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终结贫困的思想渊源

来源于 《比较》 2020年第6期 出版日期 2020年12月01日
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文|马丁·拉瓦雷

  *马丁·拉瓦雷Martin Ravallion,乔治敦大学经济学教授,此前是世界银行研究部主任,主要研究领域为:发展经济学,贫困的度量、减贫政策及评估。他曾为多个国家政府和国际机构提供减贫政策建议,撰写过大量探讨相关问题的经济学作品,其中包括4本专著和在学术期刊发表的200多篇论文。拉瓦雷是经济不平等研究学会会长,获得过无数奖项和奖励。2012年,他荣获了美国农业和应用经济学协会颁发的约翰·肯尼斯·加尔布雷思奖。本文原文“On the Origins of the Idea of Ending Poverty”为美国国民经济研究局(NBER)第27808号工作论文。——编者注

  **作者感谢Tim Besley、Francisco Ferreira、Martin Gutmann、David Hulme、Michael Lokshin、Giovanni Vecchi、Dominique van de Walle和Nicolas van de Walle给予的宝贵评论。本文仅表达作者的观点,并不必然反映美国国民经济研究局的见解。

  古谚有云:历史会重演,历史学家都在彼此复述。

——马克·布劳格(Mark Blaug,1963,第152页)

1.引言

  本文介绍终结贫困的思想简史。尽管我们的讨论可以回溯到学科边界远比今天要模糊的时代,但我们的重点仍是经济思想及其对政策的影响。开篇引用的那句话(出自当时一位著名经济学家)颇显夸张,但也不乏真实,而且不仅仅适用于历史学家。关于贫困的思想史在历史学家和其他人之间曾经有着长期的共识,之后又在几乎相反的观点上达成了长期共识。

  在很多地方很多时候,宣扬终结贫困的目标分明只是美好意愿的象征。它告诉穷人和关心他们的人,政府(或国际机构)也心系他们,哪怕事实上没有采取任何措施缓解贫困。这可以被称为“象征性目标”。

  偶尔也曾有过更实质性的目标。反贫困的倡导者从不同角度看待贫困:它是道德上最令人反感的不平等,主要源于经济和政治力量而不是穷人的糟糕选择;它是对人类自由和社会包容的关键物质限制;它是一种权利可被剥夺的风险,而无论当前贫穷与否;它是实现其他重要目标的障碍,包括经济效率、人类发展和环境可持续性。作为回应,可以采取的行动包括实施某些具体政策,以及努力把穷人组织起来共同处理他们关心的事务等。因此,目标设定被视为取得更好成果的激励机制,不妨称之为“激励型目标”(motivating goal)。

  无论如何,首先大家必须共同认可减少贫困是一件好事。正如我们将要看到的,历史表明减少贫困是现代才有的思想,在前现代时期其重要性并非显而易见。可能有人认为,人们的潜在偏好随时间改变,从而会越来越关心贫困问题。这算是一种简单的解释,但无疑难以自圆其说。本文将侧重那些不假设偏好改变的解释。人们可能赞同减少贫困本身是可取的(出于各种原因,包括内在的原因和工具性的原因),但应该严肃认真地与其他重要目标进行权衡。于是焦点从偏好转移到约束条件,后者决定了这些权衡下的选择。纵使有很多人赞同减少贫困是可取的,并呼吁采取政策应对,但这仍然是不够的。他们还必须能够组织起来,形成有足够影响力的联盟,而这极具挑战性。

  激励型目标的各影响因素之间存在平衡,但这种平衡可能随经济发展而变化,并因地而异。在政治上,感知利益(perceived benefits)取决于给予穷人的权重,而穷人的权重取决于他们的投票权和组织能力。通过再分配消除贫困的成本(一定程度上)取决于贫困的程度和与之相对的可用资源。当一个社会的全部资源使得消除贫困更加可行时,消除贫困的呼声不绝于耳就不足为奇了。在《消除贫困》(The Abolition of Poverty)一书中,经济学家雅各布·霍兰德(Jacob Hollander,1914,第18页)一针见血地指出:“正因为面包足够多,能够满足所有必须喂饱的人,个人的匮乏才变得不可容忍。”同理,当人们目睹贫困肆虐而面包太少时,经济增长就更可能被奉为摆脱贫困的正途。

  消除贫困的倡导者对消除贫困的含义至少要有大致的认识。最常见的定义是,所有家庭的人均收入(或单个成年人的收入)不低于贫困线。这是本文使用的定义,但局限性也是存在的。人们一直用抽样调查数据衡量贫困,尽管这会导致有些贫困人群可能未被充分代表,譬如无家可归者。在其他方面,基于调查的衡量指标并不理想。外部冲击和测量误差意味着即使每个人的正常生活水平(合理时间内的平均消费)高于贫困线,也会暂时出现基于调查测算到的贫困(measured poverty)。从字面上看,测算到的贫困可能永远不会消失。

  标准的家计调查还有另一个问题:被测算的消费和某些收入来源基本上只限于家庭层面。即使我们发现所有家庭的人均消费都超过贫困线,也并不表示“没有穷人”那种意义上的消除贫困。有证据表明,穷人常常出现在“非贫困”家庭。(*1.例如参见Haddad and Kanbur(1990),Brown et al.(2019),以及De Vreyer and Lambert(2020)。)即便达到“消除贫困”的标准,贫困依旧可能存在。

  有人也许会进一步反驳说,有些人选择了贫穷,而且无论做什么,他们都会做出这种选择。这当然是可能的,但似乎并不适用多数人。在贫困思想史上,人们经常在“值得救助的”和“不值得救助的”贫困之间寻找区别,后者被归咎于穷人的“不良行为”,比如工作不够努力。(*1.虽然所贴标签不同,但这种区别十分常见。例如,Anderson(1978,第69页)使用“只缺乏生活必需品”一词形容(本质上)值得救助的穷人。)没有任何可信的证据表明,那些被认为不值得救助的穷人自愿选择了变穷(从穷人中观察到的行为往往被解读为导致他们贫穷的原因,而实际上那些行为很可能是贫穷的后果)。更可信的是,这曾经是(现在仍然是)一种方便的道德理由,用于在大量穷人之间按优先顺序分配有限的救济。此外,强调身体健全的穷人“不值得救助”的观点,反映了新兴资产阶级维持劳动力总供给从而保持低工资水平的欲望。有时这种区别还带有其他目的,包括掩盖建立在毫无根据的刻板印象上的种族或民族歧视。工作和一些激励措施当然可能和良好的政策制定有关,不过难以使那些阻碍对身体健全的穷人施以帮助的限制合理化。

  消除贫困的预期成本还取决于期望的最低收入和实现“零贫困”的目标时间。这些当然不是外生参数,而是需要选择的参数。如果选择的日期过早,或设置的贫困线太高,以致消除贫困的预期成本非常庞大,就很难达成采取直接行动的政治共识,目标的激励作用将会减弱。如果贫困线设置得太低,或目标过于遥远,上述情况也会发生;这时目标可能会变得无关痛痒,因为眼下不需要付出任何额外的努力。一个超过(比如)20年的目标日期,对政客、行政官员或民间社会团体的行动可能影响不大。为了在特定环境中成功实现激励型目标,在设定期望的最低收入和达成目标的日期时,务必认识到目标不能过于困难或过于简单。(*1.正如Genicot and Ray(2020)的讨论,这是内生“愿望”更一般属性的一个例证。当一个愿望(比如对子女的愿望)被认为可以实现,它就可能产生积极的激励效应;而如果这个愿望遥不可及,它可能毫无用处甚至是有害的。

  本文首先简要回顾贫困在古代思想中的表现形式。第3节聚焦18世纪中叶到19世纪末的时期,包括18世纪末的20年,可以说这段时间孕育了消除贫困的思想,尽管在当时这不过是一个没有被广泛接受的思想。第4节重点论述19世纪末叶主流思想的变化,以及政策对贫困的关注随后是如何演变的。第5节着眼于20世纪60年代人们对消除贫困日益高涨的兴趣,第6节转向20世纪90年代发起的减贫目标,这些目标促成了联合国到2030年“消除贫困”的第一个可持续发展目标(SDG1)。第7节是总结。

2.古代先贤

  在前现代时期,贫困被认为是再平常不过的事情,但没有被忽视。避免大规模饥荒长期以来都是一个政治目标。重点通常是保护民众免受冲击;换句话说,大家关注的主要是暂时的贫困(相比之下,即使消费水平长期稳定,长期贫困也可能存在)。其很大一部分动机是为了维持社会秩序。毋庸置疑,防范共变风险(covariate risks)是首要任务,毕竟这类冲击可能引发大规模抗议,进而威胁社会秩序(Piven and Cloward,1979)。

  这一思路跨越远古世纪的诸多政权。为说明这一点,我们不妨以当时的三位贤者为例。首先看看希腊哲学家亚里士多德,他著书立说于公元前350年左右。亚里士多德提出了“分配正义”理论,但是强调根据功绩分配奖励的精英制(meritocracy,又译优绩制或择优制,Fleischacker,2004)。只有技能最高超的申请人才能被选任为公职人员。亚里士多德的正义理念显然吸引了自由而有抱负的中产阶级,还给贫穷但自由的人们带来了希望。但这个思想对更根本的社会不平等几乎不构成挑战。亚里士多德知道“机会平等”和人人享有“自由”权利的思想,可它们仍然从属于“自然秩序”,而在自然秩序中,即使奴隶制形式的主从关系也为精英阶层所接受。亚里士多德的正义思想似乎与当时通行的实践很一致。雅典民主政府提供各种形式的救济,但其主要目的是维持公民秩序,而不是消除贫困或减少不平等(Taylor,2017,第5章)。穷人也许能获得国家的一些援助,但这并非因为他们贫穷。

  在地球的另一端,大约公元前500年的中国,孔子将贫困列为一个好政府应该帮助人们避免的“六祸”之一。(*1.其他五种灾难为:短寿、多病、忧思、貌丑和软弱。另外还有五福:富贵、长寿、康宁、好德和貌端。)但是,与财富不平等相关的长期贫困不属于突出的政策问题。最令人担忧的乃是对和谐社会秩序的各种威胁。于孔子而言,只要维持了这一秩序,“贫困”就翻不起浪花:“不患寡而患不均,不患贫而患不安。盖均无贫,和无寡,安无倾”(孔子,转引自Dawson,1915,第186页)。

  第三个例子是考底利耶(Kautilya,也称为Chanakya),公元前300年左右的古印度学者。考底利耶很可能是第一位经济学家。其主要著作(时间不详)的标题可以翻译为“利论”或“政事论”。他的政策建议包括,通过政府资助的公共工程计划提供就业,从而解决外部冲击带来的社会成本,这可谓凯恩斯主义稳定政策的早期雏形,但他承认转移支付也是一种选择。同样,其动机是确保政权的稳定。

  从这些先贤的时代到现代,政府在缓解贫困方面的显著作用基本上局限于应对导致政治不稳定的短期根源,比如饥荒。私人慈善团体和宗教机构在历史上反而更加重要,尤其是在为残疾人或体弱多病者提供帮助方面。许多神学家把慈善誉为个人美德,它建立在对不幸者陷入困境的同情心之上。长期以来,地方宗教组织一直扮演这一慈善角色。

  在接下来的几千年里,政权的稳定仍然会影响政策制定。然而在18世纪末,出现了一系列指向国家作用的新诱因。

3.第一次贫困启蒙运动及其后果

  1800年前后,全世界涌现出大量贫困人口。布吉尼翁和莫里森(Bourguignon and Morrisson,2002)估计,根据世界银行较低的国际贫困线,1820年(其研究系列的最早年份)世界80%的人口生活在贫困之中。拉瓦雷(2016,第1章)将这80%的人口数据按世界地区进行了划分。(*1.当时的数据质量很差,顶多只能被视为大致的参考数据。)这些数字显示,在1820年左右,大约一半的欧洲人口生活在我们今天认为的极端贫困中,即按照现代最贫穷国家的贫困线衡量的贫困;英国和美国的贫困率可能略低于西欧国家。(*1.参见Ravallion(2016,图1.1)。当时所说的“贫困”,可能采用了比这更宽松的标准。Jeremy Bentham(1843)在描写18世纪末的英国时,预估其95%的人口都是“穷人”。但他没有提供证据。Gazeley and Verdon(2014)估计,1800年左右英国农村的家庭贫困率为82%。)这些人包括有工作的穷人以及工业化城市新贫民窟中随处可见的大量失业人员和乞丐(Engels,1845;Jütte,1994)。土地的变化,例如英国(国家强制)的圈地运动,将工人从农业中解放出来,尽管并非所有人都能迅速融入新的城市工业经济。

  一段时间以来,主流思想一直认为长期贫困或多或少是封建主义向资本主义经济转型的必然产物,而资本主义(奴隶制一旦被取缔)需要低工资率。在1800年之前的大约300年里,占主导地位的经济思想流派(后来被称为“重商主义”)把低工资导致的贫困视为经济发展的必要前提。消除贫困会给国家财富和权力带来不可想象的损失。饥饿感会激励人们工作,而缺乏饥饿感则适得其反。在美国也发现了这种对贫困的容忍;“在国家发展的头两个世纪里,美国人想当然地认为大多数人会永远贫穷”(Bremner,1956,第3页)。

  亚当·斯密的《国富论》驳斥了重商主义的观点,即国家的经济福利应该由贸易差额(出口额减进口额)来判断。他寻求一种基于人口对商品支配力的更广义的衡量标准。斯密开辟了一种新的思路,把反贫困进程视为发展的目标,而不是对发展的威胁,“如果一个社会中的大部分成员贫穷而又悲惨,这个社会就谈不上繁荣幸福”(Smith,1776,第1卷,第8章)。同样,他认为实际工资上涨是好事,这又与长期以来的重商主义观点形成鲜明对比。(斯密也不接受富人都应该富有的观点;他认为如果不平等源于垄断权力,就有可能违背国家利益。)几乎没有证据表明,斯密真的认为贫困可以消除,但他的确表示减少贫困是件好事。他似乎并不认为减贫和促进经济增长是此消彼长的关系。(*2.关于斯密在这个方面的想法,见Rothschild(1995)的进一步讨论。

  斯密举例说明,在18世纪的最后几十年,与终结贫困相关的精英思想发生了显著变化,可以称之为第一次贫困启蒙运动(Ravallion,2015)。(应当指出,这主要基于书面记录,而书面记录并不一定充分反映了穷人的想法。文盲在当时是普遍现象,特别是在穷人之中。(*3.例如1800年左右,大约有一半的英国成年人口是文盲(Lloyd,2007)。(“识字”用能够写自己名字这一最低标准来定义。)查尔斯·狄更斯和伊丽莎白·盖斯凯尔等作家的社会小说为了解19世纪中叶穷人的想法提供了有用线索。)18世纪中叶前后,文字中出现了对穷人更同情的态度,尤其是人们日益认识到,多数穷人根本没有做过任何引发自身贫困的事情(Coats,1992,第5章)。今天,很多人对区分“值得救助的”和“不值得救助的”穷人很反感;但18世纪末的人们逐渐意识到,至少有些穷人应该得到帮助,因为他们对自己的不幸是无辜的。

  卢梭和孔多塞的观点为这种思想转变提供了智识起点,即贫穷很大程度上是人为的,并非事物的自然秩序。康德(1785)主张对穷人采取更加尊重的态度,暗示应由国家而不是私人慈善机构承担让人们摆脱贫困的责任(Fleischacker,2004)。这一时期,大卫·戴维斯(David Davies,1776)和弗雷德里克·伊登(Frederick Eden,1797)还首次尝试界定贫困线,他们描述了英国农村的生活水平。(*1.Davies(1776,第33页)没有使用“贫困线”一词(该词1900年左右首次出现在Charles Booth的研究中),而是为工人阶层家庭计算了一笔钱,以“使他们能够自给自足,生活舒适,不依赖教区的援助”。)斯特德曼·琼斯(Stedman Jones,2005)认为,这是消除贫困思想出现的时间。

  减少贫困的政策理念开始日益凸显。一个有趣的例子是托马斯·潘恩(Thomas Paine)主张征收土地税以支付统一红利(uniform dividend)。潘恩(1797)是否抱有消除贫困的愿景不得而知,他似乎更关心承认自然资源的社会权利。(*2.潘恩(1791)的《人权论》还概述了如何改进财政政策以减少贫困,尽管没有提及以消除贫困作为目标。)他提出的统一红利能否消除贫困依赖很多因素,包括土地所有权的分配,以及扣除土地税后可获得的收益(考虑对其他工资和价格的影响)能否让每个人都摆脱贫困。但潘恩的想法确实包含了消除贫困的可能性。这就是今天所谓的全民基本收入(UBI)概念的萌芽。

  大致在同一时间,杰里米·边沁批驳了许多基于权利的政策理论,而将社会选择建立在其对个人效用的影响上。根据后人(包括他的学生约翰·斯图亚特·穆勒)的解释,边沁的“最大幸福原则”意味着,当一些人有所得而一些人有所失时,社会选择应该最大化他们的效用总和。基于直觉上有说服力的收入边际效用递减假设,边沁的功利主义逻辑上否定收入不平等(这一思想随着19世纪后期经济学的边际主义革命得到更严谨的发展)。但是它只为缩小相同人们之间的收入不平等提供了一个有条件的结果主义的理由;之所以说“有条件”,是因为当给定的收入为人们带来的边际效用不同时,以及(或者)当再分配导致平均收入受损时,这一理由就会被削弱。

  边沁的功利主义没有为消除贫困提供理由。理论上,最富有者的获益可以大到足以证明最贫穷者受损是合理的。但是,边沁确实提倡有助于减贫的政策。一个例子是(见于边沁1800年左右的论著,穆勒对此有详细的阐述),对低于临界“生存”水平的所有收入免征所得税;在这一水平之上,税收可与收入成正比,但(鉴于免税)总体税率安排将是累进式的(收入较高时平均税率较高)。(*1.理由是(至少在一定程度上)穷人已经背负累退间接税的负担。参见Scheve and Stasavage(2016,第2章)的讨论。)这正是累进税思想的源起,而大约100年后,累进所得税才在大多数国家开始实施。

  大致在这一时期,欧洲和北美制定了反贫困政策,比如各种“济贫法”。大城市中贫民和乞丐的日常不便催生了“贫困救济”,只面向“值得救助的”穷人,旨在保护他们免受妨碍工作的暂时性困苦,或帮助他们应对(身体/精神上的)伤残。这些政策的目的并非消除长期贫困。事实上,经常区分“值得救助的”穷人和“不值得救助的”穷人清楚地表明,低工资工人的贫困问题不是决策者要操心的事情。然而,实践中并不总能清楚地区分“值得救助的”穷人和“不值得救助的”穷人。公共资助的济贫院是帮助区分两者的常见政策工具。该政策的理念是,福利领取者需要同意接受所有的实物救济,比如在济贫院食宿,而工作本身不是重点。(*2.威廉·配第(1662)认为,与其让闲散的穷人无所事事,不如以完全浪费的方式雇用他们,因此他提出了将巨石阵的石头搬到塔山的计划。)其真正的目的是确保穷人为获得工资而工作,无论工资多低,都比进济贫院好。工作要求延续至今,一直是阻止所谓“不值得救助的”穷人和非贫困者寻求救济的手段。

  有些国家对贫困救济的投入比其他国家多。英国的济贫法(Poor Laws)就是著名的例子,关于这方面的文献汗牛充栋。每个教区都有义务解决其贫困问题,利用状态依存型转移支付(state-contigent transfers)帮助那些被认为无法工作的人,比如老年寡妇或残疾人士,资金由地方财产税提供(当然,富裕的教区往往更加慷慨,进而导致了横向不平等)。索拉(Solar,1995)认为,英国的济贫法(追溯到1600年左右)对国家的长期社会稳定至关重要,包括18世纪后期,当时人们非常担忧法国大革命会跨过英吉利海峡蔓延到英国。在18世纪,贫困救济发挥了新的作用,包括解决农业部门的季节性失业问题(Boyer,1990)。

  到了18世纪末,在英国的大部分地区,济贫法演进成为“斯宾汉姆兰体系”(Speenhamland System)。它有多种变体,但其主要想法是提供一份收入保障,使之与面包价格挂钩,并根据家庭规模进行调整。如果像潘恩的建议那样,由生活在这一收入水平之上的人提供资金,也许可以保证最低收入。然而与潘恩的建议相反,它提供的是定向工资补贴,以确保达到期望的面包购买力。如果你挣的钱少于这个数,你将获得所需的补贴;如果你挣得比这个多,那就什么也得不到。

  全民基本收入和确保最低收入的定向转移支付之间的区别,是扶贫思想史上一个持久的混乱之源。在激励方面,这两者的差异是巨大的:假设此类计划由非贫困者支付,那么旨在达到最低收入的家计调查型转移支付(mean-tested transfers)会带来负面的工作激励,因为(至少在表面上)一个人的最终收入与他的工作量或努力程度无关。这就是当时最受尊敬的两位经济学家托马斯·马尔萨斯和大卫·李嘉图坚定地批判斯宾汉姆兰计划的主要原因,以致皇家委员会(Royal Commission)对该计划形成了极其负面的评价。有人认为,儿童福利会鼓励更高的生育率,从而导致受助家庭更加贫困。如果没有了工作的动力,农业产出将会下降,新兴资本主义工业的在职工人将越来越少(Polanyi,1957)。斯宾汉姆兰计划也被认为对工人产生了适得其反的效果。恩格斯(1845)等人声称,雇主只需削减工人的工资,让斯宾汉姆兰计划去补齐差异。

  在随后的200年里,对斯宾汉姆兰计划的这些批判被反复提及。(*1.例如参见Polanyi(1957,第7章)、Anderson(1978)和Himmelfarb(1984)。)然而,仔细分析当时的可用证据也只能找到有限的支持。作用于劳动力供给侧的激励效应似乎没有批评者想象的大。根据皇家委员会掌握(但未使用)的数据,布劳格(1963)并未发现斯宾汉姆兰计划抑制了工资或降低了农业生产率。(*2.另见Glaper(1970)、Block and Somers(2003)以及Clark and Page(2019)。)实际上,该计划好像提供了有限的失业保险,并避免了向有工作的健壮工人支付保险的情况(Boyer,1990;Block and Somers,2003)。有确凿证据表明,该计划鼓励了更高的生育率(Boyer,1990)。

  紧随皇家委员会的报告之后,批评者获胜,斯宾汉姆兰计划在1834年的改革中被放弃。改革要求更多地启用济贫院,认为济贫院会令人极不舒服,只有真正需要帮助的人才肯接受救济,而当更好的机会出现时,他们将欣然离开。有学者(Polanyi,1957;Besley et al.,2004)指出,1834年改革诞生于封建农业经济向城市工业资本主义经济的结构性转型时期。它对获取谁是穷人以及为什么贫穷的信息具有重要意义,并要求采取更强有力的激励措施,确保只有“值得救助的”穷人才能向济贫法寻求帮助。这个观点似是而非,尽管在50年前人们没有考虑此类改革时,该论调也并不罕见。讨论1834年改革还必须考虑当时的政治经济背景。人们对法国大革命将跨越英吉利海峡的恐惧已经消退,拿破仑也战败了,尽管这让许多失业的退役士兵求助于济贫法。农村土地所有者不断施加削减开支的政治压力,毕竟是他们缴纳税款资助了济贫法。启用济贫院的这一改革实现了大幅削减开支的目标,几乎必然地剥夺了许多贫困家庭的福利(Lindert,2004)。美国也实施了类似的改革,而且大致产生了类似的效果(Katz,1996)。

  这一时期,经济学逐渐成为受人重视的研究领域,但它没有提供任何理据让人们设想贫困可以被消除。一个反复出现的论点是限制国家干预。经济发展也不被视为摆脱贫困的途径。在废除了奴隶制的地方,“穷人”本质上是指贫民和工人阶级,非熟练劳动力的实际工资率是决定穷人福利最重要的经济变量(正如恩格斯1845年描述的,工人之间仍然存在工资不平等)。诚然,穷人可以从更高的工资中获益,但这被认为是不可持续的。李嘉图关于收益递减的观点认为,在技术给定的情况下,产出增长有严格的极限。最重要的是,工资率上升(从而降低贫困率)会使劳动力供给迅速增加,进而使工资率回落。马尔萨斯凭借这个后来被称为马尔萨斯陷阱的观点闻名遐迩,并且在19世纪此观点就已被广泛接受(Sandmo,2015)。这与孔多塞、斯密等人先前的见解形成了鲜明对比,后者认为减贫将导致生育率降低。

  新马克思主义经济学派同样没有给消除资本主义的贫困带来任何希望。与18世纪的启蒙思想家相呼应,马克思拒绝任何关于贫困是某种自然状态的说法。他反驳了古典经济学家关于人口增长如何使工资率保持在固定“生存”水平的观点;(*1.参见Baumol(1983)对马克思工资决定理论的探讨。)也不认为工资率会自动下降从而出清市场;即使工资在“生存”水平上也无法实现充分就业,尽管大家从来都不太清楚这意味着什么。(*2.这种说法在关于英国工业革命的著作中十分常见。不过那里的工资似乎一直很高(相对于西欧),这可能是工业革命兴起于英国的原因之一。)在马克思看来,正是剩余劳动力的存在(Marx,1867,第25章的“失业后备军”)压低了工资,使得至少在没有强大工会的情况下,贫困持续存在。

  19世纪确实推出了更多促进减贫的政策,包括大众公共教育的兴起(尽管缓慢且备受争议),和孔多塞在1790年左右的倡导如出一辙,但在当时几乎没有实际影响。无论如何,在19世纪的大部分时间里,普遍的长期贫困似乎始终被认为难以避免。这与一个事实吻合,即在那段时期的数字化文献中,我们找不到“终结贫困”、“消除贫困”或“杜绝贫困”这样的表述。(*1.通过在Google Ngram Viewer上输入这些术语可以验证这一点。

  尽管第一次贫困启蒙运动萌生了“减少贫困是好事”的思想,但在19世纪的大部分时间里,这一思想没有获得深入发展,甚至没有受到鼓励。消除贫困的思想之苗需要百年或更长时间才能结出果实。

4.“我们的经济组织中的一个严重缺陷”

  19世纪,消除全球贫困取得进展,整个世纪的贫困率下降了约15%(Bourguignon and Morrison,2002)。西欧和北美的努力更见起色,贫困率从1820年的50%~60%下降到19世纪末的20%左右(Ravallion,2016,图1.1)。一个可能的解释是新兴工业化国家的实际工资有所上升。英国的工业革命最初只带来了实际工资的温和增长,但这种情况在19世纪开始改变,到1900年,实际工资率是1800年的4倍(Crafts and Mills,1998)。然而,在19世纪的大部分时间里,工业化国家的总体收入不平等趋于加剧(Milanovic,2016)。

  到了19世纪末,人们发现主流社会渐渐形成一种观点,即应该而且可以消除贫困。阿尔弗雷德·马歇尔在其著名教科书《经济学原理》中探讨了贫困之“恶”,并表达了“贫穷和愚昧能够逐渐被消灭的希望”(Marshall,1890,第3页)。这既是从道德上反对贫困,也是一个有益的经济学理由。在马歇尔(1890,第594页)看来,“财富不平等……是我们的经济组织中的一个严重缺陷。”同主流思想大相径庭的是,马歇尔(1890,第191页)认为,贫困是儿童的“人力才能”(human faculties)投资不足的根源之一。贫困限制了这种重要资本的生产,进而可能阻碍经济增长。马歇尔没有过多谈论具体的反贫困或再分配政策,但他的担忧显而易见。

  历史学家韦伯(Webb,1974,第384页)指出,在英国,正是从19世纪后期开始,人们普遍认识到贫困“可以而且必须消除”。欧洲和北美其他地区的民众也慢慢觉醒,在世纪之交和新世纪的前15年,大家对人类进步的前景,特别是对减贫的看法逐渐抱持新的乐观态度。(*1.例如参见Vecchi(2017,第9章)对意大利的讨论和Bremner(1956,第8章)对美国的讨论。)消除贫困的新认知标志着(新兴)“富裕世界”的许多国家开始投入进步主义改革(progressive reforms),包括早期形态的社会保险、最低工资和累进所得税。这一现象始于西欧,继而扩散到北美和日本。毫无疑问,这些政策促使20世纪头几十年富裕国家的收入不平等有所下降,尽管其他因素也在起作用,例如第一次世界大战对资本资产造成的破坏(Piketty and Saez,2014)。

  从19世纪末开始,人们对贫困的思考发生了变化,我们可以寻找其中的可能原因。贫困的减少意味着直接干预贫困在政治上更为可行,这很大程度上是因为和普遍贫困相比,此时需要的再分配更少。另外,普选权尚未实现(虽然一些国家已经实现男性普选)。不过在19世纪,识字率大幅提升,这有助于传播知识,促进集体行动,实现减贫(和普选)等目标。

  19世纪不平等的加剧,以及在软化资本主义的社会影响方面缺乏明显进展,间接助推了欧洲和北美社会主义组织和工人运动的形成。工会也不断向相对不熟练的工人(最初仅限于熟练工人)渗透。所有这些刺激了有利于穷人的政策改革,但也伴随着很多争论和长期的滞后效应。

  19世纪80年代,德国总理俾斯麦推出了著名的综合社会保险,试图“把工人从社会主义者身边吸引过来”(Landauer,1959,第276页)。到一战爆发前夕,社会主义运动汲取了强大的国际力量,随着时间的推移,还与许多劳工运动结合在一起。

  新知识也在量化贫困程度和了解贫困成因方面发挥了作用。虽然摆脱贫困的公民不时从报纸和艺术作品中了解到不幸者的生活状况,但相关科学仍然薄弱或者缺失。随着查尔斯·布斯(Charles Booth)和西伯姆·朗特里(Seebohm Rowntree)对19世纪末英国穷人(分别是在伦敦和约克)的生活状况进行开创性的实证研究,这种情况渐渐转变。他们的观察性研究(observational study)非常细致,虽然肯定不是严格的抽样调查(相应的工具尚未开发)。布斯和朗特里都在努力以科学的方式回应左翼社会评论家关于贫困程度的随意言论。布斯这位政治上保守的船主,(以怀疑的态度)对一个马克思主义团体关于四分之一的伦敦人是穷人的说法做出了回应。经过17年的考察,雇用了数百名员工,他得出的结论是该数字为30%,他还向伦敦人普及了很多有关城市贫困的知识。

  在这个过程中,布斯发起现代社会调查运动(Bateman,2001)。受到美国经济学家理查德·伊利(Richard T.Ely)等人的鼓励,这场运动于19世纪末迅速发展壮大。理查德·伊利研究贫困问题,并创建了美国经济学会(凯瑟琳·科曼是共同创始人之一,她对贫困问题同样感兴趣)。布斯的努力促使杜波依斯(W.E.B.DuBois)和罗伯特·亨特(Robert Hunter)对美国乃至其他国家(包括印度)的贫困问题进行了类似研究(Thorner,1967)。陈旧的“救济资格”贫穷观强调慈善和依赖性,而借鉴新数据导出的新观点则强调导致长期和暂时贫困的多种经济和社会因素(Bremner,1956,第8章)。

  到了20世纪初,人们开始接受这样一种观念:通过追踪有多少人生活在收入分配的某个点以下,至少可以在某种程度上评估社会进步。这个被选择的点可以称为“贫困线”,但对许多经济学家和统计学家来说,这不是关键所在。正如亚瑟·鲍利(Arthur Bowley,1915,第213页)所言:“衡量一个国家的进步,最好的方法或许就是衡量贫困人口的比例;对观察这一进步来说,如果精确地选定的关键标准总是严格保持不变,那么这个标准定在哪个点上就不重要。”在美国,阿林·扬(Allyn Young,1917)也主张,把衡量的重点集中在收入或财富水平的分配上,而不是新构建的不平等衡量指标,包括基尼系数。

  消除贫困的思想在20世纪的发展并不平坦。在美国的某些时期,例如20世纪20年代和二战刚刚结束的那段时间,人们似乎普遍误以为贫困事实上已经终结,反映了“对……普世繁华的普遍信念”(Trattner,1999,第308页)。大萧条之后,对贫困的关注获得了政治动力。美国总统富兰克林·罗斯福(1937)在第二次就职演说中说过一句名言:“检验我们进步的标准,不在于我们为那些家境富裕的人增添了多少财富,而要看我们是否为那些贫寒困苦的人提供了充足的生活保障。”罗斯福在“新政”的大旗下捆绑推出的新社会计划包括《社会保障法》,该法律引入了面向老年人的联邦养老金、针对需抚养子女家庭的转移支付,以及失业救济金。另外,先前(塔夫脱总统执政期间)实行的联邦累进所得税为社会保障提供了财政支持。

  大萧条说明了一个巨大的协变冲击(covariate shock)如何培育长期的社会进步,虽然还必须具备其他因素,包括政策构想。社会政策的政治约束仍然巨大;例如,出于对南方民主党人的尊重,“新政”基本避开了美国长期存在的种族不平等问题,因为南方民主党人在当时的国会中拥有举足轻重的权力。

  大萧条也挑战了不平等有利于增长的观点。大规模失业导致的贫困(显然不是工人的不良行为造成的)是经济学中发生凯恩斯革命的推动力。凯恩斯(1936)认为,有效总需求(即消费而非储蓄)是实现充分就业的关键制约因素,这个论点指明了政府在宏观经济稳定中的作用。它还提出一种新的不平等观。较贫穷的人对新增收入往往有较高的边际消费倾向,这一事实意味着在实现充分就业之前,较低的不平等将促进增长(Keynes,1935,第24章)。(*1.凯恩斯著作中关于贫困和反贫困政策的其他讨论,见Pressman(1991)。)凯恩斯没有明确论及贫困问题。不过,他在1930年发表的一篇文章中乐观地表示,“经济问题”(他称之为“生存斗争”)将在100年内(即到2030年)得到解决(Keynes,1930,第4页)。此外,凯恩斯就反贫困政策提出了忠告。

  20世纪中叶,人们对消除贫困的思想展开了严肃的讨论。(*2.Beaudoin(2007,第100页)将消除贫困的理念追溯到二战后。而正如我们所见,这个理念有更深刻的思想根源,可以追溯到18世纪和19世纪。)对二战造成的社会经济代价的不平等承担,使人们对进步主义政策(progressive policies),包括更具包容性的社会保护计划产生了浓厚的兴趣。(*3.Scheve and Stasavage(2016)认为,战争产生了提高最高边际税率的愿望,以补偿人们不平等地承担的战争代价。当然,这将取决于如何使用额外收入。)经济学家兼政治家威廉·贝弗里奇(William Beveridge,1942)用一份里程碑式的报告概述了英国针对社会保险、家庭津贴和收入补助制定的激进新政策(凯恩斯支持贝弗里奇的方案,但又担心资金筹措问题,包括家庭津贴)。其目的是消除贫困,但贝弗里奇反对家计调查,认为“普惠”措施更有助于增强社会凝聚力。假以时日,声名狼藉的英国济贫院也将终结。

  二战后不久,联合国的报告和决议都提到了消除贫困的必要性。(*4.我找到的最早例子是1947年的一份联合国正式文件。)1948年的联合国《世界人权宣言》第25条第一款规定:“人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准,包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务;在遭到失业、疾病、残废、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时,有权享受保障。”毫无疑问,这是一个崇高的愿望,然而(和许多其他基于权利的法令一样)内容空泛,几乎没有阐述其含义或实现的方式。

  二战之后,许多“发展中国家”摆脱了殖民统治者的控制,而殖民统治者(除其他关切外)从未认真付出努力消除贫困。新独立国家的第一批政府大多拥护这一目标,尽管需要很长时间才有望实现。印度独立前夕,总理贾瓦哈拉尔·尼赫鲁(1947年)在第一届议会上发表《命运之约》的演讲,将“印度的事业”定义为“终结贫穷、愚昧、疾病以及机会不平等”。接下来的几十年,印度在众多方面突飞猛进,包括对贫困的衡量,这尤其要归功于1950年开始实行全球著名统计学家马哈拉诺比斯(P.C.Mahalanobis)创立的国家抽样调查,以及多位学者(Dandekar and Rath,1971;Bardhan and Srinivasan,1974;Sen,1976等)的开拓性研究。民主有助于推动反贫困政策的实施,即便这些政策并非总能很好地匹配政府的执行能力,特别是在较贫穷的国家。(*1.例如Dutta et al.(2014)讨论了印度《国家农村就业保障计划》在最贫穷邦之一比哈尔邦的表现。)长期以来,印度一直在设定象征性目标。只可惜,持续降低贫困发生率并不在印度独立后40年取得的诸多成就之列;直到20世纪80年代中期,这一进程始终缓慢(Datt et al.,2020)。独立后的几十年,印度在消除贫困方面停滞不前,主要不是因为不平等加剧,而是与经济增长疲弱有关。

  二战后,发展也成为主流议题之一。新的研究领域出现了,新的政策议题、新的政府部门以及新的国际组织(包括世界银行)也应运而生。最初的时候,扶贫事业并没有占据重要位置。但这终将改变。

5.第二次贫困启蒙运动

  20世纪60年代和70年代,人们开始极度关注消除贫困的理念。(*2.同样参见Google Ngram Viewer。请注意,从20世纪80年代初开始,用词上“消除贫困”转向了不太温和的术语“根除贫困”和“终结贫困”。)这就是第二次贫困启蒙运动(Ravallion,2015)。世界迎来了一场思维变革。联合国宣布20世纪60年代为第一个“发展十年”,表达了后殖民时代摆脱贫困的雄心壮志。正如联合国儿童基金会(1961)所说:“摆脱了殖民地地位的‘第三世界’国家,现在还需要摆脱贫困。”这标志着人们逐渐将重点从仅仅考虑经济增长的“发展”,拓展到拥抱减贫和人类发展。国际劳工组织开始强调,实现“基本需要”(例如充足的食物、卫生保健、安全饮用水)是发展的优先事项(ILO,1976)。较高收入只在满足这些基本需要之后才变得重要。世界银行以“贫困与人类发展”作为其1980年《世界发展报告》的主题(和标题)。在这一时期,发展经济学也崛起成为一个领域,发展研究方兴未艾。学术期刊《世界发展》和《发展经济学杂志》分别于1973年和1974年创刊。

  所有这些,象征着发展思维已然发生重大变化,也产生了持久的影响(第6节将继续讨论)。然而回首过往,美国从20世纪60年代初开始发生的一切在历史上备受瞩目,因为它将消除贫困的思想与为此做出的共同努力结合了起来。从某种程度上说,美国在反贫困政策方面渐渐赶超英国和大部分西欧国家。不管怎样,美国的故事尽管具有一些特殊性,但反映了这段时期更广泛的全球主题。

  二战后,美国的平均生活水平持续提高。这种提高伴随着总体贫困率的下降,也带来了经济的结构性转变,特别是农业机械化和大量南方工人迁往北方城市。平均生活水平提高的大环境也意味着贫困被视为国家的耻辱,需要在政治上予以回应。

  普遍富裕程度的日益提高也不足以纠正美国历史上的种族不平等现象,这种不平等与贫困有关,但在根深蒂固的种族主义背景下有其自身的独特历史和原因。在国家的历史上,这一美国特色往往导致建立有效的反贫困联盟变得更加困难。20世纪60年代,当民权运动转向消除贫困的挑战时,两者的共同基础才变得显而易见:既认识到公民权利的缺失是美国贫困的原因之一,也承认不同种族和民族群体有共同的阶层利益。与历史上的其他时期一样,对整体富裕的认知促使人们更加强烈地呼吁采取行动消除贫困。马丁·路德·金在1964年诺贝尔和平奖的获奖感言中说:“贫困不是什么新鲜事,新鲜的只是我们有足够的资源摆脱贫困。”

  社会评论适时推波助澜。迈克尔·哈灵顿(Harrington,1962)借《另一个美国》生动描写了美国穷人的生活,出乎意料登上了畅销书榜。(*1.大约在这个时期也出现了其他描述贫困的力作;譬如在英国,Brain Abel-Smith and Peter Townsend(1966)的《穷人和最穷的人》(The Poor and the Poorest)就颇具影响力。)经济学家也整装上阵。约翰·肯尼斯·加尔布雷思(Galbraith,1958)(和哈灵顿)描述了美国新出现的“少数族裔贫困”。随着经济的增长,“旧穷人”加入不断壮大的中产阶层,其他人却被甩在后面或陷入无法挣脱的贫困。1964年,瑞典著名经济学家冈纳·缪尔达尔(Gunnar Myrdal)在乔治敦大学发表演讲,呼吁制订“消除贫困的马歇尔计划”(Hunter,1964)。缪尔达尔还建议不要明确给予美国黑人特殊待遇,以免引起一些美国白人的强烈反对。缪尔达尔显然是想影响约翰逊总统的“向贫困宣战”计划(建立在肯尼迪总统先前的倡议基础上),该计划于缪尔达尔讲话后不久向国会宣布。

  “向贫困宣战”的目标是明确地终结贫困,但没有给出正式的实现日期。政策目标的构想是,经济增长将成为减贫的主要驱动力,而主要的政策挑战是如何确保美国的穷人有能力参与增长,并为之做出贡献。这项新的政策倡议在富裕程度不断提高、贫困程度不断下降的背景下提出,而且呼吁增强力度,“加倍集中力量消除贫困”(Johnson,1964,第55页)。这种表述问题的姿态极具政治吸引力。就像爱丽丝·奥康纳(OConnor,2001,第6章)指出的,虽然强调机会不平等,但是避免了诸如“不平等”“再分配”之类的措辞。从某种程度上讲,这一表述更侧重于包装而非实质。“向贫困宣战”计划的政策工具主要是再分配性质的。

  作为这一努力的一部分,一系列新的联邦计划陆续出台。让穷人找到工作显然很重要,但是“向贫困宣战”计划的重点更多放在劳动力市场的供给侧。(在“向贫困宣战”的同时,政府还采取了综合财政措施以确保充分就业。)反贫困计划涵盖营养(食物券)、卫生(医疗保险Medicare和医疗补助Medicaid)、教育(含幼儿教育)、住房、培训和各种社区倡议,或多或少有明确的授权目标。一些计划一直延续至今。先前面对贫困家庭的转移支付仍在继续,其中最大的一项是针对需抚养子女家庭的资助计划(Aids to Families with dependent Children,AFDC)。

  新的知识有助于人们加强对贫困以及如何应对贫困的理解,这些知识还将影响政策应对。第一次贫困启蒙运动缺乏我们今天试图理解贫困并为公共行动提供信息时引以为据的理论和数据。到了20世纪50年代末,情况发生了变化。研究人员和政策制定者可以根据一系列理论和数据提出论点。这里所说的数据也包括定性研究,比如哈灵顿的研究,但多数定性研究主要使用大样本调查和分析来衡量生活水平并设定贫困线。20世纪60年代初,许多人惊讶地得知,官方统计显示,近20%的美国人和50%的美国黑人生活在贫困之中。

  无论以什么标准检验,美国在贫困问题上展现出来的专业性都令人钦佩。50年后,美国一群研究贫困问题的杰出经济学家回顾了“向贫困宣战”计划,将约翰逊委托发起这一行动的1964年《总统经济报告》(Johnson,1964)描述为“迄今为止贫困分析的里程碑”(Haveman et al.,2015,第594页)。一个由130名成员组成的特别工作组随后成立,6周内制定了关键法律。另外,威斯康星大学麦迪逊分校创建了贫困研究所。

  一些评论人士对这种新的“贫困知识”持怀疑态度,认为它刻意聚焦个人行为,转移了人们对更深层次的“结构性”不平等的关注。关于美国贫困的女性化问题,奥康纳(2001,第254页)对比了两种方法:“使问题个人化和去背景化”的“主流贫困研究”,以及指向“福利制度、家庭和劳动力中长期存在的性别不平等现象”的方法。虽然这些批评突显了人们的真正关切,但用于贫困研究的新兴科学工具也有助于更好地理解对行为的更深层约束,这与多维度的社会经济不平等有关。以家庭作为主要观察单位研究贫困,并不意味着我们认为贫困完全是个人的错误选择造成的。利用这些和其他新分析工具(包括各种建模工具),一个新颖的贫困知识库日渐成形,其中包括研究劳动力和信贷市场的运作,某些贫困的某个具体方面的起源,例如与种族和性别歧视有关的问题。

  “向贫困宣战”的备选方案中一直有保证最低收入的想法。米尔顿·弗里德曼(1962)提出了该想法的一个变体,即负所得税。这其实延伸了边沁关于对低于某个临界水平的所有收入(边沁的“维持生计收入”)免税的思想,不同的是,在弗里德曼的建议中,税收收入和/或其他福利支出的节余将被用于使每个人都能达到最低生活水平。这相当于一种由累进所得税资助的全民基本收入(诸如潘恩提议的)。不过请注意,弗里德曼的建议旨在取代现有的福利计划,因此(在这些福利惠及穷人的范围内)贫困家庭能获得多少收益并不确定,有些家庭最终甚至可能变得更糟。可见,全盘考虑如何为全民基本收入筹集资金,对于评估这一想法的有效性至关重要(Atkinson,1995)。

  20世纪60年代末,美国接近实现了某种形式的收入保障,它(令人意外地)由尼克松总统于1969年提出(Steensland,2008)。尼克松的“家庭援助计划”不是全民基本收入,也不是基于家计调查的最低收入计划,但边际税率很高。该计划提供低于一定收入的统一支付,然后随着收入的增加以50%的边际税率逐渐递减。(*1.参见Lampman(1971,第162页)的描述。)(计划的部分资金来源于取消需抚养子女家庭的资助。)最初,“值得救助的”穷人和“不值得救助的”穷人之间,或“失业的”穷人和“有工作的”穷人之间并无区别;凡是穷人都有资格获得救助。这是美国和其他地方反贫困政策思考的一个重要突破,那些政策将“不值得救助的”穷人视为因工作不努力而被判定为穷人的人。(*2.参见Katz(1987,1996)和Gans(1995)的讨论。

  尼克松的计划遭到顾问马丁·安德森(Martin Anderson)的反对,后者引述了波拉尼(Polanyi,1957)对1834年皇家委员会关于斯宾汉姆兰计划有负激励效应的报告(第3节)所做的解读。(*3.Anderson(1978,第5章)似乎陈述了他10年前向尼克松建议的内容。更多讨论见Steensland(2008,第3章)和Bregman(2017,第4章)。)但是,即便人们接受斯宾汉姆兰计划的相关历史记录,这两个计划也会产生截然不同的激励效应,因为斯宾汉姆兰计划(至少在纸面上)意味着对穷人征收100%的边际税率,而尼克松计划的边际税率为0或50%。也没有任何证据表明尼克松的顾问们读过布劳格(1963)的论文。(*4.在当时的辩论中,Anderson(1978)的陈述没有提到布劳格的作品。)假如读过,他们可能会停下来,质疑斯宾汉姆兰计划的既存历史记录是否准确,哪怕这些记录明显是为福利改革反对者的政治目的而设的。(10年后的1978年,安德森在著作中重复了他对尼克松计划和斯宾汉姆兰计划的类比。)

  1972年,尼克松提出一个修改版计划,其中包含了工作要求,即身体健全的受益人必须在劳工部登记以便寻找工作。于是,“不值得救助的”穷人的想法悄然卷土重来。尽管这一立法很受媒体和公众欢迎(Steensland,2008,第123页),但它没有获得参议院的通过。反对之声四起。一些人不支持该政策隐含的性别和种族平等。一些人认为工作要求带有种族主义色彩。还有些人觉得福利水平太低。后来也出现了类似的计划(1975年福特总统执政期间),即“劳动收入所得税抵免”,通过联邦所得税制度为低工资工人提供收入补贴(与家庭规模挂钩,并随之调整);在(两党)的广泛支持下,这一计划延续至今。

  在思考如何最好地与贫困做斗争时,经济增长与收入再分配孰轻孰重仍然是引发争议的问题。在一份提交给美国国会的报告中,作为约翰逊政府“向贫困宣战”的设计师之一,经济学家罗伯特·兰普曼(Lampman,1959)根据1947年和1957年两个日期的调查数据进行了计算,结果显示美国的贫困率已从26%降至19%。他大胆地预测,贫困将在30年内“基本消除”。兰普曼视经济增长为减贫进程的主要动力,但也意识到推行社会再分配政策的必要性。二战后的经济增长伴随着不平等程度的下降,兰普曼似乎认为这种情况不可能有任何改变。

  相比之下,加尔布雷思(1958)并不指望美国的经济增长会对贫困产生很大影响,因为贫困已经逐渐集中到那些(他认为)从平均生产率提升中获益甚微的群体。加尔布雷思强调,必须实行定向再分配;兰普曼则认为,一般增长与社会政策相结合,有望持续减少贫困。兰普曼和加尔布雷思之间的这场辩论将在全世界引起反响。

  相对贫困的概念也在这一时期出现。美国经济学家维克托·福克斯(Victor Fuchs,1967)提出,贫困线应设定在当前收入中位数的50%。这自然使减少不平等变得更加重要;实际上,如果将贫困线设为当前收入中位数或平均值的固定比例,其直接影响是,当所有收入水平以相同比例增加时,即便穷人绝对获益,贫困的衡量标准也不会改变。(*1.自从这个想法首次出现以来,就有人声称绝无可能消除相对贫困,它会永远伴随着人类。然而,没有任何理论解释为什么收入分配不能达到(比如)使所有人生活在平均收入50%以上的水平。与绝对贫困一样,这在政治上是否可行另当别论。)不改变相对不平等的任何经济增长过程都将得到贫困衡量标准保持不变的结果。后来,安东尼·阿特金森(Atkinson,1998)在描述欧洲的贫困问题时采纳了福克斯的建议,并被欧盟统计局和经合组织使用。

  美国的“向贫困宣战”以绝对贫困为目标,以一段时间内固定的实际贫困线(即按不变价格测算的贫困线)来测量。兰普曼(1971,第53页)承认“收入贫困是一个相对问题”,但仍然使用绝对贫困线(按固定的实际值),这与鲍利(1915)的观点相呼应。兰普曼察觉到这种矛盾,但他认为,一旦消除了绝对贫困,下一代仍旧可以选择更高的实际贫困线,然后以新的贫困线继续消除贫困。[兰普曼没有提及罗尔斯(Rawls,1971)的见解,但他的推理是对“最大最小准则”的实际操作,即最大限度地提高弱势群体的福利。]可是,如果说(实质如此)“没错,贫困是相对的”,但“现在我们可以忽略它,把烦恼留给下一代”,这肯定是个有问题的回答。下一代既看不到贫困的终结,也看不到新的官方贫困线。(*1.虽然有人提出了建议;参见Watts(1986)、Citro and Michael(1995)以及Blank(2008)的评论。)兰普曼其实含蓄地承认,修订贫困线存在强大的政治阻力。(*2.Blank(2008)以美国为背景对此做了更全面的解读。

  如果人们既关心自己的绝对生活水平,又关心自己相对于居住国的其他人的收入,那么以平均值或中位数的固定比例设置绝对或相对贫困线都站不住脚(Ravallion,2020c)。更好的选择是接受贫困线应该随着平均收入的持续增长而上升,而不是直接按比例计算,即贫困线是“弱相对性的”,有一个严格的正下限。

  美国的官方贫困线一直是绝对线,只是依据用于衡量通胀的(城市)消费者价格指数对莫利·欧桑斯基(Orshansky,1965)制定的初始贫困线不断更新。今天,美国人的主观贫困线(实际收入水平低于此标准、美国人视自己为穷人,反之则反是)已超出了当前的官方贫困线。亨特(Hunter,1904)使用的美国绝对贫困线只比目前官方贫困线低10%(Ravallion,2016a,第1章)。尽管平均生活水平有所提高,但官方贫困线一直没有上升,其原因更多与政治有关(Blank,2008)。

  大约在这一时期出现了衡量贫困的第二个新方向,即尽量纳入关于贫困线以下分配情况的信息,从而提出各种“高阶”衡量指标。哈罗德·沃茨(Watts,1968)迈出了第一步,他曾致力于美国政府的“向贫困宣战”工作(也是威斯康星大学贫困研究所的首任所长)。沃茨建议,与其使用低于贫困线的比例来衡量贫困,不如衡量贫困缺口的平均值(mean proportionate poverty gap),从而(间接)强调了穷人之间的收入不平等。在20世纪70年代和80年代,一系列论文为衡量贫困和构建新指标奠定了更坚实的理论基础。(*3.论文来自Sen(1976),Foster、Greer and Thorbecke(1984)以及Atkinson(1987)。Foster等人提出的“贫困缺口的平方”(squared poverty gap)是使用最广泛的分配敏感指数(distribution-sensitive index)。事实证明,原先的沃兹贫困指数符合人们对一个好的指标提出的基本原理(Zheng,1993),但没有得到广泛应用。

  美国没有在1990年终结贫困。有人指责反贫困计划,20世纪80年代更兴起了对这类计划的强烈反对。里根总统(1988年在国会的讲话中)语出惊人:“联邦政府向贫困宣战,贫困赢了。”消除贫困进展放缓的直接原因并非经济增长乏力(尽管20世纪70年代末和80年代初发生了低增长和高通胀)。反贫困计划也不算失败;在开启“向贫困宣战”之后直到20世纪70年代末,贫困率始终趋于下降,而如果没有这些计划,贫困率几乎肯定会更高(Haveman et al.,2015)。(*1.可以使用美国普查局新的《补充扶贫措施》(Supplemental Poverty Measures)评估这一点,这些措施更全面地考虑了实物计划和税收制度带来的福利。官方的贫困线(基于税前现金收入)并未显示这一下降。参见Haveman et al.(2015,图1)。)证据表明,一些主要计划,如食品券等,已经帮助减少了贫困(Jolliffe et al.,2019)。

  确切地说,自20世纪80年代以来,美国消除贫困进程停滞不前的直接原因在于,随着市场收入不平等加剧,没有充分强化再分配努力。(*2.随着时间的推移,减贫努力从现金转变成实物转移支付以及与税收挂钩的补助(Haveman et al.,2015),也转向那些被视为“值得救助的”穷人,尤其是老年人和残疾人(Moffitt,2015)。)这是一场政治变革。我们再也听不到20世纪60年代末一位共和党总统诉诸福利国家制度消除贫困的事迹;相反,大家只会见证90年代中期由民主党总统支持的改革被批评者视为福利国家的威胁。(*3.20世纪90年代中期,克林顿总统领导下的改革对包括需抚养子女家庭的资助在内的许多福利受益者提出了工作要求,随后对需抚养子女家庭的资助大幅收缩(Haveman et al.,2015)。)增长会继续,但会绕过大批贫困人口。在美国,第二次贫困启蒙运动的结局令人失望,和第一次一样。回顾过去,加尔布雷思比兰普曼更接近事实。

  在美国发生这些变化的时候,发展中国家对贫困的思考也出现了剧烈的变化。它们同样演绎出一部历史。

6.消除贫困成为20世纪末的发展目标

  20世纪六七十年代的第二次贫困启蒙运动使人们更加关注全球贫困问题,20世纪80年代的债务危机则令许多政府和国际金融机构将近期优先事项转向宏观经济稳定和恢复经济增长。这些对于穷人也很重要,但为什么重要以及对宏观经济调整方案的设计(公共开支削减与税收改革的组合)有什么启示,起初显然没有引起足够的重视。尽管80年代一开始就出版了关于贫困和人类发展的《世界发展报告》(World Bank,1980),但世界银行基本忽略了这一点。(*4.世界银行(1986)是个例外,尽管重点主要放在粮食安全上,并且强调成本效益。)很快,“人性化的调整”(Adjustment with a Human Face)提上了日程,恰如科尔尼亚等人(Cornia et al.,1987)的同名力作所示。

  20世纪80年代后期,全球贫困问题再次引起关注。1987年10月17日,超过10万人聚集在巴黎的特罗卡德罗广场,那里是大约40年前《世界人权宣言》的签署地。大家汇聚一堂是为了支持全球范围内遭受贫困的人们。此后,10月17日成为国际消除贫困日。很快,世界银行(1990)发布了新的《世界发展报告》,标题只有两个字:贫困。这在发展政策领域,尤其是不限于世行内部,颇具影响力。不多久,“一个没有贫困的世界”成为世界银行的首要目标。减贫开始被视为整个经济改革计划的核心要素,而不是事后添加进去的安定剂。

  20世纪90年代,促进贫困国家的经济增长仍然是重点,但出现了两个主要不同。首先,增长不再是目标,而是把合理的增长作为减少贫困的一种手段。有利于穷人的技术进步受到新的关注,最典型的例子之一是南亚农业的“绿色革命”,它确保提高了农业部门的生产率,这个部门往往集中了小农或工人等穷人。(*1.虽然有证据支持绿色革命正在减少贫困,但这在当时也是有争议的;进一步的讨论和证据,请参见Lipton and Longhurst(1989)以及Datt and Ravallion(1998)。)其次,有人提出,有利于穷人的增长与促进人类发展和社会保护的社会政策之间有重要的互补性,两者都在世界银行的贷款项目和政策参与(policy engagements)中得到了扩展。

  响应约翰逊政府的“向贫困宣战”,1990年《世界发展报告》强调经济增长是发展中国家减贫的途径,夯实了世界银行广泛的影响力基础。在20世纪90年代,世界银行更高调的出版物中虽然没有太多论述“不平等”或“再分配”,但研究未曾中断,例如弗朗西斯科·费雷拉(Francisco Ferreira)和布兰科·米兰诺维奇(Branko Milanovic)的工作。之后,世界银行对这些问题进行了更加突出的讨论,尤其是2006年的世界发展报告《公平与发展》(World Bank,2006),尽管强调的是机会不平等,而不是结果不平等;这两种不平等不容易区分,但这种强调无疑有助于更广泛地赢得各政治派别的接受。

  正如世界银行第一任首席经济学家霍利斯·钱纳里(Chenery,1977,第v页)所说,第二次贫困启蒙运动达成了一个共识,即“增长对减少贫困是必要而非充分条件”。严格来说,这种说法并不正确,因为收入可以在没有增长的情况下重新分配从而减少贫困。这个共识的真正含义是,如果能确保穷人参与增长的过程并促进增长,那么增长就为减贫创造了可能。(*2.例如参见Chenery et al.(1974)。)这一观点引起了广泛的关注。但是,甚至在世界银行研究部门内部,强调的重点依然存在分歧,并反映在其员工于21世纪初发表的两篇论文的标题中,一篇为《经济增长对穷人有利》(Dollar and Kraay,2002),另一篇为《不平等对穷人不利》(Ravallion,2005)。

  新千年里,人们的权衡视角也在转换。新的研究对“降低不平等与提高经济增长之间存在必要取舍”的观点提出质疑。发展中国家经济增长过程的一个典型事实是,增长率和不平等的变化之间存在弱相关性。(*1.这一点得到Ravallion(2001)的证实,并在Ferreira and Ravallion(2013)中再次得到确认。)在经济增长时期,不平等加剧和减少的频率几乎相同。这暗含了另一个典型事实:贫困率往往随经济增长而下降。但是人们也了解到,在增长过程中,不平等是上升还是下降对减贫的步伐至关重要(Ravallion,2001)。哪怕不平等没有加剧,初始不平等的差异也关系到增长能减少多少贫困以及实际增长的程度。较高的初始不平等不仅会阻碍增长,还会使增长的确不那么有利于穷人。(*2.支持这些主张的证据参见Ravallion(1997,2005,2012)。

  这场辩论经常忽略的一点是,两大政策路径的相对重要性可能取决于经济发展的阶段。富裕国家似乎确实拥有更大的再分配空间。而在贫穷国家,消除贫困可能需要对非贫困人口征收非常高的税率。这一税率可以通过实施边沁-弗里德曼版的所得税概念来测算,也就是说,针对按富裕国家贫困线确定的非贫困人口计算出一个边际税率,以填补根据发展中国家贫困线确定的贫困缺口或提供贫困线水平的基本收入(Ravallion,2010)。有人发现,对于大多数(不是全部)人均年消费低于2000美元(按2005年购买力平价计算)的国家,所需的税收负担极可能令人望而却步,通常要求100%或更高的边际税率。相比之下,所有人均消费超过4000美元的国家以及一些较贫穷国家需要的税率非常低(平均1%)。大多数国家可分为两类:一类是几乎无望通过再分配解决贫困问题的国家;另一类是似乎有充分空间解决该问题的国家。经济增长往往会将一个国家从第一类推向第二类。不难看出,增长和再分配策略之间的适当权衡取决于经济发展水平,并随时间变化。

  20世纪80年代(正处于宏观经济调整的热潮中),对人类发展的忽视遭到抵制,人们日益认识到,控制商品绝不是人类福祉的全部。阿玛蒂亚·森(Sen,1985)为思考“福祉”提供了一个更广阔的框架,包括实际收入以及与人的能力有关的其他因素,这些因素被定义为生活中可实现的一系列功能,最终决定着人的自由(Sen,1999)。从理念上看,这个理论框架极富吸引力。当然,从实际收入的角度衡量贫困并不意味着实际收入是福祉的全部;它也涉及如何设定贫困线的问题,而贫困线可以折射福祉的其他方面。不过,衡量贫困的实践经常忽视了福祉的一些关键方面,包括获取非市场商品、家庭内部的不平等和相对匮乏。

  针对贫困的这些“非收入”维度,出现了两种解决方法。第一种方法确定了一个指标仪表盘(dashboard)分别显示各维指标,第二种方法则需要构建一个由多项指标组成的综合指数。(*1.世界银行的年度发展指标是仪表盘方法的例证;综合指数方法的例子包括联合国开发计划署的人类发展指数和阿尔凯尔-福斯特指数(Alkire and Foster,2011)。)两者都认识到忽视“非收入”维度的风险,但还存在指标列表太长的缺陷。这呼应了哈罗德·沃茨(1968)在约翰逊政府“向贫困宣战”背景下提出的一个问题:如果每个计划都必须解决某个长列表的各个维度,那么即使整个方案取得了成功,各个计划仍有可能是失败的。构建一个单一综合指数似乎能解决维度过多的问题,但通常会采取随意的方式(ad hoc),也即在没有明显依据可以用于确定相对权重的情况下,构建一个“混搭指数”(mashup index);事实上,有些时候相对权重并没有被计算出来,而且可能会显示出某些反常属性(Ravallion,2016a,第5章)。对一个在某一维度上表现不佳的政府来说,综合指数或许有令人担忧的吸引力:通过将落后的维度打包到其他维度中,可以更好地掩盖糟糕的表现。显然,指标仪表盘对指导政策更有帮助。

  最初的“每天1美元”贫困衡量标准是根据22个发展中国家的数据制定的(Ravallion et al.,1991)。自那以后的30年里,原始数据收集取得了巨大进展;在这方面,国家统计机构的工作至关重要,常常得到了国际机构的支持(例如世界银行的“生活水平衡量研究”)。最新的全球贫困衡量指标借鉴了150多个国家的1500多项调查。类似的努力也应用于监测福祉的非收入层面(如美国国际开发署的“人口与健康调查”)。此外,人们还积极改善数据获取方面的服务,包括原始调查数据的获取(虽然一些国家提供的数据公开获取服务相对滞后)以及运用数据工具获取数据,比如世界银行的全球贫困监测互动平台PovcalNet。

  第一个千年发展目标。联合国的千年发展目标(MDGs)于2000年正式启动。多目标仪表盘在反复讨论中诞生。每个国际机构都参加了这场行动,渴望将自己的议程推广为千年发展目标之一。第一个千年发展目标(MDG1)是到2015年时,“极端贫困率”下降到1990年的一半。

  一些评论家热情洋溢地欢迎千年发展目标(如Sachs,2005);一些评论家则嘲笑它们是“乌托邦式”的干扰(如Easterly,2006);还有人认为,虽然目标的出发点是好的,但这些目标太想当然了(如Saith,2006)。正如休姆(Hulme,2009,第4页)所说,它们旨在“进一步激发雄心壮志,动员政治承诺和公众支持”。随后,支持如潮而至。例如,英国成立了一个“让贫困成为历史”的新联盟。(他们著名的“点击广告”指出,世界上每三秒钟就有一个孩子死于可预防的原因。(*1.在这段历史中,出现了一个怪异的情况,2005年,英国政府的通讯办公室禁止了这些广告,因为它们“完全或主要是政治性质的”(Guardian,2005)。)另一个例子是“全球号召反贫困行动”(Global Call For Action Against Poverty);在2009年的国际消除贫困日,全球有1.73亿人参加了各种形式的“抗击贫困”(Stand Up Against Poverty)活动。

  在所有一切都在推进的同时,发展中国家在消除贫困方面也悄然取得进展。图1使用1.90美元贫困线绘制了1981—2015年全球贫困率的曲线图。长期降幅几乎正好是每年1%,尽管随着时间的推移,变化并不均匀。20世纪80年代末,进程放缓,但2000年后又见加速(这一点可以从对比2000年前后的轨迹看出)。中国在消除贫困方面的成就是原因之一,不过2000年后所有地区的贫困率都出现了下降。以2005年购买力平价的1.25美元贫困线计算,2010年提前五年实现了第一个千年发展目标(Chen and Ravallion,2012)。

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  理论上,贫困率可以减半,而穷人中最贫穷的一半人却毫无所获。最贫穷的人之所以最贫穷,原因可能与帮助他们需要更高的成本有关,包括促成他们参与增长过程。最贫穷的人通常政治影响力最小,而利他动机在面对那些与自己生活水平相差不远的人(也许具有某种共同身份)时可能更强烈。因此,当人们发现最贫穷的人往往被甩在后面时,大概也不会感到惊讶。

  这些因素使人们对第一个千年发展目标框架产生了严重的担忧。事后看来,现在我们可以找到支持这种担忧的证据。图2给出了发展中国家的家庭实际收入总平均值和最低收入,也即最低平均消费水平预期值的估计水平。(*1.图2使用了Ravallion(2016b)提出的最低估计值,我还讨论了替代测量假设的稳健性;Ravallion(2020d)给出的这些结果只使用了消费调查。)图1中的贫困率明显下降,但最贫穷的人几乎没有进步。

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  在发展政策的讨论中,加尔布雷思-兰普曼的争论反复出现。虽然兰普曼没有预见美国不平等加剧,但他在辩论中的立场更契合我们在发展中国家看到的情况。图3绘制了1990—2015年的千年发展目标期间,“每天1.90美元”的减贫率与GDP增长率的关系。在86个经济正增长的国家中(12个国家出现负增长),77个国家的贫困率下降,只有9个国家在增长的同时贫困率上升。回归线的斜率为-1.66(标准误差0.20;n=98),可理解为减贫对经济增长的平均弹性。(*1.国民经济核算数据与调查周期不完全匹配,由此产生的测量误差很可能削弱回归系数。如果使用调查得出的平均消费或收入(与贫困衡量标准完全匹配),则回归系数为-1.84(标准误为0.20;n=103)。使用这项调查意味着,在调查平均值呈正增长的84个国家中,82个国家的贫困率下降了。)对增长经济体减贫前景(频繁出现)的悲观看法与图3不符。当然,在给定的增长率下,减贫率仍然存在差异。这包括了测量误差,但也反映出各国在增长类型(例如部门和地理格局)和初始条件(包括不平等)方面的差别。

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  一些观察家过度解读了图3中的相关性。图3并没有告诉我们,促进增长的任何政策都会减少贫困;这一定程度上取决于政策对不平等的影响。(如前所述,增长率与不平等的变化只有弱相关,但后者却与贫困率的变化强相关。)此外,因果关系的方向也可能是相反的,即减贫的成功有助于促进增长(正如我在2012年收集的证据所示,信贷市场失灵和贫困家庭儿童发育不全都是这一现象的解释因素)。同样,如果只关注较短的时期,图3中的相关性就会变弱,并且将出现更多的无减贫增长(Ravallion,2001)。另外不应忘记,2000年后的较高增长率在提升最低收入方面并没有取得多大进展(图2)。

  第一个千年发展目标的设定为自身的成功实现做出了多少贡献?杰弗里·萨克斯(Sachs,2005,第xxix页)声称,第一个千年发展目标是“加速进步和增强行动的巨大推动力”。可持续发展目标网将“自1990年以来已有十多亿人摆脱极端贫困”列为“千年发展目标的一项重要成就”(1990—2015年,生活在1.90美元以下的人口减少了12亿)。发展中国家的增长率在2000年后确见回升(图2),全球减贫速度有所加快(如图1所示)。在许多国家,流入的援助增加了,国内政策也得到了改善。

  显然,我们很难相信1990—2015年全球贫困的整体减少是由于外部援助支持了千年发展目标。其他方面同样发生了变化,包括流向发展中国家的私人资金增加和大宗商品价格上涨。外部援助的影响也好坏参半。萨克斯(2005)对援助的乐观态度与安格斯·迪顿(Deaton,2013,第7章)有保留的评估形成鲜明对比。虽然可以肯定,援助有时被浪费在腐败的发展项目和非法资金流动上,但现有的最佳证据确实表明,援助发挥了作用,即便成功在很大程度上取决于受援国的制度和政策。(*1.相关论点和证据的概述以及更多的参考资料,参见Ravallion(2016a,第9章)。

  质疑2000年后反贫困取得进展归功于千年发展目标的另一理由是,在1990—2015年全球减少的贫困人口中,中国约占了三分之二。(*2.使用PovcalNet可以很容易地验证这一点。)难以想象千年发展目标在中国产生过很大的影响。(*3.作为个人逸事,自20世纪90年代中期到2010年前后我在中国从事扶贫工作并四处走访期间,从未听过中国同行提及千年发展目标。)何况1990—2015年,中国减少的贫困人口有三分之一是在千年发展目标之前完成的。尽管如此,目标设定始终是中国通行的激励手段。自20世纪80年代中期以来(早于千年发展目标),消除贫困就是一个备受瞩目的目标。《国家八七扶贫攻坚计划》旨在到2000年,使剩余的8000万农村贫困人口(按官方贫困线衡量)脱贫。该目标没有实现,但它激发了关注贫困地区农村发展的行动。在中国城市,“低保项目”的目标(至少在纸面上)与斯宾汉姆兰计划的意图一致:增加所有人的收入,以达到规定的(地方)低保标准。[与斯宾汉姆兰计划类似,低保项目在实践中并不是这样运作的,而是地方官员根据收入变化对转移支付进行平滑处理;参见Ravallion and Chen(2015)。]千年发展目标对中国可能帮助不大,但目标设定或许起了作用。

  第一个可持续发展目标(SDG1)。第一个千年发展目标的成功鼓舞了为终结极端贫困做最后一搏的构想。第一个可持续发展目标包括到2030年终结以每天1.90美元贫困线(或按2005年价格计算的1.25美元)为标准的贫困。这个项目蜕变于世界银行自己的既定目标,即到2030年将贫困率降至3%(Ravallion,2013)。谁也不清楚世行的“3%”目标如何变成了“0%”,但是可以根据“不让任何人掉队”的愿望(贯穿可持续发展目标的相关文件)进行合理推测。它旨在激励消除贫困进程,而不是像第一个千年发展目标那样将贫困人口减半,或者达到世界银行的3%目标。我们很快会发现,这使得第一个可持续发展目标比世界银行设定的3%这一目标更具挑战性。

  希望经济增长至少能像图2所示的那样有利于穷人,既是世界银行的目标,也是联合国第一个可持续发展目标的基调。拉瓦雷(2013)指出,如果能够保持发展中国家较高的经济增长率而不加剧全球不平等,3%的目标就有可能实现。这也和基于图1的简单线性外推法一致(对最佳拟合线的外延推算),该方法表明第一个可持续发展目标有望实现。

  然而,这一令人鼓舞的愿景从一开始就伴随着警告。大家担心新千年能否继续保持较高的增长率。初级商品价格下跌是非洲大部分地区的一个风险因素。2020年的新冠疫情揭示了世界的脆弱。根据世界银行对发展中国家2020年中期的增长预测,拉克纳等人(Lakner et al.,2020)估计,受疫情影响,2020年生活在世界银行设定的1.9美元贫困线以下的人口将增加6000万人。(*1.这是根据世界银行针对具体国家增长预测得出的结果,保持相对分配不变。此处更新给出了一个更高的数字:7000万到1亿人。Sumner et al.(2020)使用了假定的收缩率,并假设分配曲线不变。他们的“低收入情形”(收入缩水5%)显示,由于疫情,每天生活在1.90美元以下的人口增加了8000万人。自然,收缩幅度越大,“新贫困人口”就越多;收缩20%,就会增加4.2亿贫困人口。这里存在一个令人担忧的不确定性:这种方法可以导出人们想要的任何影响评估。

  很早的时候,人们就对不平等加剧感到焦虑。甚至在疫情之前,一些观察家已经担心发展中国家的未来道路将越发不利于穷人,可能更像在美国看到的情景。人们认为,许多(当然并非全部)发展中国家的不平等加剧像幽灵般威胁了进步。“6000万人”的计算假设“新冠导致的经济缩水”(COVID-contraction)会是分配中性的(即同等地影响各个收入阶层),这似乎不太可能。鉴于较贫困家庭在疫情期间难以维持收入和消费,许多国家的不平等现象很可能加剧。拉克纳等人(2020)指出,哪怕国家内部的不平等程度轻微上升,也可能使新冠疫情对贫困人口的影响推至高达9000万人或更多。

  第一个可持续发展目标的批评者还质疑世界银行选择的1.90美元标准,认为该标准过低,配不上消除贫困的远大目标,以致“助长自满情绪”(Alston,2020,第3页)。(*1.这涉及关于世界银行贫困衡量指标的更大范围的辩论;参见Anand et al.(2010)选编的文集。一个基本的问题是,世行的主要国际标准是根据贫困国家的贫困线计算的,这些国家对非食品商品的营养需求或津贴各不相同。Allen(2017)提供了这样的全球性指标。使用与低收入国家类似的典型营养需求,Allen的方法得出了与世界银行相似的结果,而且随着时间的推移,趋势似乎也是相似的(Ravallion,2020c)。另见Atkinson(2019)的讨论。)可以肯定地说,这是一条偏低的线,明确根据最贫穷国家的贫困线来设定。(*2.Ferreira et al.(2016)建议采用1.90美元贫困线,作为按2011年价格对Ravallion et al.(2009)按2005年价格设定的1.25美元贫困线的更新,后一个贫困线用于设定第一个千年发展目标。)而大家通常使用更高的标准,包括世界银行。批评者常常误以为更高的贫困线代表更多的贫困,因此意味着战胜贫困的成功率更低。然而一个不争的事实是,不管选择哪一条贫困线,自20世纪80年代初以来,全世界观察到的贫困衡量指标,即贫困率和“高阶”衡量标准一直在下降(Chen and Ravallion,2010;Ravallion,2020c)。

  目标日期不能太远。将目标日期设定在远在(比如)20年之后,它对政客、政府官员和民间社会团体努力的激励作用就会弱化。太过遥远的目标实际上会导致短视。目标收入水平也不能过高。使用(比如)美国官方贫困线(每人每天约15美元),不太可能在任何合理的时间内持续地动员人们采取消除贫困的行动,因为世界上超过90%的人口都达不到这个标准。同样,中等收入国家更常见的贫困线是每天5.50美元,世界上45%的人口无法达到这一水平,因此设定这样的贫困线显然也激发不了更大的动力。设置一条较低的贫困线,但设定较近的目标日期,就有希望激励有效行动,使每个人都能抵达这条贫困线。然后大家继续前进,达到更高的最低贫困线(一如拉普曼1971年就美国“向贫困宣战”提出的建议)。

  通过比较图1和图2,可以从另一个角度思考在第一个可持续发展目标中使用更高标准的激励论据的有效性。任何关心贫困的人肯定都想知道最贫困阶层的状况。图2表明,最贫穷的人的确被甩在了后面。如前所述,这指向了第一个千年发展目标的一个可争议的特点;也引起了人们对更雄心勃勃的贫困线的关注。高于1.9美元的贫困线意味着更高的贫困率,通过让接近贫困线的人摆脱贫困可以降低贫困率,但抛下了更贫穷的阶层。如果我们把(比如)每天5.50美元设为目标,撒哈拉以南非洲生活在每天1.90美元以下的40%的人口肯定会被长时间忽略。有人甚至会说第一个可持续发展目标本应该使用低于1.90美元的贫困线。然而,更重要的是观察收入分配的演变趋势,包括最贫穷的人的收入分配,从道德的立场看,他们必须享有最高优先权。

  我们也不应忘记,在最近几十年里,许多人每天的收入超过1.90美元,但是按照他们所居住国家的典型标准,他们仍然很贫穷(Ravallion and Chen,2019)。一个严肃的问题是,任何具有恒定购买力的国际贫困线都只是表面的国际主义诉求,尽管有人可能认为,这应该是全球共同的福利水平,但也要取决于(尤其是)相对收入。图2使用的绝对贫困衡量标准保持了贫困线的实际值不变。在实践中,国家贫困线的实际值往往随平均值的上升而向上浮动;拉瓦雷和陈少华(Ravallion and Chen,2019)估计,长期看,发展中国家的平均弹性约为0.5。这将使得减贫对增长的弹性减半,如图3所示。

  在承认这些观点的同时,所有人肯定都会向往最终生活在这样一个世界里:没有人穷得像40年前生活在每天1.90美元以下的40%的世界人口,或者今天生活在1.90美元以下的40%的撒哈拉以南非洲人口。这将是无可争辩的进步,即使没有完成其他目标。

  最后的3%。请记住,世界银行的目标是到2030年贫困率为3%,而第一个可持续发展目标是到2030年“终结贫困”。这3%的差别绝非小事。一个可能的担忧是,测量误差和无法承保的临时冲击会使根据调查得出的贫困率不可能低于某个临界水平。但是,既然许多国家能够在一段时间内将贫困率控制在3%以下,就有理由假设相关的临界水平低于3%。

  更深层的问题是,就算拥有良好的资源和政策,也很难消除最后3%的贫困率。虽然图3令人信服地表明,从长期看,经济增长与贫困率降低齐头并进,但我们也看到,本质上相同的数据显示,最贫穷的人从经济增长中获益无多(图2)。那么,即使疫情过后完全恢复过去的增长,我们也可能需要长得多的时间方可将最贫困人口的收入提高到1.90美元并终结贫困,尽管承认衡量问题仍然会使前景蒙上阴影。

  在这方面,更细致地研究那些在消除贫困方面相对成功的国家是有启发意义的。马来西亚可能是反贫困最成功的国家,它花了30年时间将贫困率从3%降至几近为零(Ravallion,2020b)。甚至在疫情暴发之前,整个东亚地区最贫困人口的增长速度也明显放缓。拉瓦雷(2020a)研究了全球18个贫困率低于3%的国家,自20世纪80年代初以来,这些国家的贫困率曾一度超过10%。对这些国家而言,一旦贫困率达到最后的3%,扶贫方面的进度平均而言几乎就趋于停滞(在统计上和零没有显著差别)。

  理论和证据都指出了最贫穷者被甩在后面的一系列原因(Ravallion,2020a);这与加尔布雷思(1958)区分“广义贫困”(对应于由平均生产率提高带来的经济增长)和其他脱离增长过程的贫困相呼应。相对成功的发展中国家的总体经验也表明,这是当今一个令人关注的严峻问题。

  消除贫困的成本。兰普曼(1965)提出了一个后来变得流行的早期计算示例:总贫困缺口。这一计算方法设想了一套基于家计调查的转移支付方案,可以完全填补贫困者的收入与贫困线的缺口,从而使每个人都达到期望的最低收入。随后,这被确定为使用转移支付消除贫困的成本。萨克斯(2005,第290页)使用总贫困缺口研究了终结贫困所需的外国援助。钱迪等人(Chandy et al.,2016)计算出全球贫困缺口约为800亿美元(使用1.90美元贫困线),并呼吁全球亿万富翁投身于缩小贫困缺口,终结贫困。劳里(Lowrie,2017)借鉴了钱迪等人的计算,认为“今年我们拥有消除极端贫困的资源”;他接着指出:“全球贫困缺口大致相当于美国人每年花在彩票上的钱,约是全世界对外援助支出的一半。”贫困缺口的计算还表明,消除贫困的成本一直在下降。世界人均贫困缺口从1999年的0.18美元下降到2015年的0.06美元(两者都按2011年购买力平价美元/天计算)。随着更多的资源用于消除贫困,相应的“代价”已经下降到极低,至少看起来如此。

  这些计算具有欺骗性。和斯宾汉姆兰计划一样,激励效应也是值得关注的问题。当援助的(实际或潜在)接受者意识到他们的最终收入与从事的工作无关时,消除贫困的成本或许会更高。(*1.按字面意义,完美的定向扶贫意味着对穷人征收100%的边际税率;考虑到可能的激励效应,使贫困最小化的税率可能接近50%(Kanbur et al.,1994)。)人们还担心这类政策的污名效应(Walker,2014)以及它们的政治经济特性,即精准的定向扶贫可能会削弱其自身的政治支持(Korpi and Palme,1998;Gelbach and Pritchett,2000)。但最大的问题也许是一个常见的问题:政府没有足够的信息出色地进行精准定向扶贫。(*1.常用的“代理家计调查”(proxy-means tests)会产生大量的排除错误(exclusion errors),使大量穷人得不到帮助;参见Brown et al.(2018)使用非洲数据进行的分析。

  相反,让我们考虑一下足以缩小最低生活水平和贫困线之间缺口的全民基本收入。这是一种更现实的政策,可以用来估算使用转移支付消除贫困的成本。它对信息的要求最低,不太可能给工作激励造成太大的影响,并且会得到广泛的政治支持。根据图2中的最低消费水平估算,到2015年,从全球看,用全民基本收入消除1.90美元贫困线的成本是人均每天0.91美元,相当于全球GDP的2.2%。与贫困缺口不同,这一成本没有减少;在1999年的时候,它也是每天0.91美元。

  读者可以判断这是“高”还是“低”。当然,还必须考虑全民基本收入的筹资方式。拉瓦雷(2010)表明,如果资金来自国内,那么在许多发展中国家,需要对非贫困人口征收的边际所得税率可能会高得不可承受。这笔资金可以通过削减其他公共开支来筹集,但需要考虑削减开支的范围和影响。

7.总结

  设定目标通常是为了激励人们努力实现目标。为此,所选择的目标既不能太容易,也不能太艰巨。在消除贫困方面,必须认识到这是可以实现的目标,无非需要加倍努力。所选择的目标将取决于诸多因素,包括当权者中通行的再分配偏好、可获得的资源、贫困的广度和深度,以及穷人是否有政治发言权。

  历史印证了一个直觉认知:当普遍的长期贫困被视为常态而贫困公民几乎没有政治影响力时,“消除贫困”作为近期目标将会缺乏政治动力。当这些条件不再成立,“消除贫困”的政治目标就可以激励公众采取行动。然而,尽管政治约束很重要,但它们并不是决定性的。社会和经济思想以及数据往往发挥了作用。只有当人们一致承认减少贫困是好事时,才能严肃地探讨消除贫困的问题;在这点上,亚当·斯密颠覆了先前视贫困为创造财富之必要条件的重商主义思想,影响深远。关于穷人生活的(定性和定量)描述也激起千层巨浪,常常令非贫困群体无地自容,进而投身于帮助穷人的行动。

  设定贫困线总是争议不断,尤其是在制定减贫目标时。贫困线太高可能导致动员行动陷入僵局,贫困线太低又可能起不到任何作用。第一个千年发展目标和第一个可持续发展目标设定了一条偏低的全球贫困线,意在保持跨越国界和时间的恒定购买力。时间周期也是相似的,大约是15年后,这对当前的激励型努力(motivating effort)来说合情合理。最大的不同在于,第一个千年发展目标只力争将贫困率减半,即使把最贫困的一半人丢下不管也可达成目标。有观察家表示,第一个千年发展目标的实现意味着它有巨大的推动力,尽管一些关于第一个千年发展目标影响力的说法明显言过其实。还有人可能认为第一个千年发展目标不够雄心壮志,你看它居然提前实现了。而更令人担忧的是,虽然按1990年贫困线测定的贫困人口减半的目标已然实现,但最贫困人口只获得了微薄的收益。

  第一个可持续发展目标显然更加宏伟,更具指导性。它瞄准全球最贫穷的10%人口,当然也强调区域优先事项,毕竟撒哈拉以南非洲仍有40%的人口生活在贫困线以下。重要的是,倘若最贫穷的人落在后面,将无法实现第一个可持续发展目标,就像我们在第一个千年发展目标时期看到的情形。实现第一个可持续发展目标显然不会是“贫困的终结”(正如联合国振奋人心的目标宣示的)。按照全球1.90美元的贫困线标准,很多人已经不算贫穷,但是如果换成其居住国的(合乎情理的)贫困线标准,他们依旧是穷人。尽管如此,让每个人都能超过目前10%的人没有达到、40年前40%的人没有达到的全球贫困线,将是一大成就。

  实现第一个可持续发展目标的道路需要与经济增长相结合,特别是要依靠有利于穷人的技术进步和有利于穷人的再分配来推动。政治环境显然影响增长与再分配的相对重要性,但经济发展水平也是关键。当贫困现象大量存在,以致再分配在政治和经济上都面临挑战(如果不是不可能)时,经济增长或许就是我们所能期待的政治上可行的对策。虽然随经济增长贫困加剧的情况的确存在,但从长远看,这种情况并不多见。然而令人左右为难的是,贫困通常会使经济增长变得更加困难。

  减贫的动态有时可以与政治经济协同作用,从而加快进度;提升收入的重任可通过经济增长来完成,但随后要让再分配发挥作用。在发展的历程中,这种良性循环有时效果显著,但有时也可能失灵,尤其是当最贫困人口难以触及时;人们可以提出种种论点和证据解释其中的原因。无可否认,好消息是生活在最低生活水平附近的人越来越少,但我们也需要清醒地看到,这个最低标准没有再提升。

  新冠疫情之后,如果不能回归“常态”,第一个可持续发展目标将无法实现。几乎可以肯定的是,恢复贫穷国家的经济增长是必需的。我们仍有空间制定更有成效的再分配政策,甚至是提高效率的再分配政策,哪怕确保这些政策惠及最贫困人口仍然是一个挑战。人们也更普遍地认识到,经济增长对降低总贫困指标(aggregate poverty measures)大有帮助,但同时也带来了环境成本,包括全球变暖。如何在社会和环境的可持续发展目标之间谋求平衡,是摆在我们面前的巨大挑战。(颜超凡译)

  参考文献

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版面编辑:李东昊

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