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日本PPP项目和产能过剩及僵尸企业处理经验

来源于 《比较》 2016年第3期 出版日期 2016年06月01日
八田达夫 杉田定大 美原融 赤羽贵 津上俊哉

  编者按:针对当前热议的PPP项目和僵尸企业处理,2016年3月22日清华大学“产业发展与环境治理研究中心”(CIDEG)邀请了五位日本专家,举办了“日本PPP项目和产能过剩僵尸企业处理经验”专题论坛,由中信证券原董事总经理、CIDEG理事兼研究员德地立人主持;CIDEG理事长陈清泰也参加了此次讨论会。我们征得CEDIG的许可,将五位专家的发言整理成文,供读者们参考。

八田达夫 杉田定大 美原融 赤羽贵 津上俊哉

  城市与经济增长:1974年日本经济增速为何下滑

  八田达夫 电力取引监视等委员会委员长,亚洲成长研究所所长兼国家战略特区咨询会议议员

  我今天不讲PPP的具体事例,但是会从日本整体经济发展的角度来谈一谈PPP项目的作用。如果日本能够更早一些引入PPP项目,可能就会更快地走出80年代之后的低迷时期。

  首先我们来回顾一下日本经济的增长情况。日本经历了“二战”后的高速增长时期,1973年结束了高速增长,并从1974年开始增速急剧下滑,之后都低于5%,1991年、1992年泡沫破灭之后的增长率更低。我在这里想介绍一下1974年日本经济急速下降的原因。大家通常认为,1974年之后日本经济增速下降,是因为石油危机。而实际上并非如此,虽然石油危机是导火索,但经济下滑的根本原因并非石油危机,而是宏观政策的失败。

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  再来比较一下日本和美国、英国的经济增长率,英美两国基本上在2%—3%左右或者4%,日本虽然在最初的时候增长率非常高,但是现在,即使在发达国家中,日本的增长率也是比较低的。

  “二战”后的40年代到50年代,当时美国占领日本,因为当时美国可能不希望日本经济有所发展,而且日本当时缺乏资本设备,仅余20%商船可继续使用,驻日盟军总司令部还对日本原材料进口进行严格管制,但是朝鲜战争之后,出现了冷战,美国可能又觉得必须要让日本实现正常的经济发展,之后就有了高速增长时期,并开始实行贸易自由化政策。这一时期的增长率在10%左右,是什么原因导致了这么快速的增长呢?虽然资本和劳动力人口的增长对经济增长有所贡献,但生产效率的提高是平均经济增长10%以上的主要动力。生产率提高有两个潜在原因,一个是创新,另一个是资源从生产率低的部门转移到了生产率高的部门。

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  通过资源流动提高生产率主要有两个途径:一是贸易自由化,50年代早期,严格的贸易管制有所放松;到60年代,日本引进各种贸易自由化措施。贸易的自由化,不仅缩小了日本与发达国家的技术差距,还使新兴产业发展扩张和资源从低生产率部门向高生产率部门转移成为可能,从而促进了经济增长;二是人口大量流向大城市。日本贸易自由化的第一个象征就是石油进口(见图4),日本原来保护煤炭产业,在50年代左右,煤炭基本上可以实现自给自足。之后,为了贯彻贸易自由化政策,开始从中东大量进口价格较低的石油。这就导致了煤炭产业出现了一大批僵尸企业,很多人因此失业。对此,日本政府采取了哪些措施呢?当时日本政府一个比较好的做法就是通过补贴鼓励企业雇用煤炭产业的失业工人。另外,在大阪建了一些居住区,优先给煤炭产业的失业工人居住。这导致了煤炭使用的减少、石油使用的增加。这些煤炭产业中的僵尸企业和工人可能做出了牺牲,但是从国家整体以及这些员工的后代来说,境况都得到了改善。如果当时不实施贸易自由化政策,日本可能就没有办法实现高速增长。

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  前面提到,在此期间,还出现了从地方向大城市的大规模人口流动,当时的三大都市圈是东京、大阪和名古屋。我们将这三个城市作为大城市,然后其他地方作为地方城市,可以看到20世纪60年代,差不多每年有60万人迁入这三大城市圈,也就是说人口是从低生产率地区流向高生产率地区的。

  以上因素是日本生产率提高的主要原因。但是,人口流动在70年代之后减少到了原来的1/10左右,从原来的每年60多万下降到6万—7万左右。1974年是一个比较有象征性的年份,当时到底发生了什么,是一个值得研究的问题。

  人口流动增速下滑的一个主要原因是收入差距的缩小。如图5所示,1974年城市和农村地区的人均收入差距急剧缩小。原来大城市与地方相比,收入要高出一半,但是到了1974年以后,下降到只有20%左右。在大城市生活,会有交通堵塞等问题,有一定的成本,但这些成本是反映不到工资上的。如果这个时期导致人口流动大幅度减少的收入差距缩小是因为地方和城市之间的生产率差距缩小,就是比较好的一种情况。但实际上并非如此,当时日本政府采取了国土均衡发展政策,从宏观上说就是用大城市的收入,比如从大城市收的税,去补贴地方政府。当时的田中内阁要在全国建设很多迷你东京,PPP项目与此政策是相关的。田中首相在1972年出版了一本非常有名的书《日本列岛改造论》,他在书中描述了一个非常美好的日本,认为只要其他地方也像东京那样投资,就能创造很多迷你东京。根据国土均衡发展政策,日本政府对地方进行了再分配。除了对地方的公共投资外,还有从城市征税再将这些税收转移给地方的财政再分配,以及工厂限制法案,该法案规定东京、大阪这些大城市不再建新工厂,而是在地方建立很多的工厂聚集区。大学也是如此,大阪或者东京这样的大城市不再建新大学,因为当时有观点认为,如都在东京的八王子市建大学,大家就都不去地方了,所以政府对大城市建大学也采取了一些限制措施。

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  政府还对大米价格采取了很多政策,在60年代到70年代,政府以高价从农户那里购买大米,然后再以比较低的价格向公民出售,卖不掉的大米,再出口到国外。当时的大米关税税率是778%左右,现在关税税率也是比较高的。除了大米的价格和关税限制之外,还限制种植面积。由此造成的负担都由大城市承担。

  再看一下公共投资。在1972年以前,大城市的人均公共投资高于地方,在1972年以后,地方的人均公共投资要高于城市。我们来看具体的例子,比如说高速公路,大城市的高速公路收费是非常高的,由此获得的收入被用于修建全国的农村高速公路。其实,新干线、东京的仙首线等交通干线其实是非常赚钱的,但是从中获得的收入不是用在大城市,而是用在了农村地区。国土均衡发展政策下的公共投资重点在农村,目的是为农户创造就业机会,而不仅仅是建设具有高效益成本比的基础设施。比如说政府修公路,不是为了车辆在道路上通行,而是给当地农民提供工作岗位,因此一个项目完成了马上再提供一个项目,要持续给农民提供工作。结果地方兴建了很多高速公路、铁路、机场等设施,但路上没有车,机场也出现了大亏损。这当然引起了社会的极大关注,人们开始要纠正问题,却遇到了既得利益集团的巨大阻力。比如高速公路,我现在是国家战略特区咨询委员会的成员,名古屋属于爱知县,2016年10月开始,我们将采用PFI(委托民企建设和经营)方式建设。这仅仅是日本高速公路的首例。如果这种高速公路建设民营化模式从一开始就采用,日本本来是可以节省大量的公共建设资金的。

  综合所述,一国经济发展关键是如何提高全要素生产率。60年代日本经济增长率达到10%以上,靠的是通过城市化提高了生产效率,即大量人口从生产率低的地区迁移到了生产率高的大城市地区。后来生产率大幅下降,是因为政府推出了国土均衡发展政策,其核心思想是通过大量建设基础设施换得地方的工作岗位,但历史证明这是不明智的选择。“一极集中”会导致效率低下;大城市人口数量增加会导致交通拥堵等(当时政府实施地方开发政策的依据),但这些问题本来应该通过市场化的办法加以解决,如新加坡等国家采用的弹性路费,停车转乘地铁等诸多办法已证明可以缓解大城市交通拥堵。遗憾的是,当时很多议员出身边远地区,在国会里大肆主张地方利益,导致正确意见不能实施。

  日本采取国土均衡发展政策的主要原因是,大量移民流向大城市,造成了东京等地区一极集中的现象。当时认为,“一极集中会导致效率下降”,如人口大量流入大城市导致交通拥堵等问题。因此,限制人口流动可以矫正这些问题。但实际上,一极集中并没有发生,如图7所示,从1965年到2010年日本三大城市圈的人口增长率并不高,而仙台、福冈等这些中等城市增长率却很高(见图7)。适当的地方大城市(2级城市)能有很好的发展当然是好事,但在一些偏僻的地区进行大规模的公共设施建设并不明智,中国可以吸取日本的教训。

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版面编辑:张柘
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