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欧盟排放交易体系的结构性改革

来源于 《比较》 2016年第1期 出版日期 2016年02月01日

  4以碳泄漏的新视角来制定欧盟排放交易体系的结构改革

  欧盟排放交易体系的发展过程让我们认识到,我们对政策工具的判断和处置不能独立于欧盟政策或全球经济状况。认识到这一点,不仅极大地有益于我们评估碳泄漏的风险,还能大大帮助我们协调排放交易体系和其他政策。

  4.1 碳市场互动的拓展视角

  在欧盟排放交易体系的初始设计中,碳市场被理解为边际减排成本和带有最终碳价的排放限额之间的交互作用,如图41所示。

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  由于基本的信息要求,对碳市场的这一理解不具可操作性。其限制之一在于,边际减排成本可能是不明确的,因为它们取决于时间范围以及对各种要素价格(包括融资方案)所做的假设。在很多情况下,如果涉及复杂的生产过程,就不能从其他效应中确定出边际减排成本。

  鉴于边际减排成本在企业层面上的这种不确定性,市场也就只限于传递这些成本的可靠信号。

  在大多数情况下,确切(以及所有市场参与者可见)的边际减排成本曲线所必需的条件并不成立。但如果这些最优条件普遍成立,那么已设定的限额就能提供透明的价格信号,以确保排放交易体系在短期和长期运行的成本效益。

  与此同时,上述结论还表明,碳市场上的相互作用实际上要复杂得多,如图4.2所示。

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  ● 除了金融市场参与者的动机外,许可额供需之间的物理严格性(physical stringency)必须成为碳价的主要决定因素。

  ● 直接碳成本是指碳价乘以所需的许可额数量。

  ● 附加成本源自减排活动,而后者又会反作用于许可额的严格性。

  ● 针对可再生能源和能源效率行业的重叠政策,会影响减排成本和许可额的物理严格性。

  ● 有效碳成本至少由三个部分组成:直接碳成本、减排成本和间接碳成本,间接碳成本源自含碳的电力购买。

  ● 最后,正是增加值的变化最终决定了实现碳排放目标所产生的影响,而这又取决于将碳成本转化为产品价格的能力。

  4.2 针对碳泄漏的碳限额严格性的现实情况

  欧盟排放交易体系所得出的一些经验证据,加深了我们对总量控制与交易制度的概念性理解,这些经验证据也增进了我们对碳泄漏问题的理解。

  从单一企业的角度来看,碳限额的物理严格性可以用核证排放的免费分配份额来衡量。

  如图4.3给出了所有部门的免费许可额,如其所示,第一阶段和第二阶段的免费许可额数量都超过了核证排放量。

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  由在始于2013年的第三阶段,分配方式发生了变化,免费分配的许可额比例降到了核证排放的45%和许可额总供给的43%,总供给也包括了拍卖的许可额数量。另外值得注意的是:2013年,许可额总供给超出核证排放量将近5个百分点。

  燃烧和燃料行业(占总排放的约71%)和其余工业部门之间免费分配的许可额比例存在着显著差异。

  目前,工业部门拥有超过核证排放的免费许可额剩余,而燃烧行业却饱受免费许可额短缺之苦,结果如图4.4所示。

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  欧盟排放交易体系所辖行业的这种显著割裂状态严重影响了对碳泄漏的评估。到目前为止,除少数企业外的工业部门未曾体验过企业层面许可额的物理严格性。更多细节可参见附录。

  免费分配的物理严格性的上述证据表明,第一阶段和第二阶段都出现了免费许可额相对于核证排放量的过度剩余,工业部门甚至表现得更为明显。

  虽然第三阶段免费许可额的份额显著下降,但加上拍卖的许可额数量,许可额的总供给在2013年还是超出了核证排放量。

  供给过剩的影响导致总体碳成本比欧盟委员会影响评估的预测要低,后者的参考碳价为每单位欧盟排放许可额30欧元。

  上述结论并没有排除由免费许可额分配导致的不利影响致使个别企业面临严重成本影响的极端情形。这些源自免费许可额分配且在阈值范围内的扭曲结果与产出水平无关。

  4.3 防止碳泄漏的改革事项

  4.3.1 与碳泄漏相关的欧盟排放交易体系结构改革

  运用碳市场相互作用的拓展视角,我们对如何避免碳泄漏风险有了更多的认识。

  对于既定的碳价而言,排放强度所代表的技术决定了直接碳成本。有利于提高排放强度的任何措施显然都是高度相关的。理论上最优的市场条件假设可确保碳价促成必需的技术变革。但在现实世界中,不稳定的碳价(它可能招致利益相关者和政策制定者的反对,取决于不稳定的程度)可能并不足以激发彻底的技术变化。

  降低直接碳成本的方案之一是免费分配许可额,欧盟排放交易体系已经展开了类似的实践。不过,以更定向的方式而非现行制度来实现上述目标有多种原因,现行制度或多或少不加区别地对待碳泄漏名单上的所有行业。

  更定向的免费许可额分配会明确考虑欧洲之外的贸易过程、工业生产过程中的排放以及间接排放。

  长远来看,为转向低碳技术提供支持才是最重要的,当前的战略决策都是为上述目的而制定的。碳价并不足以刺激上述战略决策付诸实施,因此我们还需要对研究和开发提供更多支持。为此,可以将超出免费许可额的拍卖收入作为必需的融资来源。

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  4.3.2 重叠政策

  相关研究表明,欧盟排放交易体系一直受到欧盟其他政策尤其是可再生能源和能效改进政策的影响。

  特定碳价如何影响能源结构或能源结构如何影响特定碳价?特定的可再生能源政策如何影响碳市场?这些问题我们都有必要做进一步分析。

  某些相互作用会导致相当意外的结果乃至产生相反的效果。例如,对于可再生能源的补贴不仅减少了化石燃料的需求,还降低了电力的批发价格,使得煤电更加廉价,而用气发电不再具有竞争力。这需要对基于碳价信号的热力和电力市场设计进行根本性的反思。

  4.3.3 定向的技术政策

  减排方案尤其是工业部门的减排方案严重依赖于新技术,而在多数情况下,新技术截然不同于现行的生产工艺。

  上述结论尤其适用于钢铁行业,虽然在该行业,超低碳技术正在构想之中,但依然遥不可及,我们还有很多研发以及商业化前的试验工作要做。

  就排放强度和碳排放的重新利用而言,类似的突破性技术似乎也有可能运用到水泥工业。

  而对于造纸行业,新的技术路线显然指向了生物提炼。

  如果仅靠碳价,这些技术方案很可能行不通。它们需要在目标和资源方面获得有很强针对性的承诺。部分拍卖收入显然可以用于支持这些定向技术政策。

  4.4 为欧盟排放交易体系的结构改革制定策略

  欧盟排放交易体系的未来

  到目前为止,欧盟排放交易体系的现状和从欧盟排放交易中获得的经验,不仅为若干未来战略铺平了道路,而且还不断激发出各种关于该体系是否应该有所变化或加以改革的讨论:

    ● 不采取改革行动。

  这种做法会导致现有的许可额剩余进一步加剧,这些剩余的许可额不仅会破坏欧盟排放交易体系的效力,还会损害该政策的公信力。

  ● 改善欧盟委员会提出的改革措施。

  由于欧盟委员会提出的市场稳定储备计划在2021年以后才会生效(该时间点的设置目前还在争论之中),所以在2020年之前新增剩余许可额的积累不仅不会停止,还可能一直维持到2030年。

  ● 对已建议的改革措施进行优化的结构改革。

  从欧盟排放交易体系中获得的运作经验使我们认识到,为了优化这一政策工具,我们可以制定更大胆的改革措施。

  目标和利益相关者

  从探讨改革策略开始,我们就应该谨记此项政策工具的基本目标:

  ● 通过遵循直至2050年的减排路径,来实现长期的环保目标。

  ● 提供足以影响经济资产分配的清晰价格信号,这可以转化成清晰、持续且可信的碳价信号以及可促进能源和工业部门转型的其他激励措施。

  ● 只要非竞争行为在欧盟之外落实到位,就可以通过保护能源密集型行业免受碳成本负面冲击来避免碳泄漏问题。

  看似分散的利益相关者的利益已经显露出来。一些电力生产企业将带有高碳价的欧盟排放交易体系视为将煤驱逐出电力市场的手段。相比其他行业,电力和热力行业可以轻易地将碳成本转嫁给最终消费者。

  但是,如果面临进口和出口市场的国际竞争,工业部门就易于受到高碳价的打击。

  就欧盟排放交易体系的全面改革达成政治共识似乎非常困难。

  设计欧盟排放交易体系结构改革的步骤

  对欧盟排放交易体系现状的分析、自2005年实施该政策以来获得的经验教训以及其未来的改革步骤,都包含了以下元素。

  所有改革策略都需要优先关注以下两个方面:其一是自2008年以来不断积累的碳市场失衡的减少;其二是不管需求变化的驱动力从何而来,我们都必须使未来的许可额供给更快地回应这种变化。这类改革措施的预期影响是碳价的逐渐提高,它反过来又会强化向低碳技术转化的激励。

  利用之前在一揽子改革方案1中所归纳的措施,我们可以实现上述目标。其核心要素在于市场稳定储备,它需要在干预参数和引入的时间安排方面做仔细的评估。

  欧盟委员会提出的长期排放目标路径可给予企业长期视角。免费和拍卖分配都可以建立在此目标路径之上。这些分配手段可以通过更新基准和产出变得更灵活,进而将减排努力与产出水平联系起来。再加上市场稳定储备,这些措施可确保环保目标得以实现。

  上述改革要素相当于一揽子改革方案2中的实质性内容,该一揽子方案建议我们在沿着长期目标路径从固定交易阶段转向灵活分配的同时,应保持碳市场的严格性。

  上述两个基本的一揽子改革方案可通过一揽子改革方案3中所归纳的附加改革要素得以进一步强化。

  更定向的免费许可额分配值得我们优先考虑,我们可以通过对出口和进口竞争环境、当前不可避免的过程排放以及电力购买中所包含的间接排放进行明确补偿,来达成上述目标。这些间接成本问题目前依然得不到满意的解决,我们需要在欧盟层面进一步探讨这些问题。

  结构改革可以取得的成果

  总体而言,相比现行的制度架构,欧盟排放交易体系的结构改革将展现出不少新颖的特色设计:

  ● 分配方式将变得更灵活且不会令环保目标打折扣;

  ● 所有行业都将受益于更可预测的碳价;

  ● 能源密集型工业将受到更定向的碳泄漏保护,同时享受免费许可额分配。

  灵活性的提高还将改变行政管理需求。由于灵活性的提高,我们不再需要容易导致年份界限出现问题的固定交易阶段,也不再需要跨行业校正系数,如果运用免费许可额分配的明确标准,碳泄漏名单也就没有存在的必要了。

版面编辑:王丽琨
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