*本中文译本仅供参考，不具有官方地位。它独立编译而成，欧洲委员会或马里奥·德拉吉教授均未参与其中。在编译过程中，编译者力求译文如实准确，但难免挂一漏万，如有任何翻译上的不当之处，应以英文原版作为权威文本。本译文只反映作者的观点。此外，感谢李一南博士在本文翻译和出版过程中给予的大力支持和帮助。——编者注
编者按：2023年，欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩邀请欧洲中央银行前行长、意大利前总理马里奥·德拉吉教授对欧洲的竞争力状况进行评估。他的任务是剖析欧洲的结构性弱点，进而提出相应的战略，以帮助推动欧洲大陆实现长期经济增长。长期以来，欧洲在高端工业、科学和技术研发领域一直处于领先位置。然而，过去几十年间，在维持前沿研究的卓越地位、扩大前沿创新成果、深化资本市场以及确保单一市场的全面一体化等方面，欧洲面临重重困难。报告概述了应对这些挑战所需的紧急改革措施，并提供了一套全面战略，旨在增强欧洲的经济韧性，提升欧洲在全球的影响力。
虽然这份报告是为欧洲读者而写，但其中探讨的一些问题也与中国相关。中国和欧洲都面临着如何促进前沿创新、发展高效资本市场，以及建设统一的竞争性经济等关键问题。随着中国加速向创新驱动型经济转型，也面临着与报告中阐述的类似战略抉择：如何在培育一个一体化且充满活力的创新型经济体的同时，平衡好政府干预与市场力量之间的关系。尽管存在文化和历史差异，但相同的经济改革原则或许同样适用中国和欧洲。根本的挑战在于，需要在共同繁荣与经济增长、创新与稳定、开放与安全之间达成恰当的平衡。从这些因素来看，该报告的中文译本对中国的政策制定者和学者无疑有重要的参考价值。
这份报告主要聚焦于欧洲，但也从中国的经历中吸取了一些宝贵的经验。中国在数字基础设施方面的迅速发展、对关键产业的战略性投资、对前沿研究的投入，以及为大规模创新动员资本的能力，似乎都影响了报告中反映的某些观点。
报告也指出，中国的成功提供了一些深刻的洞见，可以帮助欧洲完善自身的政策。中国的产业政策有针对性地投资于清洁能源、电动汽车和半导体等战略领域，为加速创新和扩大新兴产业规模提供了宝贵经验。此外，中国为顶尖研究型大学提供了大量资金支持，并重视具有高影响力的科学研究，由此推动了专利申请的激增，也促成了人工智能、量子计算和生物技术领域的突破。最后，中国在电池技术和可再生能源生产方面的领先地位，凸显了对绿色创新进行长期投资的重要性。
对中国的政策制定者和学者来说，这份报告为应对我们这个时代的一些最紧迫的经济问题提供了结构性思路。虽然欧洲的情况与中国不同，但许多基本问题是相同的，例如，如何在保持经济稳定的同时促进创新，什么样的监管和金融框架最能支撑创业和技术领先地位，大型多元化经济体如何在追求战略目标的同时确保公平竞争。
德拉吉教授的这份报告并没有宣称能给出所有问题的答案，但它对欧洲面临的挑战进行了严谨的分析，同时提出了改革路线图，而其中的深刻洞见或许也能与中国正在进行的政策讨论产生共鸣。
通过促进对话和分享经验，中国和欧洲都可以在日益复杂的全球经济中提高自身的竞争力。正是本着这一精神，《比较》特推出本译文，希望以此促进对未来经济政策和发展展开有意义的讨论。（肖梦 吴素萍）
绪言
自21世纪初以来，欧洲一直对经济增长放缓忧心忡忡。各种旨在提高增长率的策略层出不穷，但增长趋势未见改变。
从不同的衡量指标看，欧盟与美国之间的GDP差距已经扩大，主要原因是欧洲的生产率增长显著放缓。欧洲家庭因此付出了生活水平下降的代价。自2000年开始，美国人均实际可支配收入的增长几乎是欧盟的两倍。
在此期间的大部分时间里，增长放缓仅被视为麻烦事，而非灾难。欧洲的出口商在世界增长较快的地区（尤其是亚洲）成功抢占了市场份额。更多的女性进入劳动力市场，推动了劳动力对经济增长的贡献。此外，2008—2012年的危机之后，欧洲各地的失业率稳步下降，这有助于减少不平等现象并维持社会福利。
欧盟还受益于有利的全球环境。世界贸易在多边规则下蓬勃发展。美国安全保护伞提供的保障，使欧盟得以将国防预算转用于其他优先事项。在地缘政治稳定的大环境下，我们无须担心更深地依赖我们期望继续保持友好关系的国家。
但如今，我们赖以发展的根基正在动摇。
从前的全球模式日渐衰落。世界贸易快速增长的时代似乎已经结束，欧盟企业面临着来自海外的更大竞争，而进入海外市场的机会也在减少。此外，欧洲突然失去最重要的能源供应国：俄罗斯。同时，地缘政治稳定性不断减弱，我们当初的依靠变成了弱点。
技术变革日新月异。而很大程度上，欧洲错失了互联网引领的数字革命及其带来的生产率提升：确切地说，欧盟与美国之间的生产率差距很大程度上可以归因于科技行业。在推动未来增长的新兴技术领域，欧盟实力薄弱。全球50家顶尖科技公司中，仅4家是欧洲公司。
然而，欧洲对增长的需求与日俱增。
欧盟正在步入其近代史上第一个人口增长无法支撑经济增长的时期。预计到2040年，欧盟的劳动力每年将减少近200万人，欧盟将不得不更加依赖生产率来推动增长。如果欧盟维持自2015年以来的平均生产率增速，也只能使GDP在2050年前保持不变：届时欧盟将迎来一系列新的投资需求，这些需求将不得不通过更高的增长来提供资金。
为实现经济数字化和脱碳，同时增强欧洲的国防能力，欧洲的投资占GDP比例必须上升5个百分点左右，达到20世纪六七十年代的水平。这是前所未有的：相比之下，1948—1951年“马歇尔计划”提供的额外投资每年约为GDP的1%～2%。
倘若欧洲不能提高生产率，就只能被迫做出选择。我们将无法迅速成为新技术领域的领军者、气候责任的标杆和世界舞台上的独立参与者。我们将无力从经济上维系自身的社会模式，也将不得不缩减部分甚至全部雄心壮志。
这是一个关乎生死存亡的挑战。
欧洲的基本价值观是在可持续的环境中实现繁荣、公平、自由、和平与民主。欧盟的存在是为了确保欧洲民众始终能够从这些基本权利中获益。如果欧盟无法再为人们提供这些服务，又或者只能在它们之间权衡取舍，它将失去存在的意义。
应对这一挑战的唯一途径是实现增长和提高生产率，同时坚守我们的公平和社会包容的价值观。而对于欧洲，提高生产率的唯一途径是进行根本性的变革。
重振增长的三个行动领域
本报告指出了重振可持续增长的三个主要行动领域。
在每个领域，我们都并非从零开始。欧盟仍然具备一些普遍优势，比如强大的教育和医疗卫生体系、健全的福利国家制度，还有某些可发挥的具体优势。然而总体来说，我们尚未将这些优势转化为在全球舞台上富有生产力和竞争力的产业。
首先，也是最重要的一点，欧洲必须从根本上重新集合各方力量，努力缩小与美国和中国的创新差距，特别是在先进技术领域。
目前，欧洲囿于一种静态的产业结构，鲜有新企业崛起以颠覆现有产业或开发新的增长引擎。事实上，在过去50年里，欧洲未曾出现白手起家且市值超过1 000亿欧元的公司，而在此期间，美国创立了6家市值超过1万亿欧元的企业。
这种活力的缺失是自我实现的。
由于欧盟企业专注于成熟技术领域，但这些领域实现突破的潜力有限，所以它们在研究与创新（R&I）上的投入较少：2021年，欧盟企业的研发投入比美国同行少2 700亿欧元。在过去20年里，欧洲前三大研究与创新的投资者一直由汽车公司主导。21世纪初的美国也是如此，当时汽车和制药行业在研发投入上处于领先位置，而现在，排名前三的投资者均来自科技行业。
问题不在于欧洲缺乏创意或雄心。欧洲有众多才华横溢的研究人员和创业者在申请专利。但是创新在后续阶段遭遇了阻碍：欧洲无法将创新成果转化为商业应用，而期望在欧洲发展壮大的创新公司在各个环节都因为法规的前后矛盾和重重限制而举步维艰。
于是，许多欧洲企业家更愿意向美国的风险投资人融资，并在美国市场扩大规模。2008—2021年，近30%在欧洲创立的“独角兽”（估值超过10亿美元的初创企业）将总部迁往国外，其中绝大多数迁到了美国。
当今世界正处于人工智能革命的风口浪尖，欧洲不能继续停留在20世纪的“中等技术与产业”上。我们必须释放自身的创新潜力。这不仅是引领新技术的关键，也是将人工智能融入现有产业，使这些产业保持前沿竞争力的重要一环。
这项议程的核心部分，是让欧洲人掌握从新技术中获益所需的技能，从而实现技术发展与社会包容齐头并进。尽管在创新领域，欧洲应以追赶美国为目标，在提供教育和成人学习机会乃至为所有人创造终身优质就业岗位方面，我们应力争超越美国。
第二个行动领域是制订一份脱碳与竞争力联合计划。
如果欧洲能为实现宏伟的气候目标制订连贯一致的计划，脱碳将给欧洲带来机遇。但倘若我们无法协调各项政策，脱碳就可能与竞争力提升和经济增长背道而驰。
尽管能源价格已从峰值大幅回落，但欧盟企业面临的电价仍然是美国的2~3倍，天然气的价格更是高出4~5倍。这一价格差距主要源于欧洲缺乏自然资源，却也和欧洲的共同能源市场存在的根本问题有关。市场规则阻止企业和家庭充分享受清洁能源带来的收益；高额税收和金融交易商攫取的租金又抬高了经济运行的能源成本。
从中期看，脱碳有助于推动电力向安全、低成本的清洁能源转型。但至少在本十年的剩余时间里，化石燃料仍将在能源定价中发挥核心作用。倘若没有一套使脱碳成果惠及终端用户的方案，能源价格将持续拖累经济增长。
全球脱碳行动对欧盟产业来说也是一个增长契机。欧盟的风力涡轮机、电解槽和低碳燃料等清洁技术处在世界领先位置，全球超过五分之一的清洁可持续技术都研发于欧盟。
然而，欧洲未必能够抓住这个机会。在清洁技术和电动汽车等行业，中国带来的竞争愈益激烈，这得益于其强劲的产业政策和补贴、快速创新、原材料控制以及在亚洲大陆范围内（continent-wide）大规模生产的实力。
欧盟可能面临一个权衡取舍。增强对中国的依赖或许是欧盟实现脱碳目标的成本最低、效率最高的途径。但中国由国家扶持的竞争也将对欧盟富有成效的清洁技术和汽车行业构成威胁。
为了我们的地球，脱碳势在必行。但要让脱碳成为欧洲经济增长的源泉，欧盟需要制订一份联合计划，涵盖能源生产行业以及清洁技术和汽车制造等推动脱碳的行业。
第三个行动领域是增强安全和减少依赖。
安全是可持续增长的前提条件。地缘政治风险上升可能会增加不确定性并抑制投资；而重大地缘政治冲击或贸易突然中断则可能造成极大的破坏。随着地缘政治稳定时代渐行渐远，不安全感加剧危及增长和自由的风险日益增大。
欧洲尤其容易受到影响。欧洲依赖少数供应商提供关键原材料，特别是中国；而与此同时，由于清洁能源转型，全球对这些材料的需求正在激增。另外，欧洲还严重依赖数字技术的进口。在芯片生产领域，全球75%～90%的晶圆制造产能集中于亚洲。
这些依赖关系往往是双向的：例如，中国依赖欧盟消化其过剩工业产能；但美国等其他主要经济体正在积极尝试摆脱这种依赖。如果欧盟不采取行动，将有可能陷入受制于人的风险。
在这种背景下，欧盟需要制定真正的“对外经济政策”，即所谓的“治欧方略”，以维护自身行动的自由。欧盟必须协调与资源丰富国家的优惠贸易协定和直接投资，在特定的关键领域建立储备，并构建产业合作关系，保障关键技术的供应链安全。只有携手努力，我们才能打造必要的市场影响力，实现我们的各项目标。
和平是欧洲的首要目标。然而，现实世界的安全威胁不断加剧，欧洲必须有所准备。欧盟作为一个整体，军事支出位居世界第二，但这并没有反映在其国防工业实力上。
国防工业过于分散，妨碍了其大规模生产的能力；同时，由于设备缺乏标准化和互操作性，欧洲作为一个凝聚力强大实体发挥作用的能力也被削弱。譬如，欧洲使用12种不同类型的作战坦克，而美国只生产1种。
前行路上的障碍是什么？
在许多领域，各成员国已经单独行动，产业政策频频出台。然而很明显，如果欧洲作为一个共同体协调行动，其实可以取得更大的成就。有三大障碍阻挡了欧洲的前行之路。
首先，欧洲缺乏着力点。我们阐明了共同目标，却没有设定清晰的优先事项或采取连贯的政策措施来支持这些目标。
譬如，我们声称支持创新，却持续给欧洲企业增加监管负担，这对中小企业来说成本尤其高昂，对数字领域的企业更是适得其反。欧洲一半以上的中小企业表示，监管障碍和行政负担是它们面临的最大挑战。
几十年来，我们任由单一市场四分五裂，这对我们的竞争力产生了连锁反应：促使高增长企业出走海外，进而减少了需要融资的项目数量，阻碍了欧洲资本市场的发展。而没有可以投资的高增长项目以及为其提供资金的资本市场，欧洲人就会失去变得更富有的机会。尽管欧盟家庭部门的储蓄超过了美国家庭部门，但自2009年以来，欧盟家庭部门的财富增长幅度仅为美国的三分之一。
其次，欧洲在浪费其共同资源。我们拥有庞大的集体消费能力，却将其分散于众多不同国家和欧盟项目中。
譬如，在国防工业领域，我们仍未携手合作，以帮助我们的企业实现整合并扩大规模。2022年，欧洲联合采购在国防装备采购支出中的占比不到五分之一。而且，我们对有竞争力的欧洲国防企业支持不足。2022年中至2023年中，采购总支出的78%流向非欧盟供应商，其中63%流向了美国。
同样，尽管突破性技术的公共投资需要大量资金，而且这些技术对所有人都有显著的溢出效应，我们在创新方面的合作并不充分。欧盟公共部门在研究与创新上的支出占GDP的比例与美国相当，但其中只有十分之一发生在欧盟层面。
最后，欧洲在关键问题上缺乏协调。
如今，像美国和中国的产业战略都融合了多种政策，从鼓励国内生产的财政政策，到惩处反竞争行为的贸易政策，再到确保供应链安全的对外经济政策，不一而足。
在欧盟背景下，以这种方式将政策关联起来需要各成员国与欧盟层面在行动上高度协调。但是，由于其决策过程缓慢且分散，欧盟很难做出这样的回应。
在欧盟不断扩大而面临的全球环境又日益严峻复杂的同时，欧洲的决策规则却没有发生实质性的改变。决策过程仍然是逐一处理各项议题，过程中会出现多个否决者。
这样做的结果是，从欧盟委员会提出议案到法案签署通过，整个立法流程平均耗时19个月，而这还不包括新法律在各成员国落地实施所需的时间。
本报告旨在为欧洲制定一项新的产业战略，以克服这些障碍。
报告明确了欧盟在关键战略领域地位下滑的根本原因，并提出了一系列恢复竞争力的建议。针对分析的每个领域，我们确定了短期和中期的优先建议。换句话说，这些建议并非空想，其中大部分都能够快速施行，以切实改善欧盟的前景。
在许多领域，欧盟通过实施一系列小举措就能大有作为，但要以协调的方式推进，确保所有政策与共同目标保持一致。而在一些领域，需要采取少数重大措施，比如将只能在欧盟层面执行的任务委托给欧盟。至于另一些领域，欧盟应后退一步，更严格地遵循辅助性原则，以减轻给欧盟企业带来的监管负担。
一个关键问题是，欧盟该如何为经济转型所需的大规模投资提供资金。本报告通过展示模拟情况来探讨这个问题。对于欧盟，可以得出两个重要结论。
首先，尽管欧洲必须推进资本市场联盟建设，但假如没有公共部门的支持，私人部门将无法承担大部分的投融资。其次，欧盟越积极改革自身以提高生产率，财政空间越大，公共部门也越容易提供支持。
这种关联凸显了提高生产率的重要性。而生产率提高同样对发行共同安全资产产生影响。为实现生产率最大化，有必要为欧洲的关键公共品（如突破性创新）投资提供联合融资。
同时，本报告还指出，如果不采取共同行动，国防采购或跨境电网等其他公共品将供应不足。倘若政治和制度条件得到满足，这些项目也需要共同融资。
本报告发布之际，欧洲大陆正值困难时期。
我们应当摒弃“只有拖延才能维系共识”的错觉。事实上，拖延只会导致增长放缓，且必然无法达成更多共识。当下，我们已经处在关键节点：再不付诸行动，我们将不得不牺牲我们的福祉、环境甚至自由。
为使本报告概述的战略取得成功，我们首先必须对自身现状、优先追求的目标、力求规避的风险以及我们愿意做出的权衡进行基本评估。
我们务必确保民选机构处于这些讨论的核心位置。唯有获得民主支持，改革才能真正具备宏伟目标并可持续地推进。
此外，对于合作，我们必须采取全新姿态：消除障碍，统一规则和法律，协调政策。我们可以组合不同的方式来开展工作，但绝不能停滞不前。
我们应该满怀信心，坚信能够成功向前迈进。相比于当下面临的严峻挑战，我们的国家从未显得如此渺小无力；自我保护从未像现在这样成为人们普遍关注的问题；采取统一应对措施的理由从未如此令人信服；我们将团结一致，找到改革必需的力量。
1.起点：欧洲新格局
欧洲具备成为极富竞争力的经济体的基础。欧洲模式融合了开放的经济、高度的市场竞争、坚实的法律框架以及积极的扶贫与财富再分配政策。这种模式使欧盟能够在实现高水平经济一体化和人类发展的同时，维持较低的不平等水平。欧洲打造了一个拥有4.4亿消费者和2 300万家企业的单一市场，经济总量约占全球GDP的17%（见图1.1）；而根据一些衡量标准，其收入不平等程度比美国和中国低10个百分点左右（见图1.2）。另外，欧盟在治理、卫生、教育和环境保护等方面施行的举措取得了显著成就。在实施法治方面全球得分最高的10个国家中，有8个是欧盟成员国。1在出生时预期寿命和低婴儿死亡率方面，欧洲领先于美国和中国。2欧洲的教育和培训体系卓有成效，三分之一的成年人完成了高等教育。3欧盟还是可持续发展和环境标准的世界领军者，在迈向循环经济方面进展迅速，并设定了全球最宏大的脱碳目标；此外，欧盟拥有世界上最大的专属经济区，（*1.专属经济区（EEZ）是《联合国海洋法公约》规定的海域，从一国海岸向外延伸至200海里。在此区域内，该国拥有勘探和开发海洋资源的权利。对这片广袤海域加以利用，将有助于提升竞争力、保障安全性并推动可持续发展。）覆盖1 700万平方公里，是欧盟陆地面积的4倍，可以从中获取诸多裨益。
然而，受生产率增长乏力的影响，欧盟的经济增长持续放缓，这让人们对欧洲实现其宏伟目标的能力产生了怀疑。欧盟制定了一系列目标，如实现高水平的社会包容、达成碳中和以及增强地缘政治相关性等，完成这些目标有赖于保持稳健的经济增长率。但在过去20年里，欧盟的经济增长一直低于美国，而中国则在迅速赶上。按2015年价格计算，（*2.任何特定年份的GDP差距值仅具有参考意义。由于价格平减指数和购买力调整并不完美，所以不应将其视为准确的估算。在比较各国GDP态势时，价格平减指数和汇率对结果有重要影响。根据比较目的的不同，这两个指标中的某一个可能更为适用。以当前价格计算的GDP能让人们了解市场价值，以不变价格计算的GDP能反映总量增长情况，而购买力调整则便于从消费者的角度进行比较。）欧盟与美国的GDP差距已从2002年的略高于15%，逐渐扩大到2023年的30%；另按购买力平价（PPP）计算，两者出现了12%的差距（见图1.3）。由于美国人口增长较快，所以人均差距的扩大幅度较小，但依然显著：按购买力平价计算，这一差距已从2002年的31%升至当前的34%。造成这些差异态势（diverging development）的主要驱动因素是生产率。按照购买力平价计算，欧盟与美国人均GDP差距的约70%可归因于欧盟生产率较低（见图1.4）。反过来，生产率增长放缓又与欧洲收入增长放缓和内部需求疲软有关：自2000年以来，美国人均实际可支配收入的增幅几乎是欧盟的两倍。
与此同时，冷战结束后支撑欧洲经济增长的三个外部条件——贸易、能源和国防——正逐渐消失。首先，尽管国内增长放缓，但是欧盟仍然显著受益于多边规则下蓬勃发展的世界贸易。2000—2019年，国际贸易占欧盟GDP的比例从30%升至43%，而美国仅从25%升至26%。贸易开放确保欧洲能够自由进口自身匮乏的商品和服务，从原材料到先进技术等，同时出口其擅长生产的制成品，尤其是向不断增长的亚洲市场出口。然而，多边贸易秩序眼下深陷危机，世界贸易快速增长的时代似乎已是明日黄花：国际货币基金组织预测，中期世界贸易或将增长3.2%，远低于2000—2019年的年均增长率4.9%。4其次，随着与俄罗斯关系正常化，欧洲得以通过采购充足的管道天然气来满足其能源进口需求，2021年，管道天然气约占欧盟天然气进口量的45%。但如今，这一相对廉价的能源来源不复存在，欧洲为此付出了沉重代价。欧盟损失了一年多的GDP增长，同时不得不将大量财政资源转向能源补贴，以及为进口液化天然气建设新的基础设施。最后，在美国霸权主导的地缘政治稳定时期，欧盟可以在很大程度上将经济政策与安全考虑分开，并利用较低国防开支带来的“和平红利”支持其国内目标。然而，目前地缘政治环境在不断变化，原因包括俄罗斯入侵乌克兰、中美关系紧张，以及非洲地区不稳定局势日益加剧，而非洲是许多对世界经济至关重要的大宗商品的产地。
在这个风云变幻的世界里，提高欧盟竞争力对于重振生产力、维持经济增长不可或缺。竞争力议程的核心应是促进生产率增长，这是长期增长最重要的驱动力，随着时间的推移将带动生活水平的提升。提高竞争力不能狭隘地视为一场专注于抢占全球市场份额和扩大贸易顺差的零和博弈。它不应催生可能扼杀竞争和创新的保护“国家冠军企业”政策，也不应通过压减工资来降低相对成本。今天，竞争力更多取决于劳动力具备的知识和技能，而不仅仅是相对劳动力成本。除这一广泛目标外，在某些情况下，聚焦特定部门或行业的竞争力尤为关键，譬如由于全球竞争环境并不公平（监管不对称或国外巨额补贴），原本富有生产力的企业陷入了不利境地。这种时候，为了持续推动生产率增长，营造公平的竞争环境可能很有必要。最后，一套现代竞争力议程还必须涵盖安全因素。安全是可持续增长的先决条件，地缘政治风险上升会增加不确定性并抑制投资，而重大地缘政治冲击或贸易突然中断可能极具破坏性。
1.1欧洲面临三大转型
眼下欧洲面临三大转型，首先是加快创新，寻找新的增长引擎。目前，欧盟的竞争力正遭受双向挤压。一方面，欧盟企业需要正视国外需求（尤其是来自中国的需求）疲软的困境，以及来自中国企业日益增大的竞争压力。欧洲央行发现，中国与欧元区出口商直接竞争的行业份额（*3.基于显示性比较优势分析。）已经接近40%，高于2002年的25%。5欧盟在世界贸易中的份额不断下降，自新冠疫情暴发以来降幅尤为显著（*4.由于投入成本增加，欧盟企业的竞争力也一直在下降，而欧洲能源价格相比其他地区大幅上涨更是加剧了这一情况。）（见图1.5）。另一方面，在推动未来增长的先进技术领域，欧洲的地位日益滑落。世界前50大科技公司中只有4家是欧洲公司，而且欧盟在全球科技领域的地位正在持续恶化：2013—2023年，欧盟在全球科技收入中的占比从22%降至18%，而美国的占比则从30%升至38%。欧洲亟待加快创新步伐，既要保持制造业的领先地位，又要开发新的突破性技术。更快的创新反过来将有助于促进欧盟的生产率增长，继而推动更强劲的家庭收入和国内需求增长。欧洲仍有机会扭转局面。今天，随着人工智能的传播，世界再次迎来一场数字革命，这为欧洲打开了一扇机会窗口，可以弥补它在创新和生产率方面的不足，并重振制造业潜力。
其次，欧洲必须降低高昂的能源价格，同时持续脱碳并向循环经济转型。自俄罗斯入侵乌克兰导致管道天然气供应中断以来，能源格局发生了不可逆转的变化。尽管能源价格已从峰值大幅回落，但欧盟企业面临的电价仍然是美国的2~3倍，天然气价格更是高出4～5倍（见图1.6）。脱碳对欧洲而言或许是一个契机，既可以在新型清洁技术和循环解决方案方面占据领先地位，又可以将发电转向安全、低成本的清洁能源，而欧盟在这方面拥有丰富的自然禀赋。只是，欧洲能否抓住这一机遇，将取决于所有政策是否与欧盟的脱碳目标保持一致。能源转型是一个渐进过程，在本十年剩下的时间里，化石燃料将继续在能源定价中发挥核心作用，这可能导致终端用户的价格持续波动。为实现脱碳目标，欧盟的能源密集型产业面临着比竞争对手更高的投资成本。与此同时，在推动脱碳的关键产业（如清洁技术和电动汽车领域），中国带来的竞争日益激烈，这归因于大规模产业政策、快速创新、原材料控制以及在整个大陆范围内生产能力等多种因素的强大结合。因此，为了取得成功，欧盟需要制定一套连贯的脱碳战略，涵盖从能源到工业的各个方面。
最后，欧洲必须应对地缘政治日益不稳定的世界局势，在这种环境下，依赖关系逐渐演变为弱点，欧洲不能再依靠其他经济体来保障自身安全。数十年的全球化使主要经济体之间形成了高度的“战略相互依存”关系，提高了任何快速“脱钩”的成本。6例如，欧盟在关键矿产方面主要依赖中国，而中国则依赖欧盟消化其工业过剩产能。但这种全球平衡正在改变：所有主要经济体都在积极追求降低自身的依赖程度，扩大独立行动的空间。美国正在投资国内半导体和清洁技术生产能力，同时争取联合盟友重新规划关键供应链。中国则致力于实现技术自主，以及从原材料开采到加工、从制造到运输的垂直供应链整合。目前尚无充分证据表明这些举措或将引发去全球化趋势7 ，但贸易政策干预日渐增多（见图1.7）。鉴于欧洲的贸易开放程度很高，倘若这些趋势加速，欧洲将可能首当其冲。欧盟还必须应对边境安全环境发生的根本变化。目前，欧盟国防开支总额仅为美国的三分之一，且欧洲国防工业遭受数十年的投资不足以及库存已然匮乏的困扰。为实现真正意义上的战略自主和提升全球地缘政治影响力，欧洲需要制订计划，以管理这些依赖关系并加强国防投资。
欧盟国家已经在以更坚定的政策回应这种新环境，但方式分散，削弱了集体效力。发达经济体对产业政策干预的使用日渐增加。8但在欧洲，这些政策的效力受到三个主要协调问题的阻碍。第一，成员国政府之间缺乏协调。未经协调的各国政策往往产生大量重复工作，出现不兼容的标准，并忽视外部效应。在欧盟背景下，一个极具破坏性的外部效应是，当财政空间最为充裕的国家能够提供比其他国家更优厚的支持时，这会对单一市场产生不利影响（见图1.8）。第二，融资工具之间缺乏协调。尽管欧盟为实现产业目标投入了大量资金，但融资工具按国家划分，且成员国与欧盟之间也存在分歧。这种碎片化阻碍了规模效应，尤其限制了大型资金池的形成，而后者对突破性创新投资至关重要。同时，这种碎片化还给私人部门带来多余的复杂性和官僚主义，进而抑制了创新。第三，政策之间缺乏协调。今天，正如在美国和中国所见，产业政策包含多元政策策略，结合了激励国内生产的财政政策、惩处国外反竞争行为的贸易政策，以及保障供应链安全的对外经济政策。就欧盟而言，以这种方式关联各项政策，需要国家政策与欧盟政策之间高度协调。然而，由于治理结构复杂，决策过程缓慢且分散，欧盟很难做出这种回应。
1.2欧洲的回应
目标
为管理这些转型，本报告为欧洲提出了一项新的产业战略。报告中概述的三个主要行动领域与欧洲必须响应的三大转型紧密呼应。首先，欧洲需要弥合创新差距以扭转生产率增长放缓的局势。实现这一目标需要大力加速技术和科学创新，改善从创新到商业化的渠道，消除阻滞创新型企业成长和吸引资金的障碍，同时齐心协力缩小技能差距。其次，为了降低能源价格并抓住脱碳带来的产业机遇，欧洲需要制订一份关于脱碳和提高竞争力的联合计划。该计划必须确保欧洲对脱碳的雄心壮志，能够与提供脱碳技术的领导力相匹配。它必须涵盖能源生产行业、为脱碳赋能的行业（如清洁技术和汽车行业），以及密集使用能源且“难以减排”的行业。最后，欧洲需要增强安全并减少依赖。鉴于其高度的贸易开放性以及对从原材料到先进技术进口的依赖，欧盟需要制定真正的“对外经济政策”，协调与资源丰富国家的优惠贸易协定和直接投资，在特定的关键领域建立储备并打造产业合作关系，从而保障关键技术的供应链。此外，欧洲还需发展强大且独立的国防工业能力，以满足对军事资产和装备日益增长的需求，并维持国防技术的前沿地位。
基础要素
欧盟的新产业战略建立在一系列基础要素之上，第一个要素就是全面实行单一市场。单一市场对新产业战略的所有方面都至关重要：帮助参与全球市场竞争的年轻创新企业和大型工业企业实现规模扩张；创建深层且多元化的共同能源市场和一体化多式联运市场，催生对脱碳解决方案的强劲需求；开展优惠贸易协定谈判，构建更具韧性的供应链；动员更多的私人资金，进而释放更高的内部需求和投资潜力。根据一项估算，欧盟内部持续存在的贸易摩擦意味着欧洲约10%的潜在GDP未能释放。9本报告的许多章节都提出了完善不同行业单一市场的意见。不过，由于《莱塔报告》（Letta Report）系统地分析了单一市场面临的主要挑战并陈述了建议，因此本报告不再专门讨论单一市场的问题。10接下来的关键要素是产业政策、竞争政策和贸易政策，它们紧密关联，必须作为整体战略的一部分加以协调。越来越多的证据表明，在某些情况下，产业政策能够发挥显著作用。11为了避免重蹈覆辙，譬如一味保护现有企业或盲目挑选所谓的“赢家”，这些政策必须根据一套能够体现最佳实践的关键原则来制定。具体而言，这些政策的重点应该放在行业而非个别企业；应持续评估公共扶持措施，并辅以严格的监督机制；应明确界定市场失灵问题，公共部门要避免重复私人部门已经开展的工作。12与竞争管理机构的协作也是成功的关键。13对于重点行业，欧盟须尽可能秉承竞争中性，监管规则应旨在促进市场准入。大量证据显示，竞争能够提高生产率，促进投资和创新。14与此同时，竞争政策应继续顺应经济的变化，以免成为欧洲实现目标的绊脚石（详见竞争政策章节）。例如，由于科技行业的创新日新月异且需要大量预算，因此在评估并购时，应考虑拟议的企业合并将如何影响关键创新领域的未来创新潜力。欧洲共同利益重要项目（IPCEIs）应扩展至所有形式的创新，这些创新能够切实推促欧洲走向战略重要领域的前沿，并从欧盟的资金支持中获益。另鉴于地缘政治变化对贸易政策的影响，在国防等部门，安全和韧性标准应得到越来越多的重视。我们需要根据不同行业的需求采取务实、审慎且连贯的策略（见专栏1.1）。
第三大要素是为主要行动领域提供资金支持，这些领域所需的巨额投资规模，是欧洲近半个世纪以来未曾经历的。为了实现经济的数字化和脱碳，并提升欧盟的国防能力，总投资占欧盟GDP的比例必须每年提高约5个百分点，达到20世纪六七十年代的水平。比较而言，1948—1951年“马歇尔计划”提供的额外投资，每年占受援国GDP的1%~2%。本报告包含了来自欧盟委员会和国际货币基金组织的模拟分析，旨在评估这种大规模的投资增长在宏观经济上是否可持续；如果是，欧洲该如何实现如此规模的投资。分析结果表明，推动投资增长不会令经济陷入供给瓶颈，而在这方面，调动私人融资至关重要。然而，如果没有公共部门的支持，私人部门恐怕难以为这一投资提供大部分资金。（*5.历史上，欧盟私人部门和公共部门在投资中的占比大致为4∶1。）。提高生产率将是缓解政府财政空间所受约束和实现这类支持的关键。例如，十年内全要素生产率（TFP）提高2%，大概就足以承担高达三分之一的所需财政支出。这对欧盟有两个关键影响。其一，整合欧洲资本市场，以更有效地将家庭部门的高额储蓄引向欧盟的生产性投资，这至关重要。其二，欧盟越愿意进行改革从而提高生产率，公共部门就越容易为投资驱动提供支持。这种联系突显了提高生产率的重要性；而生产率提高也将助力共同安全资产的发行。为了实现生产率最大化，有必要设立一些联合资金，用于投资突破性创新等欧洲关键公共品。同时，本报告还指出，倘若缺乏共同行动，国防开支或跨境电网等其他公共品将会供应不足。如果政治和制度条件获得满足，这些项目同样需要共同资助。
最后一个基础要素，是改革欧盟治理方式、深化协调并减轻监管负担的意愿。“共同体方法”一直是欧盟取得成功的因素之一，但它形成于不同的时代，当时欧盟规模小，面临的挑战有所不同。在欧盟历史的大部分时间里，最重要的着力点是实现内部融合与团结，各成员国可以按照自己的节奏来应对这个问题。然而现在，欧盟的规模大幅扩张，拥有否决权的主体增多，面临的挑战也主要来自外部。为求发展，欧洲必须基于成员国之间重新结成的欧盟伙伴关系，以全新姿态作为一个联盟采取行动。这需要欧盟将工作重心重新锁定在最紧迫的问题上，确保围绕共同目标展开高效的政策协调，同时以新的方式运作现有的治理程序，让所有希望加快行动步伐的成员国如愿以偿。在许多领域，欧盟如果实施一系列小举措，并以连贯的方式保证所有政策围绕共同目标协同推进，就能取得显著成效。然而在另一些领域，需要采取少量较大的步骤：将只能在欧盟层面执行的任务委托给欧盟。这种委托最适用于上文所述的欧洲公共品。这些公共品或许不会对所有被要求参与的国家产生直接溢出效应，但对整个欧盟有巨大的间接溢出效应。还有一些领域，欧盟应该减少干预，更严格地遵循辅助性原则，展现更多的“自我克制”。减轻企业的监管负担同样重要。超过60%的欧盟企业认为监管阻碍了投资，55%的中小企业表示监管壁垒和行政负但是它们面临的最大挑战。15启动这种伙伴关系并不一定意味着，从第一天起就要把所有的关注点和精力集中在漫长而繁重的条约修订上。最开始，应该在无须修改条约的情况下推动一些首要的、有针对性的制度变革。
专栏1.1欧洲产业战略中贸易政策的关键原则
由多边机构主导的全球贸易开放时代似乎即将落幕，欧盟的贸易政策已经在顺应这一新趋势。基于多边机构的全球贸易秩序深陷危机，能否重回正轨尚未可知。尽管欧盟应继续努力推动世界贸易组织（WTO）改革，尤其是开启争端解决机制，但也必须调整其贸易政策以适应新的现实情况。这一进程已然启动。2023年6月，欧盟通过新的《欧盟经济安全战略》，为自身配备了一系列工具，以应对倾销行为、回击外部胁迫、处理欧盟内部因外国补贴引起的市场扭曲，同时采取措施防止技术泄露和实施制裁。此外，欧盟继续拓展双边贸易网络，与不同国家和地区谈判并签署了40多份单独的贸易协定。
贸易政策必须与欧洲产业战略完全契合。贸易政策的制定应基于细致的个案分析，而不是泛泛的贸易立场。某些情况下，欧盟应动用其贸易政策手段，维持较低的贸易壁垒；另一些情况下，要着重创造公平竞争环境；还有一些情况下，则需保障关键供应链的安全。在欧洲加快推进创新和技术进步的过程中，需要对那些为欧盟提供了关键短缺技术的国家保持高度的贸易开放。例如，与美国保持数字商品、服务和基础设施领域的较低贸易壁垒，将是确保获取最新人工智能模型和处理器的关键。相比之下，根据新的《欧盟经济安全战略》，旨在实现脱碳和提升竞争力的联合计划可能需要在特定情形下采取防御性贸易措施，以打造全球公平竞争环境，抵消国外由政府支持的竞争优势。至于增强安全和减少依赖，欧盟务必确保获得关键资源，保护关键价值链。这可能需要与主要合作伙伴达成优惠贸易协定，并通过产品包销协议以及对海外生产设施的直接投资等方式，保障关键物资的供应。
为避免落入保护主义陷阱，贸易政策须遵循一套明确的原则。首先，应务实运用贸易措施，并与提高欧盟生产率增长的总体目标保持一致。所以，除非存在压倒一切的地缘政治需要，否则不应系统地采取防御措施。相关措施应力求区分哪些是真正对欧洲有利的海外创新和生产率提升，哪些是得到政府支持且会导致欧洲就业机会减少的竞争和需求抑制。其次，欧盟的贸易政策必须连贯一致。关税设置应避免产生破坏欧洲产业的不当激励，因而，需要在生产的各个阶段进行一致评估。譬如，对原材料或中间产品的进口征收关税，但不对密集使用这些材料的最终产品征税，有可能导致产业迁往国外。最后，贸易措施必须兼顾消费者利益。即便欧盟遭遇外国补贴的冲击，一些欧洲本地生产商或许也早已远远落后，此时提高进口产品价格，只会给经济带来过多的无谓成本。在这些情况下，欧盟不妨加大对更先进技术的投资，同时让外国纳税人变相补贴欧洲消费者从而提升其消费水平。
欧盟的外国直接投资（FDI）决策需要加强协调。最近，为保护本国的战略产业，美国政府对中国进口商品广泛加征关税，并采取了逐步收紧外国直接投资规则的措施。这一系列举措导致中美两国经济开始脱钩。（*6.美国经济分析局的数据显示，自2018年以来，中国对美国的出口有所下降，来自中国的外国直接投资已从2016年峰值时的180亿美元净流入变成2023年20亿美元左右的净流出。）到目前为止，欧盟采取了不同策略，各成员国鼓励来自中国企业的外国直接投资。近年来，中国在欧盟的绿地投资大幅增长，尤其是在中欧和东欧。这一策略如能协调推进，不仅可以利用国外技术进步促进欧洲技术发展，还将有助创造高质量的就业机会。小成员国与大型外国投资者谈判时，由于双方的不对称，可能导致外国获得一些不受欧盟欢迎的让步；当涉及欧盟的潜在安全威胁和地缘政治对手时，这一点尤其令人担忧。为对抗这些风险，欧盟应加强投资审查机制。目前，外国直接投资审查属于国家职能，各成员国只需要相互通报和交换信息。这种分散的审查模式令欧盟无法在外国直接投资谈判中发挥集体力量，也使得制定统一的外国直接投资政策变得复杂。而正如第3部分所述，政策协调对于战略部门合资企业的出现至关重要，同时还有助于确保欧盟企业掌握相关技术诀窍并引领下一波创新浪潮。
1.3维护社会包容
尽管欧盟应致力于在生产率增长和创新方面向美国看齐，但要避免照搬美国社会模式的缺陷。如上所述，美国凭借在突破性技术领域的优势领先于欧盟，但美国也表现出更高的不平等程度。欧洲的发展路径必须确保生产率增长与社会包容并驾齐驱。欧洲日渐步入其历史上的空前时期，快速的技术变革和产业转型将与劳动年龄人口缩减同时发生。在这种背景下，欧洲必须确保充分利用现有的技能，同时维持社会结构的完整。技术变革可能会给曾经占主导地位、如今却风光不再的行业的工人带来重大冲击，还可能加剧不平等：研究发现，1980—2016年，美国受教育程度较高和较低工人之间的工资差距不断拉大，其中有50%~70%是自动化造成的。16因此，在这一过渡时期，对于提供优质公共服务、社会保障、住房、交通和儿童保育等方面，欧洲的福利国家制度至关重要。与此同时，欧洲需要采取一种全新的技能培训方法，务必保证所有劳动者享有接受教育和再培训的权利，使他们能够在公司采用新技术时顺利转入新岗位，或者在新的行业找到理想的工作。
欧盟还必须确保其团结政策（cohesion policy）与推动创新和完善单一市场的努力保持一致。加速创新和整合单一市场或将对欧盟内部趋同产生不同于以往的影响。传统上，欧盟内部商品贸易的增长发挥了“趋同引擎”的作用，随着供应链向生产要素更廉价的地方转移，繁荣将扩散到较贫困的地区。17然而，欧盟内部贸易未来的增长将主要来自服务业，而服务业一般集中在富裕的大城市。创新及其带来的好处往往也聚集在少数大都市地区。例如，近年来，美国一些超级明星城市蓬勃发展，与国内其他地区拉开了距离。1980年，美国前三大城市的平均收入比前十名中的其余城市高出8%。而2016年，前三大城市的平均收入比其余城市高出25%。18尽管欧盟在促进区域趋同发展项目方面有着悠久的传统，但这些项目应该与时俱进，以适应不断变化的贸易和创新态势。欧盟必须借助“创新谷网络”“零排放加速谷”“氢能谷”等现有倡议，确保更多城市和地区能够参与那些可推动未来增长的行业。这需要在众多成员国的地方层面，对团结进行新型投资并开展改革。具体而言，团结政策应重新关注教育、交通、住房、数字连接和规划等领域，这些领域能够提升不同城市和地区的吸引力。
欧洲要从“超全球化”阶段所犯的错误中吸取教训，为瞬息万变的未来做好准备。全球化为欧洲经济带来诸多好处，也让全球数亿人口摆脱了贫困。但是，政策制定者对全球化带来的社会影响，尤其是对劳动收入的显著影响，反应过于迟钝。在七国集团（G7）经济体中，从20世纪80年代初到2008年全球金融危机爆发期间，商品进出口总额占GDP的比例上升了约9个百分点，而同期劳动收入所占比例下降了约6个百分点，这是自1950年有相关数据记录以来的最大降幅。虽然这一关系可能更多归因于自动化而非贸易开放19，但全球化加剧不平等的观念深入人心，而政府被认为对此漠不关心。政策制定者须从这段经历中吸取教训，反思未来社会将如何变迁，以及如何让民众感受到政府站在他们这一边，关注他们的诉求。这个过程的关键之一就在于给人民赋权。领导人和政策制定者需要与本国社会的所有相关方合作，共同明确欧洲经济转型的目标和行动方案。更有效和更积极的公民参与，促成工会、雇主和民间社会组织开展社会对话，对达成推动变革所需的共识来说至关重要。当有坚实的社会契约作为支撑时，变革才最有希望实现全民繁荣。
2.缩小创新差距
2.1欧洲的生产率挑战
面对不利的人口结构，欧洲需要更快的生产率增长，以维持可持续的经济增长率。二战后，在生产率提高和人口增长的双重推动下，欧盟经历了强劲的追赶式增长。然而今天，这两个增长动力都在减弱。1945年，欧盟劳动生产率（*7.以2010年PPP不变价格衡量。）仅为美国的22%，到1995年这一比例提升至95%，但随后劳动生产率增长的放缓幅度超过美国，并回落到美国水平的80%以下（见图2.1）。20与此同时，欧洲开始进入现代历史上第一个劳动力无法持续实现净增长以支撑GDP增长的时期（见专栏2.1）。预计到2040年，欧盟的劳动力每年减少近200万人，而在职人员与退休人员的比例将从目前的约3∶1降至2∶1。按照这一趋势发展，欧洲的经济增长将陷入停滞。如果欧盟维持其2015年以来年均0.7%的劳动生产率增速，也只能使GDP在2050年之前保持不变。在公共债务与GDP之比处于历史高位，实际利率可能高于过去10年的水平，同时脱碳、数字化和国防支出需求不断增加的背景下，如果GDP增长停滞不前，最终可能导致公共债务水平难以为继，进而迫使欧洲放弃其中一个或多个目标。
欧盟和美国生产率差距扩大的关键驱动因素是数字技术（“科技”），而目前看来欧洲仍将进一步落后。20世纪90年代中期，欧盟和美国的生产率开始出现差距，主要原因是欧洲未能充分利用互联网引领的第一次数字革命：无论是在孕育新兴科技企业方面，还是在将数字技术广泛应用于整个经济方面，欧洲均表现欠佳。事实上，如果不考虑科技行业，过去20年欧盟的生产率增长将与美国大致持平（见图2.3和专栏2.2）。欧洲在推动未来增长的突破性数字技术领域落后于其他国家。自2017年以来，约70%的基础人工智能模型研发于美国，仅三家美国“超大规模数据运营商”就占据了全球和欧洲云市场65%以上的份额。而欧洲最大的云运营商仅占欧盟市场的2%。量子计算有望成为下一个重大创新领域，但在全球量子技术投资排名前十的科技公司中，五家位于美国，四家位于中国，没有一家来自欧盟。
尽管对于部分数字行业欧洲大致已经“回天无力”，但在未来的数字创新浪潮中，欧洲仍有机会获利。欧盟在云计算领域的竞争劣势可能会扩大，因为该市场的特点是持续的巨额投资、规模经济以及由单一供应商提供多种服务。
专栏2.1人口发展与劳动力
从历史上看，随着劳动年龄人口的稳步增加，劳动力增加成为所有主要经济体GDP增长的重要驱动力。然而在欧盟，自20世纪90年代以来，劳动年龄人口的增加逐渐放缓，且在过去十年总体上开始下行，这主要由出生率下滑所致。移民净流入并不能弥补欧盟人口的减少。
长期人口预测显示，欧盟人口将进一步持续下降。这一下降趋势与美国形成对比，预计未来几十年美国人口将继续增长，尽管速度会放缓。
预测的总体人口动态也反映在欧洲劳动年龄人口的增加上，这一人口在2010年左右开始下降。中国劳动年龄人口的下降幅度可能会超过欧盟。未来40年，中国15～64岁人口预计将从约10亿降至约6亿。
然而，欧洲不能放弃发展本土科技产业的原因有很多。首先，欧盟企业必须在需要技术主权的领域站稳脚跟，比如安全和加密（“主权云”解决方案）。其次，疲软的科技产业会削弱制药、能源、材料和国防等众多相关领域的创新表现。最后，人工智能，尤其是生成式人工智能，属于不断发展的技术，欧盟企业仍有希望在特定领域取得领先地位。欧洲在自主机器人领域实力强劲，集中了全球约22%的相关业务；在人工智能服务领域，欧洲也占了约17%的业务份额。（*8.JRC，Examples of AI Services，Policy Brief，2024.人工智能服务的例子包括使用机器学习、计算机视觉、自然语言处理等各类人工智能技术，以执行应用于不同业务功能的高阶应用程序，如商业智能、预测分析、预测、优化、故障检测等。）但是，创新型数字公司普遍难以在欧洲扩大规模并吸引资金，这反映在后期融资阶段欧盟与美国之间的巨大差距上（见图2.4）。事实上，过去50年里，没有一家白手起家创建的欧盟公司市值超过1 000亿欧元，而在美国，这一时期诞生了6家市值超过1万亿欧元的公司。（*9.“白手起家”（from scratch）是指从头开始创建一家新公司，而不是通过合并、收购的方式或从现有公司分拆出来。）
专栏2.2 深入探讨信息与通信技术产业在欧美劳动生产率差距中的作用
欧盟与美国在劳动生产率增长方面的总体差距，反映了双方在产业构成、产业创新（sectoral innovation）以及技术扩散等方面的差距。传统上，欧盟经济在所有不属于根本性技术进步核心领域的中等技术行业表现强劲。近年来，许多生产率增长源于部分特定行业，尤其是信息与通信技术（以下简称ICT）行业和大规模数字服务的开发应用领域，而欧盟在这些行业的活跃度较低。由于行业内技术扩散缓慢，欧盟与美国的生产率增长差距在这些生产率增长极快的行业中尤为突出。
将主要的ICT行业（计算机及电子产品制造以及信息通信服务）排除在分析之外，2000—2019年，欧盟的生产率与美国大体持平。欧盟相对于美国的生产率增长劣势显著降低，仅差0.2个百分点（美国生产率增长0.8%，欧盟为0.6%）。欧盟和美国的实际差距可视为接近于0，因为欧盟27国的生产率增长比欧盟10国（在欧盟KLEMS数据库中可获得这些数据）高出0.2~0.3个百分点。2013—2019年，ICT的作用更为突出，因为剔除主要ICT行业后，欧盟的生产率增长一定程度上超过了美国。
这一分析可能低估了ICT发展对生产率差距的总体影响。除了ICT行业，美国在专业服务、金融与保险领域的生产率增长也颇高，这反映了ICT技术强大的扩散效应。这些行业是美国整体经济中无形资产投资的最大贡献者之一。此外，金融科技的一部分也属于金融与保险业。另一方面，欧盟在一些中等技术领域的表现优于美国，如运输设备制造、农业以及批发和零售业。批发和零售业的优势反映了欧盟对过去十年美国引入的关键创新的追赶效应，例如，电子商务和在线零售覆盖了更大的客户群体，实施了先进的库存管理系统、数字支付系统、数据分析以及机器人技术和自动化应用。
将人工智能“垂直”整合到欧洲产业中，将是释放更高生产率的关键因素（详见各主题章节里关于人工智能使用案例的专栏内容）。目前，人工智能对总体生产率影响的定量评估尚不明朗。21不过已有明显迹象表明，人工智能将在欧洲的多个优势产业掀起变革，并对欧盟企业维系产业领先地位至关重要。譬如，人工智能将通过所谓的“组合产品”彻底改变制药行业。这类产品结合了药物、器械和生物成分，集治疗和诊断功能于一体，将药物输送系统与人工智能算法相结合，并实时处理反馈数据。据估计，人工智能在制药和医疗器械产业的应用，每年可创造600亿~1 100亿美元的收益。人工智能还将改变汽车：人工智能驱动的（生成式）算法可以优化汽车结构与部件，进而升级汽车设计水平，提高性能并减少材料使用，同时通过预测需求和精简物流运作，实现供应链优化。人工智能有望减少汽车产业的库存，缩短从研发到上市的时间，并提高劳动生产率。在货运和客运领域应用人工智能，将实现越来越多的自动化功能，从而提升安全、保证服务质量、优化导航和路线规划、实现预测性维护以及降低燃料或电力消耗。能源产业已经在大力部署人工智能，目前有超过50种应用场景，涵盖从电网维护到负荷预测等多个方面。不过，这个领域仍然有巨大的提升空间：据估测，未来人工智能应用在能源行业的市场价值可达到130亿美元。
尽管技术对维持欧洲的社会模式至关重要，但如果不大力关注技能发展，人工智能也可能会破坏这一模式。人工智能已经引发欧洲劳动者的担忧：最近一项调查显示，近70%的受访者支持政府限制人工智能以保护就业岗位。22到目前为止，人工智能在欧洲所起的作用主要是增强劳动力而不是取代劳动力：人工智能应用与行业-职业的就业比例之间存在正相关关系。23然而，这种关联可能是暂时的，因为企业仍处于摸索如何应用这些技术的早期阶段。美国的一项研究发现，由于引入了大语言模型，约80%的劳动力可能至少有10%的工作任务受到影响，而近20%的工人可能至少有50%的工作任务被波及。24与以往的计算机化浪潮不同，高技能工人的工作或许更容易受到冲击。不过，为工人提供足够的技能和培训，让他们能够使用人工智能，将有助于更多人共享人工智能带来的好处。最近有研究揭示，获得人工智能辅助可以提高所有工人的生产率，而经验不足或技能较低的员工受益最大。25欧洲应努力在创新潜力上与美国竞争，但更要致力于在提供教育和终身学习机会方面超越美国，从而确保人工智能的益处得到广泛分享，并将它对社会包容的负面影响降至最低。
2.2欧洲创新的主要障碍
欧洲在数字技术领域地位薄弱，根本原因在于其静态的产业结构，这种结构导致了投资低、创新少的恶性循环（详见创新章节）。过去20年里，美国研究与创新投入排名前三的公司发生了变化：21世纪头十年，它们来自汽车和制药业；而在21世纪第二个十年，转为软件和硬件公司；到21世纪20年代，则变成了数字领域的企业。相比之下，欧洲的产业结构一直保持不变，汽车公司始终位于研究与创新投入的前三。换言之，美国经济培育了新的创新技术，投资随之而来，将资源重新导向有巨大生产率增长潜力的行业；而在欧洲，投资仍集中于成熟技术以及前沿企业生产率增速放缓的行业。2021年，欧盟企业的研究与创新支出占GDP的比例约为美国企业的一半，大致是2 700亿欧元；这一差距主要源于美国科技产业的投资率远高于欧盟。这种创新差距进而导致欧美两大经济体在总体生产性投资上出现差距，其主要原因是，欧洲对有形ICT资产以及软件、数据库和知识产权的投资日益减少（见图2.5）。26由此导致欧洲产业活力低、创新少、投资不足且生产率增长缓慢的循环，这被称为“中等技术陷阱”。27欧洲产业缺乏活力，很大程度上可归咎于“创新生命周期”存在缺陷，阻碍了新行业和具有竞争力的企业崭露头角。问题首先源于在创新到商业化的过程中出现重重障碍。由于对颠覆性创新缺乏关注且融资分散，公共部门支持研发创新的效率低下，进而限制了欧盟在高风险突破性技术领域实现规模化发展的潜力。企业一旦进入成长阶段，就会遭遇监管和司法障碍，阻止它们在欧洲发展壮大为成熟且盈利的企业。因此，许多创新公司最终会向美国风险投资人寻求融资，并认为相较于开拓分散的欧盟市场，进军庞大的美国市场是回报更高的选择。最后，在提供推动经济数字化所需的先进基础设施方面，欧盟也逐渐落后。
欧洲没有足够多的顶尖学术机构，从创新到商业化的渠道也很薄弱（详见创新章节）。大学和其他科研机构是早期创新的核心力量，它们开展突破性研究，并为劳动力队伍培养具备新技能的人才。欧洲在基础研究和专利申请方面表现强健：2021年，欧洲占全球专利申请的17%，美国占21%，中国占25%。然而，尽管欧盟总体上拥有较强的大学体系，但跻身顶尖行列的大学和研究机构其实不多。用顶尖学术科学期刊上的论文发表量作为参考指标，在全球前50家研究机构中，欧盟只有3家，而美国有21家，中国有15家。在基础研究商业化的后续阶段，欧盟的创新管道（innovation pipeline）也相当不畅。欧洲研究人员创造的大部分知识尚未实现商业应用。欧洲专利局称，在欧洲大学或研究机构注册的专利发明中，只有大约三分之一获得商业开发。造成这种失败的一个关键原因是，欧洲的研究人员没有很好地整合成创新“集群”，即大学、初创企业、大型公司和风险投资人组成的网络，它们在高科技领域的成功商业化中占有很大份额。这些集群对美国更具活力的产业结构起到了关键作用。在全球前十大创新“集群”中，美国有4个，中国有3个，而欧洲则榜上无名。
欧洲在研究与创新方面的公共支出规模不足，而且并未充分关注突破性创新。在美国，绝大多数研究与创新的公共支出由联邦政府承担。在欧盟，各国政府在研究与创新上的总支出占GDP的比例与美国相当，但只有十分之一的支出发生在欧盟层面，即便公共研究与创新投资对私人部门产生了巨大的溢出效应（见图2.6）。28欧盟制订了一份重要的研究与创新计划，即“地平线欧洲”（Horizon Europe），预算接近1 000亿欧元。但这笔资金分散在太多领域，申请流程复杂且官僚作风严重。此外，该项目对颠覆性创新同样不够重视。欧盟用于支持成熟度较低的新技术的关键工具是欧洲创新委员会（EIC）的“探索者”项目，其2024年的预算是2.56亿欧元；而美国国防部高等研究计划局（DARPA）的预算为41亿美元，其他“高等研究计划局”型机构的预算为20亿美元。并且，“探索者”项目主要由欧盟官员领导，而非由顶级科学家和创新专家领导。欧盟内部缺乏协调也影响了更广泛的创新生态系统。大多数成员国无法达到必要的资金规模，以提供世界领先的研究和技术基础设施，这反过来又限制了研究与创新能力。相比之下，欧洲核子研究组织（CERN）和欧洲高性能计算联合项目（EuroHPC）的范例表明，在开展大型研究与创新的基础设施项目时，协调合作至关重要。
单一市场的碎片化阻碍了进入成长期的创新型企业在欧盟扩大规模，进而减少了融资需求。欧盟相对于美国在扩大规模融资方面存在巨大差距（见图2.4），这通常归因于欧洲资本市场较小，风险投资行业不够发达。欧盟在全球风险投资基金中所占的比例仅为5%，而美国为52%，中国为40%。然而，其中的因果关系可能更为复杂：欧洲的风险投融资水平较低反映了其较低的融资需求水平。由于单一市场在对创新企业至关重要的领域存在碎片化和不完善的情况，在欧盟扩大规模进而实现增长的前景颇为黯淡，所需的融资规模也相对较小。许多有高增长潜力的欧盟企业更愿意向美国风险投资公司寻求融资，并在美国市场扩大规模，这样它们可以更轻松地扩大市场覆盖范围，更快地实现盈利。2008—2021年，欧洲诞生了147家“独角兽”企业，即估值超过10亿美元的初创企业，其中40家已将总部迁往海外，且绝大多数迁到了美国。29欧洲增长潜力的匮乏，对科技型创新企业的影响十分显著，对深度科技（deep tech）类企业更是如此。例如，人工智能初创企业获得的全球融资总额中，61%流向美国公司，17%流向中国公司，只有6%流向欧盟公司。在量子计算领域，欧盟企业只吸引了全球5%的私人资金，而美国企业吸引了高达50%的份额。
在科技产业，特别是对年轻企业而言，扩大规模面临的监管障碍尤其繁重（详见创新、数字化与先进技术章节）。监管障碍从多个方面限制企业的成长。第一，分散的各国监管体系设有复杂且成本高昂的程序，压制了发明者申请知识产权（IPR）的意愿，进而阻碍年轻企业借助单一市场发展壮大。第二，欧盟针对科技公司的监管立场抑制了创新：目前，欧盟约有100项聚焦于科技领域的法律30，有超过270个监管机构活跃在各成员国的数字网络中。许多欧盟法律采取预防性措施，事先规定具体的商业行为，以规避事后的潜在风险。例如，《人工智能法案》对超过预先设定的计算能力阈值的通用人工智能模型提出了额外的监管要求，而一些最先进的模型已经超过了这个阈值。第三，数字公司被阻止通过子公司在欧盟各地开展业务，因为它们要面对各式各样的要求、层见叠出的监管机构，以及各国监管当局对欧盟立法的过度执行（“镀金”现象）。（*10.监管“镀金”是指这样一种做法，即各国政府或当局在将欧盟立法纳入国内法时，执行的标准超出了欧盟立法设定的最低要求。）第四，对数据存储和处理的限制造成了高昂的合规成本，阻碍了创建用于训练人工智能模型的大型综合数据库。这种碎片化现象使欧盟企业陷入不利境地，相比之下，美国依靠私人部门构建庞大的数据库，中国则可以借助其中央机构进行数据汇总。欧盟的竞争执法可能会压抑行业内合作，进而加剧上述问题。最后，公共采购领域的多种不同国家规则给云服务提供商带来了持续高企的成本。这种监管负担的最终结果是，只有规模较大的公司（总部通常不在欧盟）才有财力和动力承担合规成本。年轻的创新科技公司可能干脆选择不在欧盟开展业务。
缺乏真正的单一市场也导致在更广泛的经济领域没有足够多的企业发展到足够大的规模，以加速先进技术的采用。诸多障碍迫使欧洲企业只“维持小规模”，并漠视单一市场带来的机会。这些障碍包括：遵守各国繁杂法规的高昂成本，居高不下的税务合规成本，企业达到一定规模后遵守相关规定的不菲成本。因此，较之美国，欧盟的中小企业比例更低，微型企业比例更高（见图2.7）。然而，企业规模与技术采用密切相关。来自美国的证据表明，所有先进技术的采用率都随着企业规模的扩大而上升。31同样，在2023年，欧盟有30%的大型企业采用了人工智能，而中小企业的这一比例仅为7%。32企业规模能促进新技术的采用，因为大型企业可以将人工智能投资的高昂固定成本分摊到更多的收入上，依赖更专业的管理团队实施必要的组织变革，而且由于拥有更大的数据库，它们能够更有效地部署人工智能。换句话说，分散的单一市场使得欧盟企业在迅速采用和推广新人工智能应用方面处于劣势。
计算能力的竞争以及对网络连接的投资不足，可能很快就会演变为数字瓶颈（参见数字化和先进技术章节）。训练新的基础模型和构建垂直整合的人工智能应用需要大幅提升计算能力，这正在引发一场耗资巨大的全球“人工智能芯片竞赛”。在这场竞赛中，规模较小、资金较少的欧盟企业可能难以分庭抗礼。过去8年里，主要由于必需的计算能力，前沿人工智能模型的训练成本估计每年增长了2~3倍，预计下一代人工智能系统的训练成本可能马上将达到10亿美元，并在本十年末升至100亿美元。33与此同时，部署人工智能需要更快、更低延迟且更安全的网络连接。然而，在光纤和5G部署方面，欧盟尚未实现其“2030数字十年”（2030 Digital Decade）的目标。据估计，要确保欧盟全境完成千兆和5G覆盖，支撑欧盟网络建设所需的投资规模约为2 000亿欧元。但欧洲的人均投资明显低于其他主要经济体（见图2.8）。投资率低的一个关键原因是欧洲市场过于分散。例如，欧盟有34家移动网络运营商集团，而美国或中国只有少数几家；部分原因是欧盟及其成员国对该行业的合并通常持否定态度。与美国或中国的大陆级规模（continent-scale）企业相比，这种分散致使欧盟运营商投资网络的固定成本更为沉重。市场分散也导致欧盟很难从新技术中获利。目前，欧洲在边缘计算领域几乎毫无建树，（*11.边缘计算是指将计算任务分散到更靠近客户的较小节点上，从而缩短数据传输距离。随着欧盟建立高度自动化的制造工厂，需要低延迟和由人工智能控制的大量数据，因此工业应用的边缘计算能够更有效地提高工业机器人的性能并降低延迟，进而使数据传输更加安全。尽管 “2030数字十年” 计划设定的目标是到2030年部署至少1万个气候中立、安全的边缘节点，但目前欧盟只有3个已投入商业应用的边缘计算节点。）而由于缺乏标准协调，使用应用程序编程接口（API）向第三方开发人员和创新者开放网络服务的进程也受到了阻碍。
由于研究与创新投资不足以及监管碎片化的挑战，欧盟在制药等其他创新领域的地位不断下滑（见制药章节）。尽管以价值衡量，欧盟的制药产业在全球贸易中仍处于领先位置，但在最具活力的市场领域，欧盟日渐落后，市场份额也在被美国公司抢占。在2022年欧洲十大畅销生物药品中，只有2种由欧盟公司销售，而美国公司销售的有6种（见图2.9）。在孤儿药（*12.孤儿药是专门用于治疗、预防或诊断罕见疾病或病症的药品。这些药物被称为“孤儿药”，是因为在正常的市场条件下，制药公司几乎没有经济动力去开发和销售仅针对少数患者的产品。目前，55%的孤儿药是生物制剂。）和先进治疗药品（*13.先进治疗药物（ATMP）是基于基因、组织或细胞研发的创新型人用药品。不少先进治疗药物都属于孤儿药。）等具有市场独占性的产品领域，欧盟尤其难以确立地位。这一差距日益显现的根源在于创新投入较低。欧盟公共部门在制药领域的研究与创新支出总额不到美国的一半，欧盟私人部门的研究与创新投资总额约为美国的四分之一。欧盟的创新还受限于缓慢且复杂的监管框架，目前该框架正在接受审查。2022年，欧洲监管机构对新药的批准时间中位数为430天，而美国是334天。此外，获取健康数据是制药产业开发人工智能的先决条件之一，但受到数据碎片化的限制。特别是，虽然《通用数据保护条例》（GDPR）包含了使用患者数据进行健康研究的选项，但各成员国的执行情况参差不齐，阻碍了该行业充分利用大量可用的电子数据。
2.3解决创新赤字的计划
欧洲必须解决其共同研究与创新计划中的弱点，从而改善突破性创新的环境（参见创新章节）。本报告建议从重点方向、预算分配、治理模式和财政能力等方面切入，对欧盟的下一个研究与创新框架计划（Framework Programme for R&I）进行改革。首先，该计划应重新聚焦少数共同商定的优先事项。其次，增加预算分配的份额，用于资助颠覆性创新；而且为了有效利用这笔资金，欧洲创新委员会需进行改革，成为真正的“高等研究计划局型机构”，以支持有可能带来突破性技术进步的高风险项目。再次，计划的管理工作应由项目经理以及在创新前沿拥有良好记录的人员负责；另外，为了让年轻的创新公司最大程度地参与，应加快申请流程，减少繁文缛节。还应重新设计并精简计划的组织架构，使之更加注重成果和效率。最后，在改革的前提下，新框架计划的预算应该翻倍，达到每七年2 000亿欧元。
与此同时，必须更好地协调各成员国之间的公共研究与创新工作。不妨建立一个“研究与创新联盟”，共同制定欧洲统一的研究与创新战略。为了加强协调，欧盟可以推出由成员国与欧盟委员会、科研界和私人部门利益相关者共同设计的“欧洲研究与创新行动计划”（European Research and Innovation Plan）。
建立并巩固处于全球研究前沿的欧洲学术机构也很重要。欧洲研究理事会（ERC）对提升欧洲科学的竞争力起着关键作用，但由于缺乏资金，许多颇具前景的研究提案一直未能获得资助。本报告建议通过欧洲研究理事会，将基础研究的支持力度扩大一倍，在不稀释资助金额的情况下显著增加资助对象的数量。同时，欧盟应引入一项基于卓越标准、高度竞争的“机构版欧洲研究理事会”计划，为学术机构提供所需资源。另外，提议设立一个面向世界级研究人员的新机制（“欧盟主席”职位），通过聘请顶尖学者担任欧盟官员，吸引和留住最优秀的学术人才。这一机制应得到欧盟新私人资助框架的支持，使公立大学和研究中心能够为顶尖人才设计更具竞争力的薪酬政策，并为研究提供更多支援。除学术机构外，如果要发展世界领先的研究和技术基础设施并达到必要规模，还应增加资金投入并促进协调。
欧洲需要让“发明家更容易成为投资者”，并帮助成功的创业企业扩大规模。欧盟应像其他的领先创新地区一样，对发明家产生吸引力。本报告建议采取一系列措施以支持欧洲从发明到商业化的转变。第一，为了克服大学和研究机构在与研究人员共同管理知识产权方面的官僚障碍，建议制定公平透明的版税分享新蓝图。第二，为了降低年轻企业的申请成本并提供统一的知识产权保护，建议在所有欧盟成员国实施统一的专利制度。第三，欧盟应全面评估数字和其他监管给小企业带来的影响，以期使中小企业豁免于只有大公司才有能力遵守的法规限制。第四，欧盟应支持欧洲市场内部的快速发展，给予创新型初创企业采用全新欧盟法律法规（“创新型欧洲企业”）的机会。这一地位可为企业提供在整个欧盟范围内有效的单一数字身份，并得到所有成员国的认可。这些企业将适用有关公司法和破产法的统一立法，以及劳动法和税法的一些关键规定，同时这些规定会逐步提高要求；此外，它们有权在欧盟各地设立子公司，而无须在每个成员国另行注册。
随着欧洲市场内部的企业成长障碍被消除，需要为颠覆性创新、初创企业和规模化企业营造更好的融资环境（详见创新和投资章节）。尽管高增长企业通常可以获得国际投资者的融资，但进一步发展欧洲内部的融资生态系统有其充分理由。极早期的创新项目将受益于更庞大的天使投资人群体。确保有充足的本地资本为规模化企业提供支持，能让创新的溢出效应集中在欧洲内部。提高欧洲股票市场对首次公开募股（IPO）的吸引力，将拓宽企业创始人的融资渠道，鼓励欧盟境内开展更多创业活动。为大幅增加初创企业和规模化企业可获得的股权和债务融资，本报告提出了下列措施。首先，加大对商业“天使投资人”和种子资本投资人的激励力度。其次，评估是否需要进一步调整《偿付能力指令II》下的资本要求（该指令为保险公司制定了资本充足率规则），同时发布欧盟养老金计划的指导方针，以鼓励机构投资者投资于选定的细分产业的创新公司。再次，增加欧洲投资基金（EIF）的预算，该基金隶属欧洲投资银行集团（EIB Group），主要为中小企业提供融资；同时改善该基金与欧洲创新委员会（EIC）之间的协调，最终合理化欧洲的风险投融资环境。最后，扩大欧洲投资银行集团的职责范围，使它能够对需要大量资金的企业进行联合投资并承担更多风险，进而帮助吸引私人投资者。
欧盟拥有一个独特的机会，可以通过提升计算能力和开放其高性能计算机网络来降低人工智能部署成本（详见数字化和先进技术章节）。自2018年欧洲高性能计算联合项目启动以来，欧盟已经在六个成员国建立了庞大的公共计算基础设施，这在全世界是独一无二的。其中有三台超级计算机跻身全球前十，并计划推出两台百万兆次超级计算机。虽然到目前为止，这种计算能力主要用于科学研究，但欧盟委员会正逐步将该计划开放给人工智能初创企业、中小企业和更广泛的人工智能领域。本报告建议在这一举措的基础上，大幅提升高性能计算中心用于人工智能模型训练和算法开发的计算能力。与此同时，欧盟应提供资金，推动欧洲高性能计算联合项目扩充更多的云服务和存储功能，从而支持多个地点的人工智能训练。另外，可基于公共和私人基础设施之间的合作开发“联合人工智能模型”，以提供人工智能训练能力和云服务，拓展欧盟的竞争规模。为了给投入该网络所需的额外资源筹集资金，建议创建一个覆盖全欧盟的框架，允许将公共部门的“计算资源”提供给创新型中小企业，以换取经济回报。譬如，公共高性能计算设施或研究中心可以提供免费的计算能力，换取股票期权、特许权使用费或股息，继而再将这些收益投资于提升计算能力和维护设施。
欧盟应推动跨产业协调和数据共享，以加快人工智能融入欧洲产业的脚步。发展人工智能垂直领域，有赖于产业参与者与人工智能研究人员及私人部门携手合作，从而明确不同产业面临的问题。譬如，判断一家工厂能否利用人工智能驱动的数字孪生技术开发创新产品，需要对工厂、其机器人和生产流程进行模拟，并叠加人工智能算法。为了促进这种合作，应鼓励欧盟企业参与“人工智能垂直优先计划”（AI Vertical Priorities Plan）。该计划旨在加速人工智能在十个战略领域（汽车、先进制造与机器人技术、能源、电信、农业、航空航天、国防、环境预测、制药和医疗保健）的发展，在这些领域，欧盟商业模式将从迅速引入人工智能中获益良多。参与计划的企业可获得欧盟用于模型开发的资金支持，以及一系列关于竞争和人工智能试验的特定豁免。特别是，为了克服欧盟缺乏大型数据库的问题，模型训练需要使用特定产业内多家欧盟企业自愿提供的数据，并在开源框架内得到支持，免受竞争管理机构反垄断执法的影响。此外，应通过在欧盟范围内开放、协调和统一各成员国的“人工智能沙盒制度”，鼓励参与计划的企业开展实验。这些实验性“沙盒”将能够定期评估欧盟或各成员国立法造成的监管障碍，并向监管机构提供私人企业和研究中心的反馈。
鉴于美国供应商占据主导地位，欧盟必须在促进本土云产业发展和确保获得所需技术之间找到一条平衡路径。如今，欧盟试图培育系统性挑战美国主要云服务供应商的力量为时已晚：涉及的投资规模太大，并且会将资源抽离欧盟创新前景更佳的产业和企业。但是，出于欧洲主权的考虑，欧盟应确保拥有具备竞争力的本土产业，以满足对“主权云”解决方案的需求。为实现这一目标，本报告建议推行欧盟范围内的数据安全政策，促进欧盟与非欧盟云服务提供商之间的合作，允许使用美国超大规模云服务提供商的最新技术，同时保障可信任的欧盟提供商的数据加密、安全和专属服务。另外，欧盟应制定公共部门采购的强制性标准，为欧盟企业与较大的非欧盟企业竞争创造公平环境。在“主权”市场领域之外，建议协商打造一个低壁垒的“跨大西洋数字市场”，确保欧盟和美国科技公司在公平对等的条件下享有供应链安全和贸易机会。为使这些机会对大型科技公司以外的企业同样具有吸引力，大西洋两岸的中小企业也应从上述减轻小企业监管负担的措施中获益。
需要推动电信行业的整合，以提高联通方面的投资率（见数字化与先进技术以及竞争政策章节）。关键举措在于调整欧盟对电信运营商规模与合并的立场，在不牺牲消费者福利和服务质量的前提下，打造真正的单一市场。为了鼓励合并，本报告建议在欧盟层面（而不是成员国层面）定义电信市场，并在欧盟的合并审批规则中加大创新和投资承诺的权重。如果出现滥用市场支配地位的情况，应减少国家级别的事前监管，转而采用事后竞争执法手段。同时提议在欧盟范围内统一频谱许可规则和流程，并协调全欧盟的拍卖设计特征，以帮助形成规模效应。为确保欧盟参与者始终站在新技术发展的前沿，建议设立一个由公私部门参与的欧盟级机构，为网络应用程序编程接口和边缘计算的部署制定统一的技术标准，就像20世纪90年代漫游的情况一样。为提升欧盟运营商投资这些技术的能力，建议支持网络所有者与超大型在线平台之间开展商业投资共享，毕竟这些平台大量使用欧盟数据网络，却不为网络建设提供资金。
此外，维持并扩大研究与创新在制药等关键制造业领域同样至关重要（详见制药章节）。开放健康数据用于研究目的的二次利用，对于将制药业的研究与创新活动锚定在欧盟内部具有巨大潜力。因此，本报告建议通过欧盟层面的支持推动各国投资，促进电子健康记录的获取和共享，从而加快卫生系统的数字化进程和欧洲健康数据空间（EHDS）的建设。还有，建议进一步扩大欧盟的基因组测序能力，并在“欧洲百万基因组计划”的基础上，绘制2026年以后的战略蓝图。为最大限度地挖掘欧洲健康数据空间的潜力，重要的是就人工智能在药品生命周期中的使用提供清晰和及时的指导，尤其是分析传输给欧洲药品管理局的“原始”临床数据和为药物警戒目的收集的数据。与此同时，监管机构应致力于提高欧盟开展临床试验的吸引力，加快新药进入市场的速度。为实现这些目标，可以采取多种支持措施，其中包括：审查药物与医疗器械联合研究的规则以及人工智能的应用规则，简化不同机构向行业发布的关于未满足的医疗需求、临床试验设计和真实世界证据使用方面的指导意见。最后，为了弥补制药业的资金缺口，欧盟资金应重新聚焦于发展数量有限的世界级生命科学创新中心，以研发先进的治疗药物。各种创新融资方案也将使制药业受益匪浅。
2.4缩小技能差距
欧洲各个经济领域正面临着技能差距问题，劳动力数量的下降加剧了这一状况（详见技能章节）。欧洲经济在多个行业和职业领域持续发生低技能和高技能劳动力短缺的现象（见图2.10）。约四分之一的欧洲企业发现很难找到具备合适技能的员工，另有一半企业表示在这方面遇到了一定的困难。而77%的欧盟企业报告称，就算是新入职的员工也并不具备所需的技能。管理层面同样存在技能短缺的情况。基础管理实践（尤其是人力资本管理实践）的采用参差不齐，可能是20世纪90年代末和21世纪头十年欧盟应用信息与通信技术进展缓慢的原因，特别是在小微企业层面。（*14.关于管理实践在不同国家之间的差异及其对总体生产率的影响，可参见Bloom，Sadun and Van Reenen（2012）以及Schivardi and Schmitz（2020）提供的证据。）尽管发达经济体普遍遭遇技能短缺的相关挑战，但在欧盟，解决这些挑战的需求尤为迫切。人口结构的不利变化意味着欧洲劳动力规模正在逐渐萎缩，而美国人口预计将在未来几十年内持续增长。在这种情势下，欧洲亟待制定一项着眼于全教育阶段以弥合技能差距的战略。许多技能差距问题可以归因于现有人才没有得到充分利用，一些职业领域存在严重的性别差距就是明证。
技能短缺日益成为创新和技术应用的障碍，还可能阻滞脱碳进程。欧洲在科学、技术、工程和数学（以下简称STEM）领域培养了高素质人才，但人才供给有限。欧盟每年每百万居民中大约有850名理工科专业毕业生，美国则超过1 100名。此外，由于其他地区有更多更好的就业机会，人才纷纷流向海外，导致欧盟的人才库渐渐枯竭。而且，目前还缺乏相关技能，以便在经济领域更快地推广数字技术，并帮助工人适应技术带来的变化。近60%的欧盟企业表示，技能短缺是投资的主要障碍，相似比例的企业称招聘信息与通信技术专家存在困难。与此同时，欧洲工人普遍未准备好把握工作领域广泛数字化带来的机会：约42%的欧洲人缺乏基本数字技能，其中在职人员的比例达到37%欧盟“数字十年”计划旨在确保到2030年，80%的欧洲劳动年龄人口具备基本的数字技能。。脱碳行动同样需要新的技能组合和职业类型。2019—2023年，欧盟清洁技术制造业的职位空缺率翻了一番，25%的欧盟企业在2023年第三季度报告了劳动力短缺问题。随着时间推移，高技能工人短缺的情况可能会愈发严重。预测到2035年，受退休引发的岗位接替需求和劳动力市场需求不断变化的影响，高技能非体力职业（即需要高学历的职业）的劳动力短缺状况将最为突出。
欧洲技能人才供应不足，原因在于教育和培训体系衰退，无法让劳动力为技术变革做好准备。以经合组织PISA（国际学生评估项目）的分数衡量，欧盟的教育水平日益下滑。在最近的PISA报告中，亚洲国家占据领先地位，欧洲则经历了前所未有的下降。这种下降趋势涉及平均成绩和顶尖表现：2022年，根据PISA的标准分数衡量，只有8%的欧盟学生在数学方面达到高水平，而在阅读和科学方面达到高水平的学生仅为7%。虽然STEM毕业生的数量正在上升，但速度跟不上STEM就业岗位需求的增长，且性别差距显著：男性人数几乎是女性的两倍。表现不佳的情况也延伸到成人教育领域，继而阻碍了通过再培训使劳动力市场适应先进技术的可行性。总体而言，成人教育和培训的参与率相对较低，而且欧盟各国之间的差异很大。例如2016年，只有37%的成年人参加培训，此后这一比例几无增长。为了实现《2020年欧洲技能议程》设定的每年至少有60%的成年人参加培训的目标，还需要约5 000万名工人接受培训。类似的情况也影响了职业培训，在欧盟范围内，职业培训的质量和效果参差不齐。
虽然教育和培训属于国家职权范畴，但是欧盟的投资成果相对欠佳。根据当前的欧盟预算，约640亿欧元用于技能投资，然而效果有限。这一失败归咎于若干因素。其一，负责技能政策的成员国缺乏超越软性协调形式的意愿。其二，产业在培养特定工作技能方面参与不足。其三，欧盟缺少对技能投资的系统评估，阻碍了对替代策略有效性的了解和对干预措施的改进。其四，提高技能的集体努力受到“技能情报”利用不足的限制。技能情报是指与成员国国内和彼此之间技能需求、现有技能储备以及期望的技能流动等有关的可靠、详尽和可比信息。这类信息对于评估各产业和地区的现有技能差距并预测未来差距，进而合理制定政策和支出目标有着重要影响。尽管掌握了新的信息来源和方法，但在欧盟机构乃至各成员国中，实际使用详细技能数据进行政策设计的情况仍然很少，也不均衡。
欧盟应全面改革技能发展方式，使之更具战略性和前瞻性，并关注新出现的技能短缺问题。本报告建议，首先，欧盟和各成员国应更多地利用数据来了解和应对现有的技能差距，进而增强对技能情报的应用。其次，教育和培训系统需要更灵活地响应不断变化的技能需求和技能情报揭示的技能缺口。课程体系应进行相应的改进，同时要让雇主和其他利益相关方参与其中。再次，若想最大限度地提升就业能力，可以引入一套通用的认证系统，确保欧盟范围内的潜在雇主能够清晰理解通过培训项目习得的技能。最后，需要重新设计欧盟专门针对教育和技能的项目，以便分配的资金能产生更大影响。为了提高技能投资的效率和可扩展性，欧盟资金的发放应与更严格的问责制和效应评估挂钩。同时，建议采取具体干预措施，解决技术和STEM技能领域最紧迫的人才短缺问题。尤其要重视成人学习，这将是工人终身更新技能的关键。与此相关的是，整个欧盟的职业培训也需要全面改革。特定产业（战略价值链）或特定技能（包括工人和管理层的能力）必须辅以有针对性的干预举措。譬如，建议启动新的技术技能获取计划，以吸引欧盟以外的技术人才。该计划将在欧盟范围内实施，由欧盟委员会和各成员国共同资助。这一计划可为相关领域的学生、毕业生和研究人员推出新的欧盟签证方案，以刺激人才流入；同时设立大量的欧盟学术奖学金，特别是STEM学科的奖学金，并向学生提供实习机会，鼓励毕业生与欧盟各地参与计划的研究中心和公共机构签订就业合同，从而在研究人员职业生涯早期阶段将人才留在欧洲。
3.脱碳与提升竞争力联合计划
欧洲高昂的能源成本是经济增长的一大障碍，而发电和电网容量不足可能会阻碍数字技术和交通电动化的普及。欧盟委员会的评估显示，近年来高昂的能源价格损害了欧洲的潜在增长。34与其他主要经济体相比，能源价格对欧洲企业投资意愿的影响更为显著。约半数欧洲企业将能源成本视为投资的主要障碍，这一比例比美国企业高出30个百分点。35能源密集型产业遭受的打击最为严重：自2021年以来，其产量下降了10%~15%，而且欧洲产业结构正在发生变化，从能源成本较低的国家进口的产品不断增加。能源价格的波动也越来越剧烈，推高了对冲价格，给投资决策增添了不确定性。如果发电量和电网容量没有大幅提升，欧洲在推动生产数字化方面可能也会受到限制，因为训练和运行人工智能模型以及维护数据中心需要大量能源。目前，数据中心的耗电量占欧盟电力需求的2.7%，预计到2030年，其耗电量将增长28%。
欧盟的脱碳目标也比竞争对手宏大，这给欧洲工业带来了额外的短期成本。欧盟已经制定具有约束力的立法，要求到2030年，将温室气体排放量较1990年的水平至少降低55%。相比之下，美国设定的是非强制性目标，即到2030年，在2005年（更高）水平的基础上将碳排放量减少50%~52%，而中国的目标是在本十年末达到碳排放峰值。这些差异使欧盟企业面临巨大的短期投资需求，可竞争对手却无须面对。对于四大能源密集型产业（化工、基本金属、非金属矿产和造纸），预计在未来15年内，脱碳总成本将达到5 000亿欧元；至于运输部门“最难减排”的部分（海运和航空），从2031年到2050年，每年的投资需求约为1 000亿欧元。此外，欧盟还是世界上唯一实施较高碳定价的重要地区。目前为止，这一成本因素的影响有限，因为排放交易体系（ETS）下的免费配额已经基本覆盖了重工业生产。然而，随着碳边境调节机制（CBAM）的推行，这些免费配额将逐步取消。
脱碳为欧洲提供了一个契机，可以降低能源价格，引领清洁技术（clean tech）发展，同时增强能源安全。欧洲能源系统的脱碳意味着将大规模部署发电边际成本较低的清洁能源，比如可再生能源和核能。欧盟的一些特定区域在发展具有成本竞争力的可再生能源方面潜力巨大：譬如，南欧的太阳能，以及北欧和东南欧的风能。欧洲可再生能源的应用规模一直在扩大，2023年达到欧盟最终能源消费总量的22%左右，而中国这一比例为14%，美国为9%。与此同时，欧洲具备强大的创新潜力，能够满足辖区内和全球对清洁能源解决方案不断增长的需求。尽管欧洲在数字创新方面表现较弱，但在清洁技术创新领域处于领先地位（见图3.2）。这带来了机遇：根据国际能源署（IEA）的数据，到2050年，全球超过三分之一的二氧化碳减排量需求将依赖目前处在示范或原型阶段的技术。36欧洲能源系统的电动化也将促进欧盟可持续交通部门的发展。欧盟企业是可持续交通其他子行业的“先行者”。例如，欧盟持有全球60%的高价值专利，在低碳燃料领域最具创新力企业的全球排名中位居前列；而从中期看，低碳燃料对航空和海运的脱碳至关重要，对重型车辆同样可能产生重要影响。
然而，鉴于中国产能和规模的不断扩大，欧盟对清洁技术的需求未必能够由自身的供应来满足。欧盟的目标是到2030年实现至少42.5%的能源消费来自可再生能源，这就要求其太阳能光伏发电装机容量增加近两倍，风力发电装机容量增加一倍以上。此外，欧盟已明确决定从2035年开始全面淘汰内燃机，届时，所有在欧洲注册的新乘用车和轻型商用车必须实现尾气零排放。根据当前政策，中国技术或许是完成部分目标的成本最低的路径。由于创新速度快、制造成本低，且国家补贴规模是其他主要经济体的四倍37，中国如今在全球清洁技术出口领域占据主导地位。预计将出现严重的产能过剩：最迟到2030年，中国太阳能光伏（PV）的年制造产能将是全球需求水平的两倍，电池电芯的年产能将至少能满足全球的需求。另外电动汽车的生产也在以类似的速度扩张。欧盟与中国的贸易逆差已经急剧扩大，这尤其体现在电动汽车、电池和太阳能光伏产品上（见图3.3）。尽管中国企业破产率上升表明其经济正进入产业整合阶段，但产能过剩问题可能会持续存在，特别是考虑到其家庭消费持续疲软和储蓄率居高不下的现状。此外，为应对感知的不公平竞争，越来越多的国家正在提高针对中国的关税和非关税壁垒，这将导致中国的过剩产能转而流向欧盟市场。2024年5月，美国已经宣布大幅上调一系列产品的关税。
欧洲必须直面一些根本性的抉择，即在追求脱碳路径的同时，如何维护其产业的竞争地位。在欧洲的背景下，非黑即白的解决办法不太可能成功。效仿美国系统性排斥中国技术的做法没准会阻碍能源转型，进而给欧盟经济带来更高的成本。对于欧洲，触发对等关税的代价也会更高：欧盟超过三分之一的制造业GDP被欧盟以外的地区吸收，而美国的这一比例仅约为五分之一。38然而在欧洲，自由放任政策也未必行得通，因为这有可能对就业、生产力和经济安全构成威胁。根据欧洲央行的模拟，如果中国电动汽车产业获得与太阳能光伏产业类似规模的补贴，欧盟本土电动汽车产量将下降70%，欧盟生产商的全球市场份额将下降30个百分点。39仅汽车产业就直接或间接雇用了近1 400万欧洲人。鉴于欧洲在清洁技术创新方面的强势地位，它还可能失去从该产业未来生产率提升中获益的机会。如果不能在能源密集型产业部门占据一席之地，欧洲的经济安全可能会受到损害，比如粮食安全降低（缺乏化肥和农药），国防部门自主性减弱。最重要的是，“欧洲绿色协议”的前提是创造新的绿色就业岗位，因此，如果脱碳导致欧洲去工业化，包括各种能够支持绿色转型的产业，那么该协议的政治可持续性或将受到威胁。
欧洲需要采取一种混合战略，针对不同行业综合运用不同的政策工具和方法。可以区分四种不同的情况。首先，在一些行业，欧洲的成本劣势过大，无法成为有力的竞争者。即使欧盟因外国补贴而失去优势，但进口必要的技术并让外国纳税人承担成本，同时尽可能使供应商多元化以降低依赖性，在经济上也是有意义的。第二种主要情况涉及这样一些产业：欧盟关注其产地，以保护就业免受不公平竞争的影响，但并不在意基础技术的来源。在这种情况下，有效的政策组合是鼓励外国直接投资流入，同时采取贸易措施抵消外国补贴给其产品带来的成本优势。随着近期一些成员国上调关税并公布了外国直接投资项目，这种方法实际上已经在汽车产业得到应用。第三种情况是欧盟具有战略利益的产业，即确保欧洲企业保留相关专有技术和制造能力，以便在出现地缘政治紧张局势时能够扩大生产。在这点上，欧盟应致力于提高欧洲新投资的长期“可融资性”，例如，实施本地化要求，并确保技术主权达到最低水平。后一项可以要求那些希望在欧洲从事生产的外国公司与欧洲本地公司成立合资企业来实现。出于安全考虑，具有战略利益的产业类别划分可能会随时间而变化。第四种情况涉及“幼稚产业”，欧盟在这些产业具有创新优势，并预见其未来有很高的增长潜力。对于这种情况，有一套成熟的策略，即采取各种扭曲贸易的措施，直到该产业发展到足够规模，届时保护措施即可撤销。
要实施这一战略，需要制订联合的脱碳和竞争力计划，使所有政策与欧盟的目标保持一致。应该优先处理的领域包括：首先，转移脱碳带来的好处，从而降低终端用户的能源成本，同时利用所有可行的解决方案，以经济高效的方式加快能源部门的脱碳进程。其次，抓住绿色转型创造的产业机遇，包括保持清洁技术创新的前沿位置，大规模制造清洁技术产品，以及借助循环经济发掘潜在机会等。最后，为更容易遭受国外不公平竞争和（或）面临比国际同行更严苛的脱碳目标的产业打造公平的竞争环境，包括在必要时征收关税和实行其他贸易措施。
3.1能源价格高企的根本原因
结构性原因是能源价格差距的核心，甚至可能因为新旧挑战而加剧（见能源章节）。相较于美国，欧洲能源价格偏高，主要是由于欧洲缺乏自然资源，以及尽管欧洲是全球最大的天然气买家，但其集体议价能力有限。不过，欧盟能源市场存在的一些根本问题也造成了这种价格差距。无论是可再生能源还是电网建设，基础设施投资都明显进展缓慢且不尽如人意。市场规则阻止企业和家庭在能源消费中充分享受清洁能源的好处。衍生品市场的金融和行为因素加剧了价格波动。相比世界其他地区，欧洲更高的能源税进一步推高了能源价格。此外，过去两年的能源危机恶化了这些结构性问题，而倘若未来发生危机，可能会令这些问题再度凸显。随着新的全球供应能力逐步启动，天然气市场的紧张局势有望缓解，但欧盟能源系统仍需应对电动化和新的能源供应安全。
欧盟是全球最大的天然气和液化天然气进口方，但其潜在的集体议价能力未能得到充分发挥，甚至过度依赖现货价格，以致欧洲面临更剧烈的天然气价格波动风险。这种议价能力欠缺在管道天然气方面尤其明显，正如俄罗斯最近的失败尝试表明的，重新调配管道天然气流向的可能性更小。譬如在2022年能源危机时期，欧盟内部各行为主体为获取天然气竞相出价，导致价格出现了过度和不必要的上涨。作为回应，欧盟推出了一种协调机制AggregateEu，（*16.AggregateEU（欧盟天然气联合采购计划）是需求汇总的第一步，它使欧盟可以汇集需求、协调基础设施使用以及与国际合作伙伴进行谈判，促进欧盟开展更集中的联合采购，以进一步发挥欧盟的市场影响力。）将需求汇总，然后与有竞争力的供应报价进行匹配，但并不强制要求在平台上开展联合采购。与此同时，尽管天然气价格已从能源危机期间的峰值大幅跌落，但欧盟仍然面临日益动荡的前景。随着俄罗斯管道天然气供应的中断，2023年欧盟42%的天然气进口来自液化天然气，高于2021年的20%。由于液化和运输成本，在现货市场上，液化天然气的价格通常高于管道天然气。此外，因为俄罗斯管道天然气供应的减少，欧盟和全球液化天然气现货市场上的天然气购买量增加，导致竞争加剧。即便通过长期合同购买天然气，价格也主要与现货市场挂钩，而现货市场越来越受到供应中断和亚洲需求模式的影响。
天然气衍生品市场的金融和行为因素可能会加剧上述价格波动，放大冲击的影响。在欧洲天然气市场，少数非金融企业主导了大部分交易活动。欧洲证券和市场管理局（ESMA）近期提供的证据表明，无论是在交易头寸还是在交易场所层面，都存在高度集中的现象，且在2022年天然气价格大幅飙升时期，这种集中度有所上升。在某些交易场所，前五大公司持有约60%的头寸，2022年2月至11月，它们的空头头寸大幅增加了近200%（见图3.4）。40或许可以改进对这些公司活动的监管。虽然受监管的金融实体（如投资银行、投资基金和清算市场参与者）受到行为和审慎规则的约束，但很多从事大宗商品衍生品交易的公司可以享受豁免。特别是，当大宗商品公司的主要业务并非交易时，它们可以免除作为受监管投资公司所需的授权（即所谓的“附属”豁免）。美国的相关做法更为严格。豁免适用于某些类型的合约，但大宗商品公司并不免于监管，因此可以进行更加精准的审查。此外，能源大宗商品交易设有持仓限制，包括亨利枢纽（Henry Hub）天然气合约。
欧洲的市场规则将这种波动转嫁给终端用户，可能会阻止他们充分获得脱碳发电带来的好处。即便欧洲减少对天然气的依赖，并加大对清洁能源发电的投资，但其电力部门的市场规则没有使可再生能源和核能的价格与更高、波动更大的化石燃料价格完全脱钩，继而导致终端用户无法从电费账单中充分享受清洁能源带来的收益（见图3.5）。在能源危机最严重的2022年，尽管天然气在欧盟电力结构中的占比仅为20%，但63%的时间里它是电价的决定因素。使用长期合同解决方案，如电力购买协议（PPA）市场或差价合约（CfDs），有助于削弱边际价格决定因素与终端用户能源成本之间的联系。然而在欧洲，此类解决方案尚不成熟，这反过来限制了加速推广可再生能源带来的收益。如若不采取行动，这种脱钩问题至少在本十年剩余的时间里仍将严峻。即使实现了可再生能源装机目标，预计到2030年，化石燃料决定能源价格的时间占比也不会显著降低。
新建供电设施和电网的审批流程冗长且不确定，是加快新产能建设的主要障碍。从可行性研究到项目完成，对发电和电网的投资均需数年时间。不过，各成员国在许可时间方面差别很大。在一些成员国，陆上风电场的整个许可授予过程可能长达9年，而在效率最高的成员国，这一过程不到3年。在一些国家，地面安装太阳能光伏系统的审批可能需要3~4年，而在另一些国家只需要1年。表现最佳者和最差者之间的差距，主要体现在用于环境影响分析的时间上。欧盟已经推出旨在缩短审批时间的举措（如第122条紧急提案），但实施过程仍然存在重大障碍，特别是行政能力不足和数字化水平偏低。69%的市政当局表示缺乏与环境和气候评估相关的技能。
最后，随着时间推移，能源税成为预算收入的重要来源，并导致了零售价格上涨。虽然税收可以作为鼓励脱碳的政策工具，但各成员国在税收和价格减免计划方面差异显著。与欧盟不同，美国不对电力或天然气消费征收联邦税。此外，由于发电属于欧盟碳排放交易体系的范畴，因此碳强度计入了发电成本。在欧盟，这一成本高昂且波动较大（欧盟燃气发电的成本达到20~25欧元/兆瓦时），而在美国加利福尼亚州，同样的成本为10~15欧元/兆瓦时。不考虑生产商支付的二氧化碳成本（据估计，2022年这部分成本占商品成本的15%～20%），发电成本占家庭零售电价的45%，占工业零售电价的65%。其余成本大致在网络费用和税收之间平均分摊。
3.2欧洲清洁技术行业面临的威胁
尽管欧洲在清洁技术创新领域处于世界领先地位，但由于其创新生态系统存在弱点，欧洲正在浪费早期优势（详见清洁技术章节）。全球超过五分之一的清洁和可持续技术由欧盟研发，且后续储备依旧强劲：约一半的欧盟清洁技术创新处在启动或早期创收阶段，22%处在规模扩张阶段，10%已经成熟。41然而，自2020年以来，欧洲低碳创新领域的专利申请速度放缓，到了近年，该领域的早期优势受到了挑战。例如，2015—2019年，欧盟占全球氢和燃料电池早期风险投资的65%，但在2020—2022年，这一比例降至10%。在欧洲，清洁技术行业面临与数字行业相同的创新、商业化和扩大规模的障碍：43%的中型企业和55%的大型企业表示，单一市场的统一监管是促进商业化的主要途径，而43%的小企业认为资金短缺是企业发展的拦路虎。42与数字行业类似，欧盟清洁技术公司扩大规模的能力较弱，导致欧盟与美国在后期融资方面出现差距。
尽管欧洲的国内市场规模庞大，但其创新潜力并没有转化为清洁技术的制造优势。就太阳能光伏、风能和电动汽车的需求而言，欧盟是全球第二大市场。在许多这类领域，欧盟拥有产业“先发优势”并确立了主导地位，但它未能始终保持这一领先位置。在某些领域，比如太阳能光伏，欧盟已经丧失制造能力，目前是中国在主导生产（见图3.7）。在其他领域，比如风力发电设备，欧洲的地位虽然稳固，但正面临着越来越多的挑战。譬如，尽管欧洲在风力涡轮机组装方面依然保持主导地位，满足了85%的本土需求，并成为净出口方，但过去几年里，其大量市场份额被中国抢占，从2017年的58%降至2022年的30%。在若干领域，欧盟保留了技术优势，比如电解槽以及碳捕获与封存技术。然而，由于欧洲的建设成本较高、审批拖延以及获取关键原材料的渠道更为受限，许多欧盟企业还是倾向于在中国进行大规模生产。例如，电解槽生产需要至少40种原材料，而目前欧盟本土只生产其中的1%~5%。总体来说，虽然欧盟有志于维持和发展清洁技术制造能力，但诸多迹象表明，事情正朝着相反的方向发展：欧盟企业不断宣布减产、停产，部分或全部搬迁。
欧洲在清洁技术领域的地位受到威胁，关键在于缺乏与其他主要地区相当的产业战略。欧盟制造商尤其受到需求不稳定和生产成本差距的困扰，而其他主要经济体提供大量补贴并设置贸易壁垒，造成不公平的竞争环境，加剧了这些问题。欧盟委员会估计，长期以来，中国清洁技术制造业补贴占GDP的比例是欧盟的两倍，同时，中国一直在保护国内的太阳能光伏、风力发电设备和电动汽车电池市场。另据预测，美国《通胀削减法案》（IRA）将为清洁技术制造业提供400亿~2 500亿美元的支持，并有望帮助弥合美国与中国生产商之间的成本差距。这些政策使欧盟面临显著的成本劣势：例如，中国的太阳能光伏制造成本比欧洲低35%~65%，电池制造成本低20%~35%。42023年，欧盟出台《净零工业法案》（NZIA），以此做出全面回应。然而，欧盟的财政支持分散在不同项目中，不仅复杂性更高，筹备周期也更长，而且通常不包括成本差距最大的运营成本。总的来说，欧盟层面的制造业融资仅为美国在《通胀削减法案》下投入的1/10～1/5。最后，尽管《净零工业法案》规定了欧盟的制造业目标，但没有像其他地区的惯常做法那样，明确设定本地产品和零部件的最低配额，这意味着欧盟很难将需求稳定地导向本土清洁技术产品。
欧盟电池产业前景的改善表明，即便非欧盟企业可能受益最大，但政策聚焦发力一样可以收获成功。尽管欧盟在全球锂离子电池市场的份额仅为6.5%，然而2023年其电池制造产量达到65吉瓦时左右，较前一年增长了约20%。相比之下，美国的产量为80吉瓦时，增幅相似；而中国的产量为670吉瓦时，增幅达50%。政府对电池发展的支持，是巩固欧洲市场地位的关键。过去十年里，欧盟公共部门对电池技术的研发创新投入平均每年增长18%，在电池储能技术专利申请方面，欧洲仅次于日本和韩国。2023年，欧盟相关计划投资额增长了两倍多，国际能源署预估，到2030年，欧盟有望满足自身的电池需求。这种产能增长将提高欧洲的战略韧性，并通过缩短供应链，使汽车等邻近产业获益。不过，目前这些项目大多还停留在公布阶段，实际的发展将有赖于从项目许可到融资的一系列扶持政策。此外，在已宣布的投资中，约有一半来自非欧盟企业，且大多数情况下，相关项目并非以合资企业的形式展开。因此，欧盟或许即将错失良机，没能在欢迎外国直接投资流入的同时，推动欧洲制造商掌握关键的技术诀窍（know-how）。
3.3不对称脱碳的挑战
“难减排”行业不仅面临高昂的能源价格，还缺乏实现脱碳目标所需的公共支持，以及可持续燃料方面的投资（见能源密集型产业和运输章节）。尽管能源密集型产业面临巨大的投资需求，且在“难减排”领域进行投资的商业前景充满挑战，但欧洲对这一转型的公共支持十分有限。目前欧洲碳排放交易体系的资源只有一小部分专门用于能源密集型产业，优先考虑住宅能效、可再生能源开发以及最近的降低能源支出。而其他地区的能源密集型产业既不需要面对同样的脱碳目标，也不需要类似规模的投资，却能享受更优厚的政府支持。例如，在全球700亿美元的铝业补贴中，中国提供的补贴超过90%，同时大力扶持钢铁产业。另外对于运输业“最难减排”的部门（航空和海运），脱碳也是一种竞争劣势。欧盟以外的航班和海上航行部分被排除在碳排放交易体系之外，这意味着这些行程的价格尚未反映它们对气候的影响。因此，存在碳泄漏以及业务从欧盟交通枢纽转移到欧盟周边地区的风险，除非在国际层面找到确保公平竞争环境的有效解决方案。同时，虽然低碳燃料对这些产业的脱碳至关重要，但提高现有的边际产能是一项挑战。特别是，欧盟需要着手构建替代燃料供应链，否则，实现各项目标的成本将十分高昂。
总体而言，交通运输可以在欧盟经济脱碳进程中发挥关键作用，但它能否成为欧洲的机会，取决于规划。交通运输占所有温室气体排放量的四分之一，且与其他产业不同，运输业的二氧化碳排放量仍然高于1990年的水平（见图3.8）。只是，欧盟层面缺乏提升运输竞争力的规划，这日益阻碍了欧洲利用多式联运降低碳排放的潜力。可持续出行需要综合解决能源网络、充电基础设施、制造设备标准化、电信（包括卫星和导航技术）以及融资等问题。然而，尽管交通运输是欧盟委员会2040年气候目标计划的一部分，却被排除在各成员国概述其脱碳战略的强制性国家能源和气候方案之外。这种协调缺失的结果
是，例如，针对汽车制造商和企业物流建立了精确且有约束力的监管框架，增加了对电动汽车和充电基础设施的需求，但没有对能源供应商提出类似的义务，要求其提供容量充足、稳定且强大的电网接入服务。基础设施之间缺乏互操作性、车队和设备部署的技术要求偏低，以及数字化应用有限，进一步阻碍了向可持续出行的转型。在欧洲，只有1%的跨境海运业务和5%的铁路运输业务实现了完全无纸化。（*17.单一运输模式之间存在差异，航空业40%的信息交换通过电子方式进行，铁路为5%，公路和海运领域不到1%。数据来源：European Environment Agency，Transport and Environment Report 2022，Digitalization in the Mobility System：Challenges and Opportunities（2022）。）
汽车产业是欧盟缺乏规划的一个典型例子，该产业在没有配备产业政策的情况下实施气候政策（见汽车行业章节）。技术中立原则在汽车产业并未始终得到贯彻。到2035年实现尾气零排放的宏伟目标将事实上导致新注册的内燃机车辆被逐步淘汰，电动汽车迅速占领市场。然而欧盟空有凌云壮志，却并未同步推进供应链的转型。譬如，直到2017年欧盟委员会才启动“欧洲电池联盟”，以在欧洲打造电池价值链，而整个欧洲在充电基础设施建设方面也远远落后。相比之下，自2012年以来，中国一直专注于完整的电动汽车供应链建设。因此，中国的发展速度更快、规模更大，如今在几乎所有电动汽车技术领域都领先一代，同时生产成本更低。欧洲企业已经不断丧失市场份额，随着航运瓶颈的克服，这一趋势可能还会加快（见图3.9）。中国汽车制造商在欧洲电动汽车市场的份额从2015年的5%上升至2023年的近15%，而欧洲本土汽车制造商在欧洲电动汽车市场的份额从80% 降到了60%。
3.4脱碳与竞争力联合计划
能源部门的首要关键目标，是通过传递脱碳带来的好处，降低终端用户的能源成本（见能源章节）。从中期看，天然气仍将是欧洲能源结构的一部分，预计到2030年，欧盟的天然气需求将下降8%~25%；因此，实现这一目标需要减少天然气价格的波动。本报告建议加强联合采购（至少面向液化天然气），进而发挥欧洲的市场力量，并与可靠且多元化的贸易伙伴建立长期合作关系，以作为欧盟天然气战略的一部分。欧洲还应鼓励逐步摆脱与现货挂钩的采购方式，从而减轻对现货市场的依赖；同时，通过限制潜在的投机行为来降低欧盟天然气市场的波动。借鉴美国的做法，当欧盟能源现货或衍生品价格与全球能源价格明显偏离时，监管机构应启动金融头寸限制和动态上限管控。欧盟还须制定一套适用现货和衍生品市场的通用交易规则手册，确保对能源及能源衍生品市场进行综合监管。最后，欧盟应重新审视“附属活动豁免”条款，确保所有交易实体接受相同的监管并遵循相同的要求。
同时，传递脱碳的好处需要出台相关政策，进一步切断天然气价格与清洁能源价格的关联。欧盟应借助新电力市场设计中引入的工具，如电力购买协议和双向差价合约，使可再生能源和核能发电的收益与化石燃料发电脱钩，并以统一的方式逐步将电力购买协议和差价合约扩展到所有可再生能源和核能资产。不妨采用边际定价机制，以保证能源系统实现有效平衡。为促使工业部门更多地采用电力购买协议，本报告建议开发市场平台，从而推动资源交易并整合发电商与承购商之间的需求。这一举措可与相关方案结合，提供担保，以减轻使用此类平台产生的金融交易对手方风险，从而扩大中小企业的市场准入机会。例如，欧洲投资银行和成员国的国家促进银行可以为信用评级不足的小客户或供应商提供反担保和特定的金融产品。与此同时，降低终端用户能源成本的一个关键要素是降低能源税，这可以通过在欧盟范围内采用统一附加费上限来实现（包括税收、征费和网络费用）。这方面的立法改革需要全体成员国一致同意，但可以考虑部分成员国之间开展合作，或就能源税制定相关指导意见。
第二个关键目标是以经济高效的方式加速脱碳进程，并通过技术中立的方法，充分利用所有可行的解决方案。这种方法应涵盖可再生能源，核能，氢能，生物能源，以及碳捕获、利用和封存等领域，且需要大规模动员公共和私人资金予以支持（基于投资章节中提出的建议）。然而，如果不加快安装项目的审批速度，则增加清洁能源部署的资金供应将无法取得预期效果。可以通过多种途径减少新能源项目的许可延误。系统地执行现有法规可以产生重大影响：例如，自“第122条紧急条款”生效以来，多个成员国的陆上风电许可发放量实现了两位数的增长。本报告建议，将加速措施和紧急监管范围延伸至供热网络、热力发生器、氢能以及碳捕获与封存基础设施。此外，还需更加关注欧盟各国许可审批流程的数字化，并解决许可审批部门资源不足的问题。例如，增加审批程序的行政费用，以确保相关部门具备足够能力迅速完成审批。另一个可行途径是，欧盟将可再生能源加速区和战略环境评估设为可再生能源扩张的常规要求，从而取代单独评估各个项目的做法。可以针对性地更新欧盟相关环境立法，在欧盟环境指令中提供（时间和范围上）有限的豁免，直到实现气候中和。这项经修订的立法应指定兜底的国家机构，以便在地方当局经过预定时间（比如45天）后仍未答复的情况下，项目也能获得审批。
加速脱碳的核心要素之一，是欧盟集体关注电网建设，进而释放清洁能源的潜力。在能源领域，有一个横向领域的重要性怎么强调都不为过，那就是欧盟的能源电网。要实现电网部署的重大突破，欧盟和各成员国需采取新的规划方法，包括具备有效做出决策和加快审批的能力，动员足够的公共和私人融资，以及在电网资产和流程方面进行创新。从欧洲的角度看，迅速增加互联电网设施的建设应该成为重中之重。本报告倡议，首先，为那些被视为欧洲“共同利益重要项目”的互联电网设施设立“第28种制度”，即在27个成员国法律框架之外，创建一个特殊的法律架构。这一制度应缩短各成员国审批流程的时长，并将它们整合为一个单一程序，避免项目因为个别国家利益而被阻碍。一些超大型可再生能源项目，如北海的大型海上风电项目，也可以通过这一程序申请，绕过地方层面的审批延误。其次，下一个多年期财政框架（MFF）须强化欧盟专门用于资助互联电网设施的工具（“连接欧洲基金”）。最后，设立一位常任欧洲协调员，协助获取各种必要的许可。协调员将负责监督许可审批流程的进展情况，促进区域合作，确保跨境基础设施得到所有相关成员国的政治支持。
与此同时，欧盟应切实打造能源联盟所需的治理体系，以便集中执行具有跨境影响的决策和市场功能。一个更强大稳健的制度框架需要加强欧盟层面的监测、调查和决策权力，从而对所有具有直接跨境影响的决策和流程进行全面监察。真正的能源联盟应确保与一体化市场相关的核心市场功能得到集中执行，并接受适当的监督管理。
虽然“难减排”行业将从能源价格下降中获益，但欧盟应采取务实的脱碳方法，减轻潜在的权衡取舍（详见能源密集型产业和运输章节）。为了引领能源密集型产业的脱碳进程，欧盟和各成员国政府都必须更加重视提供充足的财政资源。本报告建议，将更大份额的碳排放交易体系的收入分配给能源密集型产业，把资源投向资产和生产流程创新，并提升脱碳所需的技能，比如支持应用绿色氢能或碳捕获与封存解决方案。碳排放交易体系的收入还应该用于支持运输部门的脱碳，帮助欧盟实现将更多活动转向可持续运输模式的各项目标。整个欧盟的脱碳资金投入应基于通用、有竞争力且简便的工具，比如碳差价合约，或欧洲氢能银行组织的竞争性拍卖。必须制定一揽子可选方案，为运输脱碳提供资金支持。这些方案或将包括：使用碳差价合约以减少低碳燃料投资的风险；将欧盟拨款与欧洲投资银行和各成员国国家促进银行的援助结合起来；以及基于监管资产的模式，对（高速）铁路基础设施进行投资。与此同时，在转型过程中，应确保为能源密集型产业和运输运营商打造全球公平的竞争环境。虽然相较于面对更低碳价或零碳价的国际同行，碳边境调节机制是欧洲企业保持竞争力的重要工具，但其成效尚不确定。欧盟应在转型阶段密切监测和改进碳边境调节机制的设计，如果实施效果不佳，应考虑推迟取消针对能源密集型产业的碳排放交易体系免费配额。
为充分利用脱碳行动的契机，欧洲应重新调整对清洁技术制造业的扶持，重点关注自身占据领先地位或对发展本土产能具有战略意义的技术领域（见清洁技术章节）。下一个多年期财政框架应精简用于清洁技术制造的资金种类，聚焦于欧盟具备优势且增长潜力强劲的技术领域，比如电池带来的机遇。欧盟预算范围内的支持措施应采用统一的申请程序和资助条件，为企业获取支持提供统一入口（single point of entry）；此外，这种支持应同时覆盖资本支出和运营支出。为吸引更多私人部门资金投向清洁技术领域，特别是投向创新企业，应采纳第2节讨论的融资策略以制订专门的融资计划。在国家层面，为确保对欧盟清洁技术产业的可预测需求，并抵消国外的贸易扭曲政策的影响，本报告建议，在公共采购、差价合约拍卖和其他形式的本土产品承购中，为选定产品和部件的本土生产引入明确的最低配额。这个配额应与欧盟层面制定的标准结合，从而引导本土生产采用最具创意和最可持续的解决方案。这一举措可辅以创建合资企业或合作协议，进而推动欧盟与非欧盟企业之间的知识转移和共享。对于“新兴产业”，建议成员国规划即将开展的拍卖和公共采购程序，充当新技术的“启动客户”。
对于兼顾脱碳与竞争力提升、保障供应链安全、开拓新市场以及应对政府支持的竞争，贸易政策至关重要。鉴于部分清洁技术的供应链高度集中，欧盟有机会与其他地区在清洁技术供应链的关键环节开展战略合作，从而实现双赢。观念相近又能获取低成本可再生能源和原材料的邻近地区，可望帮助欧洲以合理的成本达成能源和气候目标，并增加供应的多元化。与此同时，欧盟应利用在清洁技术领域的强势地位，寻找机会在其他国家进行投资，以拓宽该地区正在开发的技术应用市场，比如材料生产的近零排放工艺。为实现这些目标，本报告建议欧盟与第三方国家建立产业合作关系，签订覆盖整个供应链的承购协议，或共同投资于制造业项目。欧盟可以借助“全球门户”（Global Gateway）计划获取必要的投资。而当富有成效的欧盟企业受到他国政府支持的竞争威胁时，欧盟应准备好依据上述原则启用贸易举措（见专栏1.1）。
作为脱碳战略的一部分，欧盟应为汽车产业制订产业行动计划（详见汽车行业章节）。短期内，该产业的主要目标应该是在持续推进脱碳的同时，避免生产大规模迁离欧盟，或防止获得政府补贴的外国生产商快速收购欧盟的工厂和企业。最近，欧盟委员会针对生产电池电动汽车的中国汽车企业征收反补贴关税，一方面有助于打造该领域的公平竞争环境，一方面也顾及了中国真实的生产率提升。展望未来，本报告建议欧盟制定一份产业路线图，清晰阐释汽车生态系统价值链的横向融合（电动化、数字化和循环化）与纵向融合（关键原材料、电池、运输和充电基础设施）。作为这项行动计划的一环，欧盟应评估对汽车产业“共同利益重要项目”的支持情况。规模化、标准化与合作，对欧盟制造商在经济实惠的小型欧洲电动汽车、软件定义汽车和自动驾驶解决方案以及循环价值链等领域提升竞争力至关重要。应制定一套涵盖数据生态系统的统一数字政策以支持这些发展。在绘制这样的路线图时，欧盟必须秉持技术中立的方针，确定二氧化碳和污染物的减排路径，并对市场和技术发展态势进行评估。
欧盟在跨境与多式联运整合以及可持续运输方面的更广泛战略，不仅需要着眼于区域融合，还需要规划竞争力的提升（见运输章节）。运输规划应基于欧盟和成员国层面全新的统一方法，重点关注协调一致、互联互通以及区域融合。与此同时，必须加强与相邻网络行业（能源和电信）的协调，并在欧盟预算中设立新的激励机制，敦促成员国在相关目标超出欧盟法律适用范围时消除欧盟一体化的壁垒，确保所有运输领域的互联互通和良性竞争。欧盟还应启动应对脱碳挑战的产业创新项目，继续巩固其在创新运输领域的领先地位；譬如，创建产业示范项目［作为新的竞争力联合行动计划（Competitiveness Joint Undertaking）的一部分，以取代当前的公私合作模式］，或者开展面向未来零排放飞行的共同利益重要项目。
4.提高安全性，减少依赖性
尽管依赖是双向的，但欧洲容易受到胁迫，极端情况下，还可能面临地缘经济分裂的危险。在从关键原材料到先进技术等诸多领域，欧洲严重依赖于外部。许多时候，一旦地缘政治因素导致贸易破裂，这些依赖关系很可能成为欧洲的软肋。欧洲约40%的进口来自少数供应商，且难以找到替代来源，其中约一半的进口来自战略立场不一致的国家。44因此，欧洲因地缘政治冲突引发贸易“突然中断”的潜在风险极高。然而，除非发生不可预见的极端情况，否则从中期看，全球贸易不太可能出现深刻且快速的脱钩。目前，去全球化的迹象尚不明显，企业更倾向于让供应商多元化，而不是大规模地将生产业务回迁本土或转移到近岸地区。45中国和欧盟都无意加快这一进程：如第3节所述，中国依赖欧盟消化其清洁技术领域的过剩产能。欧洲面临的更直接风险是，对外依赖关系可能导致其受制于人，进而迫使欧盟更难维持统一立场，并损害其共同政策目标。而越来越多地以依赖关系作为“地缘政治武器”，反过来又会增加不确定性，对商业投资造成不利影响。46地缘政治关系恶化也催生了对国防开支和国防工业能力投入的新需求。今天，欧洲东部边境面临常规战争威胁，混合战争更是无处不在，包括针对能源基础设施和电信系统的攻击、对民主进程的干涉，以及将移民问题武器化等。47与此同时，受所谓“中国威胁论”的驱动，美国的战略方针逐渐从欧洲转向环太平洋地区，比如“奥库斯”（AUKUS）联盟的形成就是例证。因此，国防能力需求日益增长，供给却在不断萎缩，而欧洲必须自行填补这一缺口。但是，由于欧洲长期处于和平状态且有美国的安全庇护，所以尽管总体国防开支在上升，可目前仅有10个成员国按照北约的承诺，将国防开支维持在GDP的2%或以上（见图4.1）。国防工业要实现追赶，需要大量投资。作为参考，如果所有尚未达到2%目标的北约成员国在2024年完成这一目标，国防开支将增加600亿欧元。此外，由于过去数十年投资不足，还需要更多的投资以修复丧失的军事能力，并补充枯竭的库存，其中包括为乌克兰抵御俄罗斯而捐赠的物资。2024年6月，欧盟委员会估计，未来十年需要额外投入约5 000亿欧元用于国防投资。
对欧洲而言，增强独立性会产生一种“保险成本”，但这些成本可以通过合作加以缓解。要减少欧洲在关键薄弱领域的依赖，需要大量投入，且成本高昂。至于提高关键原材料的安全性，需要在本土和资源丰富的国家对采矿、加工、储存和回收等环节进行投资。而要加强半导体的供应链，需要新增数千亿美元的支出。在这两种情况下，这些投资都将导致欧洲不再从最高效的供应商那里采购，短期内可能会加大经济的成本压力。不过，正如俄罗斯天然气供应中断显示的，在极端形势下，这类投资的“期权价值”会呈指数级增长。通过降低面对外部施压的脆弱性，欧盟也将从决策自主权的增强中受益。但为了避免在独立性和成本之间权衡取舍，欧洲内部的合作必不可少。关键原材料领域即是典型例证，说明欧盟成员国与非欧盟盟友携手开展集体保障，比各自为政进行自保更具成本效益。如果可以预先统筹重点事项与需求条件，那么建设欧洲本土先进技术的研发能力将事半功倍。国防和航天领域也是如此：如果欧洲国防工业能够满足新需求并开发新技术，且欧盟能够保留自主进入太空的权利，所有成员国都将变得更加安全。
4.1减少外部脆弱性
正如第3节所述，获取关键原材料对清洁技术和汽车产业至关重要，无奈其供应高度集中（详见关键原材料章节）。过去5年间，全球用于能源转型的关键矿产品市场规模翻了一番，2022年达到3 000亿欧元。48清洁能源技术的加速应用日渐推动前所未有的需求增长。2017—2022年，全球对锂的需求增长了两倍，对钴的需求增长了70%，对镍的需求增长了40%。根据国际能源署的预测，到2040年，清洁能源技术对矿产品的需求预计将增长4～6倍。然而，关键原材料的供应高度集中在少数供应商手中，尤其是在加工和精炼环节，这给欧洲带来了两大主要风险。首先是价格波动，这会阻碍投资决策。譬如，尽管是一个极端例子，但锂的价格在两年内上涨了12倍，随后又暴跌了80%以上，导致欧盟无法开设具有竞争力的矿山。石油存货量和天然气储备对缓冲能源市场冲击发挥着重要作用，可如果关键矿产品市场发生大幅波动，并不存在类似的缓冲机制。第二个风险是，关键原材料可能被用作地缘政治武器，因为大部分的开采和加工都集中在没有与欧盟战略结盟的国家。例如，中国是镍、铜、锂和钴的最大加工国，加工量在全球占比达35%~70%，且表现出了利用其市场力量的意向（见图4.2）。2009—2020年，中国实施的出口限制增长了9倍。到目前为止，供给多元化进展甚微。与三年前相比，主要关键原材料前三大生产国的份额要么保持不变，要么进一步增加。
面对这些约束，关键原材料领域掀起了一场保障供应链安全的全球竞赛，而目前欧洲处在落后位置。其他主要经济体正着力打造独立的供应链，以降低自身的脆弱性。除在加工和精炼领域占据主导地位外，中国还通过“一带一路”倡议，积极投资于非洲和拉丁美洲的采矿资产以及海外精炼业务。仅2023年上半年，中国借助“一带一路”倡议在金属和矿业上的海外投资就达到了创纪录的100亿美元，并计划让国内企业对海外关键矿产的拥有量翻倍。美国则出台了《通胀削减法案》和两党基础设施法案（《基础设施投资和就业法案》），并投入国防资金，大规模发展国内加工、精炼和回收能力，同时利用地缘政治力量稳固其全球供应链的安全。日本在关键原材料方面高度依赖其他地区，自21世纪初以来，日本制定了战略方针，以拓展海外采矿项目。日本金属与能源安全组织在世界各地进行采矿和精炼资产的股权投资，管理其战略储备，且自最近的经济安全保障法出台后，该组织还拥有在日本境内建设原材料加工和精炼设施的权力。相比之下，欧洲的依赖程度与日本相当，大部分关键矿产品进口严重依赖一两个国家。然而，欧洲并没有采取类似的协调举措。欧盟缺乏覆盖供应链所有阶段（从勘探到回收）的全面战略，另外与竞争对手不同的是，其大宗商品的开采和贸易基本由私人企业和市场主导。
战略依赖还延伸到欧洲经济数字化的关键技术领域（见数字化与先进技术章节）。欧盟80%以上的数字产品、服务、基础设施和知识产权都依赖外国。49而由于半导体行业的结构特点是少数大型企业占据主导地位，所以欧盟在这一领域的依赖问题尤为严峻。美国专注于芯片设计，韩国、中国专注于芯片制造，日本和部分欧盟成员国则锁定关键原材料和设备领域，如光学、化学和机械（见图4.3）。欧洲在供应链的许多环节都缺乏本土产能。例如，欧盟目前没有能够生产22纳米以下工艺节点芯片的晶圆代工厂，75%~90%的晶圆制造能力依赖亚洲（美国同样如此）。在芯片设计、封装和组装方面，欧洲也开始依赖非欧盟国家；对其他先进技术的依赖同样严重。欧盟的人工智能产业在最先进处理器方面主要依赖一家美国公司生产的硬件。此外，欧洲还高度依赖美国公司开发和运营的云服务。对于量子计算平台，欧盟在17项关键技术、组件和材料中有6项面临严重依赖问题。中国和美国在这些关键要素的大多数方面都处于技术领先地位。在电信领域，欧洲对外国技术的依赖程度较低：欧盟的顶级供应商在全球电信设备供应中占据有利位置。然而重要的是，不能加深这种依赖关系，特别是对可能危及欧盟网络和公民数据安全的高风险供应商的依赖。目前，14个成员国尚未对高风险供应商实行限制措施。
为降低自身脆弱性，欧盟需要制定一套基于保障关键资源的真正“对外经济政策”（详见关键原材料章节）。短期内，欧盟必须迅速且全面地实施《关键原材料法案》。本报告建议，出台一套涵盖关键矿物供应链所有阶段（从开采、加工到回收）的综合战略，作为对法案的补充。为了强化欧洲在采购环节的地位，建议设立一个专门的欧盟关键原材料平台。该平台或可借鉴韩国和日本的模式，通过汇总关键原材料的需求，协调与生产国的联合采购谈判，从而发挥欧洲的市场力量。平台还将在欧盟层面管理未来战略储备，超越《关键原材料法案》对成员国储备的软性要求，帮助成员国降低“保险成本”。同时，建议欧盟进一步开展面向关键原材料的“资源外交”。具体包括升级旨在促进对第三国投资的“全球门户”计划，从而聚焦欧盟的战略需求；并通过（譬如）“七国集团+关键原材料俱乐部”（成员包括日本、韩国和澳大利亚），与战略同盟国的其他买家制定联合战略。此外，欧盟应审慎探索环境可持续的深海采矿潜力：据估计，海底的铜、钛、锰、钴、镍和稀土元素等矿产储量是陆地已探明储量的数倍之多。50 欧盟还必须通过开采、回收和替代材料创新来发掘内部资源潜力。与化石燃料不同，欧盟拥有一些关键原材料的矿藏，比如葡萄牙的锂矿。加快本土矿山的开发，或能让欧盟满足自身对某些关键矿物的全部需求。《关键原材料法案》已经呼吁各成员国缩短“战略项目”的审批时间：开采许可审批时间为27个月，加工许可审批时间为15个月，而目前相关流程所需时间是这一规定时长的3~5倍。无论如何，本报告建议采取更多举措加快审批步伐，例如，通过规定预先分配给战略项目的人力资源来提高行政能力。另外，退役电动汽车、风力发电机和其他产品中包含的材料，是另一类可以回收利用的资源。到2050年，欧盟有可能通过本地回收，满足自身清洁技术领域1/2～3/4的金属需求。51因此，建议建立一个真正的废物及循环利用单一市场。要实现这个目标，需要强化关键原材料废物的二级市场，有效执行关于废物收集和运输的现有法规，以实现规模效应，并协调欧盟对废物的出口管制。最后，促进替代材料或工艺的研究和创新，对替代关键原材料至关重要。譬如，美国科技公司最近联合联邦研究实验室，利用人工智能开发了一种新材料，有望将电池中的锂含量降低70%。52对于战略性产业，欧洲应推行协调一致的欧盟战略，以提高内部生产能力并保护关键的网络基础设施（详见数字和先进技术章节）。鉴于所需的投资规模，欧盟要在现阶段拥有大型晶圆代工厂不太现实。但欧洲应尽最大努力，加强半导体领域的创新，并在最先进的芯片领域夺得一席之地。本报告建议围绕四个要素启动一项共同战略。第一，为创新提供资金支持，并在现有卓越中心附近建立测试实验室。第二，提供资金补助或研发税收优惠，扶持从事芯片设计的“无晶圆厂”企业和活跃于特定战略领域的晶圆代工厂。第三，开掘主流芯片的创新潜力。第四，协调欧盟在后端3D先进封装、先进材料和精加工工艺方面的所有程序。自《欧洲芯片法案》推出以来，欧盟宣布了约1 000亿欧元的产业部署总投资，大部分投资由成员国在国家援助监管下提供支持。然而，倘若采取分散的方法，可能会导致优先事项和需求协调不力，欧盟生产商难以形成规模，进而削弱投资于更具创新性半导体领域的能力。因此，建议设立集中化的欧盟预算拨款机制专门用于由新的“快速通道”共同利益重要项目提供支持的半导体领域。使用这一工具，意味着需要通过欧盟预算提供联合融资支持，同时缩短半导体项目的审批时间。至于电信行业，建议在技术采购过程中加强安全考量，在未来所有招标活动中优先选择欧盟信任的供应商进行频谱分配，并在贸易谈判中提升欧盟本土电信设备供应商的战略地位。
4.2加强国防和航天工业能力建设
欧洲国防工业不仅受到国防开支减少的困扰，而且缺乏对技术研发的关注（见国防章节）。欧洲国防领域在全球具有很强的竞争力，2022年的年营业额达到1 350亿欧元，出口量也颇为可观。一些欧盟产品和技术在质量上优于或至少相当于美国的同类产品，比如主战坦克、常规潜艇、海军舰艇技术和运输机等。然而，欧盟国防工业面临两个方面的产能缺口。首先，总体需求较低：欧盟的国防开支总额约为美国的三分之一。其次，在欧盟的支出中，对创新的投入相对不足。国防是一个以颠覆性创新为特征的高科技产业，这意味着需要大量的研发投资才能保持战略均势。自2014年以来，美国始终将研发支出置于所有其他军事开支类别之上。2023年，美国为研究、开发、测试和评估拨款 1 300亿欧元（约1 400亿美元），约占国防总支出的16%。这一类别在国防预算中也出现了相对的最大增幅。而在欧洲，2022年国防研发资金总额为107亿欧元，仅占国防总支出的4.5%。在所有战略领域，复杂的下一代防御系统都需要巨额研发投资，这超出了单个欧盟成员国的能力范围。
欧洲国防工业还呈现碎片化状态，这限制了规模，也妨碍了该领域的作战效能。欧盟国防工业格局主要由在相对狭小的国内市场运营的各国企业构成（见图4.4）。碎片化带来两大主要挑战。其一，这意味着该行业缺乏规模效应，而在投资周期长的资本密集型产业中，规模效应非常重要。因此，如果欧盟成员国大幅增加国防开支，成员国可能会在有限的欧洲国防装备市场上相互竞争，从而引发供给危机。其二，碎片化导致了与缺乏标准化和设备互操作性相关的严重问题，这些问题在欧盟援助乌克兰期间暴露无遗。仅155毫米火炮一项，欧盟成员国就从各自库存中向乌克兰提供了10种不同类型的榴弹炮，有些甚至是不同的变体型号，给乌克兰武装部队带来了严峻的后勤难题。在其他装备方面，比如欧盟成员国现役的主战坦克多达12种，而美国仅生产1种。53尽管资金投入水平低得多，但欧盟仍打造了世界级的航天领域，然而现在日渐丧失优势（详见航天章节）。欧盟为关键航天基础设施提供资助，拥有所有权并加以管理。它发展了顶级战略资产和能力，在大多数领域的技术水平与其他航天强国势均力敌。譬如，在卫星导航方面，伽利略系统为军事应用提供最精确、最安全的定位和定时信息。在地球观测方面，哥白尼计划提供全球最全面的数据，涵盖环境与气候变化监测、灾害管理和安全等领域。然而，在商业运载火箭（阿丽亚娜4-5型）和地球静止轨道卫星方面，欧盟已经失去市场地位。它不得不暂时依靠SpaceX火箭，为其伽利略战略计划发射卫星。在火箭推进技术、用于电信的巨型星座以及卫星接收器与应用方面，欧盟也落后于美国，而这些领域的市场规模远远超过其他航天领域。和国防工业一样，航天部门与主要竞争对手之间也存在显著的投资差距。过去40年里，欧盟的投资额仅为美国的15%~20%。2023年，欧洲的公共航天支出为150亿美元，而美国高达730亿美元。预计未来几年内，中国将超越欧盟，到2030年航天支出达到200亿美元（见图4.5）。
对国防和航天工业而言，欧洲公共支出的整合和协调不足加剧了产业的碎片化。2022年，欧洲联合采购仅占国防设备采购支出的18%，远低于欧洲防务局框架中商定的35%的基准。缺乏协调给欧盟国防工业造成了恶性循环。如果成员国之间缺乏需求整合，该行业将更难预测长期需求并增加供应，进而削弱其满足需求的整体能力，使行业错失订单和发展机会。最终，国防采购转移到欧盟以外地区。2022年6月至2023年6月，78%的采购支出流向非欧盟供应商，其中63%流向美国。不过，当欧盟成员国组织起来并相互合作时，往往能够取得积极成果。A330多用途油轮运输就是一个例子，该项目通过开发合作，允许参与国集中资源并分担运营和维护成本。同样，由于成员国之间需求整合与投资协调不足，欧洲航天领域的发展也受到阻碍。此外，欧洲航天局的运作基于“地域回报”原则，即通过太空项目工业合同，向每个成员国投入相当于该国对该机构财政捐助数额的资金。这一原则必然促使供应链碎片化，造成在相对狭窄的市场出现不必要的产能重复建设，并导致最具竞争力的产业参与者与实际资源分配之间发生错位。
鉴于欧洲缺乏共同的国防开支，国防部门的政策行动应侧重于汇总需求并整合国防工业资产（见国防章节）。短期内，必须迅速落实《欧洲国防工业战略》和相关的《欧洲国防工业计划》。特别是，务必大幅增加成员国之间的需求整合力度（至少要在有意愿的成员国之间做到这一点），同时提高国防联合采购的比例。本报告建议采取进一步的举措，制定一项中期欧盟国防工业政策，支持国防资产的结构性跨境整合，以及欧盟工业产能的选择性整合与巩固，继而切实扩大产业规模、提升标准化水平和互操作性。如果扩大规模能够提高效率，或有助于实现具备全球竞争力的投资，欧盟竞争政策应大力推动这类整合。此外，随着欧盟国防开支的增加，应强化欧洲采购优先原则，以支撑国防工业的整合、一体化和技术创新，确保不断增长的国防需求中至少有一定份额集中于欧洲企业，而非流向海外。
除迫切需要增加总体国防投资外，强化欧盟层面的国防研发合作与资源整合也十分必要。国防部门面临着巨大的投资需求（详见投资章节）。虽然国防领域总体上将受益于深化欧盟资本市场的一系列措施，但创新型中小型国防企业仍需要额外支持。相关措施可包括调整欧洲投资银行集团排除国防投资的贷款政策，以及明确欧盟关于国防产品融资的环境、社会和治理框架。不过，国防研发是一种特殊支出，需要采取独特的方式。目前，欧盟每年在国防研发方面的投资约为10亿欧元，大部分投资由各成员国自行承担。然而一些新兴或技术复杂的领域，如无人机、高超声速导弹、定向能武器、国防人工智能以及海底和太空作战等，需要全欧洲范围的协调合作。没有哪个成员国能够独力有效地资助、开发、生产和维系在这些技术领域保持领先地位所需的必要能力和基础设施。另外，国防研发对其他经济部门和私人资助研发的溢出效应十分显著。54所以本报告建议，欧洲不仅要增加国防研发资金，还要集中投资于共同项目。这一举措或可通过启动新的军民两用项目，并设立“欧洲共同利益国防项目”（European Defence Projects of Common Interest）来推进，从而组织必要的产业合作。
更新管理和投资规则，同时在真正的航天单一市场加强公共支出的协调，这将令欧洲的航天部门受益匪浅。本报告建议逐步摒弃欧洲航天局的“地域回报”原则。欧洲航天局的采购规则应反映产业竞争的结果，选择最出色的供应商，并将资源集中在具有重大科学或技术进步潜力的项目上，而不论参与实体位于何处。在这个过程中，应建立一个运作良好的航天单一市场，制定共同标准并统一许可要求（与拟议的《欧盟航天法》保持一致）。本报告还提议设立多功能航天产业基金，允许欧盟委员会充当“关键客户”，共同采购航天服务和产品，并为关键技术提供资金支持，帮助欧盟航天产业提高产能。同样，须加强协调、增加资金投入并整合资源，以支持航天研究与创新领域的联合战略重点，推动新的大型欧盟联合项目的开发。最后，对于国防部门，应通过改善融资渠道和引入针对性的欧洲优惠规则，鼓励欧盟创新型航天中小企业、初创企业和成长型企业发展壮大。
5.投资所需的融资
欧盟实现目标所需的融资规模极其庞大，尽管私人储蓄充裕，生产性投资却较为疲弱（详见投资章节）。根据欧盟委员会的最新估计，为达成本报告设定的目标，每年至少需要7 500亿~8 000亿欧元的额外投资，相当于2023年欧盟GDP的4.4%~4.7%。相比之下，1948—1951年“马歇尔计划”下的投资额仅相当于欧盟GDP的1%~2%。要实现这一增长，欧盟的投资占比需要从目前占GDP的约22%跃升至27%左右，以扭转大多数欧盟大型经济体过去数十年投资比例下降的趋势。然而，欧盟的生产性投资（*18.生产性投资定义为固定资本形成总额减去住宅投资。）并没有为应对这一挑战而增加。自2007—2008年金融危机以来，欧盟和美国的私人生产性投资之间出现了显著且持久的差距。同时，两个经济体的私人投资差距并没有因为政府投资增加而消失；全球金融危机之后，欧盟的政府投资也出现下滑，且在占GDP比例方面，欧盟政府投资一直低于美国联邦政府。欧盟家庭部门提供了充足的储蓄，能够为增加投资提供资金支持，但目前这些储蓄并未有效转化为生产性投资。2022年，欧盟家庭部门储蓄高达1.39万亿欧元，而美国仅为8 400 亿欧元。然而，尽管欧盟家庭部门的储蓄更高，但其财富却远低于美国家庭部门，这在很大程度上是由于他们从金融市场中获得的资产回报较低。
欧盟可以在不过度消耗欧洲经济资源的前提下满足这些投资需求，但私人部门需要公共支持来为其投资计划提供资金。欧盟委员会和国际货币基金组织研究部运用多国模型，模拟了欧盟持续推动规模约占GDP 5%的投资情景。结果表明，这种规模的投资将在15年内使产出增长6%左右。由于供给的调整比需求更为缓慢（因为新增资本的积累需要时间），过渡阶段会带来一定的通胀压力，但这些压力会随着时间逐渐消散。释放这些投资颇具挑战性。从历史上看，欧洲约五分之四的生产性投资由私人部门承担，其余五分之一由公共部门负责。仅依靠市场融资来实现约占GDP 4%的私人投资，这需要降低私人资本成本：根据欧盟委员会的模型，大致需降低250个基点。虽然已提高的资本市场效率［例如通过建成资本市场联盟（CMU）］有望降低私人融资成本，但降幅可能远小于预期。因此，除了政府直接投资，要为投资计划提供资金，似乎还必须出台财政激励措施以释放私人投资。
对私人投资的必要刺激将对公共财政产生一定影响，但生产率的提升可以减少财政成本。如果与投资相关的政府支出无法通过其他方面的预算节省加以补偿，那么在投资计划对产出充分发挥积极作用之前，基本财政平衡可能会暂时恶化。不过，如果本报告概述的战略和改革同步实施，则在推动投资的同时，欧盟的全要素生产率应能得到显著提高。全要素生产率的大幅提高将改善政府预算盈余，大大降低实施投资计划的过渡成本，前提是新增收入没有全部用于其他目的。例如，十年内全要素生产率提升2%，或足以负担实施计划所需财政支出（投资补贴和政府投资）的三分之一。鉴于目前欧盟和美国全要素生产率水平存在20%的差距，2%的全要素生产率提高可以说不算太高。
5.1欧洲投资融资不足的根本原因
欧洲金融中介效率较低的一个关键原因是，资本市场保持分散状态，流入资本市场的储蓄资金也较少。尽管欧盟委员会已经采取多项措施构建资本市场联盟，但仍然存在三大重要缺陷。首先，欧盟缺乏单一的证券市场监管机构，也没有适用于交易所有方面的统一规则手册，且在监管实践和法规解读上一直存在较大差异。其次，欧洲清算与结算的交易后环境远不如美国统一。最后，尽管近期在预扣税方面取得进展，但各成员国的税收和破产制度还是差异明显。相较其他主要经济体，欧盟资本市场的长期资本供应不足，这主要归因于养老基金发展并不完善。2022年，欧盟养老金资产规模仅为GDP的32%，而美国的养老金总资产达到其GDP的142%，英国为100%。这一差距表明，欧洲家庭的养老金财富大多以现收现付公共社会保障体系的权益形式存在。欧盟养老金资产高度集中在私人养老金制度较发达的少数几个成员国。荷兰、丹麦和瑞典的养老金资产总和占欧盟养老金资产总额的62%。
与之相对应的是，欧盟过度依赖银行融资，可这种融资方式其实不太适合为创新项目提供资金，且面临诸多限制。尽管金融大危机和随后的银行去杠杆化使资本市场和非银行金融机构在欧洲发挥了更大作用，但银行贷款仍然是企业最重要的外部融资来源。然而，银行通常并不具备为创新型企业提供融资的良好条件：与天使投资、风险投资和私募股权投资相比，银行缺乏筛选和监管创新企业的专业知识，也难以评估其抵押物（主要为无形资产）的价值。欧洲银行的盈利能力也低于美国同行，这很大程度上是因为美国的银行凭借在其更为成熟的资本市场上开展业务，获得了更高的净手续费和佣金收入；此外，由于银行业联盟尚未完善，比起美国同行，欧洲的银行规模较小。欧盟的银行还面临一些具体的监管障碍，限制了它们的放贷能力。特别是，欧盟的银行无法像美国同行那样充分依赖证券化工具。2022年，欧盟证券化产品的年发行量仅占GDP的0.3%，而美国的这一比例为4%。证券化使银行可以将部分风险转移给投资者，释放资本并开启更多放贷业务，从而使银行资产负债表更具灵活性。在欧盟背景下，证券化还可以通过让银行将来自不同成员国的贷款打包成标准化的可交易资产，并允许非银行投资者购买，从而弥补资本市场一体化的不足。
与此同时，欧盟对公共和私人投资的支持受到欧盟预算规模、预算缺乏重点以及对风险的态度过于保守的限制。欧盟年度预算规模很小，仅略高于欧盟GDP的1%，而各成员国的预算总和接近GDP的50%。预算分配也没有向欧盟战略重点倾斜：尽管进行了改革尝试，但2021—2027年多年期财政框架中分配给区域融合和共同农业政策的份额仍分别高达30.5%和30.9%。此外，欧盟预算分散在近50个支出项目上，导致欧盟资金无法形成足够规模，难以支撑更大的泛欧项目。对私人企业而言，获得欧盟资金的流程复杂且官僚主义严重，何况在适应新的政策重点或应对意外事件方面，可操作空间有限。欧盟预算通过风险分担工具调动私人投资的能力，也因为风险偏好太低而受到阻碍。目前，最大的风险分担工具是“投资欧盟”计划（InvestEU Programme），但欧洲投资银行集团等执行伙伴仍然重点关注风险较低的投资范围。最后，根据“下一代欧盟”（NGEU）复苏计划，2028年将开始偿还欧盟借款，每年偿还300亿欧元。如果不能就新的自有资源做出决策，欧盟层面的实际支出能力将因利息和本金偿还而自动下降。
毫无疑问，发行某种共同安全资产将使欧洲资本市场联盟更易于实现，也更加完善。第一，它将提供一个关键基准，推动公司债券和衍生品的统一定价，进而有助于整个欧盟的金融产品标准化，提高市场透明度和可比性。第二，它将提供一种安全的抵押品，可用于每个成员国和所有细分市场、中央对手方的活动和银行间流动性交易，包括跨境交易。第三，共同的安全资产将打造一个庞大的流动市场，吸引全球投资者，从而降低整个欧盟的资本成本，提高金融市场的效率。这种资产还将构成其他中央银行持有的国际欧元储备的基础，增强欧元作为储备货币的作用。第四，它将为所有欧洲家庭提供一种安全且流动性良好的零售资产，以统一价格发售，减少零售资金配置中的信息不对称和“本土偏见”。
为实现生产率增长最大化，并为其他欧洲公共品提供资金，有必要在欧盟层面为投资联合筹资。各国政府越能贯彻本报告提出的战略，生产率的提升幅度就越大，政府承担支持私人投资和自身投资所需的财政成本越低。特定项目的联合筹资将是最大限度地实现该战略带来的生产率提升的关键，譬如投资突破性研究和基础设施建设，以将人工智能嵌入经济。同时本报告还指出，倘若缺乏共同的行动和资金支持，其他公共品，如电网和互联设施投资、国防装备联合采购和国防研发融资等，将会供应不足。最后，为使各成员国在政策上更紧密地趋同，无论是在单一市场方面，还是在本报告阐述的气候、创新、国防、太空和教育等更普遍的政策方面，都需要监管和激励措施双管齐下。激励措施同样需要共同资金支持。然而，如果战略未能得到充分实施，生产率提高不见起色，可能就需要更广泛地发行公共债务，以使为转型提供资金这一设想更具现实可行性。
发行共同安全资产来资助联合投资项目可以参照现有模式，但这一基本步骤必须辅以相应的保障措施。在为“下一代欧盟”计划融资方面，共同安全资产的使用已有成熟的先例。尽管当前形势不像当时那么严峻，但同样不容小觑。不过，要更系统地发行这类资产，需要制定更有力的财政规则，确保共同债务的增加与各成员国债务更可持续的发展路径相匹配。如此一来，所有欧盟成员国都能为这类资产出资，同时又不影响本国公共债务的可持续性。另外，共同安全资产的发行也必须继续围绕具体任务和项目展开。
5.2大规模动员私人和公共资金
为释放私人资本，欧盟必须建立真正的资本市场联盟，由更强大的养老金体系支撑。作为资本市场联盟的关键支柱，欧洲证券和市场管理局应从一个协调各国监管机构的组织，蜕变为欧盟所有证券市场唯一的共同监管机构，类似于美国证券交易委员会。将欧洲证券和市场管理局转型为这种机构的关键一步，是遵循欧洲央行管理委员会的思路，调整治理和决策过程，使其尽可能独立于欧盟成员国的国家利益。协调破产框架对消除不同债权人等级造成的市场碎片化也至关重要，同时欧盟应继续清扫跨境投资的税收障碍。这些举措反过来将更利于促进清算和结算的集中化。最终，欧盟应致力于为所有证券交易创建单一的中央对手方平台（CCP），以及单一的中央证券存管机构（CSD）。对于规模较小的清算所，整合的好处或许并不明显。但一条切实可行的整合路径可以从整合大型中央对手方和中央证券存管机构切入，然后借助它们的吸引力带动较小的机构。欧盟还必须更好地引导家庭储蓄用于生产性投资。实现这一目标最简单、最有效的方式是依靠长期储蓄产品（养老金）。为促进更多的资金流入资本市场，欧盟应效仿一些成员国的成功经验，推出第二支柱养老金计划以激励散户投资者。
为了提高银行业的融资能力，欧盟应致力于重振证券化业务并完成银行联盟建设。本报告建议欧盟委员会提出一项倡议，以调整针对证券化资产的审慎要求。对于某些简单、透明和标准化的资产类别，必须降低资本费用，因为这些类别的费用并未反映实际风险。同时，欧盟应重新审查证券化资产的透明度和尽职调查规则，相较于其他资产类别，这些规则对证券化资产的要求相对较高，因而降低了其吸引力。和其他经济体一样，搭建专门的证券化平台将有助于深化证券化市场；若能获得有针对性的公共支持（比如为优先损失部分设计良好的公共担保），效果会更加显著。欧盟还应评估，根据可能即将实施的《巴塞尔协议III》，当前的审慎监管是否足以帮助欧盟建立强大且具备国际竞争力的银行体系。构建银行业联盟的最基本步骤，是为开展大量跨境业务的欧洲银行创建一个独立的管辖区，从监管、监督和危机管理的角度看，这个管辖区将不受国别因素的影响。
欧盟预算应进行改革，强化重点和提高效率，并更好地发挥杠杆作用，从而支持私人投资。欧盟的财政资源应重新聚焦各方共同商定的战略项目和目标，因为这些能为欧盟带来最大的附加值。根据接下来的欧盟预算，本报告建议设立“竞争力支柱”，将欧盟资金导向竞争力协调框架内确定的优先项目（见治理章节）。在这个过程中，欧盟应精简预算结构，以达到支持战略项目的足够规模，同时简化受益方获取资金的流程。建议重组所有资助计划，大幅减少资助计划的数量。实施专门的资助计划，以填补欧盟科技公司扩大规模的投资缺口（见创新章节），在某些领域，如清洁技术领域，还要解决制造能力的问题。增强欧盟预算的灵活性，以便在项目之间、项目内部以及潜在受益方之间重新调配资源。另外，应更有效地利用欧盟预算，借助各类金融工具，同时依靠执行伙伴增强风险承担意愿，进而更好地支持私人投资。特别是，建议扩大欧盟对“投资欧盟”计划的担保规模。反过来，“投资欧盟”计划应侧重于为风险更高和规模更大的投资项目提供资金。要实现这一目标，欧洲投资银行集团需要承担更多、规模更大的高风险项目，更充分地发挥银团自身的金融实力。
最后，欧盟应行动起来，定期发行共同安全资产，以推动成员国之间的联合投资项目，推动资本市场一体化。如果上述政治和制度条件到位，欧盟应基于“下一代欧盟”模式，继续发行共同债务工具，用于资助联合投资项目，增强欧盟的竞争力和安全性。鉴于其中一些项目具有长期性质，比如为研究与创新融资、为国防采购融资，随着时间推移，发行共同债券应能培育出一个更具深度、流动性更强的欧盟债券市场，并让这个市场逐步支撑起欧洲资本市场的一体化进程。同时，结合上述改革措施，为了资助各种聚焦创新和提高生产率的项目，成员国可以考虑延迟偿付“下一代欧盟”债券，从而增加欧盟委员会的可支配资源。
6.加强治理
如果不能同步改革欧盟的制度架构和运行机制，欧洲的新产业战略将难以成功。正如本报告通篇所示，当今成功的产业政策须涵盖投资、税收、教育、融资渠道、监管、贸易和外交政策等领域的策略，并统一在一个共同的战略目标之下。欧洲的主要竞争对手往往是单一国家，能够实施这些策略。欧盟的决策规则基于一种合理的内在逻辑，即达成共识或至少取得广泛多数的支持；但与外部正在发生的事态相比，这些规则显得缓慢而烦琐。关键是，随着欧盟的扩大，以及欧洲面临的全球环境变得日益严峻和复杂，欧洲的决策规则并没有发生实质性变化。决策通常由不同的小组委员会根据逐个问题做出，政策领域之间缺乏协调。多个拥有否决权的参与者可以拖延行动或削弱行动力度。其结果是，从欧盟委员会提出提案到法案签署通过，立法过程平均耗时19个月，（*19.在2019—2024年议会任期的前半段。）即便如此，最终成果也无法达到欧盟民众期望的水平和速度。加强欧盟职能需要修改条约，但这不是欧洲前进的先决条件；通过有针对性的调整，同样可以大有作为。在就条约修改达成共识之前，新的欧洲伙伴关系应建立在三个首要目标之上：重新聚焦欧盟的工作、加快欧盟的行动和一体化进程，以及简化规则。
6.1重新聚焦欧盟的工作
本报告建议设立一个新的“竞争力协调框架”，以促进欧盟在重点领域的协调，取代其他重叠的协调机制。欧盟拥有多种政策协调工具，比如用于经济政策的“欧洲学期”机制（European Semester），还有用于能源政策的国家能源和气候计划（National Energy and Climate Plans）。然而事实证明，大多数情况下，目前已有的流程基本流于官僚形式，在促进欧盟层面的政策协调方面效果不佳。新框架仅涉及欧盟层面的战略重点：“欧盟竞争力优先事项”，这些事项将由欧洲理事会制定和采纳。优先事项会在每个欧洲政治周期开始时，经欧洲理事会讨论确定，并在欧洲理事会的决议中通过。（*20.《欧盟运行条约》第121条为建立竞争力协调框架提供了法律依据。相关程序涉及欧盟理事会和欧洲理事会。）此后，所有与欧盟已商定战略重点相关的经济政策协调工作，都将整合到新的协调框架之下，但财政政策监督除外，该项工作仍将由“欧洲学期”机制负责。这种合理化举措不仅有助于组织和集中欧盟的各项活动，还能敦促欧盟和成员国行政部门大幅简化工作流程。
竞争力协调框架将面向各个战略重点，细分为多个竞争力行动计划，具有明确的目标、治理机制和资金安排。在首个周期内，这些目标可以与本报告设定的目标保持一致。行动计划的治理旨在最大限度地减少官僚主义，并让广泛的利益相关者参与其中，包括成员国、技术专家、私人部门以及欧盟的机构和部门。欧盟委员会应负责欧盟的横向行动及专属职能，譬如修订竞争政策，减轻行政和监管负担。对于缩小技能差距和加快创新等共同能力，欧盟委员会应提供指导方针，并与相关的国家机构和行业专家共同构建实施机制，如本报告相关章节所述。在具体的经济部门，可以设计一种新的架构，将欧盟委员会、相关行业、各成员国以及有关的行业机构（sectorial agency）联合起来。
巩固欧盟各种协调机制的同时，需要整合预算资源。欧盟的资源应集中用于资助对欧盟战略优先事项至关重要的公共品，否则这些公共品将无法得到成员国或私人部门的充分供应（见投资章节）。即便在当前的多年期财政框架下，也可以通过调整执行伙伴的任务授权，增强其风险承担能力，使“投资欧盟”等计划更具成效。对于下一个多年期财政框架，本报告建议创设“竞争力支柱”，并指定专项资金用于落实各项行动计划。欧盟还需加强合作、明确重点，更好地利用成员国庞大的消费能力（其消费能力总和与其他主要经济体相当）。建议在多年期财政框架内设立国家层面的预分配资金池，以奖励和共同资助多国参与的产业项目，必要时，可由感兴趣的成员国小组启动这些资金。此外，建议部署两项改进工具：一是新的“竞争力共同利益重要项目”（Competitiveness IPCEI），允许为包括产业基础设施在内的跨境项目提供国家援助；二是新的“竞争力联合行动” 计划，以期在欧盟委员会、感兴趣的成员国和各产业之间迅速建立公私合作伙伴关系。
同时，重新聚焦意味着欧盟应更严格地应用辅助性原则，实行更多的“自我约束”。欧盟委员会的立法活动过度膨胀，部分原因在于各国议会对辅助性原则的审查流于形式，而该原则界定了欧盟委员会的倡议权范围。尽管各国议会有权通过提出合理的意见审查欧盟立法是否符合辅助性原则，甚至可能触发所谓的“黄牌程序”，但许多国家的议会并未积极行使这一权利。例如，在欧盟成员国的39个议会或议院中，只有9个（来自7个成员国）在2023年审查辅助性原则时发表了合理意见。应该在欧盟范围内发起调查，分析各成员国议会消极行使辅助性原则审查权的原因。然后基于调查结论，采取措施加强各成员国及其议会在监督欧盟立法活动方面的行政权能和作用。此外，欧盟机构在制定政策时应遵循“自我约束”原则，一方面要更严格地筛选未来推行的举措，另一方面要借鉴下文“简化规则”中描述的措施，精简现行法规框架。
6.2加快欧盟的行动
欧盟理事会的特定多数决（QMV）投票应扩展到更多领域，如果欧盟层面的行动受阻，应寻求不同的一体化路径。目前为止，欧盟理事会的一致投票机制已经妨碍了成员国之间深化欧洲一体化的诸多努力。因此，必须充分利用欧盟条约赋予的所有可能性，延伸特定多数决的适用范围。可以借助所谓的“桥接”条款，在欧盟理事会的所有政策领域推广特定多数决制。这一举措需要事先达成协议，并得到欧洲理事会层面的一致同意，它将对欧盟采纳关键立法倡议的速度产生积极影响。如果欧盟层面的行动受到现有制度程序的阻碍，次优选择是让志同道合的成员国集团诉诸《欧盟条约》第20条和《欧盟运行条约》第329条，采取强化合作机制。强化合作机制提供了两项重要保障：获得欧洲议会（EP）的同意，以及接受欧盟法院（CJEU）的司法监督。此外，该机制还需基于欧盟委员会的提案。例如，倘若欧盟无法通过常规程序为创新型公司建立特殊制度，那么有意愿的成员国可以在强化合作机制下，探索制定一部自愿加入的“第28号公司规则手册”，协调公司法、破产法以及劳动法和税制的若干关键方面，并逐步提高要求。作为最后手段，可以考虑政府间合作。不过，在条约之外采取行动会催生平行的法律框架，这意味着相关行动不受欧盟法院的司法监督，欧洲议会无法给这些行动赋予民主合法性，欧盟委员会也不能参与行动文案的起草工作。
6.3简化规则
欧洲企业面临沉重的监管负担且还在持续加重，但欧盟缺乏评估这种负担的通用方法。多年来，欧盟委员会一直致力于在“更好的监管”议程下减少监管的“存量”和“流量”。然而，截至目前，这一努力成效有限。监管存量依旧庞大，而欧盟出台新监管措施的速度也快于其他类似的经济体。尽管不同的政治和法律制度不好进行直接比较，但在过去三届国会任期内（2019—2024年），美国联邦层面颁布了约3 500项立法，通过了约2 000项决议。同一时期，欧盟通过了约1.3万项法案。虽然监管法规不断增多，但欧盟缺乏量化框架以分析新法律的成本和收益。在欧盟机构中，只有欧盟委员会开发了计算监管负担的方法（标准成本模型），但具体应用在不同的立法中有所差异。欧洲议会和欧盟理事会作为共同立法机构，并未制定任何方法来评估它们提议的立法草案修正案的影响。此外，没有统一的方法评估欧盟法律在成员国层面实施后的效果，只有少数成员国系统地衡量了欧盟法律变更的影响，这反过来又加大了各成员国议会进行审查的难度。
欧洲企业面临着监管压力加重带来的三大阻碍。首先，随着时间推移，它们需要遵守不断累积或频繁变更的欧盟法律，这导致了法规的重叠和不一致。例如，“商业欧洲”对13项欧盟法律进行的差异分析显示，在169条要求中存在重复内容，也包含差异（占29%）和完全不一致（占11%）的内容。其次，由于各成员国对欧盟法律的转换（transposition），例如成员国对欧盟立法“过度加码”，或者各国实施的法律在要求和标准上存在差异，欧盟企业面临额外的负担。如第2节所述，《通用数据保护条例》在实施过程中存在高度碎片化的问题，这破坏了欧盟的数字化目标。最后，相比大型企业，欧盟监管给中小企业和中小市值公司造成的负担更加沉重，然而欧盟缺乏评估这些成本的框架。欧盟委员会工作计划（Commission Work Programme）约80%的项目与中小企业相关，但实际上只有约一半的影响评估关注了这些企业。此外，欧盟对中小市值公司缺乏一个普遍认可的定义，也没有现成的统计数据。
为着手削减监管“存量”，本报告建议任命一位新的欧盟委员会简化事务副主席，以精简欧盟现行法律体系，同时采用单一、明确的方法来量化新监管“流量”的成本。每届欧盟委员会履职之初，在通过新的欧盟立法之前，应至少留出6个月的固定时间，按经济活动部门对所有现行监管进行系统评估和压力测试。在此基础上，第二阶段应侧重于按政策领域推进欧盟立法的编纂和巩固。这一过程应包括简化整条立法链并消除其中的重叠和矛盾，尤其要优先考虑面临国际激烈竞争的欧洲经济部门。这项工作需由欧盟委员会各委员在各自职权范围内开展，且由负责简化事务的副主席进行协调。为确保新立法与这项简化举措保持一致，应制定一套统一的方法，由欧盟委员会始终如一地应用于其所有的影响评估。这套方法适用所有新立法，且在修订法律时，共同立法者也应予以采用。本报告还建议，在关于成员国转换欧盟指令的条款中新增一项标准要求，规定成员国必须使用与欧盟机构相同的方法，对新立法进行系统评估。与此同时，应加强单一市场执法工作组（SMET）的工作，使其着力于评估并解决两个问题，即对欧盟指令转换不当和转换超出了欧盟指令的要求。最后，各成员国应精简并合并执法机构。
欧盟必须全面落实已宣布的举措，将报告义务削减25%，并致力于进一步将中小企业的报告义务削减至50%；在欧盟法律中坚持中小企业适度报告的原则，同时将该原则扩展到中小市值公司。本报告建议，所有拟通过的新立法提案都应接受改进后的竞争力测试，采用清晰、严格的方法衡量累积效应，包括合规成本和行政负担。这些检查工作应由支持欧盟委员会的行业经营者委员会参与执行，以评估所有自主法案（autonomous act）草案的影响。在此基础上，欧盟委员会应选择推迟实施那些从创新角度看问题较为突出，或对中小企业影响过大的举措。此外，欧盟委员会应将延缓措施延伸至中小市值公司。最后，欧盟还应允许使用人工智能驱动的软件和机器处理的数据，以降低中小企业的合规和行政成本。具体措施包括，要求采取统一的报告模板，设定最低报告门槛，以及使用一个多语言界面来集中管理报告要求。
（颜超凡 译）
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