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为何印度政府既失败又成功?

2020年06月01日第3期
文|德维什·卡普尔

2.可能的解释

  应该如何解释印度政府参差不齐的表现呢?在本节中,我们考虑几种可能的解释。在下一节中,我们将排除两种不合理的传统解释。

  解释1.地方政府资源匮乏

  印度各级政府的公共雇员结构与诸如美国和中国等其他大国形成鲜明对比,如图2所示。

图2三级政府的雇员结构:中国、印度和美国
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注:印度是2011—2012年的数据,中国是1998年的数据,美国是2012—2013年的数据。
资料来源:印度的数据来自Ministry of Finance(2012,2018);中国的数据来自 Ang (2012);美国的数据来自US Census Bureau。

  在美国,2/3的政府雇员为地方政府工作。以中国为例,从1954年到1998年,“中央一级的公共雇员平均占总数的16%,省一级占17%,市一级占22%,县一级占34%,乡镇一级占10%。平均而言,省以下级别的公共雇员占66%,而县政府所占的比例最大”(Ang,2012,第693页)。从1980年到1998年,中国中央层级的政府职员从12%增长到20%,而省级政府的比例从1979年的18%下降到1998年的11%,在一定程度上反映了责任从省级行政机构向省级以下行政机构的稳步下放(Ang,2012)。

  相比之下,在1980—2012年,印度联邦政府雇员的占比从21.1%下降到14.3%,地方政府雇员的占比从13.8%下降到12.0%,而邦政府层级的比例从36.3%上升到40.8%。(⑧公共雇员的平衡处于“准政府”之下,其中包括国有企业、各类权力机构、各委员会和监管机构等。数据来自印度政府的年度经济调查,年份包括2017—2018年、2011—2012年、2001—2002年、1995—1996年、1984—1985年、1974—1975年和1972—1973年。)因此,美国或中国地方政府雇员在政府总雇员中的占比是印度的5倍。

  地方政府支出也有类似的倾斜。印度地方政府支出仅占政府总支出的3%,而美国为27%,中国为51%(Ren,2015)。鉴于基本公共品——从初级保健到教育,从供水到卫生,从治安到(城市)规划——是由地方政府提供(或应由地方政府提供)的,因此印度许多基本公共服务的供给不足可能与最低级别的政府资源(包括财务和人力)匮乏有关。

  对于大型联邦国家的公共雇员在各级政府的纵向分布如何影响政府效率,或者政府雇员在各部门之间的横向分布如何影响政府表现,我们尚缺乏了解。无论政府官僚如何精心设计发展计划,最终的实际效果还是要取决于一线地方官员如何有效地实施这些计划(Pritchett,2009)。由于迫使地方官员承担过多的任务,官僚机构的资源约束影响了地方政府的表现,而无法实现专业化分工则会对发展计划产生不利影响(Dasgupta and Kapur,2019)。

  解释2.早熟的民主

  印度民主的持久性与关于民主的理论背道而驰。一项关于民主与发展关系的备受赞誉的研究发现,由于收入和文化水平低以及种族和宗教冲突严重,印度是一个典型的例外:“按照预测,印度在整个时期都应该是专制的……印度的民主制度如履薄冰”(Przeworski et al.,2000)。特别是1950年印度宪法赋予男女享有普选权时,印度的人均实际GDP低于英国、美国、瑞典或荷兰等西方民主国家一个世纪或更早以前的水平(当然,那时普选权还是闻所未闻的事)。印度实现普选权时,其识字率仅为18%,预期寿命仅为32岁。

  此外,1950年印度同时实现了国家层面的民主和普选权。西方大多数国家/地区的公民选举权扩张都是渐进的,从男性财产所有者到所有男性、再到女性、后来(在某些国家)再到边缘化的群体。在东亚国家,在经济发展和国家构建的进程中,普选权的出现明显要靠后得多。大多数拉丁美洲国家即使经济增长了,其民主也经历了周期性逆转。在西方民主国家和东亚,普选权都是在国家奠定教育和卫生基础,并在此基础上逐渐构建福利国家之后才出现的。

  印度政府的孱弱,是印度民主早于人们根据以往经验的预期造成的吗?我们认为,印度民主的特殊性以三种不同的方式导致了政府表现的参差不齐。

  第一,早熟的民主往往妨碍有利于再分配的公共品提供。在向民主转型之前已经经历了经济发展的国家倾向于采用能限制统治精英没收权力的民主制度。但是,如果在国家经济发展之前追求民主,实行的民主制度通常会增强政府的再分配权力。

  出于上述相关原因,早熟的民主会导致公共品供给不足。我们早些时候曾提出,与其他民主国家相比,早熟的民主似乎降低了印度政府增加税收的能力,从而进一步削弱了它为公共品提供资金的财政能力。在转向再分配之前没有提供充足的公共品,削弱了印度政府自身的合法性和可信度,不利于创造可以加强公民与政府之间社会契约的良性循环。这导致了“退出”(用赫希曼1970年的说法):印度中产阶级感到自己没有从国家那里获得足够的公共品,于是退出并倾向于私人提供,因此也不愿纳税。这进一步损害了印度政府的合法性和能力(反映在印度纳税人数量低)。在印度扭转这些反常状况的过程中,退出、缺乏信任以及薄弱的财政能力在低层政府中尤为严重,而低层政府要负责提供关键服务,例如医疗、教育、供水和卫生设施。低层政府普遍不愿增加收入和地方税(例如财产税),因为这是讨好人民的机会。这造成了公共服务提供不足—人民退出—政府合法性受损—资源减少—公共服务提供更少的恶性循环。

  再分配压力也可以解释监管效力的差异。电力部门是一个明显的例子,政客压低对农民和家庭的收费,并试图通过对工商企业收取更高的费用来进行交叉补贴,从而在电力部门造成严重扭曲。

  第二,早熟的民主与社会分裂和选举动员一起,有利于创造狭义的“俱乐部商品”。印度关于基本公共服务提供不足的问题,在其他繁荣的选举制民主国家很少见。如果政客对选民做出回应,那么选民为什么不要求基本的公共服务,例如教育、医疗、供水和卫生设施?针对这一点,学者们试图从印度社会的异质性,尤其是等级社会中找到答案(Banerjee、Iyer and Somanathan,2005)。政客一直依赖定向转移支付计划和补贴。贫困农民可能更喜欢

  定向转移支付,而不是诸如教育之类的公共服务,因为农民通常都有很高的贴现率(Keefer and Khemani,2004)。另外,政客可能会提供“私人”公共品,例如住房或其他针对特定个人和少数群体的物质激励,而不是通过制度手段提供公共品。这种行为部分是由于社会分裂,部分是由于缺乏提供广泛公共品的可信政治承诺(与私人转移支付和补贴相对)。因此,选举竞争围绕着将公共资源作为“俱乐部商品”——具有排他性的商品——进行分配,而不是给广大民众提供公共品。同样,中上阶层人士通常也会退出该体系,选择市场解决方案,而不是选择质量低劣且不可靠的公共服务,这进一步减少了政府改变现有体系的压力。

  早熟的民主削弱政府能力的第三种方式是,在不完善的民主体制中,不可信的政客往往看重那些显而易见且可以迅速提供的公共品(如基础设施)而不是长期投资(如人力资本或环境质量)。这种模式与选举民主中不可信政客面临的信号有关,也与“眼球”政治有关(Mani and Mukand,2007)。政客总是优先解决饥荒而不是营养不良问题(Dreze and Sen,1989),因为前者更显而易见。同样,在公共品提供上,政客更注重肉眼可见的数量,而不是质量(Hirschman,1967)。尽管这种模式可能在许多民主国家都存在,但印度的民主制度可能尤其容易受到影响,因为其识字率较低、社会高度分裂,向特定群体“发出信号”的眼球政治变得更加突出。

  解释3.社会等级和分裂的持续存在

  印度宪法的起草者安培德卡尔(B. R. Ambedkar)出生于“贱民”阶层。安培德卡尔担心,“印度的民主只是印度本质上不民主的装饰”。(⑨参见Constituent Assembly Debates(1948)。)他认为,种姓制度是“一个概念,它是一种心智状态”,因此仅仅通过宪法措施不能根除。这种“心智状态”已经嵌入印度顽固的社会习俗中。这就是所谓的“社会失败”,使得在必须通过公共政策和规划以解决与种姓或性别相关问题的领域,更容易发生政府失败。

  印度宪法的制定者试图建立一种“可以抵消顽固的文化形态影响”的制度,因此,他们试图将权力集中在联邦(Khosla,即将出版)。

  让权力远离地方意味着他们相信权力的行使可以采取渐进的方式,因为随着政治权力的下移,政府与社会之间的界限会变得更加模糊。事后看,我们发现许多平等主义的希望都落空了。与社会隔绝的国家精英制定了意求进步的政策,然而,在一个等级极其分明的社会中,政策的执行往往会遭到地方精英的颠覆。不过在过去70年中,这种情况逐渐变少了。

  尽管印度宪法禁止种姓歧视,但种姓歧视仍然是社会和政治现实。从历史上看,种姓制度得以世代延续的关键机制是内婚制,即只允许种姓内部通婚。安培德卡尔(1936)曾指出:“在社会已经由其他纽带紧密相连的地方,婚姻只是生活中的普通事件。但是,在社会分崩离析的情况下,作为一种约束的婚姻就变得非常必要。打破种姓制度的真正补救办法是种姓之间通婚。没有其他东西可以充当种姓问题的解决方法。”但是,民主国家可以在多大程度上干预婚姻选择呢?

  在印度,社会失败还表现在性别歧视上。世界经济论坛2018年性别差距指数将印度列为149个国家中的第108位。它在健康和生存方面的排名是147位,在教育方面的排名是142位。其女性劳动参与率从2004—2005年的42.7%下降到2017—2018年的23.3%,是阿拉伯世界以外最低的国家之一。

  再举一个例子,最近的一个重大扶贫项目——总理的点亮计划(the Pradhan Mantri Ujjwala Yojana)——为贫困家庭提供了燃气接入,以帮助妇女摆脱高污染和费时的固体燃料。该计划于2016年5月启动,到2019年末已为8000万贫困家庭提供了燃气接入。但是,尽管使用固体燃料会对健康产生不利影响,而且已经有了燃气灶,仍有许多妇女继续使用固体燃料做饭。尽管为燃气罐加气的成本是一个重要的考虑因素,但信念和态度似乎也很重要。最近的一项调查发现,超过85%的受访者将固体燃料视为符合家庭成员饮食口味和健康的更好选择(Gupta et al.,2019)。在印度家庭中,通常负责做饭的年轻女性的健康价值不如其他基本上只吃饭不做饭的家庭成员。民主国家可以确保家庭拥有更健康的烹饪燃料选择,但是对于解决家庭事务,它只能做这么多,至少在短期内是如此。

  在研究印度时考虑社会因素的学者更关注社会异质性如何影响选举激励,从而使集体行动更加困难(Bardhan,1986)并减少投资于政府能力的激励(Besley and Persson,2011)。几项实证研究表明,印度的社会多样性阻碍了发展表现,尤其是政府对公共品的提供(Banerjee、Iyer and Somanathan,2005;Balasubramaniam、Chatterjee and Mustard,2014)。

  如果普选权导致政府代表了中位数选民的利益(Alesina and Rodrik,1994),那么印度选举民主制的成功就意味着印度也很可能反映出社会在诸如种姓和性别等社会等级问题上的偏好。这就解释了为什么印度在提供道路或电气化之类的“硬”公共品方面要比提供卫生设施等“软”公共品方面做得要好,因为处理人类废弃物被视为“肮脏”的且只有最低等级的种姓才会从事。同样,相较于改善因家庭内部分配不均导致的营养不良,政府更擅长提高粮食产量(在过去半个世纪中提高了4倍)。相较于改善教育成果,政府更擅长建立学校和提供自行车以提高女孩的入学率,因为教室内发生的事情受种姓和性别规范的影响。在改善令人担忧的性别比例、女性劳动参与率低(以及下降)或针对妇女的普遍社会暴力方面,印度政府的表现甚至更差,而所有这些在不同程度上都根植于社会规范。在这些方面下,政府失败反映的是社会失败。

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版面编辑:王影

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