财新传媒

欧盟排放交易体系的结构性改革

来源于 《比较》 2016年第1期 出版日期 2016年02月01日

  5全球背景下的排放交易

  越来越多的国家和地区正在制订和实施排放交易计划,并将其作为温室气体(GHG)定价的一种手段,这些国家遍及欧洲、北美、南美和太平洋地区。

  自2009年召开哥本哈根世界气候大会以来,通过多边协商就减排达成共识变得愈发困难。减排的动力似乎已经从国际层面转向了国家和地区层面。随着中国、印度、巴西、韩国和越南等国家纷纷就新交易体系展开探讨或加以落实,我们在快速发展和转变的经济体中感受到了尤为强烈的减排动力。

  5.1 现有和新兴的交易计划

  全球范围内的39个国家和23个次国家行政辖区,已经实施或计划实施包括排放交易体系和税收在内的碳定价工具。中国的试点排放交易体系形成了继欧盟排放交易体系之后的世界第二大碳市场,它覆盖了相当于11.15亿吨的二氧化碳排放量,相比之下,2013年欧盟排放交易体系覆盖的排放量为20.84亿吨(World Bank,2014)。

sjj

  美国和加拿大已经制订了相关的国家计划,但目前还未实施。地区性的交易计划正在出现。欧盟排放交易体系是目前最大的排放交易市场,紧随其后的是一些规模较小的排放交易体系,譬如新西兰和美国的地区温室气体倡议(RGGI),加拿大阿尔伯塔的省级计划。即便眼下澳大利亚正选择废除自己的排放交易体系,但亚洲实施减排计划的势头依然非常强劲。

  5.1.1 北美的排放交易

  虽然北美一直没有在联邦层面上实施排放交易计划,但地区性的排放交易体系在美国和加拿大都已经出现。

  地区温室气体倡议

  地区温室气体倡议(Regional Greenhouse Gas Initiative,RGGI)是一个国家层面的排放交易体系,它于2009年1月1日在美国的东北部开始交易。该体系仅覆盖来自发电行业的二氧化碳排放。地区温室气体倡议是美国首个强制性二氧化碳总量控制与交易计划,它涵盖了发电量超过25兆瓦的化石燃料发电厂,这些电厂分布在9个参与州境内(EIA,2014)。2012年,地区温室气体倡议中的二氧化碳排放量占美国电力行业总排放量的4%。

  2014年,该限额被收紧,这主要是因为该地区的实际二氧化碳排放自2009年以来就一直维持在累积上限的65%左右。

  上述低水平的排放量可部分归因于低廉的天然气价格以及疲软的总电力需求(EIA,2014),低廉的天然气价格使得该地区大量的发电企业都转向使用天然气。2005年,地区温室气体倡议参与州的二氧化碳排放量达到了顶峰,煤炭占据了23%的发电燃料份额,石油为12%。到2012年,煤炭的份额降至9%,而天然气的份额从2005年的25%升至44%,石油发电份额更是降到了1%以下(EIA,2014)。

  西部气候倡议

  西部气候倡议(Western Climate Initiative,WCI)是一个由美国部分州和加拿大部分省联合发起的排放交易体系。目前,只有美国加利福尼亚州和加拿大魁北克省实行了该交易体系,正式交易于2013年1月1日启动。

  西部气候倡议的基本结构相当于一个分散的总量控制与交易计划,该计划所覆盖的行政辖区联合设计一个可连接成统一市场的单独系统(Tuerk et al,2013)。每个行政辖区需要依据本地的排放目标来负责设定各自的排放限额,该计划目标为到2020年将温室气体排放由2005年的水平减少15%。虽然确定特定辖区限额的一般性准则已经达成,但就提高灵活性以促成更多地区参与而言,这些准则依然显得太过宽泛(Tuerk et al,2013)。不过,在将各辖区的排放体系连接在一起之前,每个辖区还是有机会审查其他辖区的计划,以便评估该计划在设计上的一致性。

  在辖区内部,总量控制与交易计划的覆盖面非常广泛。在初始阶段,该计划就纳入了所有行业中的大部分高排放企业和电力部门,第二阶段还会纳入运输和商业部门(Tuerk et al,2013)。从理论上讲,在始于2015年的第二阶段,总量控制与交易计划将覆盖所参与行业85%—90%的温室气体排放。在参与的辖区中,每年排放超过25000吨二氧化碳当量的所有企业都会被纳入计划中。虽然西部气候倡议的基本方针考虑到了包括许可额储备、限制借贷和设置拍卖底价在内的成本遏制措施,却排除了严格的价格上限和不受限制的借入(borrowing),美国联邦总量控制与交易体系的某些早期建议都包含了这些措施。

  表5.1显示了11个西部气候倡议合作辖区的现状。西部气候倡议每年覆盖约为8亿吨二氧化碳当量的排放量,这取决于该计划的最终参与情况,上述排放量相当于加利福尼亚州排放量的一半以上。

 

sjj

  5.1.2 韩国排放交易计划

  韩国排放交易体系于2015年1月启动。草拟的国家分配计划(National Allocation Plan)包含了五个行业:电力企业、工业、公用水和废弃物处理企业、建筑行业以及运输行业(主要为国内的航空公司)。该计划将覆盖大约500家企业。

  虽然许可额分配方式在分配期间通常不应该更改,但主动采取一些调整措施还是可以为所覆盖的企业提供帮助,譬如当企业面临“在分配计划制定时没有预料到的重大经济形势变化”时。这种调整可采取两种形式:

    ● 首先,在某些特殊情况下,总体经济形势的重大变化可能会导致排放许可额总量的增加。

  ● 其次,企业可能会通过吸收储备许可额来要求重新调整。不过,企业要求额外许可额的标准仅限于三种情况:(a)由于企业出现意外扩张或工厂转移/兼并而导致排放超出分配许可额;(b)由于政府要求增加电力供应而导致发电企业的排放增加;(c)由于生产线或商业规划发生意外变化导致企业排放超出其分配许可额30%(Hawkins et al,2014)。

  依据韩国排放交易体系的当前规划,政府可通过市场稳定措施来实施干预,以免价格或交易量发生显著变化。规划规定了准许干预的背景以及可采取干预的类型。稳定措施在面临以下情形之一时,即可授权实施(Hawkins et al,2014)。

  ● 首先,当相比前一年许可额价格的增长连续6个月都超出3倍;

  ● 其次,由于月交易量比前一年的月平均交易量增加2倍以上而导致许可额平均价格比过去两年的平均价格增加2倍以上;

  ● 再次,当月交易价格比过去两年的平均价格降低60%。

  在上述情况下,政府可采取以下措施来稳定市场:(a)允许多达25%的储备许可额参与拍卖;(b)对每个参与企业的许可额设置最高或最低限制;(c)增加或减少借入许可额的限制;(d)增加或减少补偿许可额的限制;(e)设定最高或最低价格(Hawkins et al,2014)。

  5.2 中国试点方案

  5.2.1 涉及的地区

  中国目前正在实施若干试点排放交易体系。2011年,国家发展和改革委员会宣布制定七个官方排放交易体系试点方案(北京、上海、天津、重庆、广东、湖北和深圳)。该计划已从2013年开始实施。截至2014年,七个试点中的六个地区已经开始实行排放交易,剩下的重庆也在2014年下半年开始实施。中国政府计划从2016年开始在全国推行排放交易体系,其目的是形成若干个设计不同的试点交易体系,并将它们与先前所获得的经验相比较,以确定未来建立全国性交易体系。在讨论上述试点排放交易体系之前,我们先了解一些主要的设计方案。

  对于所涉及的绝大多数工业实体和商业建筑而言,总体许可额依据它们在2009—2011年的历史记录来确定。如果这三年的增长速度超出50%,那么就将2011年的排放量视为基准。电力企业、航空公司、港口和机场部门将依据特定行业每单位产出的排放基准来获得许可额,这些许可额还要进一步乘以企业从2009年至2011年的历史平均产出水平。这些许可额将会从2013年至2015年以一次付清的方式交付给企业;不过,从合规的角度来看,在后续年份借入许可额是不允许的。

sjj

  5.2.2 中国试点方案的综合设计特点

  试点排放交易体系的限额和目标行业因城市和地区而异,旨在为实施统一的全国性排放交易体系奠定坚实的基础。

  北京是唯一对制造业和服务业企业的年度绝对减排量做出规定的试点地区。上述行业中的企业每年获得的许可额将越来越少:2013年是2009—2012年平均排放量的98%,之后逐渐降至2015年的94%。

  其他排放交易体系虽然没有绝对减排方面的要求,但规定了每单位工业增加值的碳强度减少。深圳和天津允许没有被纳入排放交易体系的个人投资者和金融机构参与交易,这种做法有可能导致更高的交易频率和价格的大幅波动。

  由于仅关注二氧化碳排放,这些试点排放交易体系只覆盖了省或直辖市总排放量的40%—60%,它们适用于电力和其他重工业行业,如钢铁、水泥和石油化工部门。

sjj

  许可额分配

  在中国,分配许可额的标准是基于前几年的历史排放数据,同时也会考虑行业特点和减排成本。

  在大多数情况下,限额是指排放强度上限。出于价格管理和成本约束的目的,天津、上海和湖北的政府会预留一些许可额。

  与此同时,在北京、天津、上海、深圳和广东,一小部分许可额采取拍卖的方式(Calderon,2013)。深圳计划在未来逐渐增加拍卖的比例。湖北更是开创性地预留了20%的初始许可额,用来奖励初期的减排行为(Calderon,2013)。

  在中国的排放交易体系中,大部分的许可额是基于过去的排放情况免费分配的;除了电力和热力企业外,制定基准的做法并没有得到大规模的采用(Ecofys,2014)。不过,深圳和广东这两个试点已初步开始实施许可额拍卖。

  行业覆盖

  中国排放交易体系和欧盟排放交易体系(以及其他经合组织交易系统)之间最重要的区别在于前者意图覆盖建筑行业(譬如北京)或运输行业。中国住房和城乡建设部已经为建筑行业制定出不同的碳交易方案(Han,2012)。这些方案即将在少数试点城市付诸实施。

sjj

  尽管住房和城乡建设部的主要意图是为了限制能源浪费,但将碳交易方案向建筑行业拓展必须同中国的整体气候变化战略相匹配。眼下,住房和城乡建设部已经首次提出了建筑行业碳交易计划的详细方案(Han,2012)。中国对电价实施严格管制,因此发电厂无法将碳成本通过电价转移给消费者,进而导致需求方缺乏电力管理的激励。为了解决这一问题,中国的试点地区必须要求电力使用大户向政府提交排放许可,进而使大部分排放交易体系能够覆盖间接排放。

  市场稳定和补偿

  中国大多数的排放交易计划都考虑预留排放许可来调解市场,譬如购买/出售许可额以防市场波动。至于使用补偿性的排放信贷(offset credits),中国的排放交易体系可允许使用中国核证减排量。依据排放交易计划,核证减排量可高达总供给的10%。

  市场价格

  从图5.3我们可以看出,2014年初市场价格波动范围为20—80元(相当于2.6—10.4欧元),2014年底为25—55元(相当于3.24—7.15欧元)。当前的价格波动幅度与欧盟排放交易体系近似。

sjj

  5.3 比较欧盟排放交易体系与其他排放交易体系的设计特点

  在排放交易体系覆盖范围或分配方式等设计特点方面,现行排放交易体系

  和新兴排放交易体系之间存在着很大的区别。

  行业覆盖。

  欧盟排放交易体系专注于工业和大型能源生产商,美国和加拿大的排放交易计划也具有类似的覆盖特点,而亚洲的某些新兴排放交易体系则试图覆盖其他行业,通常涉及小型企业和建筑行业,或纳入能源消费所导致的间接排放。

  目标类型。

  美国、加拿大或欧洲的交易计划制定了绝对限额,而中国的试点排放交易计划则制定了相对限额,有时辅之以绝对限额。

  分配方式。

  只有少数排放交易体系从一开始就将拍卖作为主要的分配方式。欧盟排放交易体系从一开始就运用了溯往机制(grandfathering),与此类似,中国的试点排放交易体系也对大部分许可额实施免费分配。

  补偿信贷的使用。

  所有现行的排放交易体系和新兴排放交易体系都允许运用补偿信贷,但数额和遵从的国际或国家标准都不尽相同。

  市场稳定措施。

  相比于欧盟排放交易体系,大多数排放交易体系都提供了管理价格波动的稳定措施,并为所覆盖的企业提供更多的价格确定性。■

  (中国社科院研究生院博士 郭晶晶 译)

  因篇幅所限,附录部分略,特向作者和读者致歉,需要者可向《比较》编辑室索取:bijiao@citicpub.com

  参考文献

  Calderon, R, Wing, X, Houze, S, Jung, G (2013). Emerging Emissions Trading Schemes (ETS) in China Columbia University, School of International and Public Affairs

  Carraro, C (2014). EU Emissions Trading Scheme Reform:A Change for the Better? (http://wwwcarlocarraroorg/en/topics/climatepolicy/euemissionstradingschemereformachangeforthebetter/).

  CEPS (2014). Carbon Leakage: Options for the EU, CEPS Special Report

  Climate Group(2014).China Will Launch Worlds Biggest Carbon Market in 2016 (http://wwwtheclimategrouporg/whatwedo/newsandblogs/chinawilllaunchworldsbiggestcarbonmarketin2016/).

  Climate Strategies (2009). Tackling Leakage in a World of Unequal Carbon Prices

  De Perthuis, C, Trotignon, R (2013). Governance of CO2 Markets: Lessons from the EUETS Cah Chaire Econ Clim 2013 30

  Dechezleprêtre, A (2014). Technology and Innovation Policy & the EUETS (http://www eurocaseorg/images/stories/pdf/platforms/energy_workshop2014/ETSMCC2014_11Dechezlepretre pdf).

  Ellerman, AD, Marcantonini, C, Zaklan, A (2014). The EUETS: Eight Years and Counting (EUI Working Paper No 2014/04).

  Ecofys (2014). State and Trends of Carbon Pricing World Bank, Washington DC

  Ecofys (2014). Dynamic Allocation for the EU Emissions Trading System

  Ecofys (2014). Chinese Emission Trading Schemes: Initial Assessment on Allocation

  Ecofys (2015). Projections behind the 500900 Million Estimate of “Unused” Phase 3 Allowances

  EuroCASE (2014). Reform Options for the European Emissions Trading System (EUETS).

  European Commission (2012). The State of the European Carbon Market in 2012 Report from the Commission to the European Parliament and the Council COM(2012) 652 final, 14 November

  European Commission (2013). Calculations for theDetermination of the Crosssectoral Correction Factor in the EUETS in 2013 to 2020

  European Commission (2013). Commission Decision Concerning National Implementation Measures for the Transitional Free Allocation of Greenhouse Gas Emission Allowances in Accordance with Article 11(3) of Directive 2003/87/EC of the European Parliament and of the Council

  European Commission (2014). A Policy Framework for Climate and Energy in the Period from 2020 to 2030, Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, COM (2014) 15 final

  European Commission (2014). Impact Assessment Accompanying a Policy Framework for Climate and Energy in the Period from 2020 up to 2030, SWD (2014) 15 final

  European Commission (2014d). Commission regulation No176/2014 amending Regulation (EU) No1031/2010 in panticular to determine the volumes of greenhousegas emission allowances to be auctioned in 201320, 25 February

  European Commission (2014e). Proposal for a Decision of the European Parliament and of the Council concerning the establishment and operation of a market stability reserve for the Union greenhouse gas emission trading scheme and amending Directive 2003/87/EC, 22 January

  European Council (2014). Conclusions, 23 and 24 October EUCO 169/14

  Han, G, M Olson, K Hallding and D Lunsford (2012). Chinas Carbon Emission Trading An Overview of Current Development

  Hawkins, S and I Jegou (2014). Linking Emissions Trading Schemes Considerations and Recommendations for a Joint EUKorean Carbon Market ICTSD Global Platform on Climate Change, Trade and Sustainable Energy.

  IETA (2013). IETAs Vision for a Comprehensive EUETS Reform

  Jalard, M and Alberola, E (2015)EUETS: Which Free Allocation Mechanisms to Sustain Carbon Leakage Mitigation through to 2030? Climate Report No49, CDC Climat Research

  Kettner, C, Kppl, A, Schleicher, S, Thenius, G (2008). Stringency and Distribution in the EU Emissions Trading Scheme: First Evidence Climate Policy 8 (2008), 4161

  Kettner, C, Kppl, A, Schleicher, S (2010). The EU Emissions Trading SchemeInsights from the First Trading Years with a Focus on Price Volatility in Dias Soares, C et al (eds) Critical Issues in Environmental Taxation, Volume VIII, 2010, Oxford University Press

  Neuhoff, Karsten (2014). The Deal: Free Upstream Allocation and Inclusion of Consumption DIW Berlin

  Schleicher, S P, A Türk and A Zeitlberger (2014). Building Blocks for a Structural Reform of the EU Emissions Trading System Policy Brief of the Wegener Center at the University of Graz

  Schleicher, S P, and A Zeitlberger (2014). Structures and Stringencies of the EU Emission Trading System: The Position of Austrian Installations Policy Brief of the Wegener Center at the University of Graz

  Schleicher, S P, A Kppl and A Zeitlberger (2015). Dynamic Allocation in EUETS under Different Design Options Policy Brief of the Wegener Center at the University of Graz

  Taschini, Luca (2013). Options for Structural Measures to Improve the European Union Emissions Trading System: Response to a European Commission Consultation Policy paper Grantham Research Institute on Climate Change and the Environment, London School of Economics and Political Science

  Taschini, L, Kollenberg, S, Duffy, C (2014). System Responsiveness and the European Union Emissions Trading System Policy Paper, Grantham Research Institute

  Taschini, Luca (2013). Options for Structural Measures to Improve the European Union Emissions Trading System: Response to a European Commission Consultation Policy paper Grantham Research Institute on Climate Change and the Environment, London School of Economics and Political Science

  Trotignon, R, Gonand, F and de Perthuis, C (2014). EUETS Reform in the ClimateEnergy Package 2030, First Lessons from the ZEPHYR Model Policy brief No 201401 Climate Economics Chair.

  Tuerk, A, M Mehling, S Klinsky and X Wang (2013). Emerging Carbon Markets: Experiences, Trends and Challenges Climate Strategies Report

  WRI (2014). Emissions Trading in China

  World Bank (2014). State and Trends of Carbon Pricing

  Zhong, Q (2014). China Carbon Market Report 2014 IETAIEAEPRI Workshop, Paris, 9 October

  Stefan Schleicher,供职于格拉茨大学韦格纳中心;Andrei Marcu,供职于布鲁塞尔欧洲政策研究中心;Angela KÖppl,供职于奥地利经济研究所(维也纳);Jürgen Schneider,供职于奥地利环境局;Milan Elkerbout,供职于布鲁塞尔欧洲政策研究中心;Andreas Türk和Alexander Zeitlberger,均供职于格拉茨大学韦格纳中心。作者文责自负,不代表所在机构观点。

版面编辑:王丽琨
财新传媒版权所有。如需刊登转载请点击右侧按钮,提交相关信息。经确认即可刊登转载。
  • 收藏
  • 打印
  • 放大
  • 缩小
  • 苹果客户端
  • 安卓客户端
财新微信