时能给企业激励,增加它们对员工的投资,并改进工作岗位的质量。有意思的是,签订长期合同的法国员工报告说经常受焦虑的困扰,有时对工作感到厌倦。原因是此类工作不容易找到,让他们对自己的岗位往往非常依赖,所以特别担忧岗位的安全,也不愿意到其他地方接受新的挑战。法国在2019年才创立履历积分制度。与这里的通常情形一样,该制度设置了许多豁免情形(目前只对七个产业适用),即使在适用的领域,产生的激励依然比较小。但这毕竟是有益的开始,改革应该继续推进。

  5.2改善工作岗位的数量和质量

  在岗位的供给和特性方面有两个相关的议题。

  ●第一个议题是,随着人工智能和机器人的发展,某些优质岗位可能在未来数年面临前所未有的被摧毁的风险。任何转型都要付出成本,这一转型的规模和速度可能导致成本尤其沉重。

  ●第二个议题是,身处这些岗位的劳动者可能面临向下的社会流动性。尽管我们还不能很好地预测即将到来的技术巨变的后果,但有很大的概率导致两极化继续加剧,中产阶级逐步消失,天平向高技能倾斜,对低技能不利。优质岗位的消失会使不幸的人群遭遇严重的健康和犯罪问题,导致绝望情绪和民粹主义泛起,这些将在第2章中详细阐述。

  第2章的作者将强调,现行政策架构试图对劳动者及其技能做出调整,以适应新技术的要求,而没有考虑让技术发展适应劳动力。然而,技术进步,尤其是技术采用并非外生过程,一个国家并不是只能接受给定的技术条件,再被动地适应。企业对内部如何组织、如何设置岗位阶梯、采用何种技术和机器可以有所选择。问题在于,能否以及如何利用政策影响企业的决策,以创造更多的优质劳动岗位。

  当然,这种影响可能会增加生产成本,削弱消费者的购买力。但正如气候变化的情形一样,我们可以认为培育更好的“环境”,这里指更公平的社会,值得付出生活水平上的代价。或者说,我们可以认为把消费者需求放在劳动者福利之上的倾向做过了头,应该予以纠正。这一抉择应留给社会公众及其代表人而非专家。但专家们可以探讨其中利弊权衡的性质,本报告第2章的作者正是这样做的,并且在本委员会内部引发了激烈而有益的讨论。

  我们想到了两种办法。第一种是普遍降低劳动力相对于资本的成本,通过调整税收或劳动力市场监管规范,促使企业采纳对劳动力更友好的技术类型。然而这涉及关于资本和劳动的相对税负以及劳动力市场监管的更广泛议题,会导致许多可取或不可取的结果。第二种办法是采取更有针对性的干预措施,这是第2章的重点,下面略做介绍。

  研发、技术采纳与(优质)工作岗位

  报告的作者提出了几种可能的改进办法,包括设立专门的“地方商务局”(Regional Business Bureaus,RBBs)引导企业提供更多优质岗位。该机构将与本地企业开展对话,提供组合服务或推荐潜在投资人,通过重新设计工作岗位、提高企业内部的晋升概率,以帮助它们提供更多优质岗位。该机构还将在投资补贴的通行系列标准之上,增加一个反映企业预期岗位质量的标准,并且对执行效果进行监督。作者们强调不应在现有机构之外多设立一个庞大机构,导致业已较高的企业行政事务负担进一步提升;他们同时强调,为实现地方商务局的最佳运行效率,必须研究如何最好地重组金融机构(法国国家投资银行BPI,各区域的金融机构)、就业服务机构(法国就业局)和培训机构(法国技能署)的工作任务。(*需要指出,法国就业局已经在朝这个方向前进。有5000多名顾问受其委托与企业建立联系,帮助企业设计工作岗位并寻找求职者。)

  与之类似,第2章的作者建议设法激励与优质岗位相匹配的创新。包括用“就业前景测试”决定公共资金对创新项目的优先支持。目前的研发补贴和支持项目通常面向特定部门(如电池和更普遍的欧盟绿色协议规定的技术类型),但没有考虑这些技术对工作岗位的影响。如果能够评估此类影响,则应该纳入考虑。反之,对摧毁岗位的设备和创新应该征税,或取消研发补贴资格。但我们不能低估其中的困难,例如对机器人征税的建议,机器人是指实在的机器还是包括软件?两者都会摧毁工作岗位。如果机器人摧毁了一家公司的工作岗位,却提高了生产率,导致其他企业的成本下降,总体上可能导致工作岗位增加,而非减少。学者们刚开始收集自动化对就业产生直接和间接影响的经验证据,初步的结论褒贬不一。(*不同的结论可参见Aghion,P.,Antonin,C.Bunel,S.,and X.Jaravel(2020),“What are the labor and product market effects of automation?New evidence from France”(CEPR Discussion Paper,No.14443,March);以及Acemoglu,D.Lelarge,C.and P.Restrepo(2020),“Competing with robots:Firmlevel evidence from France”(AEA Papers and Proceedings 110,May,pp.383-388)。)

  第2章提出了一系列更柔性的干预,意图规劝企业和研究者更加关注其投资和研发对劳动者福利的影响。这包括,企业在考虑组织设计时加强对员工的重视并与之磋商,人工智能开发者更多考虑到其工作成果的影响,以及有争议的国防研发项目的后果等。总的策略是,把基于社会规范的干预同物质激励相结合,以推行变革。

  贸易与(优质)工作岗位

  鼓励技术变革创造优质工作岗位意味着,每当企业能够以摧毁岗位来削减成本时,政策将加以干预。在总量层面上,扶持优质岗位的政策可能增加国内生产的成本,即便给企业提供补贴,这些补贴资金也必须来自受益人或其他人缴纳的税收。因此我们将面临渗漏风险,与第1章关于用碳税应对气候变化的情形类似,可能从其他国家进口更廉价的非劳动密集型产品。那么,是否应该在欧盟边境上采取相应的贸易限制措施(单一市场禁止对欧洲内部的贸易设置障碍)?

  以避免优质岗位流失为名设置普遍贸易限制,这在政治上可能有号召力,却不利于生产,哪怕其目标是挽救工作岗位。此类限制可能招来报复,导致经济中其他部门的工作损失,包括优质岗位。不过调查结果显示,反贸易情绪的背后包含一种不公平感,人们认为,如果其他国家依靠对劳动力保护的松弛监管来建立竞争优势,这样的竞争和贸易是有失公平的。

  以此为依据,报告的作者提出了双管齐下的解决方案。首先在国家层面(或更好是在欧盟层面),组织股东、企业和消费者参与讨论:是否有充足的理由把这一议题提交世贸组织?贸易限制有受益者,如面临进口竞争产业的员工和投资者;也有受损者,如出口产业的员工和投资者以及消费者。要把他们的选票累计起来并不容易,某些群体的发声还可能比其他群体更响亮,但共同磋商仍有利于对相关的利益取舍形成社会共识。如果讨论结果认为确有必要,则可以提交给世贸组织,由它决定是否接受以“社会倾销”为理由,对违反规则的国家实施反倾销关税。

  显而易见的困难在于,以什么界限来确定社会倾销导致的不公平贸易。报告的作者认为,童工、强制劳动、危险和不健康工作条件以及暴力压迫劳工权利等都应该纳入社会倾销的定义,但不包括低工资,因为后者会引来穷国的多少个岗位等价于富国的一个岗位这一难题。

  能够做到吗?

  本委员会一致同意,工作和地位的损失会严重打击不幸社群,需要重视一般性的优质工作岗位问题。仍有待探讨的内容是,这些理论上的建议能否具有操作性?

  增加优质岗位的思路固然在理论上不错,但实施显然面临艰巨挑战。

  减轻劳动力税负、改进积极劳动力市场政策等直接办法,属于没有精确定位的政策。其他若干公共政策也是如此,包括研发税收优惠、履历积分、碳税,以及大多数新冠疫情相关政策(休假计划、信贷担保等)。此类政策的优点在于不需要企业在技术和财务方面的特定准确信息,因此不会造成太多偏袒、对等交换以及公共政策滥用现象。但缺点在于缺乏针对性,给那些在没有激励的情况下已经达成目标(保留员工、减轻污染等)的企业带来意外收益。

  相比之下,产业政策试图利用准确信息支持最恰当的受益者(企业、产业或技术类型)。与气候变化中介绍的内容类似,为了避免意外收益现象,通常采用“额外性标准”,也就是说,要求受益者在缺乏激励时不会采纳相关政策建议。

  产业政策这一更有针对性的干预的局限在于,需要准确信息和治理机制来确保鼓励流程的诚信度。旨在影响创新和技术采纳的信息要求包括:(1)某项技术与工作岗位是互补还是替代关系(在某些情形下很简单,如与风力电站相比,建筑节能改造属于劳动更密集的类型);(2)在技术替代劳动力,摧毁引入技术的企业的优质岗位时,它带来的生产率提高能否使其他企业的成本下降,使后者能扩充和创造优质岗位;(3)相关项目是否有额外性(这需要做反事实分析,可能颇为复杂,如《京都议定书》清洁发展机制的实际执行结果所示)。

  对于特定的优质岗位,我们必须对“优质岗位”做具体的可操作定义。本委员会开展的调查揭示了员工对优质岗位的理解。他们提到的“责任”“晋升”“体面的工作环境”“良好福利”等并不容易评估与量化,某些方面可能被雇主用换标签的方式来操纵。“薪酬累进”更容易测算,但如果跟补贴挂钩,可能导致更多的薪酬调减,对工资低、岗位流动性差的年轻人不利。“合理的长期就业”需要根据岗位和部门做不同解释。我们希望,未来的研究可以改进对这些概念的定义及测算,并且对各种特征赋予相应权重,因为大多数岗位不能满足所有属性,就必须考虑权衡取舍。例如,麦当劳餐厅的岗位显然不能满足上述所有属性,但相比其他许多职业,它们提供了较多的晋升机遇。

  在负责产业政策的相关机构的治理选择中,专业和诚信密切相关。法国相关机构的做法必须以全球的先进经验为标杆,例如在气候变化讨论中介绍的美国国防部高等研究计划局。此类机构的领导人必须对业绩负责,有较大自主权,免受政治干预。此类机构必须保持灵活性,关注目标设定而非实现目标的具体方式,防止随意撒钱,并可以终止糟糕的项目(法国的机构并不都能做到)。它们还必须联合私人部门,并要求未能履行工作岗位承诺的公共资金受益者承担责任。透明度固然需要,但由于国民对有关选项(尤其是这些选项涉及的个人利益)缺乏具体信息,仍不足以防范武断决策。

  本委员会的部分成员指出,即使成功采取这些措施,许多工作仍不能轻易变成“优质岗位”,于是带来了可以为这些“劣质岗位”做些什么的问题。对此类岗位而言,还必须探讨其他出路和更高的财务补偿(与老年人看护问题类似)。在此情形下,我们需要考虑第2章中没有提出但在许多公共讨论中已出现的建立全民基本收入(universal basic income,UBI)的议题。主报告的两位撰稿人并不支持建立这一制度,理由很简单:我们相信可以给全体劳动者提供足够多的工作岗位,包括有技能和无技能的人。当然,其中部分岗位的生产率可能较低,只有在工资较低的时候,企业才愿意招募。事实上,这些工资水平甚至可能低于最低生活工资。我们相信对此的解决方法是设置较低的最低工资,并辅以负所得税。设置较低的最低工资让这些岗位存续,负所得税则能确保劳动者获得维持生计的待遇。不过政府这样做的成本可能较高,因此也有激励尽可能把岗位改造为优质岗位,或者至少是更好的岗位。

  最后,用多边主义的办法界定和处理社会倾销,涉及更广泛的就劳动标准达成协议的可能性问题。此类标准的设定需要进一步研究。我们支持多边主义做法,但也明白其缺陷。虽然许多国家担心贸易对优质岗位的影响,它们或许仍难以就可执行的劳动标准达成协议,这背后既有合理的原因(难以界定什么是社会倾销),也有不当的考虑(以邻为壑现象)。发达国家而不仅仅是美国和中国也不愿意朝这个方向努力;一个例子是国际劳工组织(ILO)的各种劳动监管,绝大多数国家不像法国这样急于批准。与之相关的一个议题是,单一市场要求欧洲国家内部达成协议,如果某些成员国反对这种贸易政策,对法国企业施加约束反而可能危害自己的工作岗位。

  本部分内容的小结如下:我们应该明确的是本委员会对生产前和生产后再分配的意义有广泛共识,尤其强调教育和职业培训的重要性。但同时对生产前和生产后再分配的局限也有广泛共识,认为应该探讨能否重组生产和贸易。技术变革与全球化很有可能将继续加剧不平等,掏空中等技能和中等收入的工作岗位。我们认为组织公开讨论,把各种观点摆到桌面上是必要的。我们知道这些主张还不能付诸操作,但希望它们带来对新政策工具的更多探讨和采纳。

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版面编辑:许金玲
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