*Joseph E Stiglitz，哥伦比亚大学经济学教授，2001年诺贝尔经济学奖得主。原文“The Welfare State in the Twenty First Century”收录在José Antonio Ocampo 和Joseph E Stiglitz 主编的The Welfare State Revisited（第3—37页），该书由哥伦比亚大学出版社出版，版权由博达创意代理有限公司代理，本文翻译发表得到了出版社的授权。需要指出的是，本文的讨论主要以美国为背景，因此对于市场和政府作用的观点，也应当基于美国的背景来认识和理解。——编者注
21世纪的福利国家设计涉及一个广为讨论的话题，即如何重新定义市场、国家和“公民社会”（即非国家形式的集体行为）的角色。
里根和撒切尔改革的信条之一就是质疑“福利国家”。一些人担心福利国家造成的财政负担会拖累经济增长，另一些人则担心福利国家会对个人责任感产生消极影响，还有一些人认为福利国家为懒惰和挥霍的人提供了一个利用勤劳公民来获得好处的机会。第二次世界大战期间，社会团结意识曾将全世界的公民团结在一起。而在那次全球性冲突发生后的大约30年里，这种团结意识逐渐减弱，经济利益纷争更加速了它的瓦解。里根和撒切尔改革的信条是20世纪80年代提出来的，尽管20年后这一理论的缺陷已经广为人知，但是仍然有人认为是福利国家助长了欧元危机。
本文认为，这些批评福利国家的观点大部分是错误的。事实上，当今全球经济的变化反而更加强化了福利国家的重要性。本文将阐述并分析21世纪福利国家的一些关键因素。（*《华尔街日报》对时任欧洲央行主席Mario Draghi的采访（Blackstone，Karnitschnig and Thomson，2012）。）
1.福利国家的基本原则
为了更准确地把握福利国家的原则和理念，我们在这里将福利国家与“新自由主义”国家或者市场化国家进行比较。（*正如任何学说一样，这些市场主导哲学的信徒间也存在巨大观点分歧。我在此忽略这些细微差别，并将那些反对福利国家、主张依赖市场的学说统称为“新自由主义”。）
新自由主义理论的核心理念是，市场机制总是有效的。（这一判断也有一些例外情况，即使一些信奉市场机制的人，也承认在某些情况下需要政府干预，例如维持宏观经济稳定或防止污染。）此外，市场机制的倡导者认为，只要采取适当的（一次性）再分配（*这就是福利经济学第一、第二基本定理。关于这些问题的进一步阐述，参见Stiglitz（1994）。），每一种帕累托最优结果（Pareto efficient outcome）都可以通过自由市场经济实现。这意味着可以将效率问题和分配问题分开考虑。经济学的任务是研究产出最大化（反映在GDP中），而将分配问题留给政治决策。当通过市场竞争实现效率最大化所需的条件未得到满足时，经济学家就要告诉政府应该怎么做。例如，建议政府必须严格执行反垄断法，以确保市场竞争机制发挥作用。
那些反对福利国家的政治家通常不是用规范的经济学语言来表达他们对福利国家的批评。相比较而言，他们谈论更多的是，为社会保险提供支持的税收会在何等程度上削弱对民众的激励。许多政治家看得更为深远，他们认为福利国家创造了一种依赖文化，含蓄一点讲，就是改变了人性。这些观点已经超出了标准的福利经济学范畴，后者通常将偏好视为固定和既定的。这是一个很重要的论点，我后面会给予回应。
相对而言，福利国家的倡导者认为，市场通常不是有效率的。市场失灵现象如此普遍且难以纠正，因此需要政府发挥积极作用。当然，政府首先应尽其所能，确保市场像标准教科书中描述的那样有序运行。例如，促进强有力的市场竞争，防范公司通过非法或不道德的手段侵害普通大众。
稍后，我会简要介绍过去40年来的相关理论研究，以帮助我们理解普遍存在的市场失灵现象。这些现象表明，市场机制时常会失效，这就需要政府发挥重要作用，而这些作用通常与福利国家的制度安排相关。对此进行政治辩护的框架也就有所相同：人们对福利国家的需求源自市场机制的不完善，因为市场机制不完善有时会对人民生活和福祉产生灾难性影响。很显然，市场机制无法为个人可能面临的诸多重大风险提供保障，比如失业后的救济和退休后所需的养老保障。市场上已有的年金产品通常十分昂贵，且难以抵御通胀那样的风险。保险市场的缺失，无论对提高经济效率，还是改善个人福祉，都有不利影响。相反，如果我们能够建立完善的失业救济制度，则不仅可以改善民生，甚至能够增加GDP（Stiglitz and Yun，2017）。
同样，现在还有大量人口居住在贫民窟，正在忍饥挨饿，无法获得必要的药品。根据联合国1948年《世界人权宣言》，获得基本生活必需品是一项基本人权。无论是根据基本经济权利还是其他方式来界定这些基本人权的剥夺，都需要具体的平等主义（specific equalitarianism），不仅关注收入，还须关注特定的产品（Tobin，1970）。经济学家有时会争论是什么导致了贫困：是市场失灵？还是个人原因？抑或是公共政策未能进行必要的再分配干预。事实却是，贫困现象总是十分复杂而普遍的。
尤其需要关注的是儿童贫困，这绝不是个人选择或行为的结果。显然，儿童贫困是一种社会不公，而且会拖累经济增长，因为贫困儿童长大成人后，无法充分发挥他们的人力资本潜力。
总而言之，建立福利国家的动因是经济和社会机制的失灵，这会导致社会难以承受的后果。经济学理论的发展只能帮助我们解释为什么这些市场失灵本是可以预料到的。
21世纪福利国家的倡导者认为，社会上出现大面积的贫困现象是不正常的，政府有能力并且应当采取必要措施予以纠正。此外，普通个体单靠自己，难以应对突如其来的经济风险。在美国，曾被视为理所应当的中产阶级生活对大多数社会成员来说已是遥不可及。目前的情况是如此糟糕，以至于人口预期寿命事实上正在下降（Case and Deaton，2015，2017）。尽管福利国家不能包治百病，但福利国家的倡导者仍然认为它可以有所作为。传统福利国家的制度安排聚焦于市场失灵的某些方面，主要帮助个体提高应对市场风险的能力（*4.这里，可以比较福利国家与发展型国家（developmental state）、创新型国家（entrepreneurial state）：发展型国家强调政府在推动发展方面的作用（特别是在东亚，Chang，1999），创新型国家强调政府在促进创新方面的作用（Mazzucato，2015）。），例如通过养老保险（年金）和健康保险来提供社会保障。（*例如在美国，医疗保险为老年人提供健康保障，而在英国，国民卫生服务体系（NHS）向更广泛的群体提供健康保障。）当市场失灵导致无法为失业者和残障者提供保障的时候，福利国家则需要再度介入。
福利国家和发展型国家在国家作用的某些观点上是极为相似的。在发展型国家，人们认识到，经济追赶需要的结构改革，单纯依靠市场机制是难以实现的。同样，在福利国家，人们认为，国家干预的正当性部分是因为普遍存在的静态和动态市场失灵。发展型国家纠正市场失灵，在推动结构转型方面发挥了积极作用。它有助于树立一种信念，即让人们认识到变革是可能的，并理解变革的科学和技术基础。
倡导者们认为，21世纪福利国家应超越传统的福利国家模式，他们提出了六个方面的关键因素。
第一，风险和创新。他们认为，市场不完善可能会削弱个体承担投资风险、积极创新的能力和意愿，因此，福利国家不仅在传统的静态框架内发挥有效作用，而且还能促进经济更有活力、更富创造性（Stiglitz，2015a）。
第二，国家是一个共同体，即社会团结。新自由主义的假设前提是个人利己主义。依靠市场背后的核心定理是亚当·斯密的“看不见的手”，该定理讲述的是，就像被一只看不见的手牵引，个人在追求自身利益的过程中能够增进全社会福祉。格林沃尔德和斯蒂格利茨（Greenwald and Stiglitz，1986）表明，看不见的手之所以看似经常看不见，是因为它并不存在：当存在不完全信息或不完全市场时，结果通常是帕累托无效率的。但是，建立福利国家的动因并非仅仅基于这一点，它的出发点是完全不同的。想象国家是一个共同体，一个大家庭。家庭成员之间照顾彼此、相互团结，这是家庭最重要的功能。许多福利国家的倡导者也以同样的方式思考社会：国家团结意味着那些有能力的人能够照顾那些不幸的人，至少，他们能提供某种形式的社会保护。
家庭（或公司）的运行原则与市场完全不同，即使有一些互惠关系，也不会附带明确的交换条件。同利己机制和市场机制一样，道德规范也是调节社会关系的重要手段。但有趣的是，只有在市场主体受到规范的强力约束时，市场机制自身才能顺畅运行，这些规范包括处罚作弊、鼓励履行合同。通过法律强制执行合同的成本极其高昂，而在广泛违约的情况下，市场机制就崩溃了。法律一定程度上强化规范，严厉惩罚那些严重违反规范的人。
第三，内生偏好。社会的构建，包括经济活动的规则，影响着人性，包括个人的信仰、偏好和习惯。我们注意到，一些批评福利国家的人强调，福利国家可能会削弱受益人的责任感。支持福利国家的观点恰恰相反：福利国家让每一个人行事时总是更多地考虑他或她所处的社区，而且会从方方面面改善社会风气，这有利于增进社会团结。（*Hoff and Stiglitz（2016）强调了偏好的内生性和社会在信念建构方面的作用。特别是可以参看他们引用的关于银行业如何影响贪心、不诚实习性的证据。）新自由主义鼓励利己，因此导致许多人道德沦丧，这次大衰退（Great Recession）前银行家的表现尤其明显：只要有利可图又能逃避处罚，他们就会无所不用其极。对于造成金融危机的银行家来说，他们的贪婪行为有时候越过了法律的界限，如大规模的欺诈、数不胜数的内幕交易和市场操纵，还有种族和民族歧视。更常见的贪婪行为是规避法律，如滥用信用卡和掠夺性贷款。高盛公司负责人吹嘘新的规范：银行家曾经为自己备受信赖而自豪，现在则有新的标准，就是人人为己、买者责任自负。
第四，社会正义。福利国家对于实现最广泛的社会正义至关重要。罗尔斯（Rawls，1971）提出了一个关于社会正义的令人信服的说法。他认为社会正义就是人们隔着一道无知之幕，即在不知道自己的能力和自己的生活际遇时，选择社会运行的规则。我想补充一点：人们同样不知道他即将面临的风险。如果一个人想规避风险，市场又不能提供足够的保障，那么他就会希望社会能够提供保护。（*前文关于内生偏好的讨论为社会正义框架的讨论带来了困难。）
第五，全生命周期支持。（*本文的第2节阐述了这些问题，并特别讨论了对社会正义的影响。）前面我们提到有充分的理由要求政府为儿童提供支持，特别是提供医疗保健和教育。还有类似的理由支持政府提供年金（退休）保险和健康保险。一个人的一生面临着各种各样的基本需求，例如，住房。新自由主义简单地认为，市场可以有效满足人在生命周期中的不同需求，至少能够实现基本的保障。这在一些国家可能是真的，但在其他一些国家却完全不是这样。比如，美国以私人部门为主的医疗体系的效率远远低于欧洲以公共部门为主的医疗体系，支出更大，但表现极差；澳大利亚由公共财政支持的学生贷款计划远比美国私人学生贷款计划公平和有效；美国的公共养老金计划远比任何私人年金更有效，而且管理费用要低得多。
第六，代际风险共担。无论人们如何看待福利国家和市场机制在风险共担方面的取舍或互补，总有一些风险是市场难以承担但国家能胜任的，代际风险共担就是其中一种。同一代人中，每个人可以与他人共同承担面临的社会风险。但一个人不可能与尚未出生的一代人签订共同承担风险的契约。然而，社会作为一个整体，可以而且一直在订立这样的社会契约。例如，一战和二战的部分费用就是由后面若干代人承担的。很显然，战争期间也会发生社会支出，总的消费是下降的。但是，后一代人通过社会保障和其他社会支出，事实上对20世纪40年代正处于劳动年龄的那些人实施了转移支付，这也意味着二战时期的那代人总消费减少的幅度并没有那么大。精心设计的社会保障体系，有一部分是用于实现代际风险共担的。
1.1政府失灵和市场失灵
有人认为，我们描述的那些市场失灵现象是普遍存在的，而且从理论上讲，政府也有能力纠正市场失灵。但他们认为，政府失灵现象也广泛而深入，所以在实践中政府干预不太可能纠正市场失灵。
的确，大量证据表明，政府和市场都有缺陷，不能简单地肯定一方而否定另一方。政府在纠正市场失灵方面应该干预到什么程度，采取什么措施，还要取决于国家的能力和实力。当今世界，从各个方面衡量都表现良好的那些社会，普遍建立了功能完备的国家制度体系，这些国家的实践表明福利国家是可行的。在另一些社会中，可能还没有建立类似的国家制度体系。应当指出的是，在那些堪称典范的福利国家，如斯堪的纳维亚半岛国家，市场机制也运行得很好。这可能不是偶然的，它说明一个运转良好的福利国家也有助于市场机制的有效运行。
1.2各项措施
对21世纪福利国家而言，国家如何处理市场失灵，并没有什么思想体系注定哪种方法最优。不管福利国家是采取政府直接提供服务，还是政府监管，抑或是干预市场，只要有效，方法并不重要。在某些情况下，市场的演化（有时是政府催化培育的结果）缓解了市场失灵的严重性，并改变了福利国家干预的性质。对此，有些人可能会说，今天的年金市场比社会保障计划创建时（20世纪30年代的美国）的年金市场发展得要好。这虽然是客观事实，但是今天的年金市场仍然无法提供可以抵御通胀等重大风险的产品，而且私人年金市场一直利用消费者的无知或非理性行为来赚取巨额利润，比如消费者总是高估某些风险发生的概率，而且私人年金产品会产生极其高昂的交易成本。
环顾全球，我们看到各个国家都采取了一系列改进措施，一些国家保留了传统福利制度并对其进行了修补。斯堪的纳维亚国家被普遍认为建立了完善的福利国家制度，但值得注意的是，也有一些发展中国家，比如纳米比亚、毛里求斯和塞舌尔，建立了一套适应其较低生活水准的福利制度。这些非洲国家将福利国家作为实现包括经济增长在内的恢宏社会进步目标的手段。事实上，他们确实做得不错，经济社会发展远优于非洲平均水平，许多人将其部分归功于成功的福利制度。再看另一个极端，一些国家包括美国，只有最低限度的社会保护。这些国家的社会安全网仅仅满足于防止挨饿，而不是让人们过上有尊严的生活，更不能为公民赋能让他们自立自强。
众多的制度、法律和政府项目构成福利国家的基本要素，即使那些自认为不是福利国家的国家，也或多或少存在一些福利国家的因素。例如，所有国家的政府都会投资于基础设施。只是在福利国家，这些投资更注重社会效益。对投资的社会收益的综合分析表明，这些投资的收益比单纯的GDP增长要大得多。在此，我想重点聚焦在与构建21世纪福利国家相关的政府作用上。
本文首先讨论一些观念，特别是经济理论中的观念演进，它们影响了或者本该影响我们对福利国家的思考。接下来讨论当今世界的变化对现代福利国家演进的影响。第4节分析21世纪福利国家的若干原则。最后，聚焦两个具体问题，福利国家和贫困（第5节），21世纪美国福利国家（第6节）。
2.观念的转变与福利国家的演进
世界正在发生深刻变化，我们对世界的认识也在发生深刻变化，这都影响了我们对福利国家的看法。
福利国家是在二战之后全社会空前团结的气氛中形成的。这是一个欧美经济快速增长的时代，也是一个共享繁荣的时代。每个群体的境遇都在改善，最底层群体发现他们的收入比他们上面层级的群体增长得更快。
到20世纪末，这种社会团结意识减弱了，而新自由主义似乎取得了胜利。值得注意的是，新自由主义并不是因为福利国家的失败而兴起的，但福利国家出现的种种问题确实为新自由主义大行其道提供了机会。例如，美国一度受通胀困扰，与此同时，还经历了越南战争但最后无功而返。宏观决策失误与石油价格冲击相互叠加，导致价格上涨、经济衰退、通胀和滞胀。但是，这些问题不是由福利国家造成的，放弃福利国家制度也不是解决之道。不过，这些问题还是为新自由主义者提供了口实，导致他们铺天盖地地批判福利国家。他们转而提倡另一种发展模式，即承诺更快的经济增长，快到能够让所有人都受益。蛋糕变得如此之大，以至于中低收入阶层即使分到的比例较小，绝对数量也在增加。但是，供给学派的改革最终并未成功，经济增长更慢而不是更快，不平等现象比“承诺的蛋糕”更糟糕，美国底层90%群体的收入基本停滞了（Stiglitz et al.，2015）。福利国家制度虽然有所削弱，但仍然发挥重要作用，对冲了这些不利影响（特别是在欧洲），但是并不能完全消除不利影响：大多数国家的不平等都在扩大。
2.1经济学的发展
具有讽刺意味的是，虽然经济学家对市场机制的缺陷和市场失灵现象的认识越来越深入，但是对市场的执念也越来越强。亚当·斯密曾经假设，市场如同一只看不见的手，调节经济活动，可以实现社会福利最大化，这一假设已被推翻了。福利经济学第一定理，即每个竞争性市场经济都是有效率的，也被推翻了。经济学家已经认识到，市场并不总是竞争性的。同时也认识到，当存在经济外部性问题时，市场也不是有效率的。格林沃尔德和斯蒂格利茨（1986，1988）证明，即使竞争性市场，只要存在不完备信息（信息不对称）和不完全风险市场，市场就总是无效率的，对的，总是无效率的！（*特别是，他们证明这一经济体系不是受限制的帕累托最优，后者是指在给定的市场结构中，存在着一些干预措施，让部分人受益，同时不使其他人受损。参见Arnott、Greenwald and Stiglitz（1994），以及Geanakoplos and Polemarchakis（1986）。）这种市场失灵不同于阿罗和德布鲁的开创性研究指出的那些市场失灵，即不完全竞争和经济外部性，这些市场失灵很容易被识别和纠正。经济外部性可以通过庇古税来矫正，非竞争行为可以通过反垄断政策解决。而阿诺特等人（Arnott、Rothschild、Greenwald、Geanakoplos、Polemarchakis and Stiglitz）发现的更广泛的市场失灵，却不那么容易解决。（*.Rothschild and Stiglitz（1976）表明，即使存在细微的信息不完备（不对称），也会对均衡状态产生重大影响，甚至会影响均衡的存在。简而言之，标准化理论并不牢靠。）这一系列的研究表明，市场只有在极其严格的约束条件下才是有效率的，而这些条件基本上从未被满足过。由此得到的结论就是，市场不是有效率的。
阿罗和德布鲁研究了保证市场有效率的约束条件。为使市场在风险管理方面有效，他们设想必须有一套保障组合，即所谓阿罗-德布鲁保障组合（ArrowDebreu securities），事实上这样一套保障组合在现实中并不存在，大多数人很难为他们面临的重大风险购买保险。他们后来的研究侧重于以信息经济学解释为什么保险市场是不完全的。
这就引出来两个需要回答的问题：第一，如果市场有效率的约束条件在一定程度上近似满足，结论是否仍然成立？第二，是否存在更宽松的条件，使市场有效率的结论成立？市场派希望，只要信息不完备不至于过多，标准模型仍然具有解释力，经济运行不说十分有效率，至少也近似有效率。他们还希望提出比阿罗和德布鲁假设更为宽松的约束条件，在这些条件下经济是完全有效率的。
不幸的是，对市场派来说，这两种希望都落空了。罗斯柴尔德和斯蒂格利茨（Rothschild and Stiglitz，1976）以及戴蒙德（Diamond，1971）表明，即使细微的信息不完备，也会对经济运行产生重大影响。例如，有人曾设想不完全的保险市场可以实现效率型竞争（Diamond，1967），但这被证明是错误的（Stiglitz，1982）。
因此，传统福利经济学最关注的社会保护（social protection），就是从逐步认识市场的局限性展开的。
信息不完备也意味着我们无法将分配问题与效率问题分开，所以福利经济学第二定理也只有在严格限定和不现实的条件下才成立。（*参见Shapiro and Stiglitz（1984），Stiglitz（1993b，1994）。）而在一个社会中，分配总要耗费巨大的代理成本。此外，信息不完备意味着旨在纠正分配不公的一次性税收难以实现。市场收入不平等加剧，增大了通过税收、转移支付进行再分配调节的压力，而且再分配本身也不是没有成本的。（*参见Stiglitz（1998，2016b）。）
现在，人们不仅对市场失灵有了更多的了解，而且对不平等现象的成因和负面影响也有了更全面的认识。19世纪对不平等的解释（“罪有应得论”，边际生产力论）越来越没有说服力。越来越多的不平等只能部分归因于要素价格的变化，比如技术变革。由于教育体系变化以及经济分化加剧，许多不平等现象（不仅仅是财富）通过代际传递不断强化，税收制度也加剧了不平等的代际传递（Stiglitz，2015b）。
此外，博弈论和信息经济学的发展，使人们对不完全竞争现象的普遍性，对市场势力、不平等和社会不安全感之间的联系，有了更深的认识。市场势力通常由富人（一般通过公司）掌控，被用来压榨弱势群体甚至普通大众。因为市场并不存在于真空中而是被建构的：建构的市场结构影响效率和分配。游戏规则虽然由政治程序决定，但是经济权力往往可以转化为政治权力。富人借此掌控的政治权力，可以让他们制定游戏规则，以进一步提升市场势力，压榨劳动者和消费者，攫取利润。由此，一个恶性循环出现了（Stiglitz，2012）。
这种对不平等的全新认识，其深刻之处在于，它并未将经济表现（一般理解为经济增长、经济效率和经济稳定性）和平等视为非此即彼的关系。过去有学者认为，如果我们想扩大平等，就必须付出经济代价。我认为，我们其实为不平等付出了高昂的代价。一旦我们考虑到导致不平等的原因，如果我们减少在美国以及其他西方国家极端不平等的情况，我们其实可以获得更好的经济表现。越来越多的经济学家，还有国际货币基金组织、经合组织这样的主流机构，也持类似的看法。（*这是Stiglitz（2012）的核心观点。国际货币基金组织（Ostry、Berg and Tsangarides，2014; Dabla Norris et al.，2015）、经合组织（Cingano，2014）和其他机构也有大量的实证研究支持这一观点。）
上述研究解释了为什么即使满足了传统经济学的大多数标准假设，包括理性经济人假设，市场也是低效率和不公平的。近几十年来，支撑新自由主义模式的完备信息、完全风险市场和完美竞争等假设受到了质疑。而且，由于行为经济学的发展，理性经济人假设本身也受到了质疑。企业无情地利用人性中的非理性因素（*这在经济大衰退中得到了有力的证明。参见Stiglitz（2010）的第十章。也参见Akerlof and Shiller（2015）。），而最容易受到压榨的正是那些最贫困的人。
然而，政府在遏制富人对穷人的压榨，或者设计社会民生项目时，并没有充分运用好这些洞见。尽管私人部门在塑造个人偏好方面花费了很大的精力，但是政府部门和经济学家很少花精力去研究偏好的内生性和偏好对公共政策的影响。（*参见Hoff and Stiglitz（2016），World Bank（2015），Sunstein（2016），以及其中引用的参考文献。）此外，他们也很少关注发生在家庭和企业内部的资源分配，这两种资源分配都是在没有价格和市场机制的调节下发生的。
所有这些关于经济、市场的局限性、理性人假设的局限性、平等的重要性的认识，都会引起对福利国家的再思考。福利国家应该做什么？怎么做？21世纪福利国家应当也必然与20世纪中叶的福利国家有所不同。
3.世界的变化
观念的改变让人们对福利国家以及福利国家在改善社会福祉方面发挥的作用重新燃起了兴趣，而当今世界发生的某些变化也强化了重构福利国家的必要性。
例如，劳动力市场的一个显著变化是不再有终身制工作。这意味着企业越来越没有动力对员工进行人力资本投资，员工对企业的忠诚度也在降低。20世纪中叶基于工作场所的福利主义在今天已经行不通了。（*就像以前一样，大家庭（extended family）的减少和城市化，以及社区意识减弱和宗教作用下降，使国家在社会保护方面的负担越来越重。）更糟糕的是，“共享经济”的兴起以及员工与雇主关系的“革命”，使员工越来越成为“独立承包商”。企业采取这种用工方式，部分是因为想避税和规避对雇主的某些限制性规定。
同时，不平等的迅速扩大也清晰地表明，至少单靠按新自由主义建构的市场本身，难以实现社会合意的目标，更别提像“社会正义”那样更高的目标。在美国，底层人民领着与60年前相同水平的实际工资。对中产阶级来说，一个男性全职工人的收入与40多年前大体相当，然而，现在没有受过大学教育的人越来越难找到一份全职工作。
在美国，大约有五分之一的人是在贫困家庭中成长起来的。人们普遍有一个强烈的共识，就是需要对儿童贫困问题做点什么。虽然美国承诺要消除歧视，但是，不同性别、种族、民族的人群之间仍存在巨大的工资差距，这表明歧视现象并未根除（在2008年的金融危机中，借贷程序中的种族歧视和民族歧视进一步证明了这一点）。不仅经济方面的变化使得公司不能像以前那样在社会保护中发挥积极作用，而且社会结构的变化也限制了社会机制的作用。人口结构变化意味着家庭结构逐步从大家庭转变为核心家庭，还出现了越来越多的非家庭（nonfamily），而且婚姻变得不讨喜，尤其是在低收入群体中。随着城市化进程的推进，人与人之间的社会纽带被削弱了，随之被削弱的还有社区共同体提供的社会保护（Putnam，2000，2015）
最后，还有一些变化削弱了工人的议价能力（包括对全球化的管理不善），强化了企业的市场支配力。一些因素导致了工会的弱化，而这又进一步削弱了工人的议价能力。此外，租金正在发挥越来越重要的作用，以至于许多（甚至是绝大多数）经济部门的运行越来越难以用竞争模型刻画（Council of Economic Advisors，2016）。
这意味着如果没有国家的保护，就会有更多的人滑落到社会底层。他们遭受的贫困问题只能通过国家来解决，这进一步强化了构建21世纪福利国家的必要性。
4.21世纪福利国家的原则和措施
21世纪福利国家旨在建成一个公正社会，改善人民福祉。这基于如下逻辑前提：市场机制本身不能实现这一目标，企业利益和国家利益（普通公民的利益）往往不一致。
现代福利国家重点关注财产初始分配的不平等，关注市场力量的不对称（源自信息不对称、过往和现有的种种歧视），还有市场失灵。我们特别要关注那些无法自立的人，比如儿童，同时要确保大多数公民有机会达到与国家经济发展水平相称的中产阶级生活水平。
同样，现代福利国家不能仅仅提供“低保”这种水平的安全保障。传统福利国家专注于社会保护，主要是弥补私人风险市场的失灵。但现代福利国家能做的不限于此：它应该还是一个保护消费者、投资者和工人的系统，能够提高市场竞争力和透明度，因为更有竞争力、更透明的市场能提高社会福利。
21世纪福利国家的一个核心理念是机会平等，这就需要特别关注儿童的健康和教育，消除不平等代际传递的现象，反对各种形式的歧视。同时，人们越来越认识到，在一个收入和财富存在巨大差距的社会中，不可能有机会平等。
4.1多措施并举
如前所述，21世纪福利国家注重创造机会和改善结果，但是对于实现这些目标需要采取的机制关注不多。21世纪福利国家有时采用市场机制，但反对收入拜物教（income fetishism，即通过兑现收益必然会提高福祉的观点），并尊重个人的选择。反对收入拜物教并非意味着家长制，尽管部分动机是因为担心儿童不被允许自己做出选择，并且可能无法做出正确的选择。行为经济学表明，个人往往会做出不符合其长期利益的短期行为，持续的非理性行为可能会被追求利润最大化的公司利用。但是，即使没有上述情况，市场机制也可能是不合适的：广泛存在的市场失灵可能至少使中等收入群体难以获得某些基本必需品。私人部门可以充分利用人们缺乏完备市场信息的弱点，随心所欲、尽其所能地攫取利润。这也意味着，如果我们依赖私人部门，就需要严格的监督和规制，但是这两者通常都难以实施。而且，私人部门一旦建立起来，就会通过政治经济程序，试图削弱监管及其执行力。
此外，私人部门的运行方式还会产生许多社会影响，有的还有很重要的社会影响。例如，在教育领域，它可能会导致按照收入或能力对人区别对待。（*例如，如果富人更喜欢让他们的孩子与其他富家子女一起学习，那么学校为了利润最大化，也会将富家子女和穷人子女区隔开来。）人们同样设想通过监管来防止这种情况，但是监管的设计和实施十分困难。此外，教育已被证明是特别容易出现剥削的领域之一：那些家庭贫困的人更难以判断那些正被“售卖”的东西的价值，美国的私立营利性大学特别善于利用这一点。教育行业也特别善于抵制外在的监管，比如强制他们披露有关信息（如毕业率、就业率和学位持有者的平均工资），这本来有利于学生根据自身潜能做出最优选择。
另外，人们一般认为，一个孩子在接受教育时也会受到其他孩子的影响，因此教育存在社会外部性。其实不止于此，政府提供的公共教育，可以让来自不同家庭背景的孩子分享各自的相似经历，这有助于凝聚社会，这正是我们前面讨论的偏好和态度具有内生性的一个例子。（*鉴于教育在社会中的核心地位，关于这方面的文献汗牛充栋也就不足为奇了，这些文献的主题包括：择校对教育质量和教育隔离的影响；特定市场和类市场机制的后果，比如教育券和特许学校；私立教育的政治经济学；教育中的市场失灵（特别是当人们不仅将教育视为人力资本的一部分，还将其看成社会筛选人才、识别人才能力的核心）。Stiglitz（1973）讨论了社会外部性和教育的有效提供；Stiglitz（1974）采用多元主义政治模型，讨论了私人教育和公共教育之间的相互影响；Stiglitz（1977）从更宽泛的视角分析了地方政府提供公共品的低效率现象；Stiglitz（1975）分析了当教育存在筛选功能的情况下，教育供给市场是低效率的；Stiglitz（1988）分析了市场低效率如何进一步延伸到教科书供给市场。）
在任何市场中，都存在市场势力和议价能力不对称的问题，这些问题对基本生活必需品的消极影响尤其大，因此人们通常会对再分配的效果更加关注（相比较而言，钻石行业的市场势力造成的社会影响可能比较有限）。如果我们仍然需要依靠市场机制，福利国家的政府就必须高度重视市场规则，改变规则可以改变议价的相对地位。
例如，在21世纪福利国家，大多数工作将由私人部门提供，必须制定相关规则，保证工人有参与集体谈判的权利。同时，政府需要对市场行为加以限制，比如设定最低工资、最高工时、最低加班费、最低家庭假期福利，等等。
所有与减少不平等相关的工具都可以被视为“福利政策”的一部分，其范畴远远超出了一般意义上的税收和转移支付政策。反垄断和消费者保护政策在防止剥削方面特别重要，在过去30年里，美国的公司治理和破产法的变化推动极端不平等现象达到顶峰，同时导致了贫困现象的增多。例如，债权人友好型的破产法刺激了掠夺性放贷，因为放款人知道个人借贷者更难清偿他们的债务。
4.2政府的角色：生产者、监管者及培育者
新自由主义的主张总是试图抹杀政府的诸多作用，但认为政府为企业提供保护网例外。2008年金融危机之后，政府为企业提供安全网的作用是显而易见的。但人们经常讽刺的是，这个极力将国家角色边缘化的主张，却导致了有史以来最大的国家干预行动，而国家在为企业提供保护的同时，对失去住宅和工作的群体提供的社会保护却十分有限。在美国，用于“拯救经济”的数千亿美元中，只有很小一部分用于帮助私人业主，许多保守派还反对提供破产救济，反对给超过失业保险金领取期限的人继续提供支持。
其实，政府的公共项目可以在21世纪福利国家中发挥重要作用。下一节，我们将说明政府提供的收入依存型贷款（income contingent loan）贷款项目发挥了哪些作用，还有我们之前提及的私人部门提供教育的相关问题。
政府在信息、交易成本、风险分摊和防止剥削方面有明显优势。在保险、教育和卫生等领域，尤其需要政府强有力的监管，主要是这些领域不仅存在市场失灵，而且存在大量剥削的机会。
如前所述，政府在许多领域包括创新领域，已被证明是非常有效率的培育者和领导者。（*参见Mazzucato，The Entrepreneurial State（2015），该书描述了政府在近几十年来重大创新中发挥的核心作用。）公共养老保险刺激了私人年金市场的发展，但是我要再次强调，私人年金产品仍然十分昂贵，部分是因为巨额利润、高昂的销售成本和其他交易成本。（*而且，像所有保险市场一样，它们也面临逆向选择问题。）
经济学的深入发展也有助于改进福利国家提供的公共项目。例如，行为经济学解释了“助推”（nudges）是如何提高养老储蓄率的（Sunstein and Thaler，2008）；将收入依存型贷款项目和标准的失业保险制度结合起来，可以使保险制度更加有效（Stiglitz and Yun，2014；2017），各种社会保险项目的整合也是如此（Stiglitz and Yun，2005）。信息经济学的发展清晰地表明，逆向选择和道德风险的相互交织，使健康保险完全依赖私人市场的做法是有问题的（*参见Stiglitz and Yun（2013）。），甚至在发挥私人保险对公共健康保险的补充作用方面，也需要十分谨慎。（*至少在一定程度上，通过合理征税，可以解决大量外部性的问题。参见Arnott and Stiglitz（1986，1990）。）
5.贫困
福利国家兴起的一个重要背景是，人们日益认识到有相当一部分社会群体明显正在遭受贫困，即使在富裕国家也是如此。为简单起见，我们把这部分群体划分为三类：老人、青少年和劳动年龄人口。
5.1老人
新自由主义和福利国家理论最大的分歧就在如何对待老人上。如果老人的收入不足以支撑他们过上体面的生活，新自由主义的应对方式是：他们本应该提前为自己的退休生活进行储蓄。那些没有存够钱的人正在为他们曾经的挥霍无度受到应有的惩罚，因为他们年轻时没有适当地储蓄，没有管控好风险。新自由主义认为，保姆式国家削弱了个人自助的激励，不可避免地导致那些有责任感的人花钱补贴那些不负责任的人。在一个社会中，总有一些人没有为养老存够钱，从人道主义出发，我们不能对那些储蓄不足的老人不管不顾。这就需要建立一个最低水平的强制储蓄计划或者强制性的基金。（*参见Stiglitz（1993a）。）而且，由于一些人终其一生的收入都很低，他们的储蓄甚至没有办法为其退休后提供最低程度的生活保障，所以需要在精算公平的基础上为他们提供补助。
然而，上述在20世纪盛行的学术观点忽略了年金和退休产品存在的多种市场失灵：（1）在社会保障计划产生之前，年金产品的市场供给并不充分。事实上，年金市场的发展极其缓慢。（2）即使年金市场发展起来了，保费也极其高昂，部分是因为与政府计划相比，私人年金计划管理成本过高。政府可以利用规模经济和范围经济，在筹集和分配资金等方面显著降低管理成本。（3）即使在今天，那些管理退休账户的人往往不需要遵守信托标准，导致大量财富从退休人员转移到资金管理人手中。（4）今天，针对一些重大风险的保险产品的市场供给仍不充分，这些风险有时是很难预测的。私人年金不提供应对通胀风险的保障，那些购买安全的政府债券的人不能购买保险以应对政府债券未来长期零利率导致的风险。
现代经济理论已经解释了为什么在逆向选择的情况下，重要的保险市场（如年金市场）可能并不存在。在这种情况下，政府可以实现筹资和风险共担，私人部门则做不到。
具有讽刺意味的是，推动社会保障私有化的最大动力，是金融部门希望获取更多的利润：他们会提高交易成本。他们知道有极大的空间去“钓愚”（*引用了Akerlof and Shiller（2015）的说法。）（phish for phools），找到那些不怎么懂财务的人并获利。（*金融部门参与了广泛的、有据可查的欺诈行为，但我们在这里谈论的是更微妙的情况：他们将产品以更高的价格卖给个人，而这并不是因为他们的产品更好。）
因此，在今天的美国，许多谨慎地将储蓄投资于政府债券的老人失去了收入来源。他们的投资是负责任的，但他们无法预料到十年来的零利率。新自由主义只认为是这些人不走运。福利国家倡导者则认为，可以通过提供社会保护，即社会保险，来改进社会福利，抵御市场的无常变化。
5.2儿童
我们认为，新自由主义将老人贫困归咎于他们个人原因的说法当然是值得商榷的。但是，即使那些最信奉市场机制的人也同意，对儿童贫困问题不能这么看，因为你不能责怪儿童没有挑选更好的父母。
无可否认，确实存在对国家父爱主义（state paternalism）的担心。例如，如果父母对教育的看法与政府的看法不同，会发生什么？当然，那样的问题，无论在福利国家还是非福利国家，都会出现。福利国家关注的是获得资源包括教育资源的机会，而不是关注由谁来指导这些资源如何使用。
对儿童的支持，也存在道德风险或激励的问题。比如，父母如果知道国家会提供某种支持，他们可能就不会那么努力地工作。但是，这种消极影响的程度不会太深。在任何情况下，福利国家的倡导者都把儿童福祉和儿童长远发展放在首位。虽然这是一种道德立场，但从长期效率的角度看，促进儿童潜能发挥带来的收益肯定超过儿童支持政策本身的效率损失（如果这种损失真的存在的话）。
还有一个比较有哲学意味的问题是，许多父母认为他们有让自己的孩子比其他孩子更有优势的基本权利。这通常与机会平等的原则相冲突。在一些社会里，这种不平等被认为是不可接受的；而在另一些社会中，限制这种权利也被视为不可接受的。福利国家理论认为，每个孩子至少应该有机会发挥自身的潜能。这需要有良好的学前教育和家庭能负担得起的高等教育，这一般通过低学费（国家补贴）或收入依存型贷款（如在澳大利亚）实现。（*Chapman、Higgins and Stiglitz（2014）.）大多数赞同福利国家原则的人，也不反对父母给予孩子更优势的教育，他们只是希望天平至少能稍微向平等倾斜。因此，我们有免费的公共教育，而希望把孩子送到私立学校的父母则放弃这一好处。但是，特许学校运动（charter school movement）一定程度上试图规避建立更平等的教育体系，他们对学生的社会经济背景和种族组合进行严格监管。美国地方教育也存在类似的问题：随着经济分化不断加剧，富人逐渐搬到郊区的富人区，他们的孩子在那里获得“私立学校”提供的教育。因此，如果人们致力于维持一定程度的机会平等，就必须进一步促进经济融合，防止教育支出的分散。
5.3劳动年龄人口
新自由主义和福利国家理论在讨论劳动年龄人口的贫困问题时有着巨大的分歧。年幼者无需对自身处境负责，老年人也许需要对自身处境负责，但是指责他们年轻时应该多存钱为时已晚。那么，那些有能力工作却不工作的人，应该任由他们受苦吗？
针对这个问题，福利国家倡导者再次指出存在某种市场失灵现象。即当失业率高企的时候，个人可能很难找到工作。在这方面，印度为推进福利国家议程做出了突出贡献，他们实施的农村就业保障计划，为每位有就业意愿的人提供公共工程项目的就业机会，报酬为最低工资或略低于最低工资。
新自由主义和福利国家倡导者都赞成，全职工作者应免遭贫困。然而，如果市场工资水平太低，即使全职工作者也可能处于贫困状态。因此，有必要采取所得税抵免政策，以保证所有的全职工作者生活在贫困线之上（一些福利国家倡导者认为，政府还应该使用其他政策工具，即最低工资标准）。
除了收入，福利国家倡导者还关注人们获得某些生活必需品的能力，如食物、医疗和住房。假如每个人的收入足够高，可以充分获取生活必需品，当然也就不必关注这些产品，但是没有一个国家能够实现这一点。正因如此，福利国家倡导者认为，必须采取措施，确保每个人都能获得足够数量的生活必需品。但是，他们对这些市场的关注还有另一个原因，即这些市场并不总能很好地发挥作用，这往往导致大量穷人和中产阶级陷入贫困，因此直接干预是必要的。今天，随着我们对市场失灵的认识不断深化，我们对这些市场为什么失灵有了更好的把握，也有更多的专业知识来设计纠正市场失灵的方法，建立更完善的公共干预体系。相比较而言，新自由主义经济学家倾向于忽视市场失灵或低估市场失灵的影响。即使他们承认存在市场失灵，也认为政府干预不太可能有效，在某些情况下反而会加剧市场失灵。
技术替代劳动的趋势越来越受到人们关注，机器人可能会取代人类，除了高技能岗位外，就业机会将变得稀缺。这些变化导致越来越多的人支持全民基本收入（UBI，universal basic income），即向所有人发放补助。许多支持这一计划的人认为，选择性的福利项目（针对“有需要的人”）通常烦琐而低效，而且往往不能惠及真正有需要的人，还会损害项目受益人的尊严。尽管这些观点很有说服力，我仍然认为，工作是一个人赢得尊严和过上有意义生活的重要组成部分，我们的经济体系必须致力于向任何有能力和意愿工作的人提供可维持生计的工作机会。此外，即使在最富裕的国家，关于通过由税收支持的全民基本收入保证每个人过上体面生活，也远未达成共识。
6.21世纪美国福利体系的基本要素
任何福利国家计划，都必须适应本国国情及其历史、制度和面临的问题。在美国这样的发达国家，逃税空间极其有限，因为大多数交易都通过数字化的方式进行，而且交易转移到一个完全数字化的系统上也是很容易的（Stiglitz，2016a，2016c，2017）。相比较而言，拥有悠久福利制度传统的拉丁美洲，许多人仍然在非正规部门工作，从事小规模的经济活动。政府对这些经济活动往往缺乏监测，难以严格征税。这些非正规部门几乎不提供附加福利，而且很少像正规部门那样提供劳动保护。大部分社会保护项目都是针对正规部门员工的，他们通常比非正规部门的员工生活得更好。令人担心的是，如果这些社会保护项目出现赤字，通常用政府一般性收入来弥补，但其受益者都是生活状况高于平均水平的人。对此的应对措施是，扩大社会保护项目覆盖面以变成普惠型，减少社会保护与个人收入的关联性（因为大部分人的收入无法准确统计）。但是，这也会导致社会保护项目的社会保险因素减少，社会保险通常是在好的和坏的“事件”之间分摊收入，收入依存型公共贷款计划（将在后面更详细描述）或许是解决问题的一种方式。
福利国家概念一直受到方方面面的抵制，甚至民主党总统也为美国实行的公司福利制度的优势辩护，而不提及这一制度对社会其他人提供的社会保护较弱，说美国与斯堪的纳维亚半岛国家不同（*这是奥巴马为他的银行救助计划所做的辩护，当时有人指出，其实有更好的方法来救助陷入困境的银行，而且这些方法更符合资本主义的“规则”。参见Stiglitz（2010）。），这给那些倡导公共项目的人带来了压力。然而，尽管人们总是对公共项目持怀疑态度，但是美国社会保障和联邦医疗保险（Medicare）却赢得了强有力的支持。2009年，在有南卡罗来纳州议员参加的市政厅会议上发生了一起著名事件，一位听众大声要求“把政府的手从我的医疗保险上拿开”。显然，由于该计划如此成功，以至于人们认为它一定是一个私人计划。
在以下几节，我将简要介绍21世纪美国福利国家的基本要素。
6.1针对老年人的方案
联邦医疗保险和社会保障应该继续成为老年福利的核心项目。这些项目既有代际再分配的因素，也有代内再分配的因素。目前还不清楚这些项目在设计时是否考虑了不同收入阶层的预期寿命和退休年龄的差异，这些差异未来将变得越来越重要。（*参见Case and Deaton（2015，2017）。）通常来说，根据退休年龄调整退休收入结构，可以纠正现有的不公现象。同时，还有三个重要问题需要进一步考虑。
（1）公共健康保险的覆盖范围，对私人补充保险更有力的信托监管，对特定类型的补充保险征税
私人补充保险与提供基本保障的公共保险相互影响。同样具有讽刺意味的是，新自由主义者一直担心道德风险，即保险会增加风险事故发生的概率。他们担心，拥有健康保险的人，会忽视自己的身体健康或者过度使用医疗服务。不过，当他们倡导私人补充保险时，又把这些担心遗忘了。如果保险由一个非掠夺性的完全竞争市场提供，就会出现过度保险的情况，因为私人部门不用考虑它们的保险为公共部门带来的额外费用。但是私人保险市场显然不是完全竞争的。此外考虑到保险覆盖范围的复杂性（即哪些是保险覆盖的，哪些是不覆盖的），他们有充足的机会利用老人来获利。
这就是为什么实施公共保险计划是十分必要的，它不会让消费者感到被利用。公共计划可能也会更便宜（每1美元保费的价值更高），原因很简单，因为公共保险计划覆盖全民，它具有规模经济和范围经济，美国政府已经为每个人提供了联邦医疗保险。此外，由于私人保险公司需要在营销、挑肥拣瘦（又译撇脂，努力确保只接受风险少的人投保）以及收取保险费和其他费用方面需要承担大量成本，而公共保险计划的总体“交易成本”（用于保险系统运行而不是提供医疗照护资金）会更低。
私人机构普遍有挑肥拣瘦的动机，即总是试图招募最健康的顾客，而将其他人排斥在外。鉴于此，需要通过禁入、监管、征税等方式对私人机构进行规范，减少挑肥拣瘦的动机。
（2）退休保险
美国已经建立了一个多层次的养老保险体系，即政府提供的高效且普遍覆盖的基本养老保险、税收优惠支持的企业年金，以及补充养老金计划，该计划一定程度上也有税收优惠。在这些项目中，个人缴费被留在资本市场投资，个人退休后提取储蓄或者购买年金。企业年金已经从待遇确定型转变为缴费确定型，因此无论是企业年金还是个人补充养老金，对普通大众来说，都隐藏着巨大的风险。如前所述，市场上的年金产品也还有很多需要改进的地方。对全民基本养老保险制度的批评，不是基于制度本身缺乏效率，而是基于一个事实，即一些权威经济预测模型指出，未来75年养老保险的支出将超过收入。还有一些批评者认为，由于掺杂政治经济因素，基本养老保险制度难以实现收支平衡。
事实上，基本养老保险的赤字规模相对来说还是比较小的，小到通过例如引入移民等合理的替代方案就能使其收支平衡。另外，对项目筹资或制度本身进行微调，也能恢复收支平衡。然而，尽管预计到基本养老保险未来会出现资金缺口，但是现在政府仍然不愿采取重大改革，部分原因在于对基本养老保险赤字的预测高度依赖模型的假设。
2008年金融危机之前，至少存在着将部分社会保障私有化的巨大推动力，尤其是来自私人金融部门的推动力。理由是私人部门的效率更高，而实际情况却恰恰相反，事实是私人部门试图攫取更多的租金。随着交易成本提高，年金供应商的收入也水涨船高，这些都以牺牲退休人员的利益为代价。英国社会保障部分私有化的实践表明，退休福利可能因此减少多达40%（Orszag and Stiglitz，2001）。
对私人部门的另一种批评是它们有“钓愚”的动机（Akerlof and Shiller，2015），即开发更好的方式来剥削不明就里的人，这比降低交易成本或在投资中“战胜市场”更容易攫取利润，后两者实施起来都极其困难。事实上，金融业一直坚持抵制防范利益冲突的信托标准。他们似乎认为，如果不允许他们继续采用激化利益冲突的做法，行业就无法正常运行。
在这方面，公共保险可以为私人部门有效竞争和防止掠夺提供保障：政府允许个人为社会保障缴费，并将缴费视为就业所得。也就是说，每一个人的退休所得都源自退休前若干年自己的缴费，包括雇员缴费和雇主代缴费用。缴费越多，从社会保障中获得的回报越多。公共保险缴费是有限制的，所以目前它有一个上限。2017年，雇主和雇员的缴费基数上限是127200美元。公共保险应当增加一个选项，即允许个人的缴费基数超过缴费率为6.2%的缴费上限，超额部分形成的缴费所得暂存社会保障账户。
（3）老年护理
随着个人寿命越来越长，家庭规模越来越小，人口高度集中的城市房价高企，越来越多的人年老之后只能自我照顾。他们不得不求助于养老院，而这通常超出他们的支付能力。政府可以通过医疗保险分担一部分成本。长期以来，人们一直在争论是否应该在社会保障中增加护理院照料项目。事实上，在这方面，私人保险同样也是极其昂贵的。护理保险可以通过适度增加医疗保险或社会保障的缴费来提供。
6.2针对儿童的项目
人们越来越关注贫困家庭儿童面临的不平等问题，并意识到对他们的投资可以带来丰厚的社会红利。加强对孕期和学前教育的政策支持很有必要，早先的儿童营养和健康干预项目已经证明了这一点。
减少儿童起跑线的不平等，不仅需要有平等的教育机会，还需要实施补偿教育。
儿童在家庭环境中长大成人，对低收入的父母提供支持，他们的子女也会因此受益。这也是所得税减免理念的具体体现，这些计划亟须拓展和加强。
不过，即使有补偿，贫困家庭的孩子往往也会输在起跑线上。到高等教育阶段时，他们又会处于不利地位。美国上过大学的人口比例曾经在世界上遥遥领先，现在却不再是了。与其他发达国家相比，家庭经济条件一般的美国年轻人通过上大学或接受高质量教育来发挥其聪明才智，变得更加困难。奥巴马总统认识到了这一点，但他只提出要普及社区学院。虽然社区学院在扩大入学机会方面发挥了重要作用，但其教育质量与美国国内好的大学相比仍有较大差距。一些批评者说，我们付不起这么多钱。但不知何故，在二战结束时，美国还背负着巨额债务（占GDP的130%），国家却有能力为所有参加过战争的人提供教育，基本上每个年轻人，大量的妇女，只要他们有资格上学，就能在好学校接受多年教育。现在国家富裕多了，那些说国家负担不起的人总是在选择和偏好上做文章，他们认为有更好的方法来花这些钱，比如把钱留在富人、银行或公司的口袋里，让他们决定如何使用。相比之下，任何致力于21世纪福利国家的人都会认为，必须确保所有人都有机会上得起大学。
从世界范围看，解决教育机会公平有两种办法：低学费（由政府补贴资助）或提供收入依存型贷款。后者在澳大利亚已被证明特别有效，因为政府提供的贷款交易成本会很低。贷款偿还可以通过税收系统实施，而且政府的资本成本远远低于私人部门。
当然，这也是一个特别需要加强监管的领域，无论是筹资部门还是提供高等教育服务的人都需要受到监管。
6.3保障充分就业的项目
同样，人们也越来越关注到，美国的穷人和许多中产阶级，都面临着就业机会不公平的问题，歧视无处不在。美国在促进妇女充分就业方面做得不多，乏善可陈，这也导致美国女性劳动参与率落后于其他国家。公共交通系统也比较薄弱，现有的体系难以为中低收入者提供上下班通勤服务。
此外，政府过于关注通胀问题，而不愿意采取有力的扩张性财政政策，这意味着经济增长通常难以支撑充分就业。失业通常导致工资水平下降，更不要说还有许多削弱员工谈判地位的规定。
针对这些问题的解决办法也很清楚：实施更有力、更高效的反歧视法；出台积极的劳动力市场政策，帮助失业者学习新技能；出台儿童照顾和家庭休假政策；完善有利于通勤的公共交通政策；以及对充分就业政策的重新承诺。
6.4中产阶级生活的基本要素
对许多美国人来说，中产阶级生活的那些基本愿景似乎越来越遥不可及。支撑这些愿景的条件包括医疗保健、住房、子女教育，以及适度的安全保障，包括退休保障和失业时的社会保护。我们已经讨论了其中的若干方面，下面我将指出有一些项目可能解决现有安排中的其他缺陷。
（1）健康
《平价医疗法案》（ACA，又称《奥巴马医改法案》）在改善医疗服务可及性方面大有进步，但是仍然有26个州拒绝扩大医疗补助覆盖范围，而这本可以使更多没有医疗保险的人获得保障。扩展覆盖面是《平价医疗法案》“设计”的核心部分，现在医疗保险距离全覆盖仍然有巨大的缺口，但是无医疗保险的人相比《平价医疗法案》出台之前已经大大减少。（2017年，当共和党人试图“废除并取代”《平价医疗法案》时，这一事实展露无遗。他们根本拿不出一个新方案，使现在获得了医疗保险的大约2000万人在新方案下仍能享有保险。虽然许多美国人仍未完全认识到获得医疗服务是一项基本人权，但绝大多数人坚信不应该再让数百万人没有医疗保险。）除了确保每个人获得健康保障之外，还需要进一步开展三项改革：第一，像其他国家一样，承认获得健康和医疗服务是基本权利。
第二，改善医疗服务的竞争。《平价医疗法案》规定的许多所谓交易市场的竞争性令人失望，这些交易市场本应是消费者可以比较的市场。在某些情况下，需要强化反垄断执法。但在许多情况下，合谋行为可能不容易被证实，因此仅有竞争法案是远远不够的。
确保竞争的前提是有一个公共保险计划，该计划可以提高每个人对医疗服务的可及性（这最初是作为《平价医疗法案》的一部分提出的，但在立法辩论中被取消了），公共保险的存在将迫使私人部门开展价格竞争。
第三，也是最后一点，必须出台旨在改变生活陋习和确保良好营养的政策。越来越多的健康问题与社会疾病有关，如肥胖症。美国的许多地方被市场机制遗弃，难以获得新鲜水果和蔬菜，成为“食品沙漠”。在纽约，前市长迈克尔·布隆伯格展示了公共政策如何能够弥补这些缺陷。
有许多社会疾病是由企业贪婪所致。企业向儿童销售不健康的食品，让他们像成年人吸食香烟那样上瘾，大发其财。我们需要强有力的监管，坚决遏制这些疾病和死亡的传播。
（2）住房
许多美国人面临着住房短缺问题，他们只能以高成本获得购房资金。在2008年金融危机中，私人部门提供住房资金的筹资模式是有缺陷的，因为住房泡沫是这场危机的一大诱因。随着私人部门的做法受到审查，人们越来越清楚地看到，他们更专注于利用消费者和投资者牟利，而不是进行风险管理。值得注意的是，危机发生9年后，以私人部门为主的模式被彻底颠覆了，政府提供了90%以上的住房资金。
虽然在如何为低收入人群提供住房的问题上还没有定论，但在提供住房资金方面有一个简单的解决方案，我称之为住房资金的公共计划。在确定个人是否有资格获得抵押贷款时，有两项信息至关重要，即房屋价值和个人收入，而这两项信息都有公共记录，但是将这些信息从公共部门转移到私人部门的成本很高。而在公共计划下，就无需信息转移。此外，由于税收征管系统本身有范围经济，公共计划的征税成本将大大降低；还款还可以与收入挂钩；贷款利率可以略高于政府的借贷利率。总之，这是一个成本低、收益高的公共计划。
（3）社会保护体系
个体总是厌恶风险的，每一个人都会关心自己面临的风险，所以提供保障是有价值的。正如前文建议的那样，如果市场收费过高或者完全不提供个人想要的保障，那么政府可以提供。前文讨论的大部分内容其实都是社会保护体系的一部分。在此，我想提出两点意见。
大多数人在其终身就业的过程中只有很短的一段时间处于失业状态。失业对年轻人或普通工薪阶层来说，意味着很高的成本，因为他们不能跨期平滑收入。失业贷款（可以是收入依存型）不仅可以帮助个体平滑收入，而且可以避免失业保险制度经常出现的逆向激励。这有助于他们继续寻找与自身技能和偏好相匹配的工作，从而促进经济增长（Stiglitz and Yun，2005）。
但还有一些人面临反复失业或者长时间的失业，针对这种风险的保险，即“州际保险”（interstate insurance）是十分重要的。传统贷款通常针对处在短暂失业期的人，未来失业风险的变化正在降低传统贷款计划（即使可以贷到）的吸引力，因为在一些收入边际效用非常高的国家，它降低了消费。有一个简单的解决方案，即收入依存型失业贷款。因此，最佳的失业福利计划应是收入依存型失业贷款和失业保险的组合，这与美国目前的失业保障制度明显不同（Stiglitz and Yun，2014，2017）。
综合来看，最佳的社会保护体系意味着既要最大限度地降低社会风险，又能最大限度地减少市场扭曲（不利的激励效应）。这可以通过风险共担来实现，类似新加坡或马来西亚的公积金模式，每个人有一个个人终身账户来处理各种风险。它强调高度的个人责任，即由于风险共摊，个人可以自己处理他们面临的大部分风险，同时社会保险制度可以抵御巨灾风险。
7.结语
许多批评福利国家的人认为，福利制度将导致经济下滑，因为社会责任的压力、社会保险带来的安全感都将削弱激励。但事实证明，所有的重大危机都与福利制度无关，而是由金融部门（雇用了许多福利国家批评者）的过度投机造成的。甚至在2008年金融危机之后，福利制度发达的国家往往都是危机后复苏最快的国家，而金融部门（包括欧洲中央银行）的一些人仍在寻找机会警告福利国家的危险。
人们有时在问：福利国家在今天是否可行？全球化在许多方面扩大了对现代福利国家的需求，但同时由于各国税收竞争，也削弱了政府提供福利的财政能力。（*这是Stiglitz（2013）分析的一个主题，亦可参见该卷中其他论文，特别是Moene（2013）。）
对此，有两种回应：第一，我们必须改革全球化，限制税收竞争的范围，并设计有效的跨国公司税收制度。在欧洲，这是一个特别重要的问题，因为货物、资金和人员可以很容易跨国流动。在欧洲大陆，需要有一个覆盖全欧洲的累进所得税，其收入可以部分用于提供一些基本的社会保护。
第二，一个精心设计的福利国家实际上会改善整体经济表现。正如我们指出的，有大量的理论和实证研究表明，更加平等的社会是更好的，有更快的经济增长，更稳定的社会秩序。例如，我们在前文指出，公平可以塑造更有创造性的社会，因为个人更乐意承担风险。（*参见Stiglitz（2015a）。）卡尔·莫内及其合著者（Moene，2013；Barth、Moene and Willumsen，2015）还注意到福利国家对创造一个开放政治环境的好处：有了适度的社会保护，个人更愿意接受变化，心态更加开放。被甩在后面的美国人和欧洲人，他们明显增长的保护主义情绪证明了这一见解。
因此，福利国家不仅仅是一个关于社会公正的问题。我认为，福利国家最令人信服的是它超越了狭隘的经济论点，它甚至超越了社会正义的标准论据。我们必须扪心自问，我们希望生活在什么样的社会，我们希望成为什么样的人？对于那些支持福利国家的人来说，福利国家的核心作用是让人们具有社会良知、让人们与同胞相互团结、让人们富有同情心。■
（国务院发展研究中心 单大圣 译 高世楫 校）
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