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次级抵押贷款扩张的政治经济学研究

来源于 《比较》 2017年第1期 出版日期 2017年01月01日
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阿蒂夫·迈恩 阿米尔·苏非 弗朗西斯科·特霍比

2.公共政策与次级抵押贷款

  低信用等级家庭的抵押贷款相对快速增长是抵押贷款违约危机及其后金融危机的主要推手(Mian and Sufi,2009)。次级贷款的扩张与美国政府推动这种情况形成的政策是一致的。其中一项政策是2000年和2004年住房与城市发展部对房地美和房利美下达的有关可负担住房指令(*8.可负担住房指令的背景信息来自Leonnig(2008)和Barrett(2008)。)。可负担住房指令就是要求房地美和房利美购买一定比例的中低收入借款人的抵押贷款,2000年从42%增加到50%,2004年则从50%增加到56%。可负担住房指令导致房利美和房地美购买的次级抵押贷款支持证券的比率大幅上升。例如,在2000年房地美和房利美几乎没有购买过次级抵押贷款支持证券,而2004—2006年间两家机构购买的次级抵押贷款支持证券达到4340亿美元。

  住房与城市发展部的这一决策说明,要确定特殊集团利益与选民利益对政策的影响比较困难。住房与城市发展部推动可负担住房指令的部分原因可能是来自抵押贷款发放人和国会的压力。一些期刊编辑及经济研究者将这方面的争论搜集在了几篇观点汇总的文章中(*9.例如可参见Calomiris and Wallison(2008), Gigot(2008)。)。但要衡量各个利益集团对住房与城市发展部施加的压力还是比较困难。住房与城市发展部的这一举措同样可以解释为有关消费者保护及掠夺性借贷的监管决策。在下文,我们将沿着这个方向集中分析住房与城市发展部的政治游说。

  美国国会还有大量与抵押贷款相关的议案,具体来说,在次级抵押贷款扩展期间与“可负担住房”、“房屋所有权”或“次级”相关的议案进行了700多次记名投票。伊根等人(2009)在附件中对这些议案中的33个进行了描述。我们选择了其中六个议案,主要是能够很好地定义竞争性利益。

  首先,2003年12月《美国梦首付法案》签署成为法律,该法案将每年提供2亿美元,用于资助低收入购房者第一次购房的首付,并且提高了联邦住房管理局对在高成本地区购买多户型公寓的贷款保险限额(*10.有关ADDA的更多信息,可以参见2003年12月29日国家抵押贷款新闻“布什签署首付法案”。)。根据住房与城市发展部网页的信息(*11参见http://www.hud.gov/offices/cpd/affordablehousing/programs/home/addi/),创立首付资助是为了“增加住房拥有率,特别是中低收入和少数族裔家庭”。这一法案获得了两党的广泛支持,在参议院获得一致通过,而且在众议院也没有遭到反对(*12.同时考察了其他立法措施,包括《零首付法案》(H.R.3755),该法案由共和党议员、来自俄亥俄州的Pat Tiberi和佐治亚州的David Scott于2004年1月3日提出。在2004年5月5日众议院金融服务委员会有关住房和社区机会听证会上,共和党议员Robert Ney指出:“该法案将提供一个项目,利用由联邦住房管理局保险的抵押贷款来购买房屋的特定家庭和个人,该项目将取消首付款要求”。)。

  此外,尽管有一些来自消费者保护群体的压力(*13.例如,众议院银行委员在2000年5月24日举行了一场听证会,试图解决日益扩大的次级市场及“掠夺性放贷”问题。几个消费者保护群体呼吁进行更严格的监管。可参见Common Cause(2008)。),但在次级抵押贷款快速增长期间,美国联邦政府并未通过任何立法来加强对次级抵押贷款业的监管。而与之相对应的是,来自俄亥俄州的共和党议员罗伯特·奈伊(Robert Ney)和来自宾夕法尼亚州的共和党议员保尔·康约斯基(Panl Kanjorski)提出了《2005年负责任借贷法案》,就是“要用联邦标准取代各州的抵押贷款法律”(Shenn,2005)。考虑到该法案可能会用较弱的联邦消费者保护取代更严格的州保护,消费者保护群体和各州的监管者强烈反对该法案(*14.参见Gallagher(2005),Center for Responsible Lending(2005)及Common Cause(2008)。Center for Responsible Lending(2005)认为:“待国会表决的且得到多数放贷行业支持的《奈伊—康约斯基法案》将从内部摧毁各州的法律。”)。该法案未获通过,部分原因是在提出法案后不久,共和党议员罗伯特·奈伊卷入了杰克·阿布拉莫夫腐败丑闻。

  也就是在第109届国会期间,立法的焦点集中在了掠夺性放贷上,布拉德利·米勒(Bradley Miller)议员提出了《2005年严禁掠夺性放贷法案》。米勒的立法议案是基于北卡罗来纳州的掠夺性放贷条例,根据负责任放贷中心(Center for Responsibile Lending,2005)的说法,“该条例被广泛视为在保持信贷可获得的同时阻止滥放贷款”。实际上,力主保护消费者的学者从立法角度比较了《2005年严禁掠夺性放贷法案》与《2005年负责任借贷法案》,认为该法案可以有效减少掠夺性放贷(*15.参见负责任借贷中心的Martin Eakes在国会听证会上的证词.)。这一立法议案提交到了相关委员会,但从未提交到众议院投票表决。

  在次级抵押贷款违约危机期间,众议员米勒在第110届国会上支持相关立法,即《2007年抵押贷款改革与反掠夺性放贷法案》。就像早期的立法一样,该议案针对的是掠夺性放贷,并且得到消费者保护群体的广泛支持。尽管该法案在众议院获得通过,但从未在参议院进行过投票表决。

  除了这四个法案外,我们还研究了2005年(H.R.1461)和2007年(H.R.1427)两个不同版本的《联邦住房金融改革法案》。根据英国《金融时报》的说法:“这份众议院议案,即《2005年联邦住房金融改革法案》,试图创设一个拥有新权力的更强势的监管者,增加房利美和房地美的资本,限制它们的投资组合,处理可能的接管事项。”(*16.参见Farrell(2008))。在第109届和110届国会期间,这两份议案在众议院都获得通过,但由于参议院总体立法工作软弱无力以及小布什政府的反对,最终未能变成法律。

  与监管房地美和房利美相关,国会中两党的多数派都一致拒绝旨在约束政府支持企业的资产负债表、限制其系统性风险的修正案。证据来自专门修订《2005年联邦住房金融改革法案》的记名投票,2007年又出现了这种情况(2006年11月选举后,国会的多数党变为民主党)。特别是,人们将2005年版《联邦住房金融改革法案》的第600号修正案描述为:“如果它们认为某些资产或负债可能给住房市场或资本市场以及金融系统带来系统性风险,该修正案赋予监管者有权要求这两家政府支持企业处置或者购入资产或负债。”2007年版《联邦住房金融改革法案》的第207号修正案特别说明:“本修正案就是为澄清监管者对政府支持企业的监管权力……阐明政府支持企业的资产组合特点可能蕴藏的潜在风险。”

  2010年4月,金融危机调查委员会委员凯斯·亨尼西(Keith Hennessey)在质询艾伦·格林斯潘时就曾详细提及此修正案:

  显然,有一个修正案,就是众议院第207号修正案,于2007年5月22日在众议院以383票对36票通过,也就是说那是一个压倒性的两党支持投票。而这个修正案要做的是限制新的住房监管者的权力。它认为新的住房监管者只需要考虑这些资产组合对房利美和房地美安全性和稳健性的影响,而不是对整个金融体系的影响……因此,实际上众议院中221位民主党议员和162位共和党议员的投票使监管者无力考虑政府支持企业的投资组合所蕴含的系统性风险。(*17.金融危机调查委员会,2010年4月7日委员会听证会官方文字版,第82—83页。)

  我们研究了这些获得两党联合支持的修正案以及《联邦住房金融改革法案》获得通过的投票情况。

版面编辑:张翔宇
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