3.两个没有说服力的传统解释
没有说服力的解释1：印度政府的规模太大
一个有关印度政府的传统讽刺性描述是，其效率低下的原因是它太大了，工作人员过多并且懒政，还试图收取租金。但是，如果以人员数量衡量，印度政府的规模其实是相对较小的。（⑩当然，可能出现即使公职人员的数量更少，但他们的薪酬仍然可能相对较高，从而导致政府吞噬了很大一部分收入来养活自己的雇员。尽管相对于人均收入公职人员的薪酬增长更快，但从比较的角度看，公职人员的薪酬支出在印度政府总支出中所占的比例仍相对较低。）
在20世纪90年代初期，全球政府雇员占人口的平均比例为4.7％。在亚洲国家，这一比例为2.6％。在印度，这一比例仅为2％（Schiavo-Campo、De Tommaso and Mukherjee，1997）。印度政府的核心部门——警察、法官和税务官僚——是20国集团中最小的之一。确实，尽管政府雇员的绝对规模在20世纪90年代中期达到顶峰，但相对而言，联邦和地方政府规模开始下降的时间要早得多，如图3所示。
 |
| 资料来源：Ministry of Finance（1973、1975、1985、1996、2012、2018）。 |
不过，这些数字实际上夸大了印度联邦政府的规模。印度联邦政府的人事部署有一个值得注意的方面，在2014年的324万雇员（不包括军事人员）中，仅印度铁路和邮政公司的雇员就有132万。印度铁路占联邦政府就业的很大一部分；它在1957年占联邦政府总就业人数的57％，而在2014年仍占40％。此外，非军事安全人员（隶属内政部或者是国防部的平民）又有138万（截至2014年1月1日）。实际上，由于联邦准军事部队的大规模扩张，联邦政府层级的雇员人数增长最显著的是内政部，从1984年的32.5万增加到2014年的97.2万。
最多只有13％的印度联邦政府雇员受雇于与发展相关的核心部门，这些雇员的总数并不大。 2014年，印度联邦政府各部委秘书处的工作人员不足3万人。
将印度联邦政府与美国联邦政府的文职人员规模进行比较是有启发性的。请记住，印度联邦政府下有大量的公共企业和公共部门银行。即便如此，按人口进行标准化处理后，印度联邦政府的规模只有美国联邦政府的一半：具体而言，在2014年，美国每千人口拥有8.07名联邦政府文职雇员，低于1995年的10.4名，而印度每千人口只有4.51名联邦政府文职雇员，低于1995年的8.47名。（⑪这些估算基于各种来源：US Office of Personnel Management (1940—2014)，US Postal Service (2014)， Government of India (2015)， Ministry of Heavy Industries and Public Enterprises (2018)，Reserve Bank of India (2018)和World Bank National Accounts data。)
印度政府的第二个特点是，尽管经济在快速增长，但公共雇员人数却持续下降。高收入国家往往政府支出占GDP比例更高，人均收入较高的国家往往有规模较大的政府部门雇员，特别是在公共服务部门，比如法律、公共秩序，以及医疗保健等社会服务部门。但是，印度各级政府的公职人员总数从20世纪60年代初的每百万人口约1.6万人上升到1986年的每百万人口约1.9万人的峰值。然而，从那时起，尽管人均收入稳定且强劲增长，但是各级政府的公职人员数量开始下降，到2012年下降至每百万人口约1.4万人。
没有说服力的解释2：裙带国家
对于表现不佳的另一种传统解释是，印度至少在入职公共部门方面是一个“裙带国家”。但是，印度政府职位的招聘已经越来越基于规则，多半（并且越来越多地）以考试的方式录用。如今，入职印度联邦行政部门的人中，4/5以上是以联邦一级或者同等级别考试（其余都是通过公开招聘和由联邦公共服务委员会这个自治宪法机构组织面试）的方式录用的。当美国或墨西哥的新政府上台时，会有一个实质性的空档期，因为要为数百个高级职位选出合适的新政治人选。印度新政府上台时，通常会对官僚机构内部进行改组，但很少有通过新的外部任命加入进来的人员。（⑫为了增加公务员队伍中的通才干部，经过激烈辩论之后，印度联邦政府于2019年4月首次在关键政策职位（联合秘书）中招募“领域专家”（具有部门经验的专家）。招募工作由印度联邦公共服务委员会组织，而招募的总数仅为9人。）
从20世纪60年代到90年代，大约有3/5的印度高级联邦官僚是通过考试录用的。在2015—2016年，有超过290万人参加了联邦公务员录用考试，其中5659人被录用，平均录用率为1/500。在1950—1951年，有1/10的应试者被录用。随着时间的推移，参加考试人员的录用率在下降。（⑬印度政府也有选择地通过其他方式招募人才。例如，被印度军官重点培训学校（国防科学院）录取的申请人比例是美国（西点军校）的200倍以上。印度的数据是2014—2016年的平均值，美国的数据是2017—2018年的平均值。进行比较的数据，印度的来自UPSC Annual Reports（2014—2015），美国的来自West Point Admissions Class Profile, Princeton Review。）
邦和地方各级政府的招聘更容易出现贿赂和裙带现象。但即使在这两级政府部门，公共服务部门的招聘也几乎完全以考试为基准，考试由邦公共服务委员会、人员甄选委员会、专业考试委员会和统一服务招聘委员会（针对警察和消防人员）组织（取决于干部和邦）。当然这也无法杜绝作弊（例如泄漏试卷）。选拔经常被法院中止，有时会被它推翻，结果许多职位经常人手空缺，而不是人手过多。（⑭选择公共服务的人可能有更高的腐败倾向，这可能破坏以能力为基础的正向选择（Hanna and Wang，2017）。）
印度政府各部门职位的大量空缺也削弱了印度政府表现不佳的主要原因是人才招募存在裙带关系这一假说的说服力。印度中央政府中大约有1/5的职位空缺；同样，在最近这10年中的任何特定时间，所有高等法院法官职位都有1/3的空缺，而最高法院法官职位有1/5的空缺。印度理工学院（由联邦政府管理）有大约1/3的教师职位空缺。在邦一级，大约有1/4的地区法官和警察职位空缺。
政府职位空缺数量庞大的可能原因有：资金短缺；某些司法干预措施可能会冻结政府的招聘行为；或者对于特定工作，由于供给有限，没有足够的合适人选（例如，印度理工学院的职位空缺）。某些领域的高空缺率也可能是政客蓄意为之的结果。例如，警察和司法部门的高空缺率确保了法律和秩序的薄弱。这不仅能确保政客的诡计不受制约，而且公民必须找到政客而不是通过国家机构来解决争端，从而可以让政客施恩于民。
但是在大多数情况下，这些因素无法解释整个国家机器的人员空缺，如武装部队或农业官员的空缺。从2006年到2014年，印度联邦政府的年平均招聘人数仅略高于10万人，而劳动力每年以大约900万的速度增长。（⑮数据来自Report of the Seventh Central Pay Commission（GOI 2015），附件3，第45页。）尽管有用党派支持者填充国家公职的明显政治需求，以及有严重的失业问题，但是这些空缺仍然存在。在大多数情况下，政府对公共部门工作人员的需求相对于潜在供应者可谓九牛一毛。（⑯2019年初，在全国范围内展开的针对印度铁路非技术职位的招聘（搬运工、焊工和轨道维护工）吸引了1900万份申请，涉及6.3万个职位。2018年，有9.3万名申请人在北方邦警察局争夺62个劳工工作。近20万人在孟买警察部门中争夺1137个警官职位。）街区发展办公室是为农村地区约25万人口提供服务的地方一级重要的行政管理机构，在一项研究中，我们（Dasgupta and Kapur，2019）发现，官方批准的全部职位平均存在48％的空缺。如果所有这些已批准的职位空缺被填补，《全国农村就业保障法案》（NREGA）这一政府旗舰项目将使就业职位供给增加约10％。
当然，在印度有许多裙带的例子。某些类型的工作（例如教师和医务工作者）存在的旷工情况（Muralidharan et al.，2017），以及“合同工”（例如学校教师）的增加都与寻租和政治结盟有关，这降低了政府的效力。导致“裙带政府”盛行的另一个根源是普遍存在的“买官”现象，其中租金丰厚的职位可以随意转让给那些能给上级官员支付更多的人。大量研究表明，买官对印度官僚体系的效力产生了负面影响，包括水利（Wade，1982）、教师（Ramachandran et al.，2018）、卫生工作者（Purohit、Martineau and Sheikh，2016）、精英公务员（Iyer and Mani，2012）和警察系统（Das and Sabharwal，2017）。在某些情况下，高级官员退休后高调出任监管之职，而以这种方式任命的监管者的表现参差不齐。
但总的来说，现实的情况是印度政府主要由封闭的高薪职业官僚提供服务，这些官僚是通过竞争激烈的正式考试录用的，其职业稳定且任期长久，成员之间的联系紧密，而且有专门的公共就业法（与标准劳动法相对）和内部晋升机制。这些标准表明，印度的核心官僚体系符合韦伯式官僚的大多数条件，
不同于裙带政府。在裙带政府中，官僚的招聘和职业生涯基本上由政治标准和个人标准决定（Rauch and Evans，2000；Dahlstrm、Lapuente and Teorell，2012）。但是，印度政府的表现一直不太理想。
京公网安备 11010502034662号 