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产业政策和发展:政治经济学视角

来源于 《比较》 2016年第1期 出版日期 2016年02月01日
詹姆斯·罗宾逊

2.规范性产业政策理论

  支持采取产业政策的福利经济学理论相当直接易懂。市场不完善(market imperfection)、外部性和收益递增等现象很可能出现,表明有多种类型的产业政策能增进社会福利,甚至是创建现代制造业的必要条件。此类政策的最优形式取决于市场不完善的性质,如果由于资本市场不完善,某些产业的规模小于社会最优水平,这并不能给保护新兴产业提供规范性的理由,而是应该把政策重点放在消除特定的市场失灵方面。当然我们不能忘记次优理论,也就是说在有着多种市场失灵的经济中,去除其中一种市场失灵有可能使整体福利水平下降,而非改善(Lancaster and Lipsey, 1956)。如果某个产业能带来正的外部性,那么福利经济学表明可以采取直接补贴这一最简单的产业政策形式。在此情形下,补贴成为经典的庇古式干预。在开放经济模型中,如果某个产业能带来正的外部性,而国际市场价格导致本国的产业规模从社会福利角度看过小,那么,关税就是最优的干预政策(Matsuyama,1992)。

  然而大量研究显示,即使我们确认市场失灵很严重,实际的政策选择却很少符合规范经济理论的建议,例如在可以选择高效政策工具时,采纳的却是低效的政策工具(Coate and Morris,1995;Acemoglu and Robinson,2001)。本文暂不涉及这个话题,而只是强调,经济学理论的确充分证明,至少某些产业政策可以在增进福利水平和经济增长上发挥重要作用。下一节则将指出,确实有这方面的实际案例。但很明显,此类理论并没有给我们观察到的许多产业政策提供规范基础,如苏联在1928年后采纳的政策。只是在某些极为特殊的条件下,政府所面临的政策选择才符合规范性理论的说法。

3.产业政策的历史经验

  下面将简要介绍一系列成功和失败的产业政策案例。我的主要观点不是说产业政策总是不好或者总是好,而是认为各种经验表明:产业政策有着促进经济发展的巨大潜力,但只有在政治环境合适的情况下,这样的潜力才能发挥。下面的案例是为了描述我将更系统地解释的分析视角。

  倡导产业政策的人所钟爱的榜样是实现东亚奇迹的各经济体。本文概要中已经提到,如今对这个领域有大量的研究文献。在韦德(Wade,1990)的书中,第4章到第6章详细介绍了中国台湾的案例,其中许多有趣的故事是关于台湾当局如何从1950年代以来为促进工业发展进行系统性的经济干预,比较著名的是台湾当局的经济设计师尹仲容(K.Y. Yin)如何根据美国顾问怀特工程公司(J.G. White Engineering Corporation)的报告,判断出塑料是应该发展的工业部门。他接下来通过银行记录,认准当地商人王永庆是有资源完成此事的人选,然后劝说对方着手开创企业(Wade, 1990, 第80页)。1957年,第一家塑料工厂在当局监督下完工,移交给王永庆。此后领导台塑集团发展的王永庆成为当地的企业家楷模之一。韦德列举了许多通过当局干预来提升产业发展的规模和质量的案例,例如在台北公开销毁了2万只灯泡,以打击劣质产品(Wade, 1990, 第81页)。在私人产业得到发展的同时,台湾地区的公共部门也深深卷入了工业化浪潮,到1980年代,有多达60%的研发支出来自公共部门(Wade, 1990, 第99页)。产业政策研究院(Industrial Policy Research Institute)从1973年开始扮演了关键角色。特别是减少了对于美国的技术依赖,在8个领域发起了“‘国家’战略行动”。

  公共部门在1965年创立了一个出口加工区,并利用信贷等许多支持工具来促进出口(Wade, 1990, 第139—148页),而且与韩国一样,兴建了一家大型的钢铁综合企业。

  韦德书中的图1(Wade,1990, 第111页)总结了台湾当局在不同产业发挥关键引导作用的主要发展时期。某些措施并不十分成功,例如,与日本或韩国不同,台湾地区虽然也有过持续努力,却没能发展出有国际竞争力的汽车工业。而在半导体等其他领域,干预却得到了非常出色的结果。

  台湾当局成功促进工业发展的案例令人吃惊,极有说服力,很好地证明了产业政策的价值。但不幸的是,也有大量失败的产业政策案例,其中某些典型来自撒哈拉以南的非洲国家。许多非洲国家在独立之后采纳了各类产业政策,如加纳和津巴布韦等国制订了五年计划和宏大的发展目标。与台湾地区一样,这些计划往往是由公共部门牵头。但糟糕的是,没有任何一个撒哈拉以南的非洲国家培育出了有国际竞争力的工业。在通常情况下,尽管实现了快速的资本积累,这些产业的效率却极其低下,全要素生产率令人沮丧。

  对非洲国家的产业政策失败的最详细研究是基里克(Killick,1978)对加纳经济发展的开创性著作。对任何主张用产业政策来解决非洲现实问题的人来说,这都应该是必读书籍。该书非常详细地介绍了1960年代早期以来的多个产业政策案例,并逐一揭示了这些政策的低效无能。作者指出,成本收益核算被忽视,低效的投资项目被采纳。一个例子是关于一家牲畜制品综合工厂(Killick, 1978, 第231页),“制鞋工厂……需要与北方的肉类工厂建立联系,把毛皮通过500英里远的运输送到南方的一家制革厂(现已废弃),然后又走200英里,把皮革运回位于中部地区的库马西的制鞋厂。因为主要的鞋类市场是在阿克拉都市区,这些成品鞋子还得再运输200英里,返回南方”。

  基里克有些低调地评论说,这家企业的活力被错误选址给破坏了(第231页)。另一个惊人的例子是兴建一家水果罐头厂“以加工芒果,人们认为芒果在本地没有市场,而该工厂的产能据说超出了国际市场总和的数倍”(Killick, 1978, 第229页)。加纳政府对该工厂的报告大加引用:“A项目工厂将建立在布隆阿哈福省的文奇市,每年加工7000吨芒果和5300吨西红柿。如果该地区的平均产量为每年每英亩5吨芒果和5吨西红柿,那么应该有1400英亩土地种植芒果,1060英亩土地种植西红柿,以供应给该工厂。问题在于,该地区现有的芒果供应仅仅来自散落在灌木丛中的很少几棵果树,西红柿也没有商业化种植,因此这些作物的生产必须从零开始。芒果从种植到结果需要5—7年。于是,如何获得充足的种植物资和组织原材料生产,很快成为该项目要解决的主要问题”(Killick, 1978, 第233页)。

  基里克的尖刻评论是,“很难想象还有比对该项目规划的经济效率更加糟糕的分析了”,而这样的报告是在该工厂开工建设一整年之前做出的。恩克鲁玛统治时期的问题不是工业投资不足,人们普遍认为该国的资本存量在1960—1965年间增长了80%(Killick, 1978, 第69页)。公共部门的投资占其中的60%,占非住房投资的80%(Killick, 1978, 第170页)。问题在于这些投资的配置方式。

  我们很容易从撒哈拉以南非洲国家找到更多的类似案例。虽然拉丁美洲的情形或许没那么糟糕,甚至还有少数成功案例(特别是巴西),但普遍情况依然是拉丁美洲国家政府对工业发展的刺激政策并不成功。大多数政府保护和产业补贴并未扶植起有国际竞争力的企业,而是出现了缺乏竞争力、为受保护的国内市场提供劣质产品的垄断企业或寡头企业。

版面编辑:邵超
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