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应对未来的三大经济挑战

来源于 《比较》 2021年第5期 出版日期 2021年10月01日
新冠疫情暴发前业已出现的结构性问题仍将存在,并因为疫情而变得更加严重。图/IC PHOTO
文|奥利维尔·布兰查德 让·梯若尔

  * Olivier Blanchard, 麻省理工学院经济学荣休教授,彼得森国际经济研究所高级研究员;Jean Tirole,让-雅克·拉丰基金会名誉理事长,图卢兹经济学院和图卢兹高等研究院名誉院长,2014年诺贝尔经济学奖得主。顾问委员会不负责译稿的准确性,翻译中存在的问题由编译方负责。感谢李一南博士帮助取得法国总统办公室的授权,以及翻译过程中提供的大力帮助。对报告全文感兴趣者可向《比较》编辑部索取:bijiao@citicpub.com。——编者注

  编者按:2020年初,法国总统马克龙邀请两位著名经济学家奥利维尔·布兰查德和让·梯若尔牵头组建一个由26位国际一流经济学家组成的顾问委员会。顾问委员会在多次共同研讨的基础上,历时一年半之久,完成了一份长达444页的报告《未来的主要经济挑战》(俗称“马克龙报告”)。报告围绕气候变化、不平等与老龄化三大经济挑战,剖析如何在充分考虑分配效应、民众感受和信任程度的基础上,推出切实可行的整体解决方案。报告对三大挑战和政策建议的分析,不仅适用于法国,而且能给其他国家带来极为有益的启发,我们特此选取了由布兰查德和梯若尔在背景报告的基础上提炼而成的总概要,翻译成中文,以飧读者。

前言

  研究范围

  对今后一年左右,主要挑战是应对新冠疫情及其影响。解除流行疫情、高失业率与潜在破产、经济复苏、处理公共和私人债务……此类议题将占据头条,成为主要的政治关注点。

  短期挑战固然重要,但新冠疫情暴发前业已出现的结构性问题仍将存在,并因为疫情而变得更加严重。因此,当马克龙总统于2020年1月邀请我们组织并领导一个委员会,以应对这些结构性调整,并可以自主选择委员会成员、完全独立地陈述研究结论时,我们满怀热情地接受了任务。

  根据同总统的协定,我们选择聚焦于三大长期结构性挑战:气候变化、经济不平等与人口变化。技术变革是这三个议题中的一个核心内容,既是问题的组成部分,也是解决方案的组成部分。(*在三大议题中,我们都试图超越新冠疫情危机,专注于更长远的问题。如果疫情延续更长时间,显然会对我们报告中的三大挑战都产生影响,涉及抗击全球变暖的预算投入,强化疫情前的不平等程度,并可能改变人口趋势,触及养老金制度。尽管可以在序章中对此增加些论述,但我们认为做这些推测毕竟还为时过早。)

  团队组成

  我们组成了包含24位经济学家的委员会(见文后附录),并以我们二位担任报告负责人。(*委员会的名单在报告开头介绍,详细背景在报告结尾处提供。)其中一位委员,哈佛大学的伊曼纽尔·法希(Emmanuel Farhi)教授于2020年7月23日参加完我们的一次全会几个小时后,不幸去世。本报告也是对他的杰出研究工作与人格的纪念。

  我们对委员的首要选择标准是经济学专业素养。各位委员在学术和政治倾向上非常多元化,并自由表达其观点。我们决定选择一个经济学家团队,而非包含社会科学家与实务工作者的更大团队。对新冠疫情之后的世界的经济学研究是报告整体思路的关键基石。尽管我们关注了其他领域的专家观点与民间社会的看法,但对政策制定者而言,本报告显然只是所需的参考材料之一,必须有来自更多领域的专家、实务工作者、公民、利益团体和独立社团的其他观点作为补充。

  我们还有意识地构建了委员会的国际化背景:三分之一是法国人,三分之一是美洲人,三分之一是法国之外的欧洲人。这种构成有利有弊。有利方面是,地理多元化能避免地方色彩,限于法国人内部的讨论往往会遮蔽更丰富的公共政策选择;多元化有助于我们借鉴国际经验,作为法国现状和政策建议的参考标杆;另外许多挑战还牵涉欧洲层面,甚至全球层面。不利方面是,对法国的制度和约束可能更缺乏精细了解,应该坦率承认,这使我们的改革建议有时未必能立刻付诸实施。

  本报告包含一个序章与三个主要章节,分别对应三个主题中的一个。三个主要章节的7位牵头作者为项目投入了数个月的时间,并根据通行研究合约的做法获得报酬。委员会的其余17位成员以及两位负责人则属于无偿参与本项目。

  本委员会的工作方法

  有三个小组负责起草与三大挑战对应的各章节的报告,分三个阶段在2020年的7月、9月、11月和12月介绍其观点。我们总计召开了12次视频会议,由其他成员向作者们提出建议和评论。在全体讨论与集体研究之外,还有大量自发的双边讨论和邮件往来。牵头作者们也得到了法国战略局(France Stratégie)的研究支持。这些月度讨论决定了三个主要章节的内容框架,但主要责任仍由各位作者承担。

  序章是我们两位报告负责人总结的三个主题章节的主要结论。包含24人的委员会与两位负责人必然持有各不相同的观点,但对于问题诊断、相关论证和主要建议,我们达成了广泛共识。当然在问题较为复杂、证据较为缺乏的领域,关于具体建议乃至某些问题的认识依然存在可以理解的分歧。许多政策需要权衡利弊,人们有理由倾向某一边或另一边。我们指出了委员会内部在哪些要点或议题上存在明显分歧;更一般地说,序章中的陈述未必代表委员会成员的意见。与基础报告的三个章节一样,尽管我们同各章的作者和全体委员会成员深入讨论了序章的内容,但文责由我们两位报告负责人承担。

  相应地,我们鼓励读者全文阅读三个基础报告章节,而不仅是序章。这首先是因为序章不可避免地带有我们自身的看法,另外也是由于序章无法再现三个章节及其附录中丰富的事实与论证。(*附录收集在报告第2卷中,也可在线获取。)

  本委员会的建议

  我们的政策建议可分为两大类:具体建议与更具试验性的主张。具体建议包括某些曾被反复讨论却尚未付诸实施的措施。未能付诸实施的原因可能包括设计欠佳、对分配效应考虑不足,或造成误解等。我们的结论之一是,某些不太受欢迎的改革建议,如实行足够高的碳价格或提高退休年龄等,要想获得成功必须成为整体解决方案(更综合的措施组合)的一部分,能够充分考虑分配效应、民众感受和信任程度。

  某些主张更具试验性质,因为较为新颖,效应尚未被充分了解,或有较大的实施风险。其中某些主张还较为粗糙,应该由研究者跟进。其他一些更接近于实施,可以继续探讨并开展试点。

  关于气候变化与不平等的两章虽然涉及某些政策设计和实施细节,但主要聚焦于基本原则。关于人口变化的一章则更多触及细节。原因很简单:法国目前已推出了退休改革方案,政策制定者、社会合作伙伴与众多国民都在考察现有建议。我们必须更加细致地介绍,我们的研究结论与正在讨论的改革方案有哪些异同。

  致谢

  我们首先感谢报告各章的牵头作者与委员会全体成员。感谢他们做出的高质量贡献,与他们开展合作并从中学习是我们的荣幸。感谢他们的投入,把参与本委员会置于优先位置(在我们联系的学者中,仅有两位因为现有任务过多而婉拒)。感谢他们的尽责精神、建设性的心态,以及在疫情极为严重时期的乐观情绪。诸位顶级经济学家有着太多的工作任务和时间投入选项,却欣然接受这一耗时费力的公共服务任务,非常了不起。他们中有三分之二是外国人,这更加了不起。对这样的暖心之举,当致以最诚挚的感谢!

  法国战略局为本项目提供了卓越的研究支持,我们特别感谢该机构的总干事吉尔·德马尔热里(Gilles de Margerie)与副总干事塞德里克·伍德尼(Cédric Audenis)。他们不仅动员了战略局的团队给予支持,自身也持续为法国面临的经济挑战提出明智的建议和洞见。对于给本项目带来帮助的法国战略局和经合组织(OECD)的研究人员,我们将在报告各个部分中分别致谢。

总纲

  1.综述

  共同议题

  ●本委员会决定聚焦于三大挑战:全球变暖、不平等、老龄化。

  ●三大挑战都涉及世代内部和世代之间的基本分配问题。

  ●三大挑战都是延时炸弹,其即期影响远逊于长远效应,会导致公共决策者拖延对问题的解决。

  ●三大挑战都非常复杂,决策必须考虑到巨大的不确定性。

  对于每个挑战,都有相应的解决方案。那为什么截至目前进展甚微?

  ●改革设计不周?为设计改革,我们需要理解挑战的性质和不同政策的潜在效应,这要求来自各个领域的众多专家的贡献。

  ●改革宣传不力、不受欢迎?如果没有民众支持,改革很可能失败,如法国近期的教训所示。因此,我们必须特别关注受益者和受损者,采取整体性的改革策略,结合多项改革措施,同时实施。

  ●改革实施不力?魔鬼在细节中。如果实施没有妥善策划,明智的改革也可能以失败告终。

  这些思考促使本委员会把自己的任务定义如下:针对三大挑战的特性和潜在解决方案组合,提供我们最好的经济学建议;尽量考虑如何让这些政策建议受到欢迎,或者至少能被接受;提出把建议付诸实践的设想。

  2.关于气候变化

  简述

  ●气候问题的紧迫性要求开展迅速的大规模行动。

  ●成功将取决于技术突破。

  ●斗争将付出昂贵代价。

  ●需要整体性的解决办法。

  ●碳价格是必要条件但远非充分条件。

  陈述与现实

  ●一方面是对全球变暖正在发生并源于人为因素的普遍认识,另一方面是不愿意接受变革以及为抗击变暖付出的成本,两者之间存在脱节。

  ●不同措施所需的成本缺乏透明度,导致人们过于关注显性成本(如碳税),忽略代价可能大得多却更难看到和评估的成本(如缺乏效率的禁令和补贴等)。

  我们的建议

  ●完全支持“把碳价格搞对”

  ☆ 虽然碳价格不受欢迎,却是任何整体解决方案的关键环节。它能推动居民和企业选择更生态友好型的行为;为研究者开发绿色技术提供激励,为企业采纳绿色技术提供激励;有利于做出更好的政策选择。

  ☆ 虽然碳价格业已实施,效果却大打折扣,原因包括定价过低、豁免漏洞太多,以及对化石燃料的巨额补贴。碳价格必须根据我们的气候目标来设定,限制豁免,并取消化石燃料补贴。

  ☆ 另外两个条件也是关键:必须考虑和处理好分配效应;为防止生产外迁避税,碳税的实施必须辅以边境税调节机制。

  ●研发补贴、标准与禁令

  ☆ 绿色研发正在增长,但融资支持必须加强。

  ☆ 还需要更多措施,有理由采用定向研发补贴、标准、禁令和技术应用激励等措施,尤其是在碳价格未能发挥作用时。然而这些干预比碳价格有更大的自由裁量权,容易受制于游说、监管俘获与官僚程序。

  ☆ 为保证良好的治理,我们建议创立两家独立机构,最好是在欧洲层面:一家负责给高风险高收益的研发项目提供资金(欧洲高等能源研究局,EUARPAE);另一家负责面向社会公众和政府官员,宣传介绍实现相同环境效应的不同方案的成本。

  ●法国与欧洲应发挥的作用

  ☆ 在缓和气候变化方面,法国自身能产生的直接影响非常小。

  ☆ 但如果能在欧洲层面精心设计,则可望发挥巨大的间接作用:充当带头榜样,展示“事情可以做成”,通过边境税调节机制给搭便车的国家施加压力,促进对穷国有利的技术和政策创新,在达成有效的国际协定方面发挥思想引领作用。

  3.关于不平等

  简述

  ●不平等有许多维度,其中一个主要维度是获得优质工作岗位和职业生涯的机遇。

  ●更加平等的机遇要求有更加平等的教育和财务资源。

  ●传统办法是让员工适应岗位,以及更换工作岗位。职业培训的确是关键所在,也有巨大的改进空间。

  ●但没有理由把工作岗位的分布变化视为给定,而不尝试改变。这意味着促进企业内部的组织改善和劳动力市场改革,例如给雇主提供实在的财务激励,以增加优质工作岗位,影响技术变革的方向,并制定防止社会倾销的贸易规则。

  感受与事实

  ●从收入、财富和地区不平等的统计数据看,法国在国际比较中并不太糟糕。而且与许多国家相反,法国的不平等状况在近期以来也没有恶化。法国的再分配力度很大,尤其是对极低收入群体倾斜。

  ●但绝大多数法国人认为不平等是一个严重或者非常严重的问题。

  ●标准的统计指标忽略了某些关键的不平等维度,例如获得良好教育或保留好工作的能力。

  ●民众并不相信法国有平等的教育和就业机遇,对社会流动性也心存怀疑,这与事实相符。

  ●民众担心优质工作岗位消失,将之更多归罪于贸易而非技术进步,但事实上后者发挥着主要作用。

  ●这促使本委员会重点关注“优质岗位”的问题。

  我们的建议

  为减轻不平等程度,我们必须从三个方面开展工作,考虑三类测算指标:在生产前起作用的因素(更平等的机遇、教育和财务资源),在生产后起作用的因素(再分配、社会保障),以及影响生产性质的因素(创造更多优质岗位和更多得到这类岗位的机会)。传统的政策重心主要是再分配,需要更多地转向另外两方面。

  ●机遇公平。法国有严重的机遇公平问题,我们对减轻教育不平等提出了几项建议,大多数并非原创,但仍关系重大。遗产税也没有在促进机遇公平上发挥应有的作用。除税率以外,遗产税还存在设计上的缺陷和漏洞。为了使目标更清晰并争取更多支持,遗产税产生的财政收入可以明确规定用于财政再分配,以促进机遇平等。

  ●税收公平。法国的税负已经很高,再分配也有局限性。但我们仍举出了几个例子,说明税收可以变得更公平,例如利用人工智能、改善信息交换(第三方报告、国际合作等)和达成国际协定等。

  ●增强劳动者的岗位适应性。法国应该在继续教育领域借鉴各种国际先进经验,包括明确的资质认证,与私人部门的雇主合作设计培训项目等。

  ●促进优质岗位的创造,影响技术研发方向,重新定义贸易规则。企业的组织、技术进步的性质、贸易规则等都不应视为给定条件。这些内容是该章最容易引起争议的部分,其中许多是有待探索的领域,报告就政府可以干预的若干途径提出了建议。

  4.关于人口问题

  简述

  ●人口老龄化和健康的老龄化是好消息,是重大社会成就的表现,但也要求生活组织方式做出相应调整,主要是维持工作与退休的恰当平衡。

  ●为使养老金制度保持财务平衡,预期寿命的延长要么要求降低养老金,要么要求增加缴费,要么要求提高退休年龄。

  ●法国的公共养老金支出已经很高,因为与其他国家相比,55—64岁人群的劳动参与率太低,且实际退休年龄太早。

  ●养老金制度应该统一,更加透明和公平。应该允许个人在退休年龄与养老金水平之间灵活选择,承认不同劳动者在生活履历与预期寿命上的巨大差异。

  ●养老金制度应该足够灵活,以维持当前和未来的财务平衡,同时尊重社会的总体偏好。

  ●养老金制度应该结合医疗和其他措施,以增加年长劳动者的劳动供给与需求。

  感受与事实

  ●雇主和雇员经常以为生产率下滑会促使提前退休,但除罹患慢性疾病的情况外,没有这方面的切实证据。

  ●在许多劳动者看来,目前的改革有太多的技术官僚色彩,缺乏透明度。

  我们的建议

  ●透明的制度设计。劳动者将在整个职业生涯中为自己的个人账户积累积分,直至在最早领取年龄或更晚时候开始领取养老金为止。每个积分将对应获得相同养老金收入的权利。

  ●有再分配的制度。低收入劳动者和职业履历较曲折的劳动者将在退休时获得额外积分,以确保领取体面的养老金收入。与当前制度不同,即使在较低积分区间,养老金也会随积分增加,以保留激励。

  ●有个人灵活性的制度。在最早养老金领取年龄后继续工作并推迟领取养老金的劳动者,将因为增加的工作年份和减少的预期养老金领取年份而获得更多积分。

  ●考虑到艰苦工作条件的制度。从事艰苦工作的劳动者可以在最早领取年龄之前退休。不过,为利用分散化的信息,鼓励企业积极防治员工的慢性疾病,并避免不同企业或产业之间的交叉补贴,将由产业或企业层面的社会合作伙伴决定艰苦工作条件的定义,并由雇主承担在最早领取年龄之前退休造成的额外成本。

  ●以可持续和透明的方式决定养老金福利的计算。所有退休人员的每个积分都对应相同欧元数额的养老金,这个数字(分值)的设定要维持养老金制度的财务平衡。假设养老金缴费率保持不变(目前为27.5%的极高水平),积分的分值增长速度将等于工资通胀率减去养老金制度内的抚养率(退休人员同在职人员的比率)。

  ●养老金制度的抚养率将反映社会偏好。如果采用工作年限与退休年限之比保持2 ∶1的规则(即预期寿命每增加3年,将使工作年限增加2年,退休年限增加1年),养老金制度将大致保持财务平衡。但社会可能偏好退休年龄上调幅度更小的规则,这意味着替代率相应降低。

  ●建立独立的治理架构。为处理退休年龄调整与替代率调整之间的权衡选择,我们建议创立一个独立理事会,根据社会偏好做出决策,同时创立一家储备基金,以应对暂时性的人口或经济冲击,并作为反映养老金制度财务状况的指示器。

  ●需要考虑养老金制度改革之外的议题。整体改革的一个关键部分是,让年长员工继续工作变得更有吸引力,包括更积极地预防慢性疾病,改进继续培训的质量,增强年长员工的工作灵活性(允许兼职工作,雇主采取措施帮助有健康问题的年长员工继续工作)等。国外经验表明,这些配套改革能带来显著不同的效果。

  本委员会关注的另一个人口问题是,促进移民的劳动力市场融合。移民群体的低劳动力参与率本身就是挑战,也与养老金制度的财务平衡有关。本报告提出了可以改进现状的几项具体措施。

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版面编辑:许金玲
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