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产业政策和发展:政治经济学视角

来源于 《比较》 2016年第1期 出版日期 2016年02月01日
詹姆斯·罗宾逊

1.概要

  本文将讨论产业政策对经济发展的作用,包含五个主要论点。第一,从理论视角来看,有充分理由相信产业政策可以在促进发展方面发挥重要作用。第二,显然能找到某些案例,证明产业政策确实发挥了这样的作用。第三,针对所有这些案例,也都能找到其他反例,表明产业政策失败了,甚至阻碍了发展(当然这种反事实论证是很复杂的)。第四,成功案例与失败案例之间的区别在于政策的政治角力上。产业政策能取得成功,是因为实施政策的当权者自己希望工业化能顺利完成,或者是因为政治体制所产生的激励迫使他们这样行动。

  从上述四个论点推论出的第五个论点是,经济学家和国际组织必须改变他们对产业政策的思考方式。为真正促进一个社会的工业化,我们需要实证性理论来描述实现社会的特定政策选项所需的政治均衡。要提供扶持产业发展的政策建议,我们必须对这样的政治均衡有清晰的理解,并试图加以改变,或者在其生成的环境下开展工作。这是一条完全不同于以往的认识产业政策的思路。

  不幸的是,从目前来看我们对于产业政策仅有很好的规范性理论,实证性理论还相当缺乏。例如,中国台湾地区为什么能采纳并成功实施产业政策,而加纳却造成了灾难性的结果,对此,我们很难给出充分的解释。我们的研究应该关注构建这样的理论,否则按传统方式倡导用产业政策去解决贫困国家的问题,必然是属于盲目自信。

  在深入介绍产业政策的后果和我的看法之前,有必要对产业政策的含义做出某些界定。我认为,产业政策的含义是政府有意识地促进工业发展。当然对此可以有多种办法,许多内容都可以视为“产业政策”,从关税和外贸政策(保护),到税收优惠、各种补贴、出口加工区,以及国有制等。斯大林在1930年代促进苏联工业化的办法,与朴正熙在1960年代对韩国的政策完全不同。另外,所有这些政策都可能是在无意识地促进工业发展,而非有意为之。在苏联和韩国并没有此类情形,因为两国政府在当时都明确致力于工业化发展。然而在其他案例中,政府是否在有意识地推动工业化,我们并不清楚。一个例子是英国议会在1701年通过的《棉布法案》(Calico Acts)及其在1721年的修正案,这些法律对英国从印度进口的棉纺织产品征收极高的关税,甚至禁止穿着以印度纺织品(棉布)制作的服装。事实上,直到1774年穿着全棉服装才成为合法的事情,而那时英国自身已经建立起了极具活力的纺织工业。对上述措施的传统解释是,18世纪的英国政府是按照错误的重商主义理论来制定政策。因此,改变现状需要思想观念上的革命,包括亚当·斯密和大卫·李嘉图等人的理论,推动这些法案在1774年最终被废除。而对上述措施更为实证性的解释则是,英国的羊毛和亚麻产业在当时饱受印度纺织品的竞争,因而推动实施了保护法案(Mokyr, 1999, 第50—51页)。两种理论解释都没有提到,《棉布法案》与英国的工业化之间有任何联系。

  不过,《棉布法案》加上1623年的《垄断条例》(Statue of Monopolies,该条例使英国企业难以建立国内垄断),让起初缺乏竞争力的英国棉纺织业得以在没有外国竞争的环境下发展起来。尽管我们不知道离开保护会是什么情形,但很显然《棉布法案》提升了棉纺织业的投资回报率,并且极大地促进了对该产业的投资,进而引发了英国工业革命。

  那么《棉布法案》算不算一项“产业政策”?根据对该法案背景的上述两种理论的任意一种,都不能将其理解为产业政策,英国的工业化应该是无意识政策导致的副产品。当然这两种理论也都没有给1688年光荣革命之后的经济政策提供满意的解释。有学者令人信服地指出(Pincus,2009),辉格党联盟领导的光荣革命有着极为明确的扶持制造商或者说工业化的目标,为此,他们创立了英格兰银行,通过运河与收费公路促进了交通运输部门的发展,改造了税收体制,调整了商业政策。《棉布法案》其实是这一系列政策中的组成部分,而这批政策或许是世界上最为成功、影响最深远的产业政策之一,堪称“产业政策之母”。

  在发展经济学的研究中,对产业政策的作用有多种研究方法,1940—1950年代的早期研究把经济发展同工业化联系起来,认为由于存在各种市场失灵,贫困国家不能自然而然进入起飞,因此需要政府发挥重要作用,利用产业政策来促进工业化。学术界代表人物有罗森斯坦-罗丹(Paul RosensteinRodan)、缪尔达尔(Karl Gunnar Myrdal Myrdahl)、纳克斯(Ragne Nurkse)和赫希曼(Albert Hirschman)等人。其中一派尤为重要的观点强调动态比较优势,建议在一段时期内封闭国内经济,以培育出有国际竞争力的工业部门,倡导者为汉斯·辛格(Hans Singer)和劳尔·普雷维什(Raúl Prebisch)。

  上述理念成为发展经济学的主流之一,直到1970年代后期和1980年代才受到其他学者们的持续批判。安妮·克鲁格等人(Anne Kruger,1993;Deepak Lal,1983;Peter Bauer的著作)认为,产业政策并未发挥作用也不能发挥作用,因为政府失灵总是比市场失灵更为严重。我们不能指望利用产业政策或者其他任何政策干预来解决发展问题,而应注重创建自由市场和守夜人性质的政府。这些研究文献恰当地列举了某些发展中国家极为失败的产业政策案例,可是关注点失之偏颇。此外,政府失灵总是比市场失灵更为严重的理论,似乎主要是出于意识形态的考虑,而非基于理论和实证推导。

  所以,此类观点尽管对1980年代的发展组织产生了极大影响,但从长期来看必然难以服众。其中最为激烈的反驳意见来自对“东亚奇迹”的一系列重要观点(包括Johnson,1982;Amsden,1989;Wade,1990;World Bank,1993)。这些研究都把成功的产业政策视为日本、韩国和中国台湾在“二战”后取得巨大发展成就的核心因素。与其他许多研究类似,它们立足于公共选择理论,或多或少地认为市场失灵总是比政府失灵严重,而产业政策是促进经济增长的强大工具。对东亚国家历史经验的这套理论,很大程度上左右了世界银行在1992年发表的著名报告。

  上述研究中所分析的成功案例令人印象深刻,然而失败的政策案例同样如此。这表明两种极端看法都存在缺陷。产业政策有时能发挥作用,有时却不能,其差别在哪里?一个明显差别在于,不同案例中采纳的产业政策类型相去悬殊。例如拉丁美洲采纳的是进口替代的工业化政策,把本国市场封闭在国际竞争之外。而韩国和中国台湾的模式则是通过激励设计来鼓励出口产业的发展,当然本地市场也确实受到了保护。

  为什么各国选择了不同策略来促进工业发展?与《棉布法案》的案例一样,许多学者本能地把这种政策选择差异归结为不同思想观念的影响。例如克鲁格(1993)认为拉丁美洲国家采纳进口替代策略,是因为受到错误的经济学理论引导。与拉丁美洲相比,东亚各国的政治家们兴许有更高明或者更幸运的经济顾问。然后,产业政策的内容和结果的不同,是由各国的政策制定者及其经济学家们的观念和意识形态差异所致。例如,斯大林采纳的特定工业化模式来自其社会主义意识形态,毛里求斯建立了成功的出口加工区是由于诺贝尔经济学奖得主詹姆斯·米德爵士(James Meade)说服了执政的工党。

  对政策选择差异的另一种解释来自罗德里克(Rodrik,2007),他的基本观点是产业政策具有极大的潜力,但不存在通用模式。要成功促进发展,产业政策必须根据各国的特定环境和制度加以调整,或者用他和其他人引入的术语来讲,必须对“硬约束”(binding constraints)做出灵活反应(Hausmann、Rodrik and Velasco,2007)。按照这个观点,不同国家采纳相同的政策可能出现截然不同的结果,这是因为它们有着很不同的市场失灵环境。为什么某些国家能根据其市场失灵环境采纳适合的政策,而其他某些国家不能呢?主要原因在于没有弄清楚“硬约束”是什么。韩国的成功要么是因为非常幸运,要么是有更高明的、深入理解本国问题的经济学家。而加纳的产业政策失败,是因为某些理论家——如阿瑟·刘易斯爵士(Lewis,1953)——推荐恩克鲁玛(Kwame Nkrumah)政府采纳了并不适合该国实情的产业政策。

  本文将以完全不同的思路来检视产业政策历史经验。我承认现实中存在许多市场失灵,新兴的工业部门会产生重要的外部效应,产业政策有可能成为促进经济增长和发展的强大工具。我相信,这正是1980年代后期的修正派学者们所研究的韩国、中国台湾和其他案例的实际情形。综合历史证据来看,尽管还没有决定性的经济计量学结论,但这些学者关于产业政策产生了有力的因果作用的观点仍是正确的。同时我也认为产业政策完全可能失败,正如1960年代的加纳以及1940年代之后的拉丁美洲国家那样。不过,成败案例之间的差别并不在于日本或韩国更为幸运、更为高明,或者有着更出色的经济顾问,而是因为这些国家有着不同的政治均衡环境。

  我认为,为正确认识产业政策,我们必须首先建立此类政策的实证性理论。有关产业政策的经济学研究文献一直回避提出有均衡结果的实证理论,这点非常令人吃惊。以艾伦(Allen,2003)对苏联工业化的重新评估为例,他的整个论点是说斯大林的工业化政策对初始制度欠缺的落后国家其实是最优选择。但他并没有讨论,为什么斯大林政府会采纳有效促进发展的政策[其实有很多证据表明,从斯大林体制追求的许多标准来看,其效率并不很高,参见格里高利和哈里森(Gregory and Harrison,2005)]。解释政策选择的这类规范理论通常假设政治家们是为了社会最优目标进行政策选择,但对1920—1930年代的苏联来说,这是很难让人相信的。此类研究方法的另一个惊人案例是关于1990年代转轨经济国家的政策改革,俄罗斯的改革极为糟糕,而中国的双轨制则较为成功。有研究者认为中国的改革策略比俄罗斯更为明智(Lau、Qian and Roland,2000)。当然,并没有人认为1950年代的“大跃进”更为明智。施莱弗等人(Shleifer and Treisman,2000)确实尝试过用均衡理论来分析俄罗斯的政策改革,他们认为在当时的约束条件下是有效选择。其实历史表明,中国与苏联选择的道路不同并非因为中国人更高明(Shirk,1993;Naughton,2007)。中国的政策改革是均衡结果,苏联的改革也是。两国的转轨政策不同,是因为它们虽然都曾是共产党的集权式体制,但社会上的实际政治均衡格局却差异悬殊。例如,中央政府和执政党的权威很不一样。加纳在1960年代实施产业政策的问题并非在于这些政策不明智、不适合或者不需要,而是因为在当时的政治环境下根本就没有机会真正实现国家的工业化。

  为了从均衡结果的视角去研究政策选择,建立产业政策的实证性理论,我们需要借助政治经济学的办法。采纳不同的产业政策及其结果的成败,与思想观念或经济学家们的关系并没有那么大(当然在特殊条件下也可能很重要),更多取决于具体社会的政治均衡特征:哪些利益团体能被动员,关系到怎样的利益,处于怎样的政治体制环境等。因此,政策比较研究可以成为比较政治学的应用。这是一种很不同于以往的分析,我们还远没有完善的框架来解释政策选择和结果的差异,但我们必须开始朝正确的方向前进,才能逐步将其完善。

  政治经济学的研究思路注重给产业政策提供实证性质的解释。从这一角度看,较为传统意义上的产业政策是否还有意义?我认为答案是否定的。经济学家们不可能指望落后国家采纳更睿智的政策,或者出现更英明的领袖,从而解决欠发展的问题。他们已经花费了数十年时间来推广好的政策建议,但问题在于这些建议并未得到采纳,正如其他先进技术也同样没有被落后国家采纳。在我看来,以产业政策来促进工业化是一个国家政治选择的内生结果。不管理论的结果如何,在利益和制度没有理顺的情况下,工业发展是难以推动的。希望促进工业发展的外来经济学家或者国际机构必须考虑到这点,它意味着下面两条。首先,应该试图朝着更有利于工业化的方向改变政治均衡的特性,例如增强能从中获益的群体的政治影响力。这个想法看似激进,但实际上世界银行对增强穷人权力的政策很少有保留意见(如注重增强问责和改进公共服务等)。其次,应该维持政治均衡的稳定,力求找到与当权者激励相容的方式来实施产业发展的政策。

  本文的论述结构如下。第二节介绍有关产业政策的规范性理论。第三节分析哪些证据能说明产业政策的有效性。第四节着重分析产业政策的成败主要取决于各国政治经济环境的差异。第五节勾勒关于产业政策的实证性政治经济学理论。第六节探讨这一理论可以如何应用于对产业政策的反思。第七节是总结。

版面编辑:邵超
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