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应对未来的三大经济挑战

来源于 《比较》 2021年第5期 出版日期 2021年10月01日
文|奥利维尔·布兰查德 让·梯若尔

法国面临的三大挑战

  本报告的背景

  挑战

  我们决定着重讨论如今面临的三大挑战:全球变暖、不平等与人口老龄化。我们知道,法国面临的挑战原本还有很多。若干重要议题我们并未触及,包括新冠疫情对健康和经济的长期影响、应对其他大流行病的需要、在极低利率时代重新界定财政政策和货币政策、数字时代的竞争政策与隐私问题、金融监管、社交媒体对政治活动与经济政策的影响等。还有一些议题会在三个主要章节中零散地出现,如教育、政府改革、劳动法、医疗健康等。即使对三个选定的议题,我们的分析也远非完善。例如,我们关注气候变化,却没有涉及生物多样性和空气污染。对人口老龄化,我们着重探讨养老金改革,对它在其他方面的影响则着墨不多。

  这三大挑战都关系根本的世代内与世代间的议题:我们应该给子孙们留下怎样的生活?怎样的地球?怎样的职业?年轻的劳动者同年迈的退休人员之间,利益该如何平衡?我们能否解决现有的不平等以及由新冠疫情导致的新的不平等问题?后者对更年轻的世代、教育程度更低的群体打击尤为严重。

  这三大挑战以各自不同的机制源于经济增长的复杂特性以及作为主要增长动力的技术进步。技术进步让法国和其他国家的一般生活水平获得了巨大提升,但也成为如今面临的诸多挑战的根源。工业革命启动了全球变暖进程,碳基发电与运输技术的创新增加了碳排放。包括人工智能应用在内的技术革新加剧了不平等,以及年迈劳动者的技能淘汰。医疗技术进步延长了人们的预期寿命,这固然是好事,却也给养老金制度带来了压力。

  与此同时,我们又必须把技术进步作为解决方案的必要组成部分。全球变暖不可能依靠在现有技术下减少碳排放来解决,而是需要巨大的研发努力,在新技术应用中取得关键的进步,即人们熟知的边干边学过程。抗击不平等的斗争也可以借助技术,例如教学方法的创新,并通过在线课程提供普及性的高质量教育;开发与人类技能形成互补而非替代的新技术;找到对流动资本征税的更好办法等。对慢性疾病的预防和治疗以及改善继续教育,则能够帮助年迈的劳动者克服身体障碍,更好地工作,从而增强养老金制度的可持续性。要解决的问题在于如何设计出促进和引导这些进程的政策,以实现更加平衡、更可持续的增长。

  三大挑战都在缓慢积蓄。解决成本随时间缓慢递增,却更容易让政策制定者贻误战机。加上政治偏差(只有当前世代的人参与投票,包括对未来世代有深远影响的事务)与行为偏差(过分自负地认为问题到时候自有解决办法),决策会更加倾向于避免在当前付出成本,甚至忽略这对未来的显著好处,从而对未来世代的人们严重不利。例如,气候变化会产生致命影响的预警几乎在30年前就已发出,可各国政府对此除纳入政治讨论外,很少付诸实际行动。不平等、糟糕的教育和职业培训、对疫情或人工智能缺乏准备、养老金制度的可持续性和社会接受度等,则是另外几个潜伏的“定时炸弹”的例子。即便在已经付出巨大努力的地方,有关措施也往往缺乏全局观,或不足以解决根本问题。

  三大挑战都涉及复杂的技术和经济议题。我们很难预测人们对不同气候政策的社会接受度,哪种类型的绿色技术研发该得到补贴,技术进步的速度会如何?储能技术是否会变得足够便宜,让我们可以仅仅依靠风能和光能,还是需要核能作为备用?我们能够在多大程度上依靠教育实现公平竞争,让更多人有机会获得优质的工作岗位?我们能够在多大程度上改变技术发展方向,使之与劳动者形成互补而非替代?

  这些不确定性构成了巨大的政策挑战,既要保持灵活性,又能给未来政策走向发出明确信号。例如,国民、企业、绿色能源创新企业以及市政管理机构在做长期决策时都需要预估未来的气候政策,包括住房、发电、研发、交通方式等领域的政策。类似的是,某些国民有理由担心“绿色支票”不会长期有效,碳税却可能被永远征收。与气候、就业和养老金有关的决策具有长期性,涉及人们对未来公共政策的预期。在不确定性面前,经济行为人需要未来指引,要求对今后10—20年内会给自身造成重大影响的政策决定有一定预见性。

  这一完美平衡不容易实现。政策预见性要求清晰的指导规则:未来的环境监管和碳价格如何决定?养老金水平如何计算?我需要工作多长时间?同时,应对变化中的世界又要求有灵活性,如考虑寿命延长和影响养老金缴费的宏观冲击等。还有,环境退化速度、公共政策对气候变化的响应以及技术发明的速度等都存在不确定性,要求适时做出政策调整。

  提供明确指导与保持未来灵活性的目标显然存在冲突,解决这一矛盾要求我们构思出能实现良好平衡的制度。例如,我们必须让决策调整摆脱政治压力。调整必须反映真知灼见,而不是政治上的权宜之计。这是有可能做到的,比如各国中央银行的独立性就使它们能成功兑现控制通货膨胀的承诺,同时针对金融危机或疫情危机的特殊情况采取必要的灵活操作。受此启发,我们在报告第1章探讨了设立“碳中央银行”的措施,把碳排放许可证管理的预见性和灵活性最好地结合起来。我们还建议,采取透明的调整规则管理养老金制度,同时由一家独立机构负责针对未曾预见的变化进行调整,并可以采用储备基金作为稳定器。

  委员会对自身角色的认识

  我们讨论的问题只能靠专家回答,不只是经济学家,还包括更广泛的社会科学家与其他专家。他们可以总结整理知识成果,哪些已知,哪些未知,哪些政策在其他地方发挥过作用,哪些政策还有待深入探讨。

  但专家们不能止步于此。大多数专家相信需要采取的改革措施经常在社会上遇到强烈反对,并由此被放弃或篡改。例如,几乎所有经济学家都认为对抗全球变暖的整体策略中必须包含碳价格,但法国政府于2018年引入碳税的尝试成为“黄马甲”运动爆发的诱因。到2020年,法国的公民气候会议(Convention citoyenne pour le climat)又决定将碳税剔除出建议清单。又如,几乎所有经济学家都认为应对预期寿命延长的一个必要措施是提高退休年龄,但法国政府于2020年推出这方面的退休制度改革同样遭遇了强大阻力。

  某些反对或许来自对专家缺乏信任,或者对事实或政策利弊的误解。因此专家的任务应该是以一定的谦逊态度(可惜并非始终如此)陈述结论,并尽可能纠正有关的误解(同样很不轻松)。透明度可以提高信任水平。本报告另一个贯穿始终的主题正是创造这样的透明度。近期的养老金改革就旨在为制度引入更大的透明度,结果未能做到,它的一些特色有可能改进,以提高国民对制度的信任。碳税的缺陷不仅是给人们带来的不公平感,也受困于缺乏公平的信息机制来介绍、比较对抗全球变暖的不同方案,许多方案的后果不为人们所知,碳税造成的代价却非常明显。当然,反对者更有可能来自某些特定群体,他们感觉即使改革确有必要,自己也是受害者。“黄马甲”运动显然就属于此类。专家们对这种担忧不能置之不理,而是有责任将之纳入通盘考虑。

  所以,如果想让改革获得通过和接受,支持者就必须理解和处理类似担忧,必须让改革带给人们公平的感受。至少从原则上讲,限制豁免和漏洞是理所当然的。公平的感受还可以通过补偿来增强,没有哪项政策能给所有受损者提供补偿,因为判断谁会受损的信息永远不够完备;(*参见Conseil des prélèvements obligatoires(2019)。法国的应对气候紧急情况环境税建议(La fiscalité environnementale au défi de l'urgence climatique)探讨了识别受损者并提供补偿的困难,建议:(1)把碳税作为现有能源税的一个独立可见的部分,或将它完全分离出来;(2)建立对受影响最严重的家庭(特别是低收入家庭)的补偿机制,以增强对碳税的接受度;(3)确保碳税收入使用的透明度。)也不应该总是给受损者提供补偿,正如维持现状本身作为一项政策选择并非不可改变一样。如果实施碳价格,煤炭生产商就会受损,煤炭工人应该获得一定补偿,有数十年时间调整的煤炭企业则没有资格。为特定支出安排特定财政收入的专项资金可以发挥作用。经济学家对此通常不太赞成,理由是政府预算具有统一性,而且很重要的一点是,预算的最佳用途不应该受制于让特定产业或特定民众支配部分公共资金。这是正当的规则,违反它经常会导致浪费,例如在高速公路已经饱和时,依旧把高速公路收费专门用于建设新的道路。本委员会非常清楚偏离该规则的危害,但决定采取不过分正统的思路,理由是在特定情况下,与某项政策有关的新财政收入可以转移给该政策或与之直接相关的其他行动的受损者。专项资金可以把财政收入与公共政策直接挂钩,让补偿变得更加明确,从而增强受损者对补偿政策能够延续的信心。类似地,如果民众知道税收收入将用于他们拥护的项目,他们对这一税收的接受度也会提高。关于气候变化与不平等的章节将采用上述理念,关于人口问题的章节当然同样如此,因为养老金的社会保障缴费本就同养老金支出形成了专项匹配。

  最后,成功的改革不仅需要专业知识和民众支持,也离不开妥善的实施。实施与政策理念同样重要,如果实施不力,好的理念也会失去价值。它们好比药物和抗生素,如果没有诊断和服用说明,也可能造成严重不良后果。初心良好的政策,除了可能没有充分落实,还可能被滥用,导致事与愿违的结果。无论政策制定者的愿望如何,他们或许并没有时间充分考虑实际执行问题。他们要把改革或政策的实施委托给他人,也未必能监督实际结果,此时就尤其需要有详细的政策诊断测试和指导手册。

  法国政府的效率与公共服务的质量作为“房间里的大象”,不在本委员会的受托研究任务之内,但作用至关重要。对于公共政策,我们只有测算它们的实际效果而非花费的资金,才能真正看出它们的效力。这里的一个例子是法国的教育制度,关于不平等的一章将对此做重点讨论,尽管教师地位在过去10年有大幅提升,法国小学生在国际学生评估项目(PISA)和其他评估项目中的排名却持续下滑。该章将强调:需要做系统性的影响测算并采用“落日条款”;有必要给私人部门提供恰当激励;需要精简合并政策,增强机构的灵活性和相互间的一致性,设立一站式办事窗口,避免浪费个人和企业耗费在行政程序上的精力(仅举其中一个案例,在法国申请研发补贴目前有超过60个办事窗口),提高某些政策的低采用率;必须抵制法国人对政策豁免和漏洞的偏爱;在地方当局能对其政策负责的情况下,发挥分权化与试点的优势。除公共财政的支出一侧外,对收入一侧也可适用类似的要求:法国的税收应该得到改进,而不是再增加。法国的强制性税收目前达到GDP的46%,(*经合组织的数据显示,法国在2017年为46.2%,经合组织平均值为34.1%。但由于各国政府提供的服务不同,这方面的比较存在困难。)公共支出达到GDP的56%,处于发达国家中最高的行列。遗产税是个例子,税率很高,但漏洞较多,税收收入较少,不平等的章节将对此展开讨论。尽管政府的规模大小最终是全社会的选择,但我们不难得出如下共识:税收应该体现智慧,法国在这方面并不总是模范。

  总之,我们的委员会这样看待自己的任务:提供专业见解,总结评估三大挑战各自的已知领域和未知领域;提出整体性的改革建议,把潜在的受益方和受损方都纳入考虑;对如何最好地实施改革提出指导。我们的报告持乐观态度:相信三大挑战都有其解决方案,并希望本委员会能对方案设计有所帮助。

第1节 气候变化

  * 第1章报告的作者为:克里斯蒂安·戈利耶(Christian Gollier)、马尔·勒光(Mar Reguant)。

  气候变化带来了生死攸关的威胁。它会造成巨大的经济成本,导致生态系统和生物多样性被破坏,引发社会动荡,推动大规模移民,并制造贫困国家和中等收入国家的仇恨情绪,甚至因此诱发战争及其他形式的冲突。

  我们已没有时间等待。尽管有上述紧迫感,官员的志愿主义政治言论和长期承诺同他们的实际行动之间仍存在强烈反差。在里约峰会举办近30年后,排放量仍在持续增加;对绿色技术的公共和私人研发投入仅占全球研发总投入的4%,完全谈不上受到重视。为实现《巴黎协定》(巴黎气候大会或第21届缔约方会议)或部分主要排放国更近期提出的“到2050年或2060年实现零净排放”的目标,要求各国经济有代价不菲的大规模转型,而这尚待发生。(*包括改变我们的农业和消费模式,在交通(汽车、火车与飞机)、工业和住所中逐步淘汰化石燃料,对低隔热效能建筑物做节能改造,利用时段变动价格的智能电表节约能源消费,在城市规划和土地利用中加入绿色目标,支持经济的电气化,大量增加对绿色研发的投入等。)等待的时间越久,转型的成本将越高,组织将越混乱。法国用以对抗气候变化的路线图“国家低碳战略”(National LowCarbon Strategy,SNBC)规定了削减温室气体排放的进度,并细化到2033年之前的分部门碳预算。这些预算不具强制性,而是属于指导性质,并会根据实际超额状况做重新评估。

  所幸也有好消息,尽管研发支出较少,某些技术的进展速度仍然快于预期,如太阳能、风能、电力储备(*电能储备对这些间歇性电力生产来说是极为重要的配套补充,包括电池技术,以及抽水蓄能、空气压缩、电解产生的绿色氢气,以及天然气加工结合碳捕获与碳储存产生的蓝色氢气等。)、LED照明、电动汽车、替代蛋白质等。此外,许多公司认识到它们以化石能源为基础的资产最终可能报废,私人部门的创新力由此被激发出来。如果有更多资金用于绿色技术,并通过全球碳价格信号等方式强化私人部门转向绿色技术的激励,则某些关键技术可能会涌现。

  另一个好消息是,环境意识在政治上有所增强。90%以上的法国公众相信全球变暖是人为造成的,而且我们能够对此有所作为。因此,本委员会与其他类似行动面临的挑战是找到合适的办法,结束言论与行动脱离的状态,争取行动代价在政治上可接受,并确保这些行动的成本尽可能降低。

  我们相信,尽管形势严峻,依然能找到结合多种方法的解决方案。如果能够迅速实施,这些方案能够让我们以相对于其他选择更小的经济和社会成本来解决气候变化问题。但本报告要传递的另一个信息是,我们必须认真挑选。在绿色政策的建议方面,我们面临极为丰富的选项。本报告展示的是我们认为有充分效力的建议,突出了好的建议,而筛掉了糟糕的内容。

  概而言之,我们主张:

  ●碳价格是很好的经济机制。我们介绍了法国和欧盟目前的相应做法,以及如何大幅度改进,包含相当多的细节与分析。

  ●研发扶持是很好的经济机制。较低的碳价格不仅纵容当前的排放,也不利于促进研发。但是,即使碳价格被统一并提高,绿色技术研发依然可能低于合意的水平。投入绿色技术研发的资金必须比当前的实际水平高出很多。如果希望绿色技术产生重大影响,这些资金还必须用到位,我们会解释如何操作。

  ●其他一些政策如果能妥善实施,也可以是很好的经济机制,包括制定标准、采取禁止措施和定向补贴等。这些政策在过去往往缺乏一致性,实施力度较弱。对它们同样有改进办法,我们将展开讨论。

  ●国内补贴和国际补贴是让有效政策获得接受的关键。

  ●单独看法国的排放量不会显著改变气候变化进程。但法国和欧盟可以发挥榜样作用,在达成全球协议、给发展中国家的气候政策提供资金支持方面起到带头作用,形成齐头并进的趋势。之所以要在法国和欧盟的政策思考中把世界其他国家纳入视野,是因为中国、印度、俄罗斯、巴基斯坦、美国乃至其他地方减少的每一吨二氧化碳排放,都会带来跟法国自身减排相同的好处。

  1.事实与感受

  虽然抗击全球变暖的政策获得了普遍支持,却有若干感受在妨碍我们设计出对社会来说最具成本效益的政策。这些感受来自实际政策经验,对预算约束不够重视,以及在公共政策设计时对利用市场机制缺乏信心。

  1.1不受欢迎的碳税

  第一个观察结论是碳税不受欢迎,例如“黄马甲”运动反对碳税,法国公民气候会议的最终建议里也没有提到碳税。民众感到:(1)碳税具有“惩罚”性质(下文将指出,其他许多政策选项也同样如此);(2)碳税具有累退性质(确实如此,低收入家庭缴税的收入占比更高);(3)即使法国人凭借碳税收据获得无条件的一次性退款(lumpsum refund),情况也不会改变(这个感受不对)。最后一个感受或许源于人们对补贴的长期可靠性缺乏信任:曾经做出的补贴承诺可能会逐渐减少或取消。因此,制度设计时必须尽量减小此类风险。

  1.2不透明的政策相对更受欢迎

  反过来,人们更加喜欢或者至少在表面上不太反对那些看不见直接成本的政策。然而,这些政策从本质上同碳税一样有“惩罚”性,甚至更糟糕。

  我们先来看第二种办法,也是给碳排放设定价格,使经济行为人对自己造成的污染负责。自2005年起,欧盟就实施了一种碳税,把占欧盟温室气体排放量约40%的电力、铝业、水泥和其他产业的公司纳入欧盟排放交易系统(EUETS),又称“限额交易”系统。该系统中的限额(或称许可)数量是固定的,设置的数字越低,环保的要求越高。排放机构必须在限额之内排放。限额交易市场则通过供给(限额数量)与需求(减排成本超过限额价格的排放)的匹配,决定限额的价格。

  从美国加利福尼亚州到中国,再到欧洲,五大洲目前共有46个二氧化碳排放限额交易系统。当然,其中许多不思进取,接受了比公开设定的环境目标高出太多的限额。由于这些系统要求排放机构必须拥有一定的排放限额,形式上就相当于对污染生产(而非最终消费)的一种税收。不过,由于生产商或多或少会把限额价格传递给消费者,(*成本提高能在多大程度上传递给消费者,取决于产业竞争力度(如果是竞争性产业,则会完全传递))。生产成本的提升依然要靠后者来支付。欧盟排放交易系统的价格——2020年为每吨二氧化碳排放25欧元,2021年5月为50欧元——确实低于导致“黄马甲”运动爆发的55欧元碳税,而且更重要的是消费者负担的这一费用是在生产环节征收,使之在很大程度上没有引起公众的注意。

  与之类似的另一个例子更有说服力。给绿色技术(风能、太阳能等)提供补贴很常见。在现实操作中,监管机构要求我们的电力供应商以某个预先设定的价格(上网电价)购买可再生能源,并把这个成本包含在我们的电价里。法国客户的电价清单中有一项“公共电力服务费”,其中就包括科西嘉岛和海外领地的额外发电成本,以及对可再生能源的公共补贴。但这一费用同样在形式上是对生产商征收,再传递给对此并不关心的消费者。(*2021年,法国对可再生能源的上网电价补贴成本将达到64亿欧元,碳税收入也几乎是这个水平。)

  先不论这样的政策是否合理,从它们造成的感受而言,如果人们了解如下两个事实,它们或许就没有那么受欢迎。

  第一,某人获得的补贴总是来自其他人缴纳的税收,例如上网电价(供电公司必须按此价格对外采购可再生能源)就是电力消费者支付的税收。还有,补贴并不需要有良性的分配效应,例如在美国,对屋顶光伏电站的补贴(包括净计量电价政策)是由较低收入群体承担的。(*更一般地说,有研究发现(Borenstein and Davis,2016),因为住房保温、太阳能板架设、购买混合动力汽车和电动车和其他清洁能源投资而获得的所得税减免中,60%归属顶层五分之一群体。参见Borenstein S.and Davis L.W.(2016),“The distributional effects of US clean energy tax credits”,Tax Policy and the Economy,Vol.30(1),NBER。)在法国,可再生能源政策的累退性质等同于碳税,却不可能利用碳红利来补偿穷人。

  第二,这些政策的环境效果本可以做得更好。对10年前的早期可再生能源,减少1吨二氧化碳排放给电力用户带来的成本达到1000欧元以上,是2019年引发“黄马甲”运动的每吨二氧化碳定价55欧元的近20倍,或同期欧盟排放交易系统价格的50—100倍。换句话说,当时法国、德国和其他国家本可以选择用相同的成本减少约50吨二氧化碳排放,实际上却只购买了1吨气候减排。当然,这个逻辑忽略了强制性可再生能源购买促进了风能和太阳能的成本下降:税收激励和各种环保要求帮助私人部门推动了风能和太阳能的创新与学习曲线下降。(*下文将指出,有一个关于反事实情形的复杂讨论:电力购买对可再生能源成本的下降有多大贡献?有些人认为,即使没有补贴,微处理器进步也服从摩尔定律。另有人则认为,启动刺激是必要的,因为技术外溢效应会使早期亏损无法用后来的竞争优势弥补。我们之后会再探讨边干边学的议题。)再换个角度看,如果是在西班牙南部而非德国建立太阳能产能,也可以取得相同的学习成果,并让投资产生更好的环境影响。

  与之类似,对法国的隔热和锅炉建设的高补贴很少引来反对意见。该政策的出发点虽好,却吸引了各种追求短期利润的投机取巧恶行,导致浪费性的商业活动(例如所谓1欧元隔热电话),而且对全球变暖几无帮助,因为过分慷慨地给供应商发放了节能认证(白色证书),许多与实际节能无关,只是用于让能源公用事业机构达到有关的节能要求。(*参见Glachant,M.,Kahn,V.,and F.Lévêque(2020),“Quand les économies d'énergiede viennentfictives”,Les Echos,December 21;也可参见Crampes,C.and T.O.Léautier(2021),“White Certificates and Competition”,Concurrences,No.2021-01,February。)

  另外两个例子是绿色标准与禁止在某个日期后继续采用某些技术的法律,例如逐步淘汰燃油汽车。这两类措施都需要支付额外的成本,要么直接由消费者负担,要么先由制造商负担,再转移给消费者;(*有时禁令的成本直接由消费者承担(而非通过生产商间接承担)。在有火车旅行的替代方案时,航空旅行禁令的成本就包括乘客多花费的时间的价值。住房供暖中禁止使用化石燃料的成本中,包含架设其他设备(如热泵)的费用等。)它们可能设计欠佳,难以实现目标;(*在美国,汽车和卡车的燃料效率在2020年有所下跌,因为对小汽车和轻型卡车及越野车的监管有差异,对后者变得更有利。2020年,卡车及越野车占保有量的76%,而2012年时只有49%。这一监管缺陷可能被固化,参见Greenstone,M.,Sunstein,C.and S.Ori(2020),“Fuel Economy 2.0”,Harvard Environmental Law Review 44,No.1,May,pp.1-42。法国的汽车奖惩制度也可能有类似情况,无车人拿不到奖励,于是为了拿到奖励,他们购买因奖励而变得更便宜的小型车。这些事例说明了恰当的政策设计的重要性,而不是说任何燃料效率标准都没有用。)最后还可能具有累退性质,即能源效率标准让低收入家庭付出更大比例的收入。(*这还造成了不良后果:由于人们把小汽车换成越野车,推行燃料经济标准并未如愿实现减排目标。)然而,很少有人对有延迟效应的禁令或标准发起抗议行动。

  需要指出的是,我们这里并不是说这些透明度不高的政策必然缺乏效率,而是强调人们的感受经常来自表面现象而非深层的事实:例如付费者(消费者或纳税人)缴纳费用的显见度对民众态度的影响,远远超出为实现每吨二氧化碳减排对他们实际收取的金额。民主制度要想有效运转,就必须给国民的权衡选择提供相关充分信息。与公众舆论作对要付出惨痛的政治代价,但如果容忍此类代价对政策产生不利影响,则会给法国及世界其他国家造成不必要的巨大气候灾难,或者把私人和公共部门的资金不必要地用于低效领域。

  1.3动机信念

  社会科学家已发现,人们秉持特定信念的部分原因是他们加入了价值观,导致在求真与期许之间形成了权衡替换。相应地,这些信念对各种类型的科学证明呈现出抗拒性。我们容易理解,动机信念(motivated beliefs)可能对生活有好处,例如,提前想象假期的美好,而不考虑漫长的封锁以及亲人染病或死亡的可能性等。对本文而言,我们所有人都期盼未来的繁荣。

  在今后30年里把大量资金用于抗击气候变化,这不是个令人兴奋的愿景。在气候政治中,类似“流血、流汗、流泪”的承诺是不可能获得支持的,这或许是因为国民依然低估了转型所需的巨大规模和普遍范围。因此在巴黎气候大会结束后,没有任何国家的领导人在归国时宣布同胞们需要采取积极行动,也就是意料之中的事。偶尔还会有绿色增长之类的安慰性概念出现,给我们描述能够既拥有蛋糕又吃掉蛋糕的好事。但假如这可以实现,我们在过去30年又为何没有做到呢?

  同样的情况适用于“绿色职业”的观点,这也是用来安抚公众舆论的。政府官员与企业界往往夸耀绿色政策对创造工作岗位的贡献。但这一主张缺乏深入分析,并不能真正经受住考验。该主张的有效性取决于对如下若干问题的回答:相比同样要争取稀缺公共资源的其他领域(如医疗或教育),投入绿色行动的资金是否能创造更多的岗位?(*某些研究试图做出回答。国际货币基金组织的《2020年世界经济展望》(IMF World Economic Outlook)与国际能源署的《可持续复苏特别报告》(Special Report on Sustainable Recovery,June 2020)分析了绿色经济对就业的影响,结论是或许对就业数量有小幅的积极效应。)被替代的员工能否在地理分布和教育层次上与新创造的岗位相匹配,例如煤矿工人能否轻松转行为风力发电机械师?我们有没有考虑到补贴对相关劳动力市场的均衡效应,例如,如果在职业培训和认证方面没有预先准备,迅速地大幅增加建筑改造补贴可能导致改造费用上升,而非工作岗位增加,从而造成公共资金的浪费?有没有考虑到政策筹资带来的均衡效应,例如为支持补贴款项而征收的税费可能使其他产业竞争力下降,从而摧毁工作岗位?

  不愿意承认拯救地球值得付出成本,这会造成严重后果。此类政治言论的问题在于,它用可能找到无痛苦解决方案的观点安慰国民。本报告第1章将指出,近90%的法国人认为中产阶级不应该为抗击气候变化付出任何代价。对此可能有两种诠释。第一种是“应该由富人出钱”,这一看法与本报告其他各章的内容也有关。富人的确可以付出更多,但他们的潜在贡献其实远远不够抗击全球变暖或缩小不平等所需的资源。(*可以做简单概算。顶层10%群体占收入份额的30%,如果法国提高税率(包括社保缴费、特别社保税等的广义税率),加征其10%的收入,也就是GDP的3%。对于顶层的1%群体,占有10%的收入份额,也可以做类似测算。这些估计会过于乐观,因为顶层收入群体(企业家、工程师、医生、学者、金融和法律经营者、巨额财富持有人等)有很高的国际流动性。即使他们留下,也会采用避税手段。另一方面是对筹资的需求,本报告中估计气候措施本身的花费为GDP的1%—2%。有人认为更高,可能达4.5%,参见Germain,J.M.and T.Lellouch(2020),“The social cost of global warming and sustainability indicators:Lessons from an application to France”,Economics and Statistics 517-518-519,pp.81-102。这些数字有很大不确定性,但显然投入是巨大的。以养老金制度为例,法国养老金支付已达到GDP的13.6%。目前的人口抚养率为33%,预计会提高至45%,增幅达到36%。假设我们不改变退休年龄,则养老金制度内的抚养率也会提高同样幅度,养老金与工资之比也维持不变,这将导致养老金付款提高至GDP的18.5%,即提高4.9个百分点,也远远超出“富人能支付”的程度。还有显著缩小不平等程度,如更慷慨地发放补助金,也需要巨额资金。我们这里还只聚焦于三个主要挑战。如把教育和医疗等重大政策考虑进来,将需要更多的资金支持,很难只从富人群体那里得到满足。)第二种诠释是,人们感觉其实不需要任何人付出代价。这两种说法或许都有理由,但也同样成问题。

  2.整体解决方案

  针对气候变化的生死存亡威胁的紧迫性,以及有效而迅速地制定相关政策面临的政治挑战,本报告第1章将提出包含五个支柱的一套整体解决办法:(1)碳价格;(2)加强研发投入;(3)其他行动;(4)补偿;(5)国际合作。本委员会的成员对这五个支柱有共识,但有些人认为应重点关注第3和第5支柱,有些人则更多持怀疑态度。我们会指出分歧之所在。

  2.1支柱1:碳价格

  本委员会及大多数外部专家(见第1章)的结论是,一定水平的碳价格尽管不受欢迎,却是绝对必要的。碳价格符合法国宪法的环境补充条款中包含的污染者付费原则。实践表明,碳价格已显著改变了碳排放和其他污染物排放的相关行为。例如英国实施了较为温和的碳税,使煤炭生产被逐步淘汰,几乎在一夜之间大幅减少了电力部门的二氧化碳排放量:发电消耗的煤炭占比从2013年的40%下降至2018年的5%,2020年上半年更是降至2%。导致这一剧烈变化的主要原因是:英国于2013年在欧盟排放交易系统价格(在2013—2018年均不足10欧元)之上实施了一个最低碳价格(约为每吨二氧化碳21欧元)。(*碳价格并非唯一工具。英国还利用政府扶持的拍卖来支持风能发展,带来了额外的产能和更低的价格,使煤炭不再有经济意义。)据估计每吨35—40欧元的碳价格就足以推动“煤改气”的转型,排放污染会下降近一半。瑞典实施的碳价格也产生了同样的效果,在1991年引入,2021年达到约每吨114欧元。(*瑞典的碳价格对消费者和企业都实施。在1991年引入时,消费者的定价为24欧元,企业为6欧元。由于担心生产外迁或不公平进口竞争,企业实施了较低的碳价格(针对欧盟排放交易系统之外的产业,为避免双重征税,对该系统已覆盖的产业不再征收碳税)。但从2018年后,对欧盟排放交易系统之外的产业实施与消费者相同的碳价格,目前为每吨114欧元。)

  我们可以梦想有那样的理想社会,各种解决方案会自发地出现,不需要物质激励(这是动机信念的又一个例子)。然而历史给出的教训并非如此:我们一次次看到经济决策者们惨遭打击,掏空他们的预算,迫使其改变行为,然后才释放出可以解决挑战的创新。

  碳价格至少有如下四个优点:

  ●鼓励人们以较低的成本消除污染。

  ●促进绿色创新。让绿色研发产生的知识产权能赚取利润,推动初创企业获得私人投资,达到必要的规模。

  ●要求对排放进行测量(这并不总能直接获得),而无须其他信息。相比其他减排措施,这有利于减少行政程序和任意裁量权。

  ●最后,这种方式简单易行,让消费者能为气候问题开展行动,因为他们支付的产品价格中包括价值链上产生的所有排放的成本。若非如此,他们在打算做知情选择的时候就需要获得更详细的各种信息。

  第1章会详细介绍设定碳价格的具体方法:各国科学家与政府已经设定了一个“碳预算”,即我们为实现《巴黎协定》的目标还可以排放的数量限额。政府间气候变化专门委员会(IPCC)的估计是,为把全球变暖幅度控制在1.5摄氏度之内,未来排放的二氧化碳总量不能超过7000亿吨(上浮一个不确定区间)。若不考虑不确定性,这一碳预算可以较为轻松地实现,办法是借鉴欧洲通过欧盟排放交易系统实现的碳预算限额。(*欧洲没有正式的碳预算,而是选择了特定的减排计划,到2030年减少55%,2050年实现零净排放。我们在本报告中坚持这一政治决策。但需要注意,这一减排计划或许不符合欧洲碳预算目标下的跨期最优化方案,因为可能导致短期的减排努力不足,即今后10年的影子价格设定过低。参见Gollier,C.et al.(2020),“The costefficiency carbon pricing puzzle,”TSE Working Paper,n°18-952,Toulouse School of Economics。)由此,碳价格将通过市场出清来产生:认为削减污染成本太高的行为人可以从限额没有用完的人那里购买。(*在现实中有若干原因导致某些行为人的限额未用完:企业是在实际排放的数年前投资于排放限额,以对冲价格风险(排放限额提前很早发放,美国的二氧化硫排放可提前30年,并能被银行作为担保接受);企业可能因为溯往计划(grandfathering scheme)获得免费排放限额(高污染的企业或国家得到某些免费限额,作为部分补偿)。如果这些企业的环保进步比预期更快,它们就可以出售可交易的配额。类似的,做市商(本身不需要排放限额的金融机构)也可能临时持有限额。)这种“总量设定”方法将确保目标的实现:污染排放不会多于达成《巴黎协定》目标计划的数额。

  但现实中存在巨大的不确定性,包括全球变暖的速度、绿色技术的发展状况和成本,以及同样关键的控制气候变化的政治意愿。这些不确定性意味着,碳预算需要根据新情况逐渐修订,以影响碳价格。糟糕的是,这会给企业、家庭和发明家带来不确定性,他们将更难理解当前的碳预算会如何转化为未来的碳价格,并据此做出投资规划。电力企业修建的工厂有30—50年运营寿命,消费者购买的电动汽车可以使用15年,发明家的创新会在今后10年产品化,城市规划师与建筑师的决策甚至会有更长远的影响。上述这些决策的财务考虑不只与今天的碳价格有关,还更多地取决于未来碳价格的一般趋势。

  第1章将呼吁提出“未来指导意见”。

  ●把未来碳价格加入私人投资决策的一种方法是,为碳排放价格设立下限和上限,实现某种程度的价格稳定。当配额的供给相对需求较为宽裕,价格达到下限时,市场上提供的配额数量将被削减(政府以下限价格购买配额),从而使二氧化碳排放加速减少。(*英国的制度有所不同,是在市场决定的价格之上再附加一个税收。)当价格达到上限时,将有额外的配额按照上限价格出售,提供的配额数量将增加,导致二氧化碳排放降幅放缓。具体而言,第1章建议从2021年起设立大约每吨二氧化碳60欧元的下限价格,之后以每年4%或5%的速率提高,到2050年达到每吨190—250欧元。

  ●第1章讨论的另一种办法是,创立一家独立的碳理事会(可名为“碳中央银行”),以负责价格调整,使调价摆脱政治游说与选举进程的干扰,从而给政策赋予可信度,类似于独立的中央银行对通货膨胀的控制。

  ●还有种既确保坚决采取环境措施的承诺又保留某些灵活性的办法,是给各国政府制造某些风险承担机制,以促使其遵守承诺。例如可以由政府发行某种证券,如果未来的碳价格下跌到之前宣布的轨迹之下,则会给排放配额持有者提供补偿。(*用金融学术语来讲,这种证券名为“看跌期权”。可参阅Laffont,J.J.and J.Tirole(1996),“Pollution permits and compliance strategies,”Journal of Public Economics,62,No.1-2,October,pp.85-125。)这样会提高各国政府在未来增加配额数量的成本;理论上只有技术领域出现令人意外的进步时,它们才会这么做,此时增加配额并不一定表明解决气候问题的决心有所消退。

  为充分发挥效力,碳价格必须是普遍性的。与法国目前的碳税不同,出于公平和效率两方面的考虑,我们建议的碳税必须对所有排污者适用,没有例外。这种普遍性要求意味着要避免漏洞,即把经济活动迁往海外,在实施环境倾销的国家追求更低的成本。后文将介绍为防止此类漏洞而实施的边境碳税调整。

  即使能做到碳价格透明、可信与普遍,它也不是万能药。要实现《巴黎协定》确立的目标,碳价格是必要但非充分条件。此外,虽然碳价格的应用可以扩大到比现在更广的范围,某些环境友好型项目仍不容易通过该方法完成。我们将在第3支柱的讨论中再对此加以解释。

  2.2支柱2:强化研发努力

  如果没有解决研发挑战的显著进步,生态灾难也将难以避免。目前对绿色研发的投资太少,原因并不在于可利用的资金短缺,在当前的低利率时代,有太多资金在寻找投资机遇。真正的原因在于绿色研发的盈利性不足,限制了现有投资。创新是关键所在,因为它将改变气候损失与经济损失之间的权衡关系。目前的两难处境尤其表现在撒哈拉以南非洲、巴基斯坦、印度,乃至中国。如果这些国家看到选择低碳技术更具吸引力,就能帮助减少全球碳排放总量,由此给法国带来的好处将远甚于法国自身采取的行动。

  一般性的研发补贴是面向所有产业的投资人,以补偿别人部分分享他们的研发成果(也就是给其他企业带来的技术外溢效应)。但仅有此类补贴是不够的,原因如下:

  首先,即使普遍实施碳价格并加大力度,政治上的约束依然可能使其低于理想水平。由于碳价格较低,技术使用者制造污染的成本太小,就不愿意为获得绿色技术支付较高的专利费。过去的碳价格太低,加上若干官方文件中没有提到碳价格,已经造成了未来碳价格最多只是温和水平的预期,打击了绿色研发的努力。

  其次,与过低的碳价格无关,某些最重要的绿色研发项目涉及突破性技术,将使我们在长远实现零排放或负排放。尽管制药业的例子表明,私人部门在研发决策方面可以有长远眼光,但公共部门在提供社会需要的基础研究上仍发挥着根本性作用。(*我们可以进一步指出,由于技术总是要依靠前人的成果,绿色技术比化石燃料技术有着更长远的未来,即使后者能通过碳捕获和储存等创新变得更加清洁,清洁能源研究的整体溢出效应也更大,所以有理由提供更多的补贴。)

  我们可以设想,能够以两种方式促进研发。第一种是为私人部门设定可实现的技术目标。经验表明(例如近期的新冠疫苗研发),私人部门在受到推动后可以做出惊人成就:多种疫苗以前所未见的速度开发出来,某些还采用了此前没有尝试的方法。(*新冠疫苗采购进程的影响还有待考察。公共采购不仅能加速技术进步,也意味着在供给上抢先于其他国家,除世卫组织的COVAX联合计划外,国际合作严重缺乏,导致优先采购成了主要政策目标(虽然没有人公开承认)。此外,我们对反事实情形缺乏认识,疫苗市场巨大,即使没有公共采购,也会吸引相当大的研发投入。)第二种是设立欧盟的高级能源研究计划署(EUARPAE),模仿美国的绿色技术拨款机构。该机构将为欧洲私人和公共部门的高风险、高回报研究项目提供资金,以解决绿色技术领域的关键挑战。该机构的治理必须成为楷模,后文将做更多讨论。

  另外,近期法国RTE公司与国际能源署(IEA)发布了关于完全可再生电力生产的必要条件的报告,它提示我们:即使碳中和的若干场景确有可能实现,研发努力的效果从本质上说仍是不确定的。这种不确定性显然不应该成为拖延的借口,但公共机构在战略和行动设计中必须有所考虑。我们必须保持谦虚谨慎的态度,避免把所有鸡蛋放在一个篮子里。

  2.3支柱3:补充行动

  之前已提到,碳价格手段在某些领域不如我们期望的那样有效。首先,我们已经指出,由于政治上的原因,碳价格可能低于理想水平。

  第二个问题是排放的可测算问题。这未必是因为数量庞大的经济行为人,实际上用于交通运输和供暖的化石燃料产品可以纳入欧盟排放交易系统,因此,碳税可以在价值链的较早环节征收,而不必面向所有家庭、企业或机构,目前对电力、水泥和钢铁产业正是这样做的。对于牲畜产生的甲烷排放,可以在屠宰场的环节征税。与发电厂的碳排放或炼油厂的石油生产规模相比,林业对全球变暖的效应(这在林业相对较弱的欧盟不太重要)或特定农业活动带来的碳储存,测算更为困难。

  第三个问题是,某些基础设施(如为电动汽车或氢能应用服务的设施)必须实现标准化,以便市场上能出现彼此竞争的厂商。(*例如电动车的充电基础设施:充电连接头、汽车充电器还是外接充电器、交流电还是直流电连接装置、电压设定等。)污染者付费的原则将确保经济行为人对自己的排放负责,但仅靠价格并不能确保彼此竞争的绿色企业达成统一的标准,这是市场失灵的又一例证。政府可以对这种标准化提供帮助,应该尽可能在技术选择上保持中立,但又不可能完全中立。

  第四个问题是,碳价格提供的激励对企业(发电厂、水泥厂、炼铝厂、航空公司等)的效果好于家庭,这是规律。对家庭而言,碳价格仍可以有效指导当前的消费,如航空旅行、食用牛肉,以及使用化石燃料产生的电力等。(*这些测算并不完美,对甲烷排放的一个近似替代指标是牲畜的重量。)它可以促使消费者用火车替代飞机,少吃牛肉,增加共享搭车和远程交流,以及减少使用空调等。但针对消费者的长远投资,碳价格的效果会更差,原因包括如下三个:

  ●第一,居民家庭对自身绿色行动的未来成本和收益了解不多。这方面的一个例子是建筑节能改造,特别是在法国(与德国不同),消费者没有获得有效的建议,(*另外还需要对产业界的建议保持谨慎,如隔热改造的效果令人失望,见下一个注释。居民家庭既面临道德风险(隔热供应商可能在材料品质和做工上偷工减料),也会遇到逆向选择(隔热效果取决于太多因素,消费者无法评估专业人员的能力与品行,会陷入次品市场)。参见Ambec,S.and C.Crampes(2020),“Energy efficiency in buildings:From theory to practice,”WP Toulouse School of Economics,February。)补贴也并非以实际节能效果为基础。要使碳价格发挥期望的激励效果,就必须给居民家庭提供针对其成本收益分析的合理建议。

  ●第二,决策者并不总是付账者。虽然有能耗认证,但租户和业主并不总能在节能效果上达成共识。从理论上讲,如果历任租户都充分了解投资的质量(能耗认证可以提供参考),正常支付电费单,如果租金能相应调整,以反映租户的能源消耗节约,则业主会有恰当的激励为建筑物和公寓做节能改造投资。但如果这些条件不能满足,业主就不会为改进能耗效率付出足够努力。事实上,有若干研究证实,如果业主自己也在建筑物中居住,则保温改造行动会更具持续性。信息不对称问题同样可能削弱业主节能改造的积极性,例如,他们担心改造投资会影响物业在住房市场上出售时的价值。最后对于共管公寓,还存在集体协调问题。

  ●第三,经验证据表明,居民家庭对耐用品的质量可能投资不足,原因或者是流动性限制,或者是时间上的现期偏向。这完全可能适用于能源效率选择,尽管缺乏流动性的居民家庭经常可以申请政府支持的各类零利率贷款。

  上述理由要求在碳价格之外采取补充措施,如禁令或更普遍的标准。正在考虑或已经宣布的禁令包括,禁止使用一次性塑料袋,禁止在特定日期后继续销售或登记使用某些燃料类型的新汽车,设立不允许化石燃料汽车驶入的低排放区域等。在环境领域实施国际标准的一个例子是1987年达成的《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》,为各国制定了政策目标和成本分摊办法。

  如果能与支柱2的创新相结合,此类政策将更容易落实。照明的变革就是一个例子,说明了监管(在20世纪头10年后期到21世纪10年代早期开始禁用白炽灯泡)与替代产品研发(从20世纪早期的理论到90年代的蓝光LED突破)相结合的效果。与之类似,一旦电动车成本下降,里程延长(这已有望实现),禁止燃油汽车销售并限制其在低排放区域使用会变得更加容易。禁令与标准还可以给产业带来挑战,刺激创新与边干边学式的进步。

  本报告第1章支持此类补充措施,但也提醒在大致了解它们的效果之前避免盲目干预。举一个其他国家的例子,我们知道屋顶光伏板的成本远高于在美国的南加利福尼亚州、亚利桑那州和得克萨斯州等地非常成熟的大型网络化光伏电站。那为什么美国政府还要给屋顶光伏板提供直接补贴和净计量电价补贴?如果目的是实现脱碳化,更好的办法是给网络化光伏电站提供补贴,或者把资金投入氢能或长期储能技术的研发。非常受民众欢迎的节能改造政策是另一个例子,有证据表明,除原本隔热质量真正很差的建筑外,用这种办法减少的每吨二氧化碳的代价相当高。(*参见Fowlie,M.,Greenstone,M.and C.Wolfram(2018),“Do energy efficiency investments deliver?Evidence from the Weatherization Assistance Program”,Quarterly Journal of Economics 133,No.3,pp.1597-1644。该研究发现,美国的低收入家庭样本的预测节约是实际节约的大约2.5倍。另有研究利用法国的数据发现(Blaise and Glachant 2019,“Quelestl'impact des travaux de rénovationénergétique des logements sur la consommationdénergie ?Une évaluationex post sur données de panel,”La Revue de l'Energie,646,September-October,pp.46-60),情况更加糟糕,预测节约几乎是实际节约的8倍。)

  在理想状态下,应该尽可能地随时评估此类政策的效果,(*还有,对已经普遍实施足够高碳价格的产业不应该采取此类政策,以避免双重收取碳价格。)以此确保支持政策合理性的隐含碳价格不过分偏离其他地方实施的碳价格。简单来说,如果某个标准、禁令或补贴导致消费者或纳税人要为每吨二氧化碳减排付出1000欧元,那就不能算绿色政策:例如以50欧元的碳价格计算,同样的资金本可以减排20吨。标准、禁令和补贴必须有合理的成本,整个政策必须有一致性(必须通过大致测算每吨减排的隐含成本来检验)。根据这一警示,我们认为此类工具都应该成为最优政策组合的构成部分,而且它们是组合中较大的部分,实际的碳价格则是较小的部分。

  在此背景下,法国公民气候会议提出了若干不错的建议,其中部分内容将在第1章予以介绍。这些建议更倾向于采用补贴和禁令。前文已指出,补贴需要资金支持,因此总是代表一种税收;禁令则可能包含看不见的成本。气候问题的紧迫性要求我们做出牺牲,并努力使牺牲产生最好的效果。为合理控制这些措施对民众购买力的影响,第1章建议开展成本收益分析,并把初步结果应用于公民气候会议的部分建议。可再生能源组合标准在世界各国广泛采用,要求风能和太阳能的发电量达到一个最低比例,这也需要做同样的评估。(*必须尽可能采用最先进的正确评估效果的方法。可参见Greenstone,M.and I.Nath(2020),“Do renewable portfolio standards deliver costeffective carbon abatement?”BFI Working Paper,No.2019-62,Becker Friedman Institute,November。该研究发现,美国的可再生能源组合标准对二氧化碳排放产生了巨大影响,每吨的减排成本为58—298美元,通常高于100美元。)我们建议把这一程序制度化,使政策讨论能有相关数据做参考。例如在美国,白宫管理和预算办公室以及环境保护署就利用碳排放的社会成本估计表,检验各种监管规范。法国应该尽快加强这方面的工作。

  目前全球温室气体排放中有25%来自农业,16%是有强烈温室效应的甲烷。必须设计出激励机制,以阻止森林砍伐和土地退化,促进土地碳吸存。为此,我们必须改进远距离遥感技术,以便准确测算私人行动的实际影响。可持续的多样化农业、精密栽培、垂直农场等,都是可以减少排放的案例。作为主要污染源之一的农业需要政策制定者的更多关注。(*来自农业的氨气排放在持续增加,对健康有严重威胁,这给欧盟各成员国满足欧盟空气污染标准提出了挑战。更普遍地说,农业生产实践必须引入深刻变革,但因为政治原因而难以实施。)

  另外,还需要有魄力的城市规划和公共交通设计。城市土地利用和交通系统(包括停车换乘设施)必须妥善规划或重新规划;城市绿色战略还可以带来某些协同效益,如改善健康、减少热浪侵袭等。这些环境政策也要求其他政策的补充。它们可能进一步推高市中心现有物业的业主享有的土地租金,尤其是在各地方投票反对建筑致密化的时候(因为致密化对希望维护和提升租金的业主不利)。绿色政策(如禁用污染汽车、限制停车空间等)导致的房产价格提升必须由社区分享,例如通过某种资本利得税。在法国的高速铁路或城市改造项目中,公共投资带来的收益就没能够成功实现集体分享。

  住房政策除涉及典型的经济议题外(如住房补贴的实际普及率、把公益住房调整给最需要的人、租赁市场的流动性等),也与抗击全球变暖有明确联系。我们之前已提到过节能改造、利用有效的建议支持居民家庭(尤其是低收入群体)的住房改造行动、根据节能效果认证提供补贴,以及提升从业人员的技能等。这些政策有助于减少建筑物的能源消耗,鼓励对现有建筑物的利用,而非再修造新的建筑。尽管希望提升土地租金的业主反对,但城市的致密化仍是必要手段,既能防止城区蔓延及其后果(过度使用汽车交通、土地人工改造等),又有助于缩小代际不平等。要求棕色地带(有待重新开发的城市用地)的业主负起责任,迫使他们启动改造,或将棕色地带转化为绿色空间,或将其出售,这同样有助于抗击全球变暖的斗争。最后,由于新冠疫情以及远程办公,市场对办公空间的需求减少,这催生了把部分办公室改造为公寓的机会,应该借助市场机制的力量充分利用这一机会。

  边干边学与公共采购

  以风能和太阳能的成本在过去40年大幅下降为例,各国政府经常利用法令(要求电力公司至少有某个百分比的电力采购是来自可再生能源)与其他激励措施推动采用现有绿色技术,以降低替代能源的成本。这背后的理由是,不同于通过补贴促进新技术研发(而非鼓励采用现有技术),制造商们要通过实践来成长。它们需要时间逐渐纠正工程操作错误,依靠经验降低生产成本。此类政府法令(例如迫使公用事业机构的产品组合中有最低比例的可再生能源)并不着眼于未来的技术,而是强调对现有技术的累积式改进。

  研发、学习与规模经济之间可能存在良性循环,这固然没有疑问,但学者们发现每个环节在成本节约方面的相对影响很难量化,即使现有技术也是如此,更不必说对新技术的前瞻。(*原因并不复杂。公共和私人研发的效应、规模经济、边干边学是同时发生又相互交织的。例如,政府支持的研发、补贴和法令推动了风电机和太阳能板进入市场。开发商、设备生产商和建筑公司学着推广技术,从失误中积累经验,赚得少量利润并将其用于内部研发,以生产更大更好的风电机、太阳能板和追踪器。到某个时点,统一市场变得更加集中,需求增加,剩下的厂商将获得规模经济的好处。)由于相关证据有限,我们的委员会对此自然也有不同的判断。

  委员会的部分成员认为,有必要强势采用法令和其他激励措施,降低现有技术和新技术的成本:“禁令和标准是必需的,并应该认真评估。”这一立场有两方面的强大理由;第一是紧迫性,为取得迅速进步,有太多工具需要加以利用;第二是其中某些技术(尤其是太阳能)对贫困国家非常有利,这些国家如果不加控制,排放量会大大增加。

  委员会的其他部分成员则认为,“禁令和标准化只有在认真评估之后才是有用的”。他们强调法令和其他技术应用激励的两个坏处:第一,从以前的讨论中很容易看出,估计未来的学习曲线很困难,没有人希望开设免费酒吧,浪费本可以产生大得多的气候影响的公共资金。第二,承诺问题,即到某个时点后成本已下降到位,或者更一般地说,已不再需要法令和补贴,(*例如,如果风能和太阳能相比化石燃料技术有了竞争力,就应该停止补贴。)但政府往往发现难以取消它们。因此很重要的一点是,一开始就宣布一系列标准,随着成本下降和技术应用的增加,支持措施将被取消。委员会的各成员对上述观点的基本含义能达成共识,但对各自应赋予的权重仍有分歧。

  促进透明高效的决策程序

  针对补充措施的讨论,我们最后提出两个密切相关的政策建议。考虑到行动的极端紧迫性,以及游说势力的阻挠,成本收益分析不应该成为拖延的又一个借口,也就是说,不应该要求在采取行动前开展过分耗时且复杂的专家评估。

  ●考虑接受粗略评估。成本收益分析取决于对不确定变量的假设,对每吨二氧化碳减排成本的某些估计有相当大的不确定性。估算在一定年限后禁止使用传统燃料汽车的成本,需要掌握有关电池的潜在学习曲线、稀土元素的供应、政府推行充电站标准的效力、发电量的构成变化等各种信息。对高风险研究路径和不确定学习曲线的评估难度还要大得多。然而,较大的不确定性不能成为无所作为的借口。

  ●主动开展评估。成本收益分析要想发挥作用,就需要投入专家资源和时间,包括工程和经济计量研究、随机控制实验等。可是,气候问题的紧迫性意味着,成本收益分析要求的严谨测算不能拖延公共决策。

  这就要求创立一个监督机构,利用现有的最好工具进行透明而独立的估算,并随着数据积累、知识拓展和科学讨论的反馈不时更新。这些估算可以用于决策参考,而不拖延行动。出于透明度和效率的考虑,议员与公共政策制定者可以快速获取这些有可能影响决策的数据。对所有政府补贴或法令项目,都应该要求对每吨二氧化碳减排的边际成本进行透明的测算。

  具体来说,我们设想创立一个常设委员会,其架构类似于法国的最低工资专家小组,有效利用独立机构的技术性支持;另一种选择是在现有架构里大大增加社会经济评估的权重。(*在法国,已经有若干家针对气候政策的管辖机构,包括气候高级理事会(High Council for the Climate,HCC,一家独立机构)、环境与可持续发展总理事会(General Council for the Environment and Sustainable Development,CGEDD)、可持续发展经济理事会(Economic Council for Sustainable Development,CEDD),以及若干多功能实体机构,如总投资秘书处(General Secretariat for Investment,SGPI,负责未来的PIA计划的投资实施)、法国战略局等。我们对这些机构的重组没有特别建议。另一方面,包括高级气候理事会在内的这些机构通常没有手段做相应的经济评估,以最大化给定支出的生态效果。因为我们认为很重要的是,把法国战略局支持的现有机构克里基委员会(Criqui Commission)开展的社会经济评估习惯推广到法国政府各个部门。)经济学家、科学家与其他高级专家将定期更新他们对当前和未来碳价格以及减排二氧化碳单位成本的估算。得到的结果可以指导公共决策,从投标报价设计(见下文)到评价财政政策和税收政策的效果(绿色预算)。该委员会可以借此探索道路,以便在欧盟层面创建不可或缺的类似机构。有必要确保欧洲气候变化理事会(European Climate Change Council)包含重要的社会经济评价功能。这一理事会的创建已列入欧洲议会的欧洲《气候法》草案,并计划由资深科学家组成。总之,尽管精确估算不容易得出,这些结果依然可以帮助我们发现在给定资源投入下,有哪些环境收益前景较好的发展线索。

  2.4支柱4:补偿

  气候政策有时会忽略制造受损方的事实。引发“黄马甲”运动的碳税在经济上是合理的,(*但有人认为,在加油站购买汽油已经包含比欧盟排放交易系统价格更高的隐含有效碳税。把碳税包含到汽油价格中无疑是正确的,这一价格应该是碳的影子价格,对应于能让我们实现《巴黎协定》排放目标的时间依存型价格(time-contingent price),远高于欧盟排放交易系统的价格。在实践中,汽油价格不仅包含石油价格及其提炼和分销成本,还有各种税费,反映了一般财政收入的需要(如增值税)、拥堵费、固体污染物排放和二氧化碳排放收费等。)但在初期没有辅以补偿措施,至少部分减轻对较贫困家庭以及很少使用公共交通的农村和郊区驾车人的损害。我们需要明确:

  ●不是所有人都能得到补偿。前文已指出,缓和气候变化必须有人付出成本。在当前成本与未来环境损害的代际权衡中,我们必须尽可能减少损害,然而抗击气候变化的斗争不是无代价的。此外,我们说的受损者并不是指受绿色转型打击的所有经济行为人。劳动者应该得到补偿,股东则没有资格,尤其是本来有机会改变原有技术类型、消除搁浅资产(stranded assests)的企业。事实上,为搁浅资产提供补偿的政策反而会削弱企业采纳绿色技术的激励。

  ●补偿如果面向所有类型的目标群体,其实也不公平:某些群体会享受到意外收获(例如并不使用汽车的人,却因为实施汽油碳税的补偿而获得所谓绿色支票),某些群体则会感受到净成本的付出。每种情况都是独特的,政府并没有信息或人力细致考察每个特殊案例。因此,我们必须接受不完美的解决方案,避免以不够完美为借口而无所作为。一种类似的情形是,许多国家的累退性反吸烟政策,如果坚持提供完美的补偿,将永远得不到执行。

  为了增强向绿色转型的激励,需要采取后顾型而非前瞻型补偿,也就是说,应该补偿受损者支付的成本,而不是让补偿成为经常性收入。例如,给居住在乡村、距离工作地点遥远的劳动者发放经常性补贴,不会鼓励他们寻找距离更近的工作,或搬家到距离工作地点更近的区域(虽然这样的搬迁机会并非每个人都有)。但解决方案其实是有的;例如借助碳税的收入,为每个成年人提供金额相同的一次性转移支付(绿色支票),通常也对较贫困的家庭有利。再分配甚至可以更有针对性和累进性;例如,补偿应该尽可能面向实际的受损者(避免意外收获效应),并保留恰当的前瞻型激励模式。

  在这方面,本委员会内部有不同意见。有些成员认为,碳税所得应该用于支持绿色行动而非再分配。这样做的好处是展示政府把钱花在承诺的目的上,让公众确信碳税是用于抗击气候变化,而不是为了公共资金或再分配另寻筹资来源。不过,把碳税收益用于支持绿色项目不太能平息受损者的抱怨。

  所有国家都必须花钱减少其碳足迹,但为此要付出的成本以及气候变化对它们的影响各不相同。因此,国际层面的补偿也至关重要。停止使用排放二氧化碳远多于其他化石燃料的煤炭是比较容易实现的方案。然而,无论是在欧洲或者世界其他地方,都尚未充分推进这样的方案。例如,波兰与德国是较大的煤炭生产国,可以理解,关闭煤矿会给它们带来人力成本,安置员工需要投入大量资源。但延期关闭只会延缓成本,同时伴随着极高的排放。除补偿受损者外并无其他推进办法,历史上采用的免费排放额度的做法反复证明了这一点。例如从20世纪90年代开始,美国利用限额交易系统使二氧化硫与碳氧化物(酸雨的祸首)排放量削减了一半,当时为了推进这一交易系统,美国以免费排放额度的方式“贿赂”中西部各州。另外,为争取东欧国家加入《京都议定书》,也给它们提供了免费排放额度。这样的做法也符合欧盟“公平转型基金”(Just Transition Fund)的精神。

  2.5支柱5:国际合作

  欧盟28国只是气候变化版图中非常小的一块,仅占全球排放量的9%,法国占比不到1%。未来的排放将主要来自新兴国家,欧盟的占比继续缩小。因此欧洲单凭自身并无太大作为。当然,欧洲依然要发挥作用,因为帮助世界其他地方的减排也会给欧洲带来极大的好处:

  ●第一,发挥榜样作用。的确在《京都议定书》阶段,这个策略的结果并不是十分有效。(*各国的努力并不平衡(给美国等国家提供了放弃协定的很好借口),加上缺乏制裁工具(例如在不遵守协定时实施边境碳调节机制),造成欧洲在碳价格行动上没有追随者。因此很自然,欧洲的气候行动也缺乏力度,例如由于金融和主权债务危机,以及德国和其他地方的可再生能源发展,排放交易系统的价格下跌至10欧元以下后,欧盟拒绝稳定碳价。不过,该系统近期引入了市场稳定储备制度,以防止类似情况再度发生。)但自愿式政策仍具有示范效果,表明事情可以做成,并对尚未加入的国家起到道德鞭策作用。

  ●第二,碳排放边境调节机制(Carbon Border Adjustment Mechanism)设立了一个标准,确保国内企业与进口商能在碳价格上公平竞争(下文将有更多阐述),并鼓励还不愿意采取行动的国家加入。如果能得到妥善实施,这一边境税可以消除位于环境监管不力国家的企业的竞争优势。除促进公平竞争外,还能给这些国家制造压力,因为它们在出口市场的竞争优势已不复存在,事实上,对出口产品征收碳税对它们而言将是更好的选择。第1章还将指出,相比通过双边或多边贸易协定来执行《巴黎协定》为各国确立气候行动贡献和承诺,边境碳调节机制更加有效,因为贸易协定在国际法上并不具有约束力。

  ●第三,鼓励对绿色研发的公共投入,给贫困国家提供技术成果,并帮助展示现有技术的可行性。此外,欧盟可以通过各家多边开发银行、国际货币基金组织和各家发展金融机构来开展工作,为新兴市场和发展中国家采纳低碳技术提供帮助,后者将在不远的未来占据很大部分产出与排放的增量份额。还有,创新不限于技术领域。例如,欧盟可以把5%的碳财政收入用于帮助发展中国家设立二氧化碳认证和交易市场。印度的限额交易制度带来的收益会相当大,对欧盟来说,这或许是缓和气候变化的相对低成本的办法。世界各国的政策创新不足,推动这方面的改进可能带来有利于欧洲的减排效果。

  ●最后,欧洲必须在推动达成可信与有效的国际协定上发挥领导作用。

  3.对未来的进一步思考和线索

  3.1政府行动

  强化欧洲排放限额交易系统与无豁免规则

  碳价格应该尽可能对所有行为人适用,原因有以下六点。

  ●控制成本。第一,对某些排放征税而豁免其他一些排放是低效率的做法。如果某个部门适用50欧元的碳价格,另一个部门不适用,将导致有人花费45欧元减排,其他人则连5欧元也不愿意付出,因为他们被免除了污染责任。这种情形在国际层面同样存在。大幅减少法国电力生产的排放的成本会非常高,因为法国的发电已大多实现了去碳化(同时也表明在所有部门都实现相同比例减排的决心是荒唐的)。相反,全球范围的化石燃料排放中仍有39%来自煤炭,这是更容易实现的减排目标,大多数来自碳税为零或很低的国家。

  单一碳价格还能帮助解决不同用途的去碳化成本差异巨大的问题。电力生产和小型车辆的去碳化成本较低,而(老式)建筑物的成本较高,航空、海洋运输等产业目前则非常高。某些进步可以通过放弃化石燃料实现,某些可以通过研发实现(这本身也受碳价格的激励)。我们需要有替代燃料,或许还需要碳捕获和储存技术、负排放(从空气中捕获二氧化碳)等技术,这些在目前还非常昂贵。

  ●确保公平。第二,豁免有失公平。“黄马甲”运动的参与者发现,与自己不同,卡车运输公司、渔民、航空公司和出租车行业等不用全额缴纳碳税。我们知道,无豁免政策可能使抵制碳税的群体的数量增加(如农民、出租车司机、卡车司机、房地产经理和住户等),但相比东拼西凑的政策,无豁免政策的合法性要强得多。此外,通过补偿措施,以及有关其他选项为什么不够透明、补贴需要征税的宣传教育,还能进一步强化政策的社会支持度。

  相应地,我们建议把住房和运输等产业纳入欧盟排放交易系统。当然这样做不应该造成减排目标放松。前文提到,欧盟排放交易系统目前的价格过低,2020年仅为25欧元,2021年初提升到约50欧元,接近法国的碳税。在此情形下有两种解决方案:最佳方案是通过谈判为排放交易系统设定一个更高的目标,除其他期望实现的效应外,还可能导致煤矿的关闭。但在欧洲层面的政治限制解除前,我们主张仍将这些部门纳入欧盟排放交易系统,并增设国家层面的税收来填补缺口;(*把欧盟排放交易系统与税收调节结合起来,并不能解决其他国家碳税征收不足的问题,维持现状同样不行。因此有必要在欧洲层面达成协定。)该附加税将根据交易系统的价格做相应调整。毕竟,2013年英国为取消煤炭的使用就是这么做的,当时交易系统的价格约为10欧元。

  ●让进程免受游说影响。第三,与财政漏洞一样,豁免会让税收制度深受游说的影响。一旦政府打开豁免的潘多拉盒子,每个游说团体都会力争登上名单。

  ●约束产业外迁。第四,之前已提到,无豁免原则还有一个重要推论:(*法国消费的二氧化碳多于其产生的数额,进口中包含的碳足迹约为出口的两倍。)相比受碳价格制约的国内厂商,排放不受约束的进口厂商不应该享有不当的竞争优势。或者说,碳价格本身不应该导致国内生产向海外迁移。在欧盟边境设立碳排放边境调节机制可以恢复公平竞争,根据碳含量对进口产品收取碳价格,与欧洲企业的碳排放价格相同。尽管这在理论上很直观,实践起来却比较复杂,因为估计进口产品的实际碳含量并不那么容易,尤其是对海外的价值链。事实上,如果只对水泥和钢铁等中间品收取边境税,汽车等最终产品的公平竞争仍难以实现。边境税调节机制必须是全面的,要求获得整个价值链的信息。因此,经济学家对边境税的热情不太高。但我们认为这是必要的,即便只是为迫使搭便车的国家走上谈判桌,带来对法国和欧盟有利的海外减排。请注意,如果欧洲内部的行动不统一,允许有例外情形,那就难以在国外主张碳税边境调节机制。

  ●逐步淘汰化石燃料补贴。第五,实施单一碳价格的另一个含义是取消在全球广泛推行的化石燃料补贴。这种补贴相当于燃料的总社会成本(生产和运输成本+对地方空气污染和全球变暖的间接成本-碳的影子价格±以通行增值税测算的对一般财政收入的影响)同燃料使用者支付的价格之差额。据估计,化石燃料补贴目前高达全球GDP的6.5%,最大的补贴国家是中国、美国与俄罗斯。(*参见Coady,D.,Parry,I.,NghiaPiotr Le,and B.Shang(2019),“Global fossil fuel subsidies remain large:An update based on countrylevel estimates,”IMF Working Papers 2019/89,May。由于该论文介绍的方法论原因,具体数字存在某些不确定性,但无疑数额庞大。)直接压低化石燃料的价格(如法国和德国的柴油)是极为常见的补贴,另外还有许多形式的不那么明显的补贴措施,如美国的石油天然气公司缺乏担保承诺(使它们在不赚钱时不用堵住钻井,导致大量甲烷排放),还有给廉价航空公司的补贴,与油气开采、管道、液化天然气终端设施出口信贷挂钩的补贴(如法国的公共投资银行的业务)等。欧洲的化石燃料补贴虽然比中国、美国与俄罗斯少得多,但仍应该逐步取消,现行《欧洲能源税指令》(European Energy Taxation Directive)的目标依然滞后。化石燃料补贴很多时候相当于负的碳价格。(*这种情形意味着,不考虑影响全球变暖的燃料总成本(生产和运输成本+本地空气污染成本+一般财政收入)超过燃料用户支付的价格。)

  ●奖励负排放。第六,负排放对实现净零排放的承诺是必需的,例如类型广泛的自然脱碳和其他脱碳技术目前已引起广泛关注。理论上,这种负排放如果获得认证,就应该给予“积分”奖励,其价值与碳价格相对应,同样可以确保对缓和气候变化的不同办法适用相同的激励。(*当然,只有支付了碳排放价格的行为人有资格获得积分,或者他们可以在排放后再捕获污染物,例如京都清洁发展机制下对三氟乙烷的处理。)当然毋庸赘言,关键在于细节,我们必须确保政策能实现既定的目标。(*例如,不应该再重复建立清洁发展机制(Clean Development Mechanism)时的错误,后者没有制定可验证的标准,把积分获取限定在欧洲内部,导致排放限额增加,压低了欧盟排放交易系统的价格。)

  电力生产

  电力生产在产能和结构上都必须改变。电力生产需要大幅增加,以满足电动车和绿色建筑(例如热泵)的增长,以及为交通和温度较高的工业流程生产绿色氢气(利用无二氧化碳排放的能源把水分解为氢气和氧气)。这些将给发电和输配电带来挑战。在结构上,大多数电力必须由无碳排放的能源来生产。这在法国已基本实现,但在欧洲其他国家尚未做到。转型需要某些研究思考,我们已经提到快速淘汰煤炭,这不会造成消费者支付的电价大幅上涨。

  可再生能源需要被广泛采用,但由于电力系统平衡和传输的问题,它们总体上或许依然较为昂贵。首先,这些能源具有间歇性,在没有廉价电池或其他储能设备时,它们需要有其他能源生产作为补充;如果后者是碳密集型的,可再生能源的环保程度就没有表面上那么高。其次,欧洲最好的风能资源在北部,特别是沿海地区,而最好的太阳能资源在南部。把可再生能源的电力输送到消费地点,对高压输电网络提出了挑战,这既有经济因素,也源于邻避效应。德国就有这样的案例,风能电站在北部,主要消费区域在南部,相互之间的高压输电能力有限;输电能力不足有时导致用南部的化石燃料发电替代北部的风能发电,随着可再生能源在未来的大幅扩展,这一问题将变得愈加尖锐。与风能类似,太阳能在最近10年也有显著的技术进步,把光伏电站建设在西班牙安达卢西亚或者北非,比起建在法国北部乃至更靠北的区域,效果会好得多。

  除高压输电线路不受欢迎外,可再生能源的有效本地化还面临第二个障碍。在全欧洲发展这样的输电线路要求有不同利益的各电网和调度机构开展合作,美国也有同样的问题。期盼已久的一个解决方案是创立一家单一的欧洲输配电系统,形成统一的欧洲电力市场,以促进可再生能源的建设。(*如果做不到,我们应支持欧洲委员会的跨欧洲能源网络(TransEuropean Networks for Energy,TENE)监管规范,从公共利益的角度来评估项目。)我们支持能实现真正的泛欧能源市场的此类行动。最后需要指出的是,高压电网的输送能力可以在不修建新线路的情况下提高,例如设置传感器,让更多电力通过一条线路传输而不用担心断线。

  第1章的结论部分认为,在转轨阶段:

  ●核能提供了法国四分之三的电力,无论对此生产方式持什么观点,都应该使现有核电站安全运转,如果想为抗击气候变化做出贡献,这是必要的措施;核能没有碳排放,便于调度,有很高的实用性。大型整修工程可以用合理的成本把这些核电站的寿命延长到60年,某些人甚至认为可达80年。

  ●对于(英国式的)建设新核电站的合理性,或者在支持建设时选择何种特定技术(第三代和第四代,包括小型模块式反应堆),本委员会没有明确立场。这些问题需要更多专业知识和时间,涉及成本与可靠性、绿色转型的顺序安排、延长现有核电站寿命等内容,超出本委员会可以研究的范围。无论如何,鉴于今后多年对去碳电力的巨大需求增长,新核电站的建设不应该被预先排除。对于投资和研发活动,考虑到技术和社会的不确定性,我们绝不能把鸡蛋都放到一个篮子里。

  ●在转型时期,天然气的利用或许是不算太糟的选择。天然气产生的二氧化碳排放仅为煤炭的一半,尽管在出现甲烷泄漏时,这一差距没那么大(必须严格监督天然气生产和提炼中产生的泄漏)。此外,天然气的成本相对较低,有助于使电价维持在合理水平。但需要指出的是,相比新建天然气发电站,更密集地使用现有天然气发电站是更好的选项,因为投资于使用寿命很长的新项目可能对能源结构带来锁定效应。天然气的污染依旧较高,转型应该尽可能迅速地推进。换言之,只有在碳捕获与储存技术有特别巨大的进步时,才可以考虑新建发电站。(*我们认为,如果碳价格足够高,继续政策干预的理由就不复存在。我们建议的碳价格机制如果到位,将足以高效地解决问题。如果碳价格依然过低,则必须禁用煤炭,但会遇到同碳价格相似的阻力。当然这又涉及碳价格的可预见性问题。对天然气的新投资有风险,因为天然气可能比较快地被淘汰。如果了解未来的碳价格,私人部门就能评估风险;但在缺乏了解时,投资选择会变得很复杂。)

  促进创新

  创新主要产生自私人部门,但政府往往可以提供助力。首先,政府可以通过研发补贴与各种政策鼓励初创企业,以及给某些关键技术的示范提供补贴。其次,实施明智的产业政策,这样的政策不是为促进特定产业或扶持没落产业,而是着眼于应对技术挑战。虽然政府经常在没有充分信息的时候挑选赢家、迎合游说势力,或者任性而为,但它们也可以通过精心设计的治理模式帮助解决技术难题。这方面的一个例子是美国国防部高等研究计划局(DARPA),它为如今得到广泛应用的某些关键技术的开发发挥了重要作用,包括互联网与全球定位系统(GPS)。该机构免受政治与游说的影响,有很大自主权把资金分配给私人部门、大学和政府实验室,严格监督结果和项目进展。与之类似,美国国家卫生研究院在尖端医疗和制药研究领域也有巨大影响,资金极为充裕,每年超过300亿美元。

  最好是在欧洲层面建立一个绿色研发机构,比单一成员国有更大规模和更广能力范围。欧洲电池联盟(始于2017年)和欧洲清洁氢能联盟(始于2000年)已经着手促进整个欧洲的公共与私人部门合作。借鉴DARPA下属的ARPAE项目,欧洲高等能源研究局(EARPAE)将给高风险、高收益的早期研究项目提供资金。为避免公共资金浪费并确保实际效果,这一独立机构将采用恰当的治理模式,包括如下一些合理特征:

  ●任命一位真正高级别的负责人,对资金分配享有相当大的操作灵活度,可以隔绝利益集团的政治干扰。2009年发起的美国ARPAE项目就受到诺贝尔奖得主、能源部长朱棣文的严格监督,前两任负责人均为资深科学家,分别来自伯克利加州大学与马里兰大学。

  ●拨款应接受严格的同行审查程序,由独立的资深专家评估技术可行性乃至远期市场前景,并对不同项目以及团队的学术背景(影响项目完成的极为重要的特征)进行比较评价。

  ●欧洲高级能源研究局将主要支持高水平团队以及有成功希望的高风险项目,对于应该让私人部门还是大学解决特定问题没有倾向性。

  ●该机构不预先挑选解决方案,负责设定目标(如电池容量与寿命),而非实现目标的途径。近期的疫苗开发经验也告诉我们,一年之前大家并不清楚最科学、最具成本效益的是哪些路径。

  ●该机构将评估已采取的干预措施,并公布结果;干预需要包含“落日条款”,以确保在项目进展不力或不再需要的时候撤出支持。这是公共部门推行产业政策时经常欠缺的一点:由于受资助方施加压力希望继续获得资金,或者官员们希望证明自己最初的判断没错,他们往往继续给没有成功希望的项目输入资源。相应地,因为好的研发组合会包含某些失败尝试,对这些失败应该容忍和接受,但必须从中吸取教训。

  ●与美国的ARPAE类似,要求私人部门联合出资可能有帮助,包括协助筛选项目和平稳结束进展不力的项目。

  这一机构能有效运行吗?我们可以把欧洲高等能源研究局同法国和欧洲有类似目标的机构进行比较。

  欧洲科学研究委员会(European Research Council,ERC)是现有的一个类似模板,参考美国的国家科学基金会与国家卫生研究院的成功经验而创办,但限于学术研究领域,规模太小。(*该机构的预算大约为20亿欧元(针对27个成员国),而欧盟28国的GDP总和约为15万亿欧元。)该委员会负责挑选若干高风险高收益项目,不受政治干扰,执行同行评议的明晰的拨款计划。BioNTech-辉瑞与牛津-阿斯利康是现有三种主要新冠疫苗中的两种,其主要开发者乌格尔·沙欣(Ugur Sahin)与阿德里安·希尔(Adrian Hill)均为欧洲科学研究委员会的受资助者,受助领域为过去的特种疫苗开发,在新冠出现后很快被派上用场。(*在新冠疫苗研发中,政府采购的承诺发挥了作用。企业知道,创新成果会有巨大的政府需求来支持,这方面的不确定性很小。)负责绿色项目的欧洲机构自然会面临不同的情况,有不同的目标和工作流程,但欧洲科学研究委员会的例子说明,能够在研究领域实现全欧洲的合作与清晰的治理。

  另一个欧洲层面的行动是欧洲太空局(European Space Agency,ESA),也在很长时间里得以成功运行,不过有两个特征增加了其管理难度。(*France Stratégie(2020c),Les politiques industrielles en France.évolutions et comparaisons internationales,report for Assemblée nationale,November.)首先,太空局总是采用不成文的“公平回报”规则,要求出资国必须根据出资比例得到太空局支持的项目的订单数额。这给决策过程增加了很大的复杂性,延缓了速度,有时还导致非最优的选择。其次,太空局要求其资助的项目接受它制定的具体技术规定,而美国国防部高等研究计划局和其他机构则负责设定业绩目标,把解决方案的寻找留给承包商去考虑。欧洲的制度相对不利于可重复发射系统等突破性创新,以及某些设备生产的产业化。

  前文提到,欧盟各成员国已开始联合支持科学研究。这方面的一个新角色是欧洲创新委员会(European Innovation Council,EIC),在7年中共支出了100亿欧元。在截至2020年的架构计划(framework program)试点阶段,该委员会借鉴了欧洲科学研究委员会的运转方式:部分预算甚至用来接收科学研究委员会的“概念验证”项目,把这些创新继续推向产业或社会应用。创新委员会还借鉴美国DARPA的传统,设立优先研究领域。然而与科学研究委员会不同,创新委员会的战略只具有建议性质,具体的决策权掌握在欧盟委员会手里。由于这一“细节”,欧洲还不能号称已建立了自己的机构,事实上,DARPA有很大的独立性。

  最后一个对比是,法国的投资总秘书处正在试点“未来投资计划”(Programmed‘investissements davenir),为整个创新生命周期提供投资,通常与私人部门共同出资。(*PIA的项目已从交叉整合方式(创新竞争)转向部门分类方式(电池、人工智能等)。)该机构的独立性与总体上自下而上的操作办法,使它能满足上述若干要求。反过来,欧洲高等能源研究局或许应该更多强调目标设定,而非具体实现途径。治理应该更多依靠科学家,他们目前给法国的未来投资计划提供咨询,但在决策机构中并无太多发言权。

  在未来投资计划的管理中,当然可以加强科学家对决策和目标设定的影响,但需要指出的是,如果像美国相关机构在高技术、环境和医疗领域那样遴选极少数颠覆性项目并投入大笔资金(法国不这样做),上述差异将显得尤其重要。把如此多的资金投入失败风险很高的用途并不符合欧盟的行政管理作风,这是可以理解的,但要想在至少若干领域取得世界领先地位,这种高风险赌注不可避免。当然这会有两个推论:必须吸引最高水平的科学家担任负责人,以及知道如何把必要的投入放对地方。此外,出于预算考虑,以及为利用更广泛的人才库,我们需要把此类机构设置在欧盟的层面,但不要施以公平回报规则的限制,或根据各国的配额安排职位。

  外交渠道

  我们已提到设置边境税调节机制的必要性。许多人担忧,各游说集团会利用绿色政策的外衣,获得对抗外国竞争的保护。把进口关税同欧洲现行的碳价格统一起来,可以限制此类操纵。然而税基测算,即估算进口产品导致的排放量,有较大的主观随意性。这一边境税调节应该尽可能基于规则,或者作为世界贸易组织认可程序的一部分。

  考虑到联合国议事程序的内在约束(让196个成员国批准,等于给每个国家赋予否决权,必然导致“最小公约数”决议),若干经济学家在过去建议由少数主要排放国采取联合行动,包括美国、中国、欧盟、俄罗斯、印度、巴西和日本等。让这些国家就主要共同行动达成一致,并向其他国家施以加入该群体的外交压力(以及通过边境税带来的经济压力)。随着2016年美国大选以及更多国家不愿意约束气候变化的民粹主义政府兴起,这一理念失去了动力。拜登当选或许给欧洲带来了重新考虑这一办法的机会,加上目前的最大排放国中国多年来日益关注气候问题。不过,本委员会对于合适的论坛形式未达成一致意见:

  ●某些成员支持“自愿联合”,这种“气候俱乐部”的自愿性质可以促进协议的达成,可变的结构有利于保证其灵活性。

  ●另一些成员认为,创立一个新机构必然要付出成本。目前已经有了西方7国集团和20国集团(占全球排放总量的80%),欧盟是其中一个主要参与方。建立气候俱乐部或许会造成更多行政程序,以及不同机构之间的脱节。气候变化议题短期内可以在西方7国集团(加上中国等)或其衍生组织下开展,这或许比20国集团的论坛更好,因为后者中的部分国家会反对消除化石燃料依赖的政策。

  当然,本委员会对外交议题并无专业经验,对此不再做深入讨论。政治学家也许能提供有关的重要见解。

  公共合同中的环境条款

  经常有人提到,公共合同发包中应该纳入环境标准,作为选择竞标方的重要因素。例如根据公民气候会议的建议,法国将修订《公共采购法》,在全部公共采购合同中强制(而非选择性)纳入环境条款。这一理念从逻辑上说符合欧洲公共采购指导意见中描述的“经济上最有利投标”的概念,因为对此概念的理解可以包含生产过程导致的环境损害评估;而这里的相关数据涉及排放量及其隐含补贴(碳排放的社会成本与现行碳价格的差额)。魔鬼在细节中,我们认为应对此保持谨慎,更好的做法是直接影响激励。另外,在公共采购中纳入环境条款的善意建议大多数没有考虑高风险高回报的研发项目。

  我们来看看另一个合理的担忧:非本地生产的投入品以及食品的运输导致温室气体排放。可能出现的矛盾场景是:政府拒绝把航空公司的排放纳入欧洲碳排放交易系统,或者拒绝对卡车的燃油征收碳税,同时允许甚至要求负责采购的官员把环境议题纳入公共合同投标。由此会使采购中的环境标准成为政府对排放征税的(不完美)替代。这种推卸责任的做法意味着放弃明晰而统一的碳价格政策,转向一系列自由裁量的、有潜在冲突的政策。

  我们这里需要重申第1章的一个警告:绿色政策可能是昂贵的,不应该选择低效政策而导致成本膨胀。如果没有认真评估,对环境行动赋予的特定权重可能导致每吨二氧化碳减排发生5欧元的隐含公共支出,也可能达到1000欧元。然而现有的公共会计机构(如法国的地方和全国审计法院)既无力测算这些隐含成本,也无法确认公共项目投标人所做的陈述。此外,影响采购倾向的权力会让官员受到游说与竞选的影响。急于连任的地方官员可能过度强调在本地开展生产的好处,或者故意忽略相关因素(如为本地的蔬菜种植温室供热),考虑其他因素(如交通运输),以保护当地厂商免受外来竞争,却让公共财政和消费者付出较高的代价,并给环境带来较低收益甚至负收益。(*在这方面,法国公民气候会议建议的《公共采购法》第15条修订值得关注。它要求公共合同考虑相关的工程、服务或供给的环境影响。)

  3.2政府之外的行动

  由于若干原因,监管从来不是完美的,但我们都应该尽力弥补。首先,我们应该力图改变现有的社会规范(social norms)。这不是轻松的任务,但符合社会规范的干预可能比较有效,特别是结合物质激励的时候。公共场所吸烟就是例子,罚款和执法的引入表明,此类个人行为不被公众广泛接受,成为反社会行为,法国公众的态度也由此发生了巨大改变。因此,限制高排放汽车,加上禁止在广告中鼓吹其“迷人”优点,或辅以环保宣传活动,或许能模仿对吸烟的成功抵制。

  其次,国民与企业的行动(有社会责任感的投资和消费等)可能带来更好的结果。无论这些行动是自发还是受股东压力,沃尔玛与互联网巨头等企业把部分电力供应交给了风能和太阳能厂商。当然这些行动是否有实际效果还有待仔细观察,例如有人指出,美国有些州的法律要求电力公司的生产组合中必须有某个比例的可再生电力,在这些州,购买可再生电力通常不会改变可再生发电总量(与二氧化碳排放量),也就是说,并未带来更多的可再生能源投资。我们真正关注的是效果而非姿态。

  在消费者、投资人、供应商的物质利益与社会对他们的期许方面,不能有太严重的背离。我们中的许多人愿意为公平交易产品多付出一点代价,或者为支持绿色经济接受少一点的储蓄回报。但没有证据显示,我们可以指望大部分民众自愿牺牲其购买力(上述的公众感受可为此提供佐证)。与之相关,私人行动不能免除政府的行动,政府也不应该要求私人部门替代自己的角色。我们需要记住,30年的禁令并未从根本上改变我们的碳排放行为,虽然民众的环境意识正在增强,但我们不能对无激励的私人部门的行动期望太高。

  对私人部门能够有哪些期望?

  截至目前,私人部门在技术和管理领域的许多令人鼓舞的消息并非源于政府的有效行动,而是归因于人们日益认识到,无所作为的等待最终会带来巨大的经济冲击。企业界发现,全球变暖对自己的业务乃至整个世界构成了生死存亡的威胁。当人类被逼到绝境后,政府的监管反应将给那些继续依赖化石燃料的企业的财务状况带来巨大影响。于是,企业越来越多地评估应对气候风险的脆弱性(压力测试)。

  股东坚持要了解碳足迹和监管风险,这是出于商业上的考虑,与环境意识并无关系。同某些金融机构在2008年危机前的行为类似,企业经理人可能采取短视的态度,选择走捷径,用光鲜的业绩粉饰自己掌管的企业,试图在企业陷入危险时继续保住自己的职位,或者把红利和期权变现(如果不会被追回的话)。气候行动的拖延可以增加企业的短期利润,但可能使企业在未来面临严重的宏观经济冲击。因此,克服管理层的短期行为,确保企业不要过分暴露于气候风险、不给未来留下太多搁浅资产,符合股东的利益。

  对中央银行能够有哪些期望?

  目前有大量关于“绿色中央银行”的讨论。我们先从没有争议的部分入手,即已经委任给各国中央银行的内容:气候变化因素应纳入中央银行的经济预测、银行压力测试以及对银行抵押资产的质量评估之中。气候变化将带来宏观经济冲击,例如灾害损失、房产淹没、能源转型、碳价格高涨、产业资产搁浅等,其规模可能随着行动拖延与日俱增。必须考虑到不同场景,以预测随着抗击全球变暖斗争的展开,银行业和保险业的负债将如何发生变化。应该针对金融稳定与资本缓冲开展气候压力测试,以减少银行救助的发生。另外还有几项可能消耗公共资金的政策建议,下面予以讨论。

  ●风险承担与公共财政。如今绿色项目的问题不是没有融资来源,而在于缺乏相应的收入前景。中央银行可以通过几种方式增强绿色项目的盈利性,近期有人提出了两个意图良好的建议。鉴于中央银行的利润归属财政部,这两个建议都涉及公共资金的使用。但我们认为它们具有误导性。

  第一个建议是中央银行可以通过放松审慎标准来推进绿色项目。有人建议,对商业银行的气候友好型贷款可以放松资本金要求。然而,绿色项目要承担巨大的宏观(政治和技术)风险,我们不得不担心这样的政策会增加银行危机的危险。绿色融资不应该成为新的次级贷款,要预防绿色产业的企业最后无法获得预期收入(例如,由于政府未能实施合理的碳价格),或者它们专门开发的技术并未获得成功。

  第二个建议是中央银行可以用自由裁量的方式降低债券收益率,就像支持某些本币面临投机冲击的国家。该建议认为,如有需要,中央银行可以购买绿色债券,以降低其收益率。与放松审慎标准相比,这一政策会给中央银行带来直接风险,而非给金融部门提供救助的间接风险。即使不考虑与效果有关的绿色债券尚未有合理的定义,其收益率下降也会打开环境与政治的潘多拉魔盒。例如,欧洲中央银行能否因为德国在能源和水泥生产中消耗化石燃料,产生的人均二氧化碳排放比法国高出75%,或者因为德国将把燃煤电站的关闭拖延到2038年,而拒绝购买德国债券?为什么不购买为世界做好事、减少不平等、给慈善事业大笔捐款的企业或机构的债券?这些事应该留给政府去做,而非中央银行。

  ●合法性。欧洲的政治机构有抗击气候变化的工具和授权,把这方面的部分权限转移给欧洲中央银行应该有明确规定。但这会给各国政府一个理由,让欧洲中央银行对环境政策负责。由于气候行动要付出成本,即便通过欧洲中央银行开展行动,仍需要各国花费公共资金。各国必须以完全透明的方式承担起这方面的责任,并且不会损害欧洲中央银行的财务、信誉和独立性。

  对金融部门能够有哪些期望?

  我们已提到,公共政策的拖延给国民、企业和发明家提供了开展自发行动的激励。毋庸赘言,我们强烈支持此类行动。但这些行动的有效性需要碳核算的支持。企业报告的碳核算需要强调其直接和间接排放:直接排放来自企业拥有或控制的排放源;间接排放是由其购买的电力、蒸汽、供热和制冷产生的;还有其他各种发生在企业价值链上的间接排放。这里的挑战在于,确保各个行为人获得正确的信息,以便指示正确的行动方向。现有的披露缺乏一致性、可比性与可靠性。我们应该要求各家企业采用可验证和标准化的方式报告碳排放量,并借鉴财务报告失实所适用的类似惩罚措施。

  我们建议:以欧洲分类标准的实施为基础,(*分类标准项目是欧盟委员会于2018年3月发起的“资助可持续增长”行动计划的第一步,作为欧洲可持续投资监管的基础,其成果包括:“Taxonomy:Final report of the Technical Expert Group on Sustainable Finance”,March 2020 et au“règlement(UE)2020/852 du Parlement européen et du Conseil du 18 juin 2020 sur létablissement dun cadre visant  favoriser les investissements durables et modifiant le règlement(UE)2019/2088.”)拓展欧洲层面的议事内容,把环境、社会与治理领域的评级机构,以及中央银行、金融市场监管机构、会计标准专业机构、金融机构、科学家和经济学家联合起来,开发出评估企业环境影响的统一方法。(*在国家层面,已经有法国战略局等创立的类似平台。)可惜的是,这一任务很不简单。而且我们的直觉可能产生误导,“绿色行为”的采纳或许比表面上复杂得多。例如,对于已建成的水电站的投资,或者依靠足够高的补贴对可再生能源的投资,无论这些能源本身对环境多么友好,其实无助于地球的改善。这些水电站早已建成,对能源生产商而言,提供更好的资金条件(更低的利率)不过是获得意外横财而已。

  ●为产生效果,应该面向那些得不到较低的利率就不会上马的绿色项目。但这样的“额外性”(additionality)很难做评估,因为我们观察不到反事实的情形。通常由项目开发商论证在没有采取支持措施时会出现怎样的情形;但是,如果监管机构缺乏准确的反事实信息,就可能为了政治或行政程序的需要而证实其额外性。

  与之类似,碳补偿等善意的私人政策和京都清洁发展机制等公共政策虽然也强调额外性,却可能无法减少碳排放,而只是给必然要实施的项目或直接效应被碳泄漏抵消的项目提供意外收益。京都清洁发展机制给发展中国家的碳节约项目提供奖励,允许工业化国家投资于全球最廉价的减排项目,以此获得碳排放交易制度中的可交易碳限额。但该机制导致了很高的交易成本,因为项目是否具有额外性的问题引发了无休止的争论。(*参见World Bank(2010),World Development Report 2010:Development and Climate Change(第15页)及其参考文献。随着支付的“通货”(欧盟排放交易系统的限额价格)崩溃,这些争论当然也随之消退。与之相关的一个问题是分拆。有较高碳排放的企业(无论是直接排放还是通过供应链间接排放)可以挑选出一部分清洁资产,发行相应的绿色债券。还有,严重的排放国波兰也是首批主权绿色债券的发行国。)另一个案例是,印度尼西亚的森林保护会导致大豆或木材的价格略有上涨,造成其他地方的森林遭到破坏,这同样属于碳泄漏的情形。

  ●还有关于“完全排斥还是争取最优”的争论。例如,对环境负责的投资人是否应该支持能够取代污染更严重的其他选项但仍会产生二氧化碳排放的技术?对于短期内无法淘汰的污染产业,我们是否应鼓励其中的企业减少污染?比如,假若短期内仍要将石油用于汽车行驶,则鼓励石油公司在开采、运输和提炼阶段减少排放会带来环境好处。此类问题显然比通常的看法更为复杂。

  ●最后,各国政府未能采取强势行动,引发了关于从资产组合中撤出碳密集资产的大量讨论,首先是立即撤出与煤炭相关的资产。此类措施有强烈的象征意义,但我们对排斥性政策的效果不能太乐观。它们的有效性受到另一个漏洞的制约:如果其他投资人抓住机会,买下价值低估的化石燃料企业的股票和债券,整个行动将不会有太大效果。比尔·盖茨曾用较为极端的语气称,鼓励抛弃化石燃料企业股票的运动纯属浪费时间。我们的报告中则指出:“削弱烟草产业的并非此类撤出投资运动,而是西方国家对香烟征缴的高税收。”需要再次强调的是,社会责任要看效果,而非姿态。

  4.小结

  针对第一大挑战,我们的观点主要考虑了四个关键发现。第一,气候问题的紧迫性呼吁迅速开展大规模的行动。虽然某些快速转变已经出现,但还不够快。第二,必须采取整体解决办法来应对挑战。第三,绿色政策是昂贵的,但为了保护地球值得付出,我们应该勇敢地承认这个现实,而拖延越久,代价越大。第四,不能选择加大成本的低效率政策。

  碳价格有许多优点。虽然由于合理和不合理的理由(见民众感受的分析),它不太受欢迎,却依然是解决难题的关键环节。碳价格在过去实施不力:目标过低以至于无法产生理想效果;允许太多豁免,对许多化石燃料补贴让步,造成生产被转移到环境倾销国家的担忧;对未来的碳价格预期缺乏指导等。对低收入郊区和农村居民的补贴不足也加剧了民众的不满态度。因此,我们的第一个建议是旗帜鲜明地支持“把碳价格搞对”。

  当然,除碳价格之外还有太多事情要做。首先是快速加强绿色研发投入。其次是对碳价格不足以解决问题的领域,实施标准、禁令和定向应用激励。这些干预措施比碳价格有更大的自由裁量权,因此更容易受游说、监管俘获与官僚程序的左右。我们强调,设计恰当的流程、建立独立的监管机构可以减轻此类担忧。在研发方面,我们建议创立一家欧洲层面的机构,借助同行评议资助高风险高回报的项目。在标准、禁令与应用激励方面,我们建议创立一个由高水平科学家与经济学家组成的独立委员会,以协助合理做出公共选择,不至于拖延决策过程。这两种情形下都可以采用“落日条款”,在项目进展不力或补贴不再需要时,逐步取消补贴。总之,我们把政府视为战略家,严肃认真地承担自己的责任而非推卸给中央银行或企业等其他方面,并释放私人部门的技术应用和创新潜力,协调好行动的迫切性与成本的可控性。

  最后,法国自身对缓和气候变化的直接影响有限,但间接影响可以很大,尤其是通过欧洲层面的设计。这些影响包括树立榜样,展示成功经验,通过边境税调节机制给不负责任的国家施加压力,推动有利于贫困国家的技术和政策创新,以及在达成国际协定上发挥明智的领导作用。

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版面编辑:许金玲
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