经济学的政治边界

　　* Luigi Zingales， 芝加哥大布斯商学院Robert C.McCormack Distinguished Service教授，主要研究领域为公司治理、金融发展、政治经济学和文化的经济影响。原文“The Political Limits of Economcis”发表于AEA Papers and Proceedings，2020（110），pp.378-382. 

　　* 作者感谢Nava Ashraf、Sam Bowles、Luigi Guiso、Roger Koppl、Dani Rodrick、Matt Stoller以及Paul Tucker极富思想的评论。

　　战争太重要了，不能托付给军人处理。

　　——乔治·克列孟梭

　　本着克列孟梭的精神，亨廷顿（1981）声称，民主国家军事战略的最终责任归于文职政治领导层。相反，如果军事力量控制了政治决策，那么就是军事独裁。同样，一个国家经济政策的最终责任应该归于政治领导层。如果经济学家控制了它，那么就是技术专家独裁。

　　尽管有阿罗（1951）的不可能性定理，但是大多数经济学家至少在理论上接受如下观点：社会偏好应该通过民主程序决定，而经济学家的作用只在于使推导自这些偏好的社会福利函数最大化。实际上，我们经济学家中的许多人，无论是在理论工作中还是在政策建议中，似乎都打破了这种藩篱，抱持着好为人师的态度，（直白或隐晦地）声称我们比当选的民众代表更清楚什么对社会有益。因此，我们不只是扮演顾问的角色，还使用我们的工具和专业知识向社会推行我们的观点。然而，当我们这样做时，我们通常不会质疑民主的原则，但是会找出政治制度无法代表多数人意志的原因。于是，用我们的偏好代替多数人的偏好不仅是合法的，而且是解决政治失败的必要条件。这是一个危险的过程，我将在这篇短文中尝试探讨其原因和解决办法。

　　塔克（Tucker，2018）研究了独立政府机构背景下专家的政治边界问题。他设计了五项授权原则，以防止专家过度攫取权力。相比之下，我关注的是，我们经济学家在专业范围内可以做些什么来改进这个问题。

1.政治失败

　　1.1选民被认为是愚昧的

　　最严重的政治失败是由奥巴马总统的医疗改革顾问乔纳森·格鲁伯提出的。在宾夕法尼亚大学的一次小组讨论中，他坦率地说出了许多经济顾问都不敢表达的观点：《平价医疗法案》是故意“以一种折磨人的方式”编写的，为的就是掩盖它创造的制度让“健康的人给钱而生病的人领钱”这一事实。由于“美国选民的愚昧”，模糊是必要的。(*https：//www.youtube.com/watch？v=G790p0LcgbI.)因而，假设大多数美国选民由于其无知或者愚昧，不想要一个风险分担的医疗保健体系，那么顾问的作用就是千方百计地推行这个体系，必要时可以混淆选民的视听，让他们无法阻止方案的实施。

　　这种态度并不是格鲁伯和民主党人独有的。布什政府的一位高级官员菲利普·斯瓦格尔写道，“对保险定低价与为资产支付过高价格的经济意义相似，但事实证明，前者的透明度要低得多”（Swagel，2009，第60页）。他认为，该见解是奥巴马政府战略的一个重要优势。背后的观念依然认为选民是愚昧的，他们阻止经济学家做正确的事情（这里的例子就是高价购买不良抵押贷款，以减轻银行业的负担）。

　　1.2.政客是短视的

　　布林德（Blinder，1997，第120页）提出的版本只比上述观点略为复杂。“对民主政府来说，短视是一个严重的现实问题，”他写道，“因为政治往往会导致短视，即使不是只到下一次民意调查，通常也只到下一次选举。被要求权衡短期成本与长期收益的政客可能会系统性地忽视未来。”此处的隐含假设是经济学家不会有这种短视，但这究竟是因为他们有不同的动机，还是因为他们有更优越的智力，则不得而知。

　　鉴于这些假设，布林德认为，美国人“画错了界线，留给政治的政策空间太多，而留给专家的政策空间太少”。因此，他主张在税收、贸易、军事等领域建立更多像美联储一样的独立机构。

　　1.3时间不一致性

　　上述观点的更精炼版本来自关于时间不一致性的文献（Kydland and Prescott，1977）。这个版本没有质疑人们根据其个人偏好投票的能力，而是质疑选民在考虑其决策的长期后果后进行策略性投票的能力。以资本税为例。较低的资本税会导致较高的储蓄，一旦这些较高的储蓄再转变成资本，政府就会忍不住对这些沉没资本征税。在模型中，即使最仁慈的政府也无法抗拒这种诱惑，因为对于筹集收入来说，在事后对沉没资本征税是成本最低的方式。

　　该模型背后的假设就是，选民不了解政府偏离最优长期政策的后果，并且不会惩罚偏离最优长期政策的当选代表。当小布什偏离他的承诺“请仔细听好，没有新税收”时，他未能再次当选。德国选民肯定会惩罚违反维持低通胀承诺的政府，即使这会暂时增加就业。总之，这个观点认为，与选民不同，经济学家更了解承诺的价值。因此，他们需要设立一些机构，例如由经济学家运行的独立中央银行，以履行这种承诺。

　　三个模型都认为，经济学家或其他行政人员采取的非透明行动是想要最大化顽固选民的福利，因此是最优策略。在关于时间不一致性的研究中，这种非透明的行为被视为一种承诺手段，其作用机制更多是依靠假设而非解释。

　　1.4经济不一致性

　　最明确的经济不一致性出现在我们经济学家事实上废除了某部现有法律的时候，因为我们认为它与经济学思维不一致。《罗宾逊-帕特曼法案》（RobinsonPatman Act）就是这样的例子。该法案于1936年通过，其目的是“在经济普遍不景气时期保护小企业免受大规模分销商的竞争性取代”（Rowe，1980年，第508页）。尽管曾被多次尝试废除，但《罗宾逊-帕特曼法案》仍在生效。然而，它并没有得到执行，因为我们经济学家发现它“与促进竞争的反垄断目标不一致”，并且已经事实上废除了它：在过去的20年里，联邦贸易委员会只提起了一例相关案件（Blairand De Pasquale，2014，pS214）。

　　有趣的是，促进竞争并不是立法者在制定大多数美国反垄断法时的（唯一）目标。那么，为什么《罗宾逊-帕特曼法案》不适用了呢？

　　在20世纪70年代，将经济分析引入反垄断法导致了将消费者福利作为反垄断的唯一目标（Bork，1978）。一旦这一思想成为主流，像《罗宾逊-帕特曼法案》这样的法律就可能会因为与这个（由我们经济学家选择的）首要目标明显不一致而被“废除”。

　　1.5政治不一致性

　　阿西莫格鲁和罗宾逊（Acemoglu and Robinson，2013）指出，好的经济学并不总能带来好的政策，因为好的经济政策可能会对未来的政治均衡产生不利影响。他们的解决方案是将政策的政治后果纳入经济模型，并提出考虑过这些政治后果的政策建议。

　　我担心这种策略甚至会进一步模糊经济与政治。如果一个经济学家相信降低工资会增加就业，并且相信削弱工会力量会降低工资，那他应当如何向肩负经济振兴任务的民选总统提供建议？他应该为总统提供削弱工会力量以实现其目标的选项（同时警告总统可能的政治后果），还是应该完全忽略这个选项，只是因为他个人反对这样做？更糟糕的是，当有更好的促进就业的政策选择时，而且他也喜欢相应的政治结果，他是否应该建议这个选项？

　　如果后一个选项是由政治顾问提供的，它将是很好的政治建议，但如果由经济学家提供，则将是欺骗性的经济建议。它将政治目标伪装成技术化的建议。

　　当国际货币基金组织提供政策建议时，这个问题尤其严重。国际货币基金组织的顾问是否应该关心他推荐的政策会导致一个国家现任领导人垮台？答案是否取决于现任领导人是民主选举产生的还是残暴的独裁者？经济建议应该止步于哪里，政治建议又该从哪里开始？

2.自食其果

　　为了帮助重建经济学与政治之间的恰当边界，我们经济学家应当将我们强大的方法论运用于经济学。

　　在此过程中会发现我们是“涅槃谬误”（nirvana fallacy）(*又称完美解决方案谬误，即如果一个方案不完美，就不应该实施该方案。——编者注)的受害者。我们将政治进程的失败与哲学王专家心目中的理想状态进行比较。毫不奇怪，后者总是胜出。如果我们不只是为了攫取权力，而是尝试解决效率低下的问题，我们应该将政治失败的严重程度与经济学家指手画脚造成的扭曲进行比较。我们再次发现，经济学家造成的扭曲与其他人的并没有什么不同。

　　首先，我们有自我激励的信念，而且会夸大政治失败的重要性，只要这么做会增加经济学知识的重要性。相反，当这些政治失败不适合我们的模型时，我们可能会忽略它们。例如，吉伦斯和佩奇（Gilens and Page，2014）表明，美国政府的政策似乎更多地响应经济精英的利益，而不是大多数人的偏好。虽然这看起来是对政治进程最直接的扭曲，但就我所知，没有任何经济学模型试图解决这个问题。

　　其次，我们经济学家的偏好与其他人群的偏好不一致。我们往往更加自利（Frey and Miere，2003），并且更加相信市场和政府干预（Sapienza and Zingales，2013）。与监管者一样，我们经济学家也会被未来的雇主或者数据提供者俘获（Zingales，2014）。

　　经济学家相对于其他学科学者的自我优越感使我们特别容易形成群体思维（Janis，1972）。其结果是经济学家过度因循守旧，尤其是盲从那些与其他人群的想法相去甚远的想法，这种模式与萨皮恩扎和津加莱斯（Sapienza and Zingales，2013）的研究发现是一致的。

　　最后，同样重要的是，新古典经济学将效率和分配分开，且只关注前者。因此，根植于我们方法中的（隐性）偏好并不是政治中性的，它们显然有利于最强大的参与者，在不考虑任何分配的情况下，这些人将获得更大份额的收益。

　　尽管我们经济学家声称我们的建议是“科学的”，但我们不能假装看不见这些建议对大局的影响，正如洛斯阿拉莫斯的物理学家不能忽略其工作产生的影响。

　　如果我们真有勇气自食其果，我们也应该对政策中的经济干预进行严格的成本收益分析。但是，我们分析自己的成本和收益，人们会相信吗？

3.包容的经济学

　　人们要客观评价自己总是比较困难的。经济学内部的一些力量促使经济学家过度扩展他们在政治领域的职责，或者至少使这种干预更加扭曲，但减少这些力量可能相对更加容易。

　　朝着这个方向迈进的第一步是将经济学重新融入社会科学。经济学旨在推导出绝对真理。然而，当我们从历史的角度分析这些真理时，很快就会发现它们随着时间而变化。同样，如果我们在更广泛的地域（例如，欧洲和美国）对它们进行分析，就会发现它们在地理上也有所不同。如果我们从研究机构（私立大学与公立大学）的资金来源分析它们，就会发现它们在这个维度上也有所不同。

　　如果不研究其他社会科学，最终我们经济学家会无意识地成为这些科学所研究的力量的受害者。经济学家如果没有认真接受这些社会科学的训练，就很难获得更广泛的认识。

　　朝着上述方向迈进的另一步是更宽容地对待非正统研究。当伊格纳兹·塞麦尔维斯（Ignaz Semmelweis）报告的证据表明用氯洗手可以减少产褥感染时，他的主张因缺乏科学推理而被驳回（Carter and Carter，2005）。用理论拒绝数据（而不是相反）在经济学中仍然很普遍。我们经济学家凌驾于其他社会科学家的优越感加剧了这个问题。经济学对非正统的另类观点的容忍度非常有限，导致了群体思维以及学术文献与现实问题的偏离。

　　最后，有位著名经济学家曾警告我，一位经济学家永远不应该在非经济学家面前批评另一位经济学家（我直截了当地违反了这条规则）。这显然是某种形式的合谋，旨在强化我们经济学界的权力和地位。然而，这一合谋行为导致的思想垄断会使专家失败的风险最大化（Koppl，2018）。

　　经济学界更具多样性（不仅在性别和种族方面，而且在社会经济和文化方面）不仅会降低群体思维的风险，还会减少合谋的机会以及随之而来的专家失败。

4.结论

　　经济学家对政治决策的侵扰已多到了危险的地步。这对民主社会而言是危险的，对我们经济学专业的长期声誉而言也是危险的。根据塔克（2018）的研究，从历史上看，当中央银行获得强大权力时，它们最终都会因为政治反弹（political backlash）而失去权力。除非我们开始把用于分析他人的工具用于分析自己的局限性，否则我们将面临遭受同样命运的风险。

　　（中国政法大学黄健栓译）

　　参考文献

　　Acemoglu，Daron and James Robinson，2013，“Economics versus Politics：Pitfalls of Policy Advice，”Journal of Economic Perspectives，27：2，173-192.

　　Arrow，Kenneth，1951，Social choice andindividual values，John Wiley & Sons.

　　Blair，Roger D.and Christina DePasquale，2014，“Antitrusts Least Glorious Hour：The RobinsonPatman Act”，The Journal of Law & Economics，Vol.57，No.S3.

　　Blinder，Alan，1997，“Is Government Too Political？”Foreign Affairs，76：6.

　　Bork，Robert H.，1978，The Antitrust Paradox.New York：Free Press.

　　Carter，K.Codell；Barbara R.Carter，2005，Childbed fever.A scientific biography of Ignaz Semmelweis.Transaction Publishers.

　　Frey and Meier，2003.“Are politicaleconomists selfish and indoctrinated？Evidence from a natural experiment”，Economic Inquiry 41：448-462.

　　Gilens，Martin and Benjamin I.Page，2014，“Testing Theories of American Politics：Elites，Interest Groups，and Average Citizens，”Perspectives on Politics，Vol.12/No.3.

　　Huntington，Samuel P.，1981，Soldier and the State：The Theory and Politics of CivilMilitary Relations.Belknap Press.

　　Janis，Irving L.，1972，Victims of groupthink：a psychological study of foreignpolicy decisions and fiascoes.Houghton，Mifflin.

　　Kydland，F.and E.C.Prescott（1977），“Rulesrather than discretion：the inconsistency of optimal plans，”Journal of Political Economy，85：473-491.

　　Koppl，Roger，2018，Expert Failure，Cambridge University Press.

　　Rowe，Frederick M.，1980，“Political Objectives and Economic Effects of the RobinsonPatman Act：A Conspicuous U.S.Antitrust Policy Failure，”Journal of Institutional and Theoretical Economics（September 1980），pp.499-509.

　　Sapienza Paola and Luigi Zingales，2013，“Economic Experts vs.Average Americans，”American Economic Review，103（3）：636-42.

　　Swagel，Philip，2009，“The financial crisis：An inside view”，Brookings Papers on Economic Activity，1-63.

　　Tucker，Paul，2018，Unelected Power：The Quest for Legitimacy in Central Banking and the Regulatory State，Princeton Univ.Press.

　　Zingales，Luigi，2014，“Preventing Economists Capture，”in Preventing Regulatory Capture，D.Carpenter and D.A.Moss（eds.），New York：Cambridge University Press.