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中国养老保险制度改革的理论与政策

来源于 《比较》 2015年第5期 出版日期 2015年10月01日
出版日期 2015-10-01
本文见《比较》2015年第5期

封面文章

当期杂志

宋铮 谢蒂尔·斯托雷斯莱腾 王一凯 法布里齐奥·齐利博蒂

1.引言

  中国养老基金征缴收入与支出目前尚能做到基本平衡。但是,在未来人口迅速老龄化的压力下,现行收益和缴费规则并不具备可持续性,改革势在必行。改革的一种模式是做实个人账户,加重基金制的成分。这一模式的极端是完全基金制,即取消转移支付,养老收益完全由养老缴费和基金回报率决定。完全基金制放弃了养老保险制度的再分配功能,从制度上确保了财务稳定性,因而得到不少人的支持,被认为是世界各国应对人口老龄化的一个必然选择。另一种改革模式是推行名义账户制(Notational Defined Contribution)。名义账户制也属于缴费确定型模式。相比完全基金制,名义账户制的精算规则灵活得多,可以进行代际和代内转移支付,是一种混合模式。事实上,只要没有做实个人账户,现行的养老保险制度就是一种名义账户制。与做实个人账户相比,名义账户制牺牲了财务稳定性,但扩大了可供选择的改革方案集合。

  如何在这两种模式中寻找既具备长期可持续性、又能尽量改进社会福利的改革方案,已经成为很多人关注的问题。回答这个问题并不简单。首先,现有的理论框架不一定适用于中国。特别是如何在一个未来依然可能快速增长(比如未来20年5%的平均增长率)的经济中设计最优养老保险制度,在理论上依然是一个空白。其次,中国的一些转型特征增加了研究的难度,比如估计规模庞大的城乡人口转移对养老基金收入和支出的影响就是其中一个难题。最后,如何在一个符合中国经济和人口基本特征的理论框架下设计和评估不同的改革方案,综合考虑改革可能对经济发展造成的影响,并给出具备操作意义的政策建议,是对学者的又一大挑战。尽可能同时解决这三方面的问题是我们进行这项研究的主要目的。

  我们首先探讨养老保险制度在一个新兴经济体中的福利含义,并从理论上推导出实现社会福利最大化的最优制度路径。由于经济的高速增长,新兴经济体的代际不平等现象会比较突出。比如中国2000年参加工作的职工,他一生的薪酬现值是1970年参加工作的职工的6倍以上。由于传统家庭保险形式的逐步瓦解,高速增长并不必然改善老年人的经济状况,甚至可能造成贫困在老龄人口中逐步蔓延。这时,实现社会福利的最大化很可能需要把资源再分配给较早的世代,因为他们的收入远低于后来的世代。而且,实现社会福利最大化的原则很简单,即建立包含代际转移支付的养老保险制度,向正在工作或者已退休的世代支付养老金,由后续世代承担相应的成本,从而让所有世代都能分享经济高速增长的果实。考虑到篇幅的限制,本文略去了上述理论分析。详细内容参见本文所依据的更详细版本(Song、Storesletten、Wang and Zilibotti,2015,以下简称SSWZ)。

  在明确了新兴经济体建立养老保险制度的理论意义之后,本文的第二部分构建了一个基于中国经济和人口基本特征的交叠世代模型,用于模拟不同改革方案的可持续性和福利含义。基于我们之前的研究(Song、Storesletten and Zilibotti,2011,以下简称SSZ),本文的模型涵盖了中国经济发展过程中与养老保险制度密切相关的几个主要特征:人口老龄化、城乡迁移、工资快速增长(预期未来会放缓),以及受到抑制的储蓄回报率。

  我们用中国的数据对模型做了校准,把它作为政策分析的“实验室”。我们首先计算了当前养老保险制度的财务可持续性。与之前研究(比如Sin,2005)一致,我们发现现行收益和缴费规则不可持续,改革势在必行。接下来的问题是怎么改?我们考虑四种改革方案。前两个方案属于名义账户制,养老收益既取决于养老缴费,也受未来平均工资水平的影响。前者采用与个人账户类似的精算规则,但不求做实个人账户,而后者则是转移支付的基础。这两种改革方案其实都是在以“社会统筹加个人账户”为基本特征的现有制度框架下,对养老收益和缴费规则做参数上的调整。为了便于比较,我们还考虑了两种极端的改革方案。一个是做实个人账户并放弃转移支付的完全基金制改革,另一个是放弃个人账户的现收现付制改革。这两个方案的共同特点是养老收益和缴费的平衡,从而在制度上保证财务的稳定性。表1 总结了名义账户制、完全基金制和现收现付制的基本特征和福利效应。

  表1总结了名义账户制、完全基金制和现收现付制的基本特征和福利效应

比较1

  具体说来,第一种名义账户制改革方案从2012年开始调整养老金收益,目的是在缴费率保持不变的情况下实现制度的可持续性。我们将这个方案定义为基准改革:对于所有2012年后退休的职工,替代率从60%下调到28.2%;而对于已经退休的职工,则不会违背原来的养老金承诺。这就意味着新的制度直到2051年都有结余,通过积累大量基金来支付未来世代的养老金。特别需要指出的是,基准改革虽然解决了财务的可持续性问题,但距离实现社会福利最大化的目标还有很大差距。

  第二种名义账户制改革称为延迟改革:现行收益和缴费规则维持不变,直至未来的某个时点T,即改革要等到T期才会实施。改革后的养老收益下调,实现财务可持续。我们发现最优的延迟方案是等到2043年。相对于基准改革,该方案会创造巨大的福利收益:在2013年到2043年间退休的职工福利会大幅上升。2043年之后退休的职工福利有所下降,但下降幅度要小很多,因为替代率的下调幅度很小。

  第三种改革是完全基金制改革。2056年之后退休的职工都会从完全基金制改革中获益,而之前的世代则会蒙受损失。完全基金制改革减少了税收对劳动力供给的扭曲,会改进社会福利。但完全基金制改革同时也放弃了代际转移支付,这会损害社会福利。我们的模拟发现,相对于基准改革,完全基金制改革不一定能提高社会福利。而延迟改革的福利效应明显超过完全基金制改革。

  第四种改革是转向现收现付制度,即在预算平衡条件下,替代率由缴费率和赡养比内生决定。给定中国的人口转型情况,现收现付制度会给予早期世代比较丰厚的养老金,但损害2043年之后退休的职工福利。这类改革会产生相当大的福利收益,原因在于改革使得相对贫困的当前世代能够与相对富有的未来世代共享快速工资增长的果实。此类改革所产生的劳动力供给扭曲比完全基金制改革更大,但其福利收益远大于扭曲所带来的福利损失。

  与我们以前文章中的参数设置略有不同,本文设定了更低的缴费率和更早的退休年龄,并提高了当期退休人群的养老金覆盖率。这些调整更加贴近中国的现实。不过,虽然量化的福利效应略有差异,但主要结论没有任何变化。我们还考虑了其他多种参数设置,所有结果也都支持我们的主要结论。限于篇幅,本文没有考虑农村养老保险制度的推广和改革。有兴趣的读者可以参考我们的英文原文(SSWZ,2015)。与城镇养老保险制度改革的福利含义类似,推广农村养老保险制度可以改进社会福利,因为这推动了城乡转移支付,为收入较低的农民创造了巨大的福利,而对收入较高的城镇职工影响不大。

  我们的研究结果与现在国际上流行的观点不同。一般认为对于新兴经济体来说,应对人口老龄化的最好方式就是转向预先积累基金的养老保险制度。例如,费尔德斯坦等人(Feldstein,1999;Feldstein and Liebman,2006;Dunaway and Arora,2007)论证了完全基金制改革是中国的最优选项。相反,我们的政策建议与巴尔和戴蒙德(Barr and Diamond,2008)一致,他们反对将养老制度改革成预先积累基金的个人账户制。郑秉文等国内学者也认识到做实个人账户的困难。我们的研究从理论上指出了新兴经济体推行个人账户制或基金制的问题,并量化了在中国推行完全基金制的福利损失,而且提出了具备一定操作性、也接近社会福利最大化的改革方案。无论是名义账户制下的延迟改革还是转向现收现付制度,目的都是维持甚至加大代际转移支付的力度。

  得出这些结论的主要原因是新兴经济体的两个典型特征:转型期较快的工资增长以及较低的储蓄回报率(虽然投资回报率可能较高)。就中国的情况而言,工资快速增长的预期基于中国人均GDP依然较低,只相当于美国水平的20%左右。这为进一步缩小生产率差距提供了巨大空间。储蓄回报率偏低则反映了中国金融市场的问题。(与本文不同的是,Feldstein(1999)假定中国政府能够使养老基金获得12%的无风险年收益率。于是他不出意料地发现,以如此之高的回报率投资养老基金,完全基金制应当优于现收现付制(因为后者隐含的回报率等同于工资增长率)。)我们的研究虽然主要针对中国,但也诠释了一个适用于快速增长的新兴经济体的普遍结论。即使在动态有效的经济中,只要在转型期间具备较快的增长和较低的储蓄回报这两个条件,就有可能在转型期支撑一个相对慷慨的养老保险制度,通过代际转移支付改进当前世代的福利。虽然未来世代的福利受损,但相对于他们较高的收入,福利损失远小于当前世代的福利改进。特别需要指出的是,虽然我们只报告了特定参数下各种改革福利效应的比较,只要以上两个条件成立,本文的主要结论就不会发生变化(参见SSWZ,2015)。

  我们的研究没有考虑一些可能很重要的因素。首先,我们没有考虑收入等方面的不确定性,而且新兴经济体尚不发达的金融市场更增加了分散这些风险的困难。但是,这会加强支持非基金积累型养老制度改革的依据。第二,我们没有考虑世代内部的不平等。事实上,公共养老金还提供了代际再分配。最后,我们没有考虑家庭内部的利他主义。公共养老金可能会挤出子女对于父辈的私人转移支付,从而降低养老金的社会价值。在分析中加入家庭内部代际转移,可能会削弱我们的一些结果,但这样的转移支付作用有限并可能逐步减弱(参见Cai et al.,2006;Park et al.,2012)。

版面编辑:张柘-实习
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