日本社会保障制度及其问题

　　*八田达夫（Tatsuo Hatta），日本亚洲成长研究所所长，政策研究大学院大学原校长，清华大学产业发展与环境治理研究中心（CIDEG）学术委员。2024年5月25日，CIDEG召开2024年学术年会，主题为“中日经济政策比较研究：结构性改革与社会保障体制”，八田教授在学术年会上发表了关于日本社会保障制度的演讲，本文是在此次演讲基础上的扩充和完善。——编者注

       **在此谨向日本研究所的西沢和彦（Kazuhiko Nishizawa）先生表示感谢，他为我们提供了关于养老金的最新信息。本文在正文和注释中引用了西沢和彦的相关研究报告，这些报告基于最新数据，使本文讨论的问题能够得到更详细的分析。研究助理星名宏树（Hiroki Hoshina）先生协助我进行了一般数据分析、编辑以及图表的制作，野边浩史（Hiroshi Ichinohe）先生协助我编写了本文养老金附录。三木洋介（Yosuke Miki）先生、木下紫保（Shiho Kinoshita）女士和谷村真弓（Mayumi Tanimura）女士对本文提供了编辑支持，谨向他们致以诚挚的感谢。当然，文责自负。——作者注

      本文从帮助中国完善社会保障制度的角度，概述了日本的社会保障制度及其问题。社会保障制度有两大支柱：收入再分配和社会保险制度。收入再分配的一个典型例子是福利计划。由于市场机制无法有效完成收入再分配这一任务，因此政府承担了这一角色。

　　尽管市场上提供了各种保险，例如大多数国家都有火灾保险，但许多政府都以强制性社会保险的方式提供医疗保险和养老金（针对寿命增加导致生活成本上升风险的保险）。（*见本文第2.1节。）

　　实施强制性社会保险的主要原因是规避这些保险产品中存在的逆向选择问题，这是由信息不对称导致的一种市场失灵。此外，还有一些国家通过强制性社会保险来发挥收入再分配的功能。本文探讨了市场经济中公共养老金的理据，以帮助设计和改革公共养老金制度。这也有助于合理设计其他社会保险。

　　本文第1节以减贫为例讨论再分配制度。对高收入群体征税是再分配制度中的另一个问题，留待后面讨论。第2节以公共养老金为例分析社会保险。第3节列举了日本社会保障制度的成功和失败之处，这些分析可能对中国的社会保障制度改革有所借鉴。最后的附录介绍了日本养老金制度的现状和发展历史。

1.日本的收入分配和再分配制度

　　关于是否需要纠正收入不平等这一问题，不同学者表达了不同观点。不过，针对高收入群体的所得税是否应该更具累进性，经济学家的分歧较大。一些诺贝尔经济学奖得主，如米尔顿·弗里德曼，认为不应该征收累进税，而另一些经济学家，如保罗·克鲁格曼，则认为应该征收累进税。但是，人们普遍认为，政府不应该放任贫困问题不管。例如，弗里德曼提倡以“负所得税”来减少贫困的观点众所周知。

　　此外，在当今的日本，有人指出，预防贫困的措施除了有益于减贫，对于振兴宏观经济也是必不可少的。（*参见Iwata（2021）。）换句话说，日本目前的失业率虽然在下降，但消费没有增长的原因之一是（具有较高边际消费倾向的）低收入群体的可支配收入没有增长。因此，提高低收入群体可支配收入的政策将增加消费，刺激经济。

　　导致低收入群体可支配收入增长乏力的原因是多方面的。其中最突出的原因是，低收入群体的税收和社会保险负担过重。本文第1节将重点讨论这些问题。这一节的结构如下：第1.1节比较日本和其他国家之间的不平等程度，第1.2节分析可提高在职贫困人口可支配收入的措施，第1.3节剖析当前福利制度的低效率表现及改进措施，第1.4节概述可改进整个收入再分配制度的建议。

　　1.1日本与其他国家不平等的比较

　　1.1.1基尼系数

　　日本的收入分配与其他国家相比有多平等？（*参见Hatta（2009，pp.505-508）。）衡量平等程度的一个广为人知的标准是基尼系数。基尼系数越低，经济越平等。基尼系数可以用来衡量个人收入的平等程度。但是，收入数据是以家庭而不是以个人为单位进行统计的。因此，对于家庭主妇和儿童而言，计算基尼系数时家庭收入的一定比例会分配给他们，并视为各自的收入。然后根据这种计算个人收入的方法来测算基尼系数。

　　图1展示了根据这一标准计算的可支配收入（剔除税收和社会保障后的净收入）基尼系数的国际排名。根据这一度量标准，斯堪的纳维亚国家、比利时、法国和荷兰的平等程度最高，美国最低。与大多数欧洲国家相比，日本的不平等程度都更高，在22个国家中排名第六。

　　1.1.2日本的再分配政策与不平等

　　日本的再分配政策导致可支配收入不平等程度很高。首先，如图1中浅灰色柱状图所示，在不考虑税收、社会保障缴费和社会保障福利等再分配措施之前，相比其他发达国家，日本的收入差距并不大。例如，在再分配之前，日本的不平等程度与比利时、丹麦、瑞典、冰岛、荷兰和挪威处于同一水平。但从图中可以看到，相比其他国家，日本再分配政策的效果要弱得多，而在北欧国家和法国，再分配措施导致基尼系数大幅下降。导致这种情况的一个重要原因是，日本高收入群体的税率较低。实际上，虽然工资所得税是累进的，但图2中黑色曲线代表的实际所得税率（所得税负担/收入）对于收入在1亿日元以上的人群来说较低。如图2中灰色曲线所示，高收入者的收入大部分是资本收益，其税率固定为20%。

　　1.1.3相对贫困率

　　但是，日本的基尼系数高并不仅仅是因为高收入群体的税负轻。基尼系数还会考虑低收入群体的相对规模。实际上，按照经济合作与发展组织（以下简称OECD）的“相对贫困率”标准，日本是世界上收入不平等第三严重的国家。如果一个人的生活费未达到人均收入排名中位数（如果有1亿人，则是第5 000万个人的收入）的50%，则被称为“相对贫困者”。换言之，如果中位收入为400万日元，那么收入低于200万日元的人就属于相对贫困人口。此外，相对贫困人口与总人口的比例被称为“相对贫困率”。如果中位收入为400万日元且没有人的收入低于200万日元，则相对贫困率为0。另一方面，如果10％的人收入低于200万日元，则相对贫困率为10％，如果20％的人收入低于200万日元，则相对贫困率为20％。

　　根据图3所示的OECD最新统计数据，日本的相对贫困率超过15%，在OECD国家中位居第三。（*在日本，2021年的相对贫困人口是指年收入在127万日元以下的人群。）美国的相对贫困率最高，为18%。北欧国家、法国、比利时和荷兰的相对贫困率较低，不到9%。

　　1.1.4日本减贫措施的不足

　　在下文中我们将证明，导致日本贫困率较高的原因之一是低收入人群面临着较高的税收和社会保障负担。（*虽然对在职贫困人口的定义各不相同，但Hoshi（2018）将在职贫困家庭定义为家庭年收入（就业收入+资产收入+养老金和社会保障福利）低于生计援助（livelihood assistance）水平的家庭。虽然生计援助金额因家庭构成和地区而异，但截至 2017 年，家庭年收入低于 200 万日元的家庭属于这一类别。需要注意的是，那些收入低于生计援助标准，但因拥有汽车、房产、银行存款一般在10万日元以上等原因无法加入福利救济系统的人群，也被纳入在职贫困人口之列。）为此，第1.2节将分析未领取福利救济金的低收入者（以下称为“在职贫困人口”）的税收和社会保障负担，第1.3节将分析福利制度。

　　1.2提高在职贫困人口可支配收入的措施

　　1.2.1在职贫困人口的税收和社会保障负担

　　日本的贫困率显著高于其他国家的原因之一是，对贫困人群来说，日本的税收和社会保障的再分配功能很弱。我们将个人缴纳的税收和社会保险费之和与个人收入之比称为“个人缴费率”，将国家税收和社会保险费之和与国民收入之比称为“国家缴费率”。日本在职贫困人口的个人缴费率在国际上处于较高水平。

　　以东京足立区一位40岁的个体零工（自雇人士）为例，他的年收入为200万日元。根据表1显示，他的个人缴费为72万日元，占其收入的36%。（*为简化起见，我们假设所有可支配收入（缴纳个人所得税和社会保险费后的收入）均用于消费，消费时支付10%的消费税。）与此形成鲜明对比的是，图2所示的收入超过100亿日元的人只需要按不到20%的所得税率缴税。（*对于高收入群体来说，保险费只占其收入的一小部分，且收入越高消费倾向越低，因此消费税负担也越低。此外，即使将所有保险费都用尽，个人税负仍低于30%。）在职贫困人口较高的个人缴费率使他们陷入了贫困。

　　1.2.2完全依赖税收融资的基本养老金和健康保险

　　下面，我们将考虑两种提高在职贫困人群可支配收入的方法。第一种方法是完全依赖税收融资的基本养老金和健康保险，即资金不是来源于保险费。目前，自雇人士无论收入多少都要缴纳统一的国民年金保费，这是一种累退制度。如果基本养老金的资金来源是累进所得税，既包括自雇人士，也包括其他就业人员，那将大大减轻在职贫困人群的负担。新西兰、冰岛和丹麦的基本养老金都是完全来源于税收。

　　同样，如果所有公民都参加的健康保险的资金也完全来源于税收，那么在职贫困人群的生活水平也将得以提高（但为了防止就医中的道德风险，患者仍需承担治疗费用的10%或30%）。加拿大、澳大利亚、新西兰、冰岛、挪威、丹麦和瑞典实行的都是基于税收融资的医疗保险。

　　表1中的数据显示，即使不改变贫困人口的现行税率，仅仅取消目前由贫困群体缴纳的保险费，改为由累进的税收为基本养老金和健康保险融资就可以使一名年收入为200万日元的零工劳动者的个人缴费率从目前的36%降至16%。（*与税收不同的是，保险费并非法律强制要求，而是可以由内阁决定。）

　　换言之，可以在保持现行消费税率和低收入者所得税率不变的情况下降低低收入者的个人缴费率。当然，降低在职贫困人口的所得税和消费税将进一步减少相对贫困人口的数量。

　　1.2.3“低收入者所得税抵免”制度

　　第二项措施是为低收入劳动者提供补贴的制度。在该制度下，政府向低收入者提供被称为“低收入者所得税抵免”（earned income tax credit，以下简称EITC）的收入补贴。（*不同国家对 EITC 有不同的称呼。美国为劳动所得税抵免、儿童税收抵免，加拿大为工人津贴、儿童津贴，英国为工作税收抵免、儿童税收抵免，法国为Prime d’Ivoire、Prime d’activité，爱尔兰为工作家庭补助，澳大利亚为低收入税收抵免、家庭税收福利，新西兰为家庭工作税收抵免，比利时为低收入者税收抵免，荷兰为医疗保健津贴、租金津贴、儿童津贴，丹麦为就业津贴，瑞典为工作税收津贴，芬兰为劳动所得税抵免，挪威为低收入者税收减免，西班牙为产妇税收抵免、产妇大额税收抵免、家庭大额税收抵免。）在收入达到一定水平之前，补贴率保持不变；当收入水平超过这一阈值时，补贴率逐渐降低，直至完全取消。随着收入的进一步增加，将开始对劳动者征税。因此，EITC与所得税制度结合形成了对低收入者进行补贴而对其他人征税的制度。

　　下面我们具体介绍这一制度。首先，图4显示了在没有EITC制度的情况下，工资收入与可支配收入之间的关系。横轴为税前收入，纵轴代表税后收入。在图4中，250万日元是最低应税收入；当收入高于这一水平时，税后收入低于应税收入。45度线与税后收入线之间的垂直距离代表了税收水平。在该税收制度下，年收入低于250万日元的在职贫困人口无法从政府获得“税收抵免”等任何形式的补贴。

　　另一方面，图5显示了引入EITC制度后可支配收入的变化情况。在该图中，所得税抵免在工资收入达到150万日元之前按照工资的固定比例进行，但是一旦收入超过150万日元，抵免金额将逐步减少，直到收入达到250万日元时为0。因此，抵免金额在收入达到150万日元时达到顶峰，而在收入达到250万日元时降为0。（*图5所示的补充制度只是其中一例。Yoshioka（2010）估算了日本如果采用加拿大和荷兰的制度时的财政支出情况。）

　　当年工资收入超过250万日元，政府开始征收所得税。总体而言，引入EITC的税收制度使低收入群体也进入现行的所得税体系中。

　　因此，如果政府不再征收基本养老金和健康保险的保费，并为低收入者（包括非正式劳动者和单身母亲家庭）引入EITC制度，则其可支配收入将大幅增加。以前述足立区居民为例，其36%的个人缴费率将下降为0，同时将获得EITC补贴。当然，为使在职贫困人群获得净收益，需要增加对高收入群体的征税。

　　1.3改善福利制度的多种措施

　　1.3.1福利概况

　　家计调查

　　福利制度（在英国被称为公共援助系统）的目的是保证人们的最低生活水平。其目标是那些即使用尽了所有资产、能力和其他资源后仍然需要帮助的人。保护的程度与其需求水平相对应。为此，福利制度的受益人基本上不允许拥有如银行存款、汽车或价值超过10万日元的房产等资产。换句话说，只有在用尽储蓄、保险赔偿、房地产或其他资产的出售所得等之后，人们才可以获得福利保护。在政府提供生计援助之前，申请者需要经过审查，以确认其资产不超过允许的最低水平，这种核实过程被称为“家计调查”（Means Test）。

　　福利援助的类型

　　福利制度提供几种类型的援助，主要包括生计援助、住房援助、医疗援助、长期护理援助。图6显示了按类别划分的日本实际福利援助的支出金额。医疗援助占整个福利项目支出的50%。这部分将讨论福利援助的原因及改进措施。

　　例如，在2024财年，东京23区内70岁单身家庭的生计援助为每月75 250日元，而冲绳县那霸市的生计援助为每月71 990日元。此外，如果包括（最高）住房援助，东京23区的援助金额为每月128 950日元，而冲绳县那霸市为116 990日元。

　　受保护家庭的比例

　　图7显示了不同类型家庭所占的比例。超过一半的受援家庭为老年人家庭，四分之一为伤残人员家庭。虽然大多数受益人无法工作，但有些人仍有工作能力。另一方面，“其他”类型的家庭，包括65岁以下且身体健康，同时具有潜在工作能力的家庭，以及单身母亲家庭，这两类受益人加起来占总数的19%。如果给予他们足够的工作激励，许多人可以参与工作。

　　支出规模

　　日本2024财年福利项目的国家预算为2.8万亿日元，占全部国家预算的2.5%。福利支出的四分之三由中央政府承担，四分之一由地方政府承担。因此，总体福利预算为3.7万亿日元。

　　1.3.2生计援助的工作激励抑制效应

　　日本当前福利制度面临的主要问题如下：

　　当前制度存在的问题

　　如上文所述，多达19%的福利援助受益人具有工作能力，如果将老年人和残疾人也包括进来，将有更大比例的人可以工作，但现行的生计援助制度抑制了这些群体的工作意愿。

　　在现行的生计援助制度下，援助金额会随着人们工资收入的提高而减少。（*严格来说，在现行福利制度下，确实存在生计援助金额不会因为工作带来的工资收入而减少的情况。减少的部分生计援助会被存入“自立援助”（Self-Support Assistance）账户，以便在个人退出福利时进行支付。然而，此时支付的金额可以忽略不计，因为单身家庭的上限为10万日元，多人家庭为15万日元，这一金额极低。）因此，即使受益人获得工资收入，但他们的可支配收入（即工资+生计援助）仍然保持在“零工资情况下的生计援助水平”，从而缺乏工作激励。

　　图8中的水平虚线ZS显示了现行制度下福利受益人的可支配收入水平，当一个人的工资收入为零时，其生计援助为150万日元，我们称之为“基本生活收入”（subsistence income）。如图8所示，福利受益人的可支配收入在其工资达到150万日元之前保持不变。当工资超过150万日元时，福利受益人则失去继续获得福利的资格。

　　提供工作激励

　　为人们提供工作激励的一种措施是，将EITC（参见第1.2.3节中讨论的在职贫困人口）制度推广到福利受益人身上。（*并非所有低收入劳动者都能享受福利援助。例如，对拥有资产的人而言，即使其工资收入低于福利受益人的收入标准，也不能获得福利援助。）这将使福利受益人在工资收入增加的同时，其可支配收入也将因EITC补贴而提高。（*在上述例子中，当工资收入达到150万日元时，EITC会减少，而当工资收入达到200万日元时，EITC会降为0。）

　　图8中的虚线ZT显示了当EITC也适用于福利受益人时，其可支配收入的变化情况。同样，基本生活收入水平在图9中被设为150万日元，与图8一致。图9中的水平加粗虚线ZS代表工资收入和生计援助之和，与图8中的加粗虚线相同。在这种情况下，随着工资提高，生计援助的金额会相应下降，工资与生计援助之和仍然保持在与基本生活收入相当的水平上。

　　另外，如图9所示，EITC作为对受益人的补助被加入可支配收入中。福利受益人的可支配收入是基本生活收入和EITC的总和，如图9中的虚线所示。

　　图9表明，随着工资水平上升到150万日元，生计援助金额将降至0，因此福利受益人的可支配收入与拥有相同工资水平但不接受福利的人相等，如图5所示。换句话说，一旦工资水平达到150万日元，无论福利受益人是否继续接受福利，他们的可支配收入将保持不变。（*当一个人的年工资为150万日元时，继续接受福利援助的可支配收入为“基本生活收入”（150万日元）加上EITC，而不再接受福利援助后的可支配收入也是150万日元加上EITC，因此无论是继续接受福利还是退出，他们的可支配收入都是相同的。）

　　当工资水平超过这一水平，可支配收入超过工资收入的部分是EITC，因此可支配收入与图5中显示的在职贫困群体相同。当工资水平达到150万日元时，受益人将失去继续获得福利援助的资格。

　　1.3.3医疗援助的道德风险

　　如图6所示，医疗援助占福利金总额的50%。其中一个原因是现行制度下患者无须支付任何医疗费用，导致医生在得知患者无须支付治疗费用后，开具了过量药物并进行了过度治疗。安眠药和按摩疗法是免费过度治疗的典型例子。据报道，在许多情况下患者会将多余的药物进行转卖。

　　为应对此类问题，我们提出以下制度改革方案：

　　（1）对于每月不超过20 000日元的医疗费用，设置10%的自付比例。这意味着当医疗费用为20 000日元时，总共需要自付2 000日元。

　　（2）如果每月医疗费用超过20 000日元，总自付金额仍为每月2 000日元。在这种情况下，“自付限额”即为每月2 000日元，超过20 000日元部分的自付金额为0日元。

　　（3）另一方面，对所有受益人（包括没有医疗支出的受益人），每人每月的生计援助统一增加2 000日元。

　　与现行制度相比，这项改革通过设置自付比例降低了医疗援助的支出，但为所有受益人增加了每月2 000日元的生计援助。因此，健康的人将获得2 000日元的收益，而每月医疗费用少于20 000日元的人将只能获得增加的生计援助（2 000日元）与其医疗费用自付部分之间的差额。另一方面，每月医疗费用超过20 000日元的人可以通过获得2 000日元的生计援助来覆盖自付支出，与改革前相比并未增加受益人的负担。

　　因此，如果实施此项改革，福利受益人不会有任何损失，且大多数人都会受益。

　　接下来，我们考虑对财政的影响。由于对每月医疗支出在20 000日元及以下的人而言需要自付10%，因此患者和医生都有动力节约医疗费用。这将减少因道德风险而增长的医疗援助支出。此外，在现行制度下每月超过20 000日元的医疗费用在新制度下可能大幅减少至低于20 000日元的水平。因为在现行制度下所有医疗费用的自付比例都为0，因此出现了部分医疗费用远远超过每月20 000日元的情况。当每月医疗费用低于20 000日元需要自付时，以前超过20 000日元的医疗费用可能减至低于20 000日元的水平。因此，医疗援助支出下降的水平可能大于生计援助支出提高的水平，这有可能在整体上减少公共财政支出。

　　即使情况并非如此，即改革导致财政支出的净增加，新制度也能减少医疗援助支出和自付比例的部分。将医疗援助支出的下降转化为等量的生计援助，肯定会增加这些援助的效用，并实现“财政支出的高效率”，从而减少医疗资源的浪费。改革本身导致的总体财政支出的净增加将提高（相比国际水平较低的）生计援助水平，但也会提高“财政支出转化部分的效率”。

　　1.3.4基于税收融资的基本养老金

　　图7中的数据表明，日本有超过一半的福利受益人为老年人，这与其他发达国家形成了鲜明对比。在大多数发达国家，老年人的生活大多依赖于基本养老金，依靠福利救济的老年人比例较低。如本文稍后讨论的，基于税收融资的基本养老金可以增强基本养老金的支付能力，进而使大部分老年人无须依赖福利救济。此外，用基本养老金取代对老年人的福利救济，也不再需要对老年人的生计援助进行家计调查，减少与之相关的支出和行政手续。这可以使福利救济支出集中在未退休人群身上，而不是有领取养老金资格的家庭。

　　1.3.5退出福利计划

　　现行制度中的几个因素阻碍了福利救济受益人退出福利计划：

　　首先，由于工作并不会增加可支配收入，因此人们缺乏投身工作的激励。特别是作为福利救济受益人主体的老年人，尤其缺乏工作激励。

　　其次，即便受益人找到一份收入足以让其退出福利计划的工作，退出后他们将没有任何资产，包括银行存款。因此，受益人可能不愿退出福利计划而是选择继续领取福利救济。

　　再次，在现行制度下，一旦受益人退出福利计划，他们需要自行支付10%的医疗费用，而在福利计划内则无须支付任何医疗费用，这也会阻碍他们退出。

　　如何改革现行福利制度以使受益人更容易退出福利计划？

　　首先，第1.2.3节提出的EITC制度可以为有工作能力的人退出福利计划清除主要障碍。

　　其次，提供一笔自立援助（例如最高100万日元）作为退出福利计划时的补助，有助于受益人顺利退出福利计划。这笔自立援助资金来源于储蓄，而这些储蓄则源于在接受福利救济期间因获得工作收入而减少的生计援助，受益人在接受福利救济期间不得提取这笔储蓄。（*即使在现行制度下，单身家庭最多可获得10万日元，超过一人的家庭最多可获得15万日元用于促进就业。预期该项目将大幅扩展。）

　　此外，如果首先实施第1.3.3节提出的医疗援助改革方案，将福利救济受益人的自付比例设定为10%，这将为退出医疗费用方面的福利计划消除主要障碍，因为目前低收入非福利救济受益人的国民健康保险的自付比例也是10%。

　　然而，根据现行制度，如果不在福利救济范围内，低收入者的“自付限额”为每月8 000日元。如果医疗援助改革后福利救济受益人的自付金额上限设为2 000日元，从2 000日元突然跳到8 000日元这一变化可能会阻碍人们退出福利计划。一种可能的对策是，在退出福利计划的三年内，使前福利救济受益人的“自付限额”与福利计划保持一致，这可以作为一项过渡措施，直到他们积累了足够多的资产。

　　最后，第1.3.4节描述的基于税收融资的基本养老金制度将允许大多数老年人退出福利计划。如果老年人领取基本养老金而不是福利救济，有工作能力的劳动者就可以在不减少工资的情况下继续工作，从而相比现行福利制度其生活水平得到提升。

　　综上所述，以下措施将有助于人们退出福利救济计划：（1）引入EITC补贴；（2）退出福利计划时提供自立补贴；（3）医疗费用的10%需要自付，并提高生计援助金额；（4）作为一项过渡措施，在人们退出福利计划三年内保持与福利计划相同的医疗费用自付限额，直到积累足够多的资产；（5）以税收作为基本养老金制度的资金来源。

　　这些措施不仅将促进人们退出福利计划，还有利于鼓励受益人继续工作，并减少当前医疗援助系统中存在的医疗资源浪费。对老年人而言，这些措施将大大减少他们对福利救济的需求，减少家计调查等与福利措施相关的行政成本，从而提高资源配置的效率。

　　1.4日本收入再分配改革的方向

　　上文指出，按照国际标准，日本按可支配收入计算的贫困率处于较高水平。为降低在职贫困人口和福利救济领取者的贫困率，我们提出以下改革措施：

　　第一，提高在职贫困人口可支配收入的两项措施：（1）引入EITC，这是多数发达国家已采用的一项措施。（2）以税收取代保险费为基本养老金提供资金。目前，自雇人群需缴纳的国民年金保险费实质上是一种人头税。若采用累进税制为养老金提供资金，则低收入年轻群体的可支配收入将因此得以提高，因为他们不再需要缴纳社会保险费，同时在老年时仍可获得与现行制度相同的养老金和医疗服务。

　　第二，实施本文第1.3.5小节所列的五项措施，以消除福利救济领取者退出福利体系的障碍。此外，措施（1）和措施（3）还可以提高那些仍旧领取福利救济者的生活水平。这是因为，这些措施不仅为其提供了工作激励，还能够帮助他们避免浪费医疗服务资源。

　　进一步，通过措施（1）引入EITC以及措施（5）以税收作为基本养老金的资金来源，也将改善在职贫困人口的生活水平。因此，这两项改革不仅有助于福利救济领取者退出福利体系，还能大幅提高他们的可支配收入。

2.日本的公共养老金制度

　　本节将分析日本战后养老金改革的主要议题，旨在为讨论中国公共养老金制度改革提供参考。（*这部分内容和相关附录基于Hatta and Ichinohe（2022）的相关研究。）

　　1942年日本颁布《工人养老金保险法》，此时设立的公共养老金制度采取了完全积累制。但是，这一制度并未积累足够的资金，到1986年日本对养老金制度进行重大修订并建立双支柱养老金制度时，它就变成了现收现付制。随着人口减少和高速经济增长时代结束，在现收现付制下，劳动年龄人口的负担变得过于沉重，使得该制度难以维系。因此，日本在2004年再次对养老保险进行重大修订，引入“宏观经济滑动机制”（Macroeconomic Slide Mechanism），使它成为准完全积累制。

　　这一节的结构安排如下：第2.1节概述日本当前的公共养老金制度，指出由于同时存在厚生年金和国民年金这两种类型的养老金而导致了不公平。基于社会保障在市场经济中发挥的作用，第2.2节明确“第一支柱和第二支柱养老金的不同目的”，并分析双支柱养老金的理想形式。本节还将提出“基于税收融资的基本养老金”这一建议。第2.3节介绍养老金的资金来源现状，揭示自1986年以来现收现付制导致的问题，并阐述在2004年作为补救措施引入的“宏观经济滑动机制”的总体情况。

　　此外，本文在附录部分总结日本养老金制度的现状和历史，内容如下：附录1回顾过去60年日本公共养老金制度的发展历程，探讨当前制度产生问题的背景。附录2详细说明日本国民年金和厚生年金制度的投保类型、保费和保险给付。附录3总结日本养老金的运营管理状况，包括公共养老金的管理机构、征收方法、支付率，以及逾期支付的处理和储备资金的管理。

　　2.1日本公共养老金制度概述

　　2.1.1国民年金和厚生年金制度

　　自1961年以来，日本所有公民都被要求参加某种形式的养老金计划。具体来说，受雇人员（如上班族和公务员）及其配偶加入厚生年金系统，而其他人员（如个体经营者和农民）则加入国民年金系统。国民年金和厚生年金的领取年龄均为65岁。

　　厚生年金的保费按收入的特定比例征收。厚生年金的福利包括被称为“第一支柱”的固定给付部分（2024财年为每月68 000日元）以及与薪酬挂钩的“第二支柱”部分，如图10所示。固定给付部分被称为“基本养老金”。此外，厚生年金参与者的未就业配偶也能领取基本养老金和遗属养老金。而雇员是否有配偶并不影响其缴纳的保费。因此，厚生年金受益人的未就业配偶在这一制度下通过其配偶的保费“搭便车”。

　   国民年金保费为每月16 980日元（2024财年），与收入无关。这是一种人头税。另一方面，国民年金唯一的福利是统一的基本养老金。换句话说，受益人只领取相当于员工养老金第一支柱的金额。基本养老金的一半支出都来自一般账户预算资金。因此，基本养老金包含了一定的再分配功能。国民年金参与者的配偶必须也加入国民年金并缴纳保费，这不同于厚生年金，后一种年金参与者的未就业配偶可以“搭便车”。表3展现了这种差异。

　　2.1.2厚生年金与国民年金之间的差异导致的不平等

　　基本养老金的保费负担对国民年金参与者和厚生年金参与者来说是不同的，这导致了如下三种不平等：

　　首先，国民年金和厚生年金的基本养老金保费不同。国民年金保费是固定的，采用人头税的方式，而厚生年金的保费是按工资比例征收的。因此，与同等收入的厚生年金计划受益人相比，非受雇的在职贫困人群，如自雇者，承受了更重的保费负担。这是因为国民年金的保费是一种人头税，因此其受益人除了政府补贴没有其他的再分配收益，而厚生年金的保费是按工资比例征收的，因此通过与统一的基本养老金福利相结合，其受益人得以在政府补贴之外获得再分配收益。

　　其次，国民年金参与者的配偶必须自己缴纳国民年金保费以领取基本养老金，但对收入低于130万日元的厚生年金受益人而言，其配偶可以免费享受基本养老金。此外，如果家庭主妇的收入超过130万日元，她就不能通过其配偶的厚生年金获得基本养老金，这在一定程度上削弱了家庭主妇加入劳动力市场的意愿。

　　再次，厚生年金保费的支付率一般保持在95%左右，而国民年金保费的支付率约为70%。（*支付率与合规率（compliance rate）的不同在于，前者的分子不包括合法和非法的未付款人，而后者的分子仅排除非法的未付款人。）独立于税收系统的保费征收方式导致国民年金出现大量保费未支付的情况，造成了不平等和效率低下。导致这种情况的原因是国民年金的保费由厚生劳动省管理的日本年金机构（Japan Pension Service）征收，而厚生年金的保费是向雇主征收的，作为其缴税义务的一部分。

　　2.2为什么需要公共养老金？

　　市场能够提供多种保险产品，火灾保险就是一个典型的例子。不过，在许多国家，养老金（针对预期寿命增加导致生活成本上升风险而提供的保险）和医疗保险则是强制性的社会保险。之所以采取强制性的方式，主要原因在于保险产品容易出现逆向选择问题（市场失灵的一种类型，下文将进行解释），同时某些社会保险还具备再分配功能。在市场经济环境下分析公共养老金的政策逻辑，有助于更好地设计和改革公共养老金制度。本节将分析为什么政府干预市场机制以提供公共养老金是克服市场失灵的必要之举。

　　2.2.1逆向选择

　　定义

　　市场提供的保险产品会根据被保险人的风险水平来调整保费。例如，火灾保险的保费会因建筑物是钢筋混凝土、砂浆或木材结构而差异很大，保费还依建筑物的年代和位置有所不同。（*如果一家保险公司对所有建筑物统一按照木结构建筑的火灾风险收取保费，那么钢筋混凝土建筑的所有者就会转向另一家按照钢筋混凝土的风险设定低保费的保险公司。如果保险公司对木结构建筑按照钢筋混凝土建筑的火灾风险收取保费，那么会有大量木结构建筑投保，因为对木结构建筑来说保费过低，这将导致保险公司破产。）任何人都可以从外部观察到建筑物的材料是混凝土、砂浆还是木材，因此保险公司会根据这些明显的差异来设定差别化的保费。

　　然而，销售终身年金（life annuities）的保险公司无法获得关于被保险人风险的准确信息，因此私人保险公司不得不对所有人设定统一的保费，不考虑个人的预期寿命。（*如果保险公司对退休人员健康状况掌握的信息水平与退休人员相同，就可以仅对预期寿命较长的人收取较高的保费，对预期寿命较短的人收取较低的保费。这样，每个人的预期寿命都会对应一种精算公平的年金。）在这种情况下，一个预期寿命较短的人，比如其父母和兄弟姐妹都较早去世，可能认为自己从终身年金中获得的收益较少，因此不会购买私人保险公司的终身年金，而是选择依靠个人储蓄生活。其结果是，只有对自身健康状况有信心的人才会购买终身年金。由于有更多的高风险参保者购买终身年金，导致保险公司针对终身年金的总给付水平提高，并因此需要提高保费水平。因此，只有那些预期长寿的人才会选择购买年金，这将进一步导致保费上涨。这种恶性循环的结果是，预期寿命为平均水平的人将无法获得以市场回报率为基础的终身年金。

　　换句话说，保险公司和被保险人之间在支付风险方面存在“信息不对称”。由于这种信息不对称，只有高风险人群才会选择投保，这一现象被称为“逆向选择”。（*例如，Hatta（2008）讨论了医疗保险和长期护理保险中的逆向选择。）

　　日本的私人养老金市场上存在一些个人终身年金，但这些年金的回报率非常低。（*如果我们观察目前日本市场上提供的私人年金，大多数属于定期年金。虽然也存在一些终身年金，但大多数都有各种附加条款来减轻保险公司承担的风险。例如，在被保险人过早去世的情况下，规定要向遗属提供特殊给付。在这种情况下，无论被保险人是短寿还是长寿，给付金额变化不大，因此保险公司承担的风险很小。作为一种纯终身年金，带有这些附加条款的终身年金回报率较低。）因此，纯个人终身年金在总人口中只占很小的比例。这是因为逆向选择使个人终身年金退出了市场。换言之，对于预期寿命为平均水平的人来说，市场上不能提供满足精算公平标准的终身年金。

　　以强制参保防止逆向选择

　　不过，对养老金这样的信息不对称程度较高的保险服务而言，将所有人作为一个群体强制纳入保险可以防止逆向选择问题。这是养老金应由公共部门提供的根本原因。（*需要注意的是，这并不意味着在任何时候面对逆向选择都应强制参保。只有在逆向选择特别强烈的情况下才能这样做。这是因为，即使没有逆向选择，仍然会有人选择不参加健康保险或养老金计划。强制参保会让那些不想参保的人也被迫加入。）但保险给付与保费的关系应基于精算基础，即在没有市场失灵的情况下，如同私人保险公司提供的养老金一样。

　　另外，对于每一工作年龄收入（working-age income）对应的养老金给付，政府应当将它设定为满足该收入档上的大多数人要求的最低给付水平，因为私人养老金市场会根据参保人的工作年龄收入来确定给付水平。

　　每一工作年龄收入对应的养老金给付水平应当是最低水平的另一个原因是公共养老金强制要求一些不愿意参保的人参保。这些不愿意参保的人群包括有大量金融资产的人、预期自己的寿命很短的人，以及预计老年后还要工作的人。如果提高每一档收入水平对应的养老金给付水平，即使可以更有效地缓解逆向选择问题，但会提高强制参保的成本，迫使更多的人违反自己的意愿参与公共养老金。因此，公共养老金的给付水平应当保持在最低水平。

　　道德风险

　　除了解决逆向选择问题，基本养老金（国民年金和厚生年金的第一支柱）还有另一个存在理由：防止老年人过度依赖社会福利。

　　考虑一个低收入者，即使一生努力工作并为退休存款，也只能维持与领取社会福利救济者相当的生活水平。这样的人会有强烈的动机在老年时依赖福利救济。因此，对于存在福利救济制度的经济体而言，如果没有强制性养老金制度，那么许多人将停止为退休储蓄。这将导致政府福利支出的显著增加。当福利计划被视为保险计划时，这种现象被称为“道德风险”。

　　通过强制所有人储蓄以备退休生活所用，可以防止人们过度依赖福利，避免政府支出浪费。这是基本养老金的一项功能。事实上，随着国民年金制度的发展，老年家庭中领取福利的家庭比例迅速下降（见图11）。换句话说，如果存在福利制度，那么为老年人提供最低生活标准的基本养老金则成为一种必要制度。

　　因此，基本养老金的初衷是保护社会福利制度，这意味着赋予基本养老金以再分配功能与其初始目的是一致的。实际上，由于基本养老金的一半资金源于税收，因此具有一定的再分配作用。此外，低收入者可以通过较低的保费获得基本的厚生年金，与国民年金保费相比产生了额外的再分配效果。

　　2.2.3基于税收融资的基本养老金

　　第2.1.2节指出的因厚生年金与国民年金之间的差异而产生的三种不平等均源于两种制度在基本养老金方面存在的差异。首先，在国民年金制度中，保费是以人头税的方式统一缴纳，而在厚生年金制度中，保费则与工资成比例。因此，作为自雇者的在职贫困人群比厚生年金领取者承担了更重的保费负担。其次，配偶的基本养老金保费在两种保险制度下有所不同。此外，这两类保险制度在保费收缴方式上也有差异，导致在收缴阶段出现不公平。

　　上述问题可以通过将基本养老金转变为基于税收融资的养老金制度来解决。换句话说，如果建立一个“新的基本养老金制度”，使第一支柱的养老金与厚生年金制度独立，并且就业与非就业劳动者及其配偶都能从新的基本养老金制度中获得同等的给付，那么不同行业的养老金制度在基本养老金方面的不平等将不复存在。在这种情况下，新的基本养老金应由税收融资，而不是通过保费来融资。国民年金制度将因此被废除，而厚生年金仅支付与薪酬成比例的部分，但不包括基本养老金。

　　基于税收融资的新基本养老金制度不仅消除了两种养老金制度之间的不平等，还带来了以下好处：（1）国民年金保费的低缴费率问题将消失；（2）参加工作的家庭主妇的数量将增加，“130万日元收入门槛”将消失（*这指的是如果一名领薪劳动者的配偶收入超过130万日元，他或她将失去第3类被保险人的资格，从而有激励从事收入低于130万日元的工作。）；（3）许多退休的国民年金领取者将退出福利计划。由于不再需要由社会工作者等人向福利计划受益人提供使其自立的服务，同时与福利计划相关的各种行政程序，如有关资产的家计调查也将随之消失，政府的财政负担将因此下降；（4）随着更多家庭主妇和老年人参加工作，政府所得税收入将因此增加；（5）社会整体公平将得到改善。虽然养老金中源于政府资金的比例保持不变，但如果“新的基本养老金制度”通过累进税来融资，那么资金负担将从最贫困的低收入阶层转移至最富有的高收入阶层。（*鉴于基本养老金制度是作为福利计划的配套措施设立的，而福利计划是一种再分配制度，这一新制度符合基本养老金制度的初衷。）

　　换句话说，使基本养老金制度独立于厚生年金制度和国民年金制度，不仅能消除两类制度之间的不平等，还能增强养老金制度的再分配功能，无论受益人在何种行业中工作。

　　2.3养老金融资

　　2.3.1完全积累制和现收现付制

　　养老金计划包括两种类型：第一，完全积累制，每个人的养老金由其在工作年限内支付的保费来提供资金的制度。第二，现收现付制，养老金由在职群体支付的保费来提供资金的制度。

　　在完全积累制下，每一代劳动年龄人口支付的养老金保费不受人口波动的影响。（*人口数量较多的一代人（如婴儿潮一代）能够为整代人退休时所需的大量养老金支出提供资金，因为在完全积累制下，这代人整体上将积累大量资金。出生人数较少的一代人在其工作期间只需为自己退休时所需的少量养老金进行积累，都不需要额外缴费，无论这一代人的父母人数规模如何。）而在现收现付制下，退休群体的相对人口规模越大，每一代劳动年龄人口支付的养老金保费就越高。换句话说，劳动年龄人口支付的养老金保费会受到人口波动的影响。

　　二战后直到2004年，日本的公共养老金制度一直基于现收现付制。具体来说，养老金给付率是固定的，而保费则是动态调整的（每五年修订一次养老金保费），以确保在固定给付率下，总支出可以由每年收缴的总保费覆盖。随着劳动年龄人口的数量下降和预期寿命延长，保费随之增加，使得维持该制度变得愈加困难。

　　2.3.2通过结合完全积累制和现收现付制来解决“双重负担”问题

　　假设日本政府将已实施多年的现收现付制转换为完全积累制，以解决现收现付制相关的问题，那么，处于转换阶段的在职劳动力将不得不承受双重负担：（1）为了自身未来的养老保险而根据完全积累制支付保费；（2）支付“净养老金债务”，即现收现付制下出现的养老金给付总额超过保费总额的部分。（*净养老金债务由以下两部分组成：（1）向已退休人口支付或承诺支付的养老金减去已缴纳的保费而产生的政府净养老金负债。（2）当前在职人口根据其已缴纳的保费额预期可获得的养老金给付而形成的政府净养老金负债。）这被称为“双重负担”问题。因此，人们通常认为将现收现付制重新转换为完全积累制是不可行的。

　　然而，通过将现收现付制转换为“长期偿付计划”（long-term reimbursement scheme，LTRS），而不是立即在一年内转换为完全积累制，可以减轻转换期间劳动年龄人口的双重负担。（*Hatta and Oguchi（1998）将长期偿付计划称为“市场回报率法”。这意味着净养老金负债通过长期内少量增加的保费（或税收）来偿还，除此外，改革后的保费与养老金给付的关系基于市场回报率。然而，由于没有积累的基金，这种制度不能称为积累制。）在长期偿付计划下，转换时存在的养老金债务将在较长的期限内（例如60年或100年）逐步偿还。因此，偿付负担将由当前的在职劳动力和未来的劳动力共同承担。在长期偿付计划下，每位劳动年龄者需支付保费A和保费B（或国民税收负担B）。（*净养老金债务也可以通过发行政府债券来融资。这是长期偿付计划的另一个例子。首先，劳动年龄人口支付的保费被积累起来，并在完全积累制下获得回报。其次，当前及近期老年群体在过去现收现付制下支付的保费所对应的养老金将通过发行长期政府债券的方式来融资。债券的偿付可以通过少量且广泛平摊的额外保费B，或同样少量且广泛分摊的国民税收B来提供资金。）其中保费A是为了支付缴费者本人未来的养老金而为完全积累制积累的保费，保费B是在职劳动力在指定的时间段内人均分担的养老金债务的年偿付额（该债务在转换为长期偿付计划时已经存在）。

　　2.3.3宏观经济滑动机制（*有关宏观经济滑动机制的详细说明，请参阅Nishizawa（2019, 2021a）。）

　　2004年日本实施了根本性的养老金改革，以确保未来的劳动力群体不会承受过重的负担。此项改革采用了一种基于“宏观经济滑动机制”的长期偿付计划。该机制规定，在100年的时间内调整固定的给付率，以一个事先给定的固定年度保费率来平衡未来100年内收入和支出的现值之和。（*不过，日本设立了一个为期数年的过渡期。到2022年，过渡期已结束。）

　　固定给付率每五年调整一次。给付率的设定基于未来保费收入的预测值，而这些预测值是由人口增长率、工资增长率和利率等变量的预测值决定的。尽管保费率是固定的，但这些变量的变化会影响预计的保费收入，从而调整给付率以在100年内实现盈亏平衡。（*在这个过程中，保费率将保持不变，而养老金给付率将进行调整。该过程将持续到劳动年龄人口的养老金替代率达到50%，届时整个制度将被重新评估。在此之后，需要同时降低给付率并提高保费率，进而在劳动群体和老年群体之间分担压力。不过，具体措施尚未在法律上得以确定。）

　　在宏观经济滑动机制下，养老金计划并不是标准的现收现付制，因为没有在每个年份内实现财政收支平衡。不过，此时给付率会被调整，以使保费收入和养老金给付在100年的时间内相一致，从而实现长期的财政收支平衡。因此，此时的养老金计划可被视为一个具有100年财政平衡期的现收现付制。

　　另一方面，在宏观经济滑动机制下，当保费收入超过养老金给付时，超出部分将被积累用于未来的养老金给付。在宏观经济滑动机制和完全积累制下，由于在转换之前该制度为现收现付制，转换时存在净养老金债务。因此，这种宏观经济滑动机制下的养老金计划可以被视为“完全积累制”与一个延期支付制度的组合，在该制度下，每一代人将在接下来的100年内偿付养老金制度转换时存在的净养老金债务。（*然而，宏观经济滑动机制下的“完全积累制”在某些方面优于纯粹的完全积累制。在纯粹的完全积累制下，特定年份出生的人可能在长期内遇到低利率或高利率风险。而在宏观经济滑动机制下，每一代人面临的保费率和给付率都是固定的，从而消除了这种代际特有的风险。从这个意义上讲，这种制度是一种结合了纯粹的完全积累制和衍生服务的优秀养老金产品。）这是一种准积累制，因为这一制度结合了完全积累制，并且养老金债务的偿付在100年内平均分摊，而不是仅由养老制度转换时的劳动群体承担。（*如果为了平衡养老金账户在100年内的收入和支出，养老金给付的下降率小于1%，则不会触发宏观经济滑动机制，且养老金总额将保持不变。这被称为“名义下限措施”。该规则禁止削减养老金给付，以保障养老金领取者的利益。日本尽管经历了长期的通缩，但宏观经济滑动机制并未轻易触发。因此，从2005年到2020年的15年间，实际上只触发了三次。一些人呼吁废除“名义下限措施”，因为这进一步恶化了养老金的财务状况。不过，日本已经采取了改善措施，如从2018财年开始实施的“结转”制度，将宏观经济滑动机制未调整的部分结转到下一个财政年度及以后（Kazuhiko Nishizawa，2016a，2016b）。）

　　2.3.4公共养老金制度改革的方向

　　抑制逆向选择

　　公共养老金是一种政府要求强制参保的养老金。其主要目的是通过强制参保来抑制逆向选择，因为当个人可以自由选择是否参保时，逆向选择问题便可能出现。

　　第二支柱厚生年金的唯一目的是防止逆向选择，且保费缴纳和养老金给付都与收入成比例。因此，养老金给付与保费之间的关系必须满足精算公平条件。换句话说，第二支柱养老金的融资应基于完全积累制。（*再分配任务应交由专门的政策来完成。通过多种手段进行再分配会导致政策重复和不公平。基于税收融资的基本养老金可以使整个财政体系中的再分配情况更加透明，因为养老金给付是统一的，再分配效果集中在诸如所得税之类的累进税收上。 ）通过这种方式，第二支柱厚生年金将独立于代际和代内再分配。

　　税收

　　另一方面，基本养老金的存在意义还在于防止基于再分配的目标设立的福利计划被滥用。在基本养老金制度的实际运作中，国民年金与第一支柱厚生年金之间存在不一致，导致在保费征收环节存在不公平现象和巨大差距，还有 “130万日元门槛”，其结果是导致全职家庭主妇不愿意参加工作。为了解决这些问题，必须整合国民年金和第一支柱厚生年金，并改革养老金制度，以累进税替代保险费，从而创建一种“新的基本养老金”。这样可以纠正两类养老金计划之间的不公平问题，并且给低收入者带来必要的再分配收益。

　　宏观经济滑动机制

　　在低出生率的老龄化社会中，如果养老金计划继续以现收现付方式运行，那么劳动年龄人口的负担将会持续增加。（*然而，一些细节方面仍有改进空间。例如，随着平均寿命的提高，领取养老金的起始年龄也应当提高，并应纳入降低保费和税收负担的相关措施，以应对平均寿命的提高。）然而，由于日本成功引入了宏观经济滑动机制，当前的劳动年龄人口便无须承担因现收现付制下的超支形成的全部净养老金债务。宏观经济滑动机制下的保费包含了完全积累制下的保费和制度转换时的1%的人均债务。

　　目前宏观经济滑动机制仅适用于养老金，但也可以应用于医疗保险和长期护理保险，以实现公平的代际负担。

3.日本的经验与中国的社会保障

　　本文将社会保障体系分为收入再分配和社会保险制度。我们选择减贫作为收入再分配政策的例子，公共养老金则作为社会保险的例子。本文总结了日本的经验，其中四项重要经验可供中国社会保障制度改革参考，前三项是失败的经验，最后一项是成功的经验。

　　第一，日本没有采用多数OECD国家采用的EITC制度。该制度不能为日本的在职贫困群体和领取福利的群体提供工作激励，导致他们难以摆脱对福利计划的依赖。这也是日本贫困率高于许多发达国家的原因之一。

　　第二，医疗援助制度使人们难以退出福利计划。因此，有必要改革该制度，让福利领取者自付一定的医疗费用，并使人们在退出福利计划后医疗费用不会快速增加。

　　第三，基本养老金制度不是基于税收融资。在日本，厚生年金和国民年金的基本养老金部分差异巨大，这是一种不公平的安排。此外，国民年金保费具有累退性。基本养老金应完全由累进税（如所得税）而非保险费融资。

　　第四，通过引入宏观经济滑动机制，日本成功地将养老金制度从现收现付制转变为改良版的积累制，以平滑方式降低了双重负担。这一机制对中国的养老保障改革具有以下启示：

　　其一，如果在中国建立公共养老金制度时能够采用完全积累制，那么即使人口或工资增长率下降，也能保持养老金制度的安全。

　　其二，如果出于社会需要有必要向当前或不久后的退休人员发放养老金，而这些人并未向新建立的养老金制度全额缴纳保费，而且选择的养老金制度是年收入与支出平衡的现收现付制，那么在出生率下降的背景下，中国将面临巨大的财政压力。不过，如果引入宏观经济滑动机制，则养老金制度可以转向完全积累制，而原先现收现付制产生的超支部分则可以在长期内偿付（见第2.3.4节）。

　　其三，应该强调的是，即使在固定的养老金给付率下，采用宏观经济滑动机制也可以避免因各代之间费率出现较大波动带来的不满情绪。

　　宏观经济滑动机制也可应用于医疗保险和长期护理保险系统，在人口减少的社会中，采用这一机制可以在长期内减轻劳动年龄人口的负担。

　　本文的分析表明，收入再分配制度与公共养老金制度密切相关，因此两者的改革应协调进行。日本的一个重要教训可能是，设计这两个制度时缺乏协调，由此带来了不必要的低效和不公平。一个国家应该从整体上设计两个制度，以有效推动每一个制度的改革。

　　附录1日本公共养老金制度的发展历史

　　日本的第一个养老金制度是针对军人的特惠福利（ex-gratia benefit），随后为公务员制定了特惠法律。对于普通劳动者，《海员保险法》于1939年颁布，为海事工作者建立了养老金制度；1942年通过的《工人养老金保险法》，涵盖蓝领工人，成为后来的厚生年金制度的起点。尤其是后者在1944年修订为《厚生年金保险法》，将保障范围扩大到白领工人和女性。

　　1959年日本颁布《国民年金法》，目前的养老金制度被称为“全民年金制度”（universal pension system），直到1961年才得以全面实施。在此期间推行当前制度的背景是“传统家庭模式”随着人口向城市流动而发生变化，领取福利的老年人数也在增加。

　　在接下来的1973年，田中角荣内阁对该制度进行了修订，彻底清除了储备金制度（reserve system）的残余因素，改革为现收现付制，并在高速经济增长的背景下提高了养老金给付水平。当时，日本处于“快速经济增长”和“金字塔形年龄结构”的环境中。

　　1986年，包括家庭主妇在内的20~60岁人群成为养老金制度的强制参保群体。从那时起，所谓的“双支柱养老金结构”开始实施，以全民覆盖的“基本养老金”为基础，厚生年金和公务员的“共济年金”作为与薪资挂钩的补充养老金。后者后来被并入“厚生年金”。

　　2004年，日本引入了本文第2.3.4节讨论的宏观经济滑动机制。

　　附表1展示了日本公共养老金历史事件的大致年表。

　　附录2日本公共养老金制度的详细情况

　　附录2从参保人、养老金领取和保费的角度概述当前日本的公共养老金制度。

　　1.参保人

　　附表2显示了厚生年金和国民年金的参保人数。参保人数列分别列出了参加厚生年金的领薪员工及其未就业配偶人数。

　　在该养老金制度下，国民年金的被保险人被称为“第一类人员”，参加厚生年金的领薪员工被称为“第二类人员”，而其未就业的配偶被称为“第三类人员”。其中，所有第一类至第三类被保险人都参加基本养老金。特别是，在1985年修订法律之后，家庭主妇必须加入基本养老金，自那时起，所有20~60岁的人都必须加入基本养老金。

　　日本的公共养老金制度被广泛认为是双支柱结构。

　　2.养老金给付

　　接下来，我们从养老金领取的角度分析当前日本的公共养老金制度。（*有关养老金给付下降的详细信息，请参见日本年金机构网站：《领取基本养老金的条件、支付开始时间及养老金金额》。）

　　第一，所有公共养老金制度的参与者都能领取“基本养老金”。如果在20~60岁之间连续缴纳保费40年，2022财年的基本养老金金额为每月64 816日元，每年77 7792日元。此金额与被保险人在工作期间的收入和资产无关。然而，如果在某些年份未缴费，则基本养老金的给付金额将减少至相应的水平。直到2017年7月31日，领取养老金的要求是“缴费满25年”，但自2017年8月1日起更改为“缴费满10年”即可。

　　第二，国民年金的参保人仅能领取“基本养老金”，没有其他养老金。

　　第三，除了“基本养老金”，厚生年金参保人还可以领取与其薪资挂钩的养老金，其工作期间的薪资越高，可领取的养老金越多。

　　第四，参保雇员的配偶在该雇员去世且有子女的情况下，可以领取上述“基本养老金”以及遗属养老金。基本养老金的年度金额为780 000日元，加上基于子女数量的额外金额；而厚生年金的遗属养老金则为去世雇员的养老金的3/4。

　　3.保费

　　截至2024财年，国民年金的月保费为16 980日元（日本年金机构

　　发布的保费率变化数据参见：https://www.nenkin.go.jp/service/kokunen/hokenryo/hensen.html）。

　　厚生年金的保费是通过“月标准薪资”和“保费率”的乘积计算得出的。“月标准薪资”是基于每年4—6月的实际基本工资加上各种津贴计算的。另一方面，自2004年起，根据修订的养老金制度，保费率逐步上调，但该上调于2017年9月完成，此后固定为18.3%。

　　最新的保费率可参考日本年金机构发布的相关资料。参见：https://www.nenkin.go.jp /service/kounen/hokenryo/ryogaku/ryogakuhyo/。

　　厚生年金的保费由雇主和参保雇员各承担50%。

　　附录3养老金的管理

　　1.运营机构

　　根据《日本公共养老金服务法》，自2010年以来，日本年金机构负责与公共养老金相关的一系列管理任务。该机构由厚生劳动大臣授权和委托，负责包括保费征收和养老金发放在内的养老金业务。尽管其前身社会保险厅（Social Insurance Agency）是一个公共机构，且其员工是公务员，但因发生了一系列丑闻（如多达5 000万份养老金记录泄漏事件），该机构被转设为一个非公务员性质的特殊法人。截至2018财年末，日本年金机构拥有10 945名正式及附属员工，以及7 818名固定期限合同员工。需要注意的是，虽然日本年金机构声称隶属于厚生劳动省，但它与负责税收事务的日本财务省是独立的。因此，保险费征收与税收征收分离导致了效率低下（在保险费征收方面存在显著遗漏）。

　　2.征收方式

　　公共养老金缴费的征收方式因上述被保险人类别的不同而不同。

　　第一类被保险人会收到缴费通知单，需自行缴纳保费。他们还可以选择直接扣款或信用卡支付的方式，且提前缴费可以享受一定的折扣。

　　第二类被保险人的保费是从雇主的工资中扣除，而第三类被保险人则

　　不需要自己缴纳保费，因为其配偶，也就是第二类被保险人的缴费已覆盖了第三类被保险人。

　　3.缴费率、缴费义务的法律依据和对拖欠者的措施

　　厚生年金的缴费从被保险人的工资中扣除，支付率通常维持在95%左右。

　　另一方面，支付率问题主要体现在国民年金中，该部分需由被保险人自行缴纳。

　　首先，根据日本《国民年金法》第88条，国民年金的缴费是强制性的。此外，该法第91条规定了缴费截止日期和拖欠罚金。具体来说，如果在到期月份的最后一天前未完成缴费，厚生劳动大臣可指定缴费日期并发出缴费通知。

　　在实际强制征收之前会采取以下步骤（*有关各阶段的具体措施，请参阅日本年金机构发布的《年度报告/2022年度报告》中“提高国民年金保险费缴纳率的措施”一节，第27—30页。）：

　　（1）发送“未缴纳国民年金保费的缴纳建议通知（催缴信）”等。

　　（2）发送“催缴信”。

　　（3）发送“未缴纳国民年金保费的缴纳建议通知”（最终催缴）。

　　（4）强制征收。

　　重点在于，根据收入差异，日本将未缴费者分为三个层次，并针对每个层次的人群采取不同措施。具体而言，对于有支付能力但仍拖欠的高收入和中等收入人群，系统会通知他们账户转账和信用卡支付等便捷方式，如果他们继续拖欠，征收机构会查封其财产或授权国税局强制征收。另一方面，对于低收入者和可能在支付上有困难的年轻人，政府采取与公共职业安置所（Hello Work）合作、各种延期缴费制度以及放宽免除标准等措施。到2018财年，逐步收紧强制征收标准，目前的标准为“年收入300万日元以上”和“拖欠7个月以上”。在未缴费的情况下，逾期年化利率为14.6%。

　　通过这些努力，自日本年金机构负责养老金管理以来，国民年金的缴费率从2010年的59.3%提高至2017年的66.3%，并在2023年达到77.6%。（*厚生劳动省2024发布的《新闻发布：2023财年国民年金参保及保费缴纳情况公告》（Press Release: Announcement of the National Pension enrollment and premium payment status in fiscal 2023），摘自国民年金第一类被保险人“缴费率变化趋势”（Trends in the premium payment）。缴费率是缴费月份数除以应缴月份数并乘以100。）

　　4.养老储备金及投资（*摘自养老金投资基金发布的《2024财年投资状况》。）

　　截至2024财年第一季度末，日本的公共养老金储备金总额为254.7万亿日元。这些储备主要是在保费收入超过养老金支付时期积累的。目前，这些储备主要由“养老金投资基金”（GPIF）管理。GPIF计划逐步消耗养老金储备基金，以确保可以在今后100年内维持稳定的养老金给付水平。董事会和管理委员会的成员名单列在GPIF网站上（参见：https://www.gpif.go.jp/about/executives/）。自2001财年开始市场投资运作以来的投资绩效和累计回报如附图1所示。■

　　（温州商学院王铁成译）

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