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政府的适当范围:理论分析及其在监狱管理中的应用

来源于 《比较》 2021年第3期 出版日期 2021年06月01日
在监狱管理方面,人们担心私人供应商会雇用不合格的狱警来节省成本,从而损害囚犯的安全和保障,这是反对私有化的关键原因。图/视觉中国
文丨奥利弗·哈特 安德烈·施莱弗 罗伯特·维什尼

  *Oliver Hart, 哈佛大学经济系教授,2016年诺贝尔经济学奖得主;Andrei Shleifer,哈佛大学经济系John L Loeb讲席教授;Robert W Vishny,芝加哥大学布斯商学院Myron S Scholes杰出金融学讲席教授。本文原文“The Proper Scope of Government:Theory and an Application to Prisons”发表于The Quarterly Journal of Economics,1997年第112卷第4期,第1127—1161页。

1.导论

  一般而言,政府会利用税收来提供大部分公共服务,例如警察、军队、监狱、消防、学校和垃圾收集等。但在有些情况下,政府通过与私人供应商签订合同,将服务外包出去。究竟应该由政府提供服务还是将服务外包出去,二者之间的选择一直众说纷纭。服务外包的支持者认为,相对于政府职员,私人供应商能以更低的成本提供公共服务(Savas,1982,1987;Logan,1990)。而批评者在质疑这些数据的同时,强调私人承包商提供的公共服务在质量上不太令人满意(AFSCME,1985;Shichor,1995)。本文构思了一个关于政府所有权和合同外包的理论,分析了两种可替换的公共服务供给模式的成本和质量。

  基于不完备合同的观点(Grossman and Hart,1986;Hart and Moore,1990;Hart,1995),我们假设一位热心公益的政客在由政府机构提供服务和服务外包之间进行选择。前者是政客雇用政府职员,并给他们提供就业合同,明确规定他们需要做什么;后者是政客与私人供应商签订合同,私人供应商继而与其雇员签订合同。如果政客能够和政府职员或承包商签订一份完备的合同,那么这两种情况实现的效果相同。从传统的激励观点看,即使存在道德风险和逆向选择,政客面临的问题同样是如何激励承包商和政府职员。为了理解合同外包带来的成本和收益,我们需要考虑不完备合同的情形,在合同未做规定时,剩余控制权对于确定代理人的激励非常重要。

  一旦认识到政府想要的服务质量往往不能完全明确规定,合同不完备的假设就变得很现实。事实上,私有化的批评者通常认为,私人承包商在削减成本的同时也会降低服务质量,这是因为合同无法充分防范这种可能性。私立学校的批评者认为,即使这些私立学校由政府出资(例如通过教育券),它们也会在不违反合同条款的情况下,设法拒绝学习能力或行为操守方面存在问题因而教育成本较高的学生。批评者还担心,私立学校会用薪酬较低的助教代替薪酬较高的教师,从而危及教育质量。在关于公立和私立医疗服务的讨论中,大多数观点认为,私人医院会通过降低护理质量或拒收病情严重、治疗费用高昂的患者来节省成本。在监狱管理方面,人们担心私人供应商会雇用不合格的狱警来节省成本,从而损害囚犯的安全和保障,这是反对私有化的关键原因。

  在某些情况下,合同不完备产生的问题使人们直接采用政府供给的方式。例如,政府不会将外交事务外包,因为不可预见的突发事件是外交事务的核心组成部分,而私人承包商会因此拥有最大化其个人财富的巨大权力(例如拒绝将军队派到某地)同时又不会违反合同条款。如果政府希望承包商从事合同要求以外的事情,就很有可能为重新谈判支付大笔资金。换句话说,让私人承包商提供合意的服务可能会带来高昂成本。另一方面,假定服务按照某一特定程序提供,对于垃圾收集和汽车拖移这类服务,合同不完备性不会产生重要影响,因为私人承包商削减成本的行为不太可能带来质量的大幅降低,成本降低带来的效率提高反而可能非常显著。因此,对这些服务而言,私有化的理由是令人信服的。同样重要的是,我们看到在许多行业中,私人承包商在降低成本的同时也提高了质量。一般认为,政府所有权在两方面都做得不好。我们的模型试图解释外包给私人通常成本会更低的原因,以及为何它在某些情况下能比政府供给提供更高质量的服务,而在其他情况下服务质量会更低。

  关于私有化的许多讨论将公司所有权问题和竞争问题混为一谈,即私有化支持者的依据往往是私人所有权可以带来竞争收益。我们认为将私有化等同于竞争会产生误导。原则上,政府所有的几个企业通过竞争提供公共品,或者几个管理团队通过相互竞争获取一家政府所有的机构(例如监狱)的经营权是有可能的,但是,私有企业也有可能没有有效的竞争者(垄断)。我们的分析基于如下观点:私有产权和公有产权的根本区别在于剩余控制权的分配,而不是竞争程度的差异。竞争可以增强私有化的理由,事实上,我们论证了在某些条件下的确如此,但这只是因为私有化条件下剩余控制权的分配不同。我们在本文中只简略地讨论竞争的作用,但我们相信它将是未来研究的一个重要领域。

  在第2节中,我们将提出一个关注质量问题的政府合同外包模型,该模型的基本思想是,无论服务提供者是政府职员还是私人承包商,他们都可以花时间来改善服务质量或降低服务成本。但是,降低成本对质量会产生不利影响。改善治理和降低成本这两种创新都不能事先在合同中说明。但这两种创新的实施都需要资产所有者的批准,比如监狱、医院或学校的所有者。如果服务提供者是政府职员,他不管实施哪一项改进都需要政府的批准,因为政府保留对资产的剩余控制权。最终政府职员只能获得质量改进或成本降低带来的部分收益,而且由于政府职员是可替换的,他们从任何一项改进中获取的有效补偿都是有限的。

  相反,如果服务提供者是私人承包商,他拥有对资产的剩余控制权,因此在降低成本方面无须获得政府批准。与此同时,如果私人承包商想要提高质量以获取更高价格,他需要和处于买方的政府进行谈判。所以和政府职员相比,私人承包商提升质量和降低成本的动机通常会更强烈,但他们常常因为有过强的动机减少成本,而忽视了成本降低对质量的损害。

  在第3节中,我们将分析这个模型,并证明与政府供给和合同外包的相对效率有关的几个命题。一般来说,(未在合同中约定的)成本削减对(未在合同中约定的)质量的负面影响越大,政府供给的优势就越大。政府供给的效率也取决于对政府职员的激励强度以及质量创新对政府的重要性。从这个模型中得出的结论往往非常直观,例如私人供给一般更便宜,但质量可能更高也可能更低。第3节还简要讨论了该模型遗漏的一个关键因素,即私人承包商之间事后竞争的可能性,这通常更有利于支持私有化。

  第2节的基本模型讨论的是一个仁慈政府。许多讨论政府合同外包的文章考虑的是一个更加现实而不是完美的政府,在这样的政府中,官员存在腐败,或者关注其政治支持者以获取选票。在第4节中,我们将分析公共腐败导致过度私有化的倾向,而政府职员的利益将导致相反的倾向。对于自利的政客来说,这两种安排的效率取决于公共部门的哪种失败是最重要的。

  在第5节中,我们将运用第2—4节的分析框架探讨监狱的私有化问题。政府是否应该把监狱的经营权外包给私人公司,然后由这些公司监禁和管理囚犯?尽管私立监狱只关押了大约3%的囚犯,但它们的增长非常迅速。批评人士强烈关注私立监狱的质量问题,具体包括囚犯的生活质量、囚犯遭受监狱暴力的可能性、狱警动用武力的发生率、越狱事件以及对囚犯的再教育不足等。

  对监狱私有化的分析与我们的分析框架正好吻合。尽管关于质量的许多方面都可以在合同中加以规定,而且监狱合同的内容也很翔实,但合同的不完备性仍然显著存在。例如,因为对不同环境下获准使用武力有着不同的解释,所以人们很难通过签订合同来详细规定狱警合理使用武力的条件。故而,如果使用武力能够降低成本,私人承包商可能会过度使用武力来约束囚犯。更重要的是,人们很难在合同中详细规定私人承包商所雇雇员(例如狱警和监狱长)的素质。雇用廉价雇员(在合同规定的范围内)能让私人承包商节约成本,但很可能会恶化囚犯的待遇。最后不能不提的是,近来的一些证据表明,政府并不一定有能力起草和执行尽可能完备的合同。总的来说,将第3—4节得出的理论结果与可获得的现实证据进行综合研究,就可以发现我们应该对监狱私有化持一定的怀疑态度。

  我们的研究结果可能也有助于探讨其他的政府服务。特别是降低成本对质量的不利影响、质量创新的重要性、政府职员的激励措施以及没有纳入模型的竞争可能性等模型参数,可能有助于我们理解国防采购、垃圾收集、警察和军队、教育以及医疗卫生等领域的私有化问题。第6节从总体上讨论了我们的分析框架在政府合同研究中的适用性。

  我们的研究并不是最先对政府合同进行规范分析的文献。(*1.2018年3月7日,十三届全国人大第一次会议召开,财政部副部长史耀斌回答中外记者提问。)威尔逊(Wilson,1989)的经典著作就提出过本文的一些观点。研究这方面的经济学家通常关注合同带来的逆向选择和道德风险等传统问题(Laffont and Tirole,1993;Tirole,1994),以及私有化后的竞争和反垄断问题(Vickers and Yarrow,1988)。最近的一些研究考察了合同不完备性(Schmidt,1996;Shapiro and Willig,1990;Laffont and Tirole,1993)。与我们的研究不同,他们着重强调合同造成的信息损失或者拥有多个经营者的成本。从理论上看,本文的创新点在于强调质量问题而不是合同中的不完全信息。在这方面,本文与霍姆斯特朗和米尔格罗姆(Holmstrom and Milgrom,1991,1994)的研究相似,他们在一个完备合同框架中,阐明了行为人追求某个目标的强烈动机(如利益)可以使他忽视其他目标(如质量),本文与这个研究有关,关注的问题也相似,但研究框架不同。此外,现有文献多为理论性文章,没有深入分析监狱管理这样的具体问题。(*2.也有一些例外。例如,Vickers and Yarrow(1988)讨论了英国电信私有化和对价格上限进行监管后可能出现的质量下降。Domberger、Hall and Li(1995)研究了清洁服务外包对价格和质量的影响。

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版面编辑:边放
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