*特蕾莎·吉拉杜奇，Teresa Ghilarducci，纽约新社会研究学院（New School for Social Research） Irene and Bernard LSchwartz 经济政策分析讲席教授，经济系主任，主要研究领域为劳动经济学和退休保障。原文《Innovations in Protecting the Old：Mostly Social Insurance and Some Assets》收录在José Antonio Ocampo 和 Joseph EStiglitz主编的The Welfare State Revisited一书中，该书由哥伦比亚大学出版社出版，版权由博达创意代理有限公司代理，本文翻译得到了原出版社的授权。——编者注
美国老年贫困或接近贫困的风险在两代人中首次出现上升趋势，原因在于美国养老金体系已然失败。美国养老金体系已演变成一个由公共和私人项目松散连接的拼凑体系，许多人试图用各种稳定性的比喻来概括它——如“三脚凳”、多支柱体系和分层金字塔。然而，对大多数劳动者而言，这一体系并不稳定。用“三脚凳”来比喻具有误导性，不同于凳子腿长短一样，各项退休收入来源的重要性并不相同。相较之下，金字塔的比喻更能描述中产阶级老年人收入来源的相对规模：社会保障是最重要的，位于底部；基于就业的退休计划居中；而个人资产是最不重要的，位于顶端。但事实上，这一体系正在崩塌，这是一座不稳定的金字塔，导致退休保障中出现严重的不平等问题。美国退休保障体系恶化的主要原因是，基于社会保险原则的雇主养老金体系，已经转变为基于自助的理财账户体系。
本文将描述美国退休保障体系是如何崩溃的，其中部分原因在于对个人资产建设的意识形态信念，即强调以个人财富的积累来应对退休和退休金的已知风险，这就使老年收入保障项目存在致命的缺陷。部分后果就是产生了新的不平等来源，例如不同群体在退休金和政府退休补贴方面存在差异。
由于1983年的改革将具备领取社会保障待遇资格的正常退休年龄从65岁逐步提高到67岁（针对1954年至1960年出生的群体），而同时401（k）的收入也越发不足、更不稳定且分配更为不均，低收入和中等收入劳动者的养老保障被不断削弱，这就迫使他们将老年时的劳动力“商品化”（年老时被迫打工挣钱）。此外，年长的“婴儿潮”一代的工资将会被压低，正如这一人群在其整个职业生涯中的工资一直被压制一样，这主要是因为该群体庞大的规模——约有700万原本可以在更安全和更慷慨的旧有养老金计划下退休的“婴儿潮”一代，如今可能会继续留在或重新进入劳动力市场（Ghilarducci，Papadopoulus and Radpour，2017）。
本文最后提出了一个设计更好的养老体系的方法，即“有保障的退休账户”（guaranteed retirement account，简称GRA）。该体系结合了社会保险要素和资产积累元素，以巩固正在崩溃的第二支柱退休收入保障（Ghilarducci and James，2017）。“有保障的退休账户”将有助于缓解与退休时间、资产、税收减免及未来老年贫困问题相关的不平等现象。相比401（k）和个人退休账户（IRA），“有保障的退休账户”可以跨商业周期稳定经济，而401（k）和IRA是自动破坏近几年稳定的因素，它们会刺激家庭在经济下行时期增加储蓄和加倍工作，这类行为反而会加剧经济衰退
1.资产建设替代社会保险正在兴起
美国第二支柱退休收入保障体系的变化，未能提供任何完善养老金体系所需的三个要素。一个既有效果又有效率的养老金体系应通过三个基本步骤来平滑一生的消费：帮助劳动者积累资产，高效投资这些资产，然后将这些资产转化为年金——终身养老金。美国基于金融市场的养老金体系在所有环节上都存在缺陷：覆盖面不足、投资表现不佳、给付方式是一次性支付而非终身年金。自愿参与和允许退休前提取资金的制度安排意味着人们无法积累足够多的资产。流动性账户（liquid accout）意味着长期储蓄与长期投资和适当多元化的投资组合不匹配，老年人则期望自行管理其一次性领取的资金以确保这些资金足够维持终生（在《反思福利国家》一书的第12章中，Uthoff讨论了智利养老金体系中的类似问题）。
大多数职业退休计划是401（k） 类型的计划，而个人退休账户（IRA）中的大部分资产（由金融机构而非雇主管理）也都来自401（k）。在过去的30年里，雇主和政策制定者将基于精算筹资的待遇确定型（DB）计划转向商业化、自愿性和个人管理账户计划，也就将财务风险、投资风险和长寿风险转移给了本来最不具备应对风险能力的个人。因此，“资产所有权社会”事实上是一个将风险转嫁给个人和家庭的过程，而这些个人和家庭并未因此获得任何额外的回报或收益。（在智利，金融行业从中获益巨大，参见上文提到的Uthoff的论述。）
尽管在设计上存在致命缺陷，退休收入保障的金融化仍成为20世纪80年代兴起的资产型社会福利国家运动的一部分，这个运动由左翼阵营、自由派学者（如Sherradan，2003）以及意识形态右翼共同推动形成。
“所有权社会”的论调已成为通过私人储蓄账户改革社会保障的推动力。美国前总统小布什和前副总统理查德·切尼也在这一点上强调资产的重要性：所有权、获得财富和自主不应是少数人的特权，而是每个美国人的期望，我们必须使它们成为社会保障的基础。（小布什，见Stevenson，2001）
我们政府的宏伟目标之一是帮助更多的美国人有机会拥有住房、小企业、医疗保健计划或退休计划。在所有这些领域，所有权是迈向更大机遇、更多自由以及更能掌握自己命运的成功途径。（理查德·切尼，转引自Rosenbaum，2005）
左翼也支持基于资产的社会福利计划。纽约大学的左翼经济学家艾德·沃尔夫及其合著者在Russell Sage项目（Wolff and Shapiro，2005）的一份出版物中也表达了对基于资产的社会福利政策的支持：“《穷人的资产》是第一项关于家庭财富的重要性以及关于如何从政策上激励贫困群体积累资产的全面研究。”
福特基金会等进步慈善机构倡导将个人储蓄账户作为社会福利政策的重要组成部分：
［个人账户］帮助社区居民培养自身的长期财富积累能力。它们促进教育、拥有私人住房和本地小型企业发展，这些都是社区充满活力、可持续的重要元素。通过教授参与者关键的理财技能，使他们能够做出明智的决策，并确保自身的财务状况良好。（Ford Foundation，2016）
皮尔逊（Pierson，2001）的社会福利改革二分法将福利国家改革划分为三个阵营：为控制成本而实施的紧缩措施，为使部分福利达到合理水平而进行的重新调整，以及为取消非劳动收入的来源而实施的商品化。美国退休收入保障体系的变革主要围绕商品化展开。在资产建设运动推动下的养老金金融化，导致关于所有劳动者（不仅仅是富人）达到退休年龄之后都享受带薪休假的普遍共识逐渐瓦解。抵制老年劳动商品化的一个重要力量，就是劳工运动、美国退休人员协会（AARP）和民主党联手在2005年成功阻止小布什总统推动的社会保障私有化改革（Avsar，2008）。
2.现行体系的缺陷
所有由个人管理的商业化流动性账户都表现不佳，但低收入和中等收入劳动者受到的冲击尤其严重，因为他们支付的费用不成比例地更高（Ayers and Curtis，2015）。对低收入和中等收入劳动者，税收减免也同样不利，因为收入最高的人获得了不成比例的更大优惠。正是这种不均衡的投资表现和不对称的税收优惠使得退休账户可及性和退休财富分配正变得愈加不平等。
该体系失败的首要表现是覆盖面不足，导致资产积累太少。尽管联邦政府和州政府提供了慷慨的间接补贴（2015年合计超过1 400亿美元），但25～64岁的美国劳动者中只有53%能够参加在职退休计划。那些参加401（k） 类型退休计划或个人退休账户（IRA）的人，其账户累积额的中位数仅为104 000美元，这相当于退休后每年仅约2 500美元的终身年金收益（Ghilarducci et al，2015）。如果将所有参加退休计划和未参加退休计划的家庭包括在内，账户余额的中位数仅为12 000美元。而位于收入分布底层90%的群体，大多数根本未参加任何退休计划。
但是综合起来看，退休计划缺乏可及性和参与率不足，仅仅是积累不足的原因之一。由于养老金并非强制且可以在退休前提取，生活中的各类事件可能导致事与愿违。这种结构导致的不平等将在本文第4节关于不平等的主题中探讨。
3.税收减免和行为经济学推动的社会保险私有化的兴起
美国养老金计划的金融化得益于资产所有权意识形态的兴起，这一意识形态推动了国会的一系列法案：授权劳工部和财政部对401（k）计划和个人退休账户实施宽松监管（Weller，2016）；鼓励401（k）经纪人的创业行为（Anderson，2013）；以及雇主发现他们的员工既不了解其待遇确定型计划的价值，也缺乏手段或动力来抵制其权益被侵蚀（Madland，2007）。
情况并非总是如此。为员工提供带薪假期的职业福利（包括年假、病假和家庭假，但其中最大的带薪假福利是“退休”）是奢侈品类型的薪酬的一部分，这意味着它们对收入敏感，带薪假需求会随着收入增加而增长。劳工运动的诉求清单中始终包含缩短工作时间的要求，如退休、带薪假日、丧假、年假和周末假。1950年美国汽车工人联合会（United Automobile Workers，UAW）在对抗克莱斯勒的罢工期间创作的歌曲《太老了不能工作，太年轻不能死》（Too Old to Work：Too Young to Die，Glazer，1950），生动地表达了对退休机会不平等的愤怒：“你的老板年老了就能拿到养老金。那是你帮他退休的，而你却被抛弃了。”
1935—1985年，社会保障被广泛接受并不断扩展，证明了工人对由保险计划支撑的退休时间的需求。当工会代表工人并表达他们关于未来权益的集体诉求时，他们投票决定将部分补偿转入待遇确定型计划。该计划是强制性的，在退休时以年金形式支付。待遇确定型计划不能用作贷款抵押，且其资产在退休前不得提取。设立待遇确定型计划的雇主承担了401（k）计划中本应由员工独自承担的三种风险：（1）投资风险，即投资于不恰当的投资组合；（2）金融风险，即在经济下行周期时退休；以及（3）长寿风险，即活得比养老金发放期限长。
从1980年左右开始，随着劳工运动的衰退，雇主开始采用401（k）计划，并缩减待遇确定型计划，从而导致雇主对退休计划的整体缴费减少。风险转移到员工身上，财富却集中在雇主手中。失败的责任也转移到个人身上，当劳动者个人掌管自己的退休计划时，如果失败了，就可以毫不费力地将过错归咎于劳动者本人，而不是审视制度本身的设计。行为经济学的解释是，401（k）体系之所以失败，是因为劳动者会犯启发式偏差（heuristic mistake）。
随着行为经济学和基于资产的社会福利意识形态的兴起，公共政策在21世纪头十年初广泛转向心理学和行为金融学（Amir et al，2005），“更好的设计”或“选择架构”成为社会项目设计中更受推崇且被认为更得力的方法（Orenstein，2013；The Economist，2015）。这种观点认为，与其采取政治上困难且可能代价高昂的强制措施来解决花费巨大的社会问题，不如通过调整人类决策这种更低成本的方式。巧妙的选项设计可以无偿解决社会问题，就像核聚变一样。核聚变释放巨量无污染清洁能源，只有能源的所有好处却没有任何成本。同样，通过“选择架构”助推人们做出社会最优的决策，也可视为社会政策领域的“聚变”式解决方案。以下是通过“选择架构”以低成本解决的三个问题：
问题1：肮脏的厕所。卡斯·桑斯坦（奥巴马政府的首席监管顾问）指出，“选择架构”的力量可克服集体行动难题，使个体（在这里指男性）做出一些细微的行为“改进”，从而节省数百万美元的清洁费用。桑斯坦解释说：“在一个每天都有大量旅客使用的繁忙机场的洗手间里，由于男性小便时未能精准对准目标而产生的不良影响会迅速累积。一位在阿姆斯特丹史基浦国际机场工作的富有巧思的经济学家想出了一个点子：在机场小便池的排水口左侧刻上一只黑色苍蝇的图案。结果：尿液溢出减少了80%。事实证明，如果给男人一个目标，他们会不由自主地瞄准它。”（Thaler and Sunstein 2008）
问题2：昂贵且不必要的手术。健康计划旨在以更低成本提升人们的健康水平，并鼓励对昂贵治疗方案寻求替代方案。数十年来，雇主一直为健康计划和替代方案买单，然而员工并未积极参与或寻求替代方案。通过将原有的奖励机制改为惩罚机制，参与健康计划的员工人数激增，替代方案的使用也随之增加。“那些对不参与员工施加惩罚或收取额外费用的雇主，将其员工参与率的中位数提高到了73%”（Zabawa，2015）。
问题3：一半的劳动力群体未参加养老金计划。行为经济学仍鼓励采用相同的自愿参与机制，但给人们的选项是选择“退出”而非选择“加入”401（k）。研究表明，人们的行为惯性能提高参与率。因此，奥巴马政府推行了“自动加入”的个人退休账户计划，每一个人都被设定为自动加入计划而无须采取各类同意步骤主动选择加入，个体若不想参与亦可选择退出（Madrian，2014）。然而，许多人最终还是会选择退出。试想一下，如果社会保障制度在经济衰退和家庭动荡时期仍然依赖“惯性”来维系大众参与，那将面临多么严重且代价昂贵的失败。如果社会保障是自愿参与的，那就必须通过税收激励才能维系参与，然而这又会引发税收优惠带来的种种复杂性和不公平问题。
基于资产且由个人管理的自愿养老金制度的设计，正是其表现失败的根源，但行为经济学却将此归咎于个体行为，而不是在制度设计上进行创新改进。此外，这种制度设计还在两个方面扩大了不平等。
4.养老金金融化导致的不平等日益加剧
退休阶段不平等日益加剧有三方面原因：储蓄冲击分布不均、税收减免分配不均，以及退休的社会合法性的分布不均。
4.1生命历程中遭受的冲击分布不均
不平等的第一个成因源于个体在生命历程中遭受的冲击分布不均。目前的制度设计和社会生活现实，使得位于收入分布底层90%群体的储蓄过程更加艰难；相较于富裕群体，低收入群体遭受更多会影响其储蓄的生活冲击。不平等的第二个成因源于税收优惠的制度设计：相对于低收入劳动者，这些优惠对高收入劳动者更为有利。
首先来看冲击因素。一项研究跟踪了一个特殊的劳动者群体，他们的年龄在51岁至65岁之间，并且在2009年至2012年经济衰退之后的几年中未曾失业（Ghilarducci，SaadLessler and Fisher，2016）。该研究发现，不平等不仅存在于引发退休账户资金减少的生活事件中，而且体现在人们对这些事件的反应强度上。在2007—2009年经济衰退期间，低收入群体的资产余额更容易减少。在收入分布底层50%的群体中，有44%的人在经济衰退期间遭遇了401（k）账户余额的减少，而高收入群体中的这一比例为39%。低收入群体一生中经历的收入冲击更多，平均为737次，中等收入和高收入群体不到6次。收入分布顶层10%群体终生经历的失业周数远少于底层90%群体：前者平均失业14周，而后者为286周（见表1）。
另一项研究（Ghilarducci，Webb and Radpour，2016）发现，仅仅在两年时间（2009—2011年）里，就有五分之一低收入的401（k）计划参与者可能经历了失业、离婚、健康问题或工作变动。相比之下，中等收入劳动者遭遇这些冲击的概率为17%，高收入者为11%。各种冲击会触发401（k）和个人退休账户的提款行为，低收入和中等收入家庭在遭遇冲击后更倾向于从退休储蓄账户中支取资金。由于遭受经济冲击时低收入家庭的劳动者比中等和高收入家庭的劳动者更倾向从退休金中提款，所以在美国经济的日常运行中，普通人的经济生活方式本身便造成了退休财富与退休机会分配上的不平等。
4.2政府退休补贴获取的不平等
导致退休财富不平等的第二条路径是与退休储蓄相关的税式支出（tax expenditures）结构。税式支出是指联邦或州政府因税收减免和递延而造成的税收收入损失。【*税式支出属于权利支出：其规模由参与特定活动并在税务申报中获得补贴的纳税人数量决定。作为税法的一部分，税收减免不受“日落条款”的制约，后者是指除非通过法律复审和行动的程序延长施行期限，否则这些条款会自动失效。专家普遍批评应享权益，因为这允许政府支出在缺乏适当审查和评估的情况下无序增长。而且，部分是因为缺乏审查的原因，退休储蓄的税式支出因效率低下且具有累退性一直广受批评（USGovernment Accountability Office，2005）】。为了促进社会目标的实现，税式支出旨在激励能够产生正外部性的自愿行为。2014年，美国联邦退休计划的税式支出总计946亿美元，其中缴费确定型（DC）计划［如401（k）计划］占比最大。预计到2018年，这些税收补贴的花费将增至2 221亿美元，在五年内总计将达到8 051亿美元（美国财政部，2015）。
账户余额最高的人从中受益最多：70%的税收优惠流向了前20%的高收入纳税人群体。收入分布顶端10%群体持有绝大部分的退休资产，同时因其适用的税率最高，使得退休账户相关的税式支出向最高收入的储蓄者极度倾斜。【例如，一名月收入2 000美元的劳动者，边际税率为10%，需缴税200美元，税后收入为1 800美元。然而，如果该劳动者向401（k）计划缴纳200美元，其应税收入将降至1 800美元，仅需缴税180美元。如此一来，税后收入虽然从1 800美元降至1 620美元，但该劳动者退休账户中已存了200美元并在税款上节省了20美元。同时，账户积累期间的投资收益无须缴税。当他或她退休提取这笔储蓄时（预计届时税率更低），缴纳的税款也会相对更少。】而这种不平衡的税式支出结构在实现退休保障的社会目标方面并不有效。按2016年不变价美元计算，1980年每个劳动者的税式支出为406美元，退休计划覆盖率为46%。到2015年，拥有职业退休计划的劳动者的覆盖率略微下降至45%，但每个劳动者的税式支出却翻了一番多，增加到997美元（见表2）。
用可退还的税收抵免取代无效的税收减免，将为8 800万劳动者提供人均607美元用于退休储蓄。此外，对于居住在征收所得税州的7 000万人，他们还可额外获得人均197美元，使得人均总额达到804美元。
4.3 享受退休合法性的不平等
导致退休财富不平等的第三条路径是退休合法性的分布不平等。在尚未因健康恶化而被迫退休之前就选择退休这一做法，正变得越来越多地只适用于有钱人（Estes，2001）。对工人阶级，退休作为一种带薪休假形式的合法性正面临挑战（Moulaert and Biggs，2012）。
在美国，55岁及以上群体仍继续工作的人数已达到史无前例的水平，因为20世纪80年代中期以来的就业人口增长主要集中在老年群体中，55岁及以上男性和女性的劳动参与率比以往任何时候都高，主要原因是女性劳动参与率快速上升。
从1985年到2013年，55岁及以上女性的劳动参与率从22%上升至略高于35%，而男性的劳动参与率则从41%上升至近47%。专家指出，更多老年人选择继续工作的原因主要有两点：首先是希望自己对社会有用，希望对社会做贡献、发展新技能并迎接新的挑战，有些工作恰能满足这些愿望；其次，他们需要打工挣钱。
关于老年劳动者的好消息是，他们受教育程度更高，而且随着教育水平提升其工作努力程度也会增加。据伯特勒斯（Burtless，2013）估计，受教育程度提升对于美国老年人劳动参与率提升的影响几乎占到一半。1985年，在60～64岁的劳动者中，只有不到20%的人拥有大学学历。而到35年后的2013年，这一比例已超过36%。老年女性被解放并参与到主流经济生活中，也是这一趋势的体现。劳动收入增强了女性的独立性以及相对于男性更平等的地位，这对男女双方来说都是好事。
然而，还有许多老年人继续工作的原因是他们的“保留工资”（即进入劳动力市场愿意接受的最低工资）下降了。非工资收入是决定个人保留工资的关键因素之一：如果“非劳动”收入（如养老金收入）下降，那么个人的保留工资也会随之下降，从而使他们更愿意增加工作投入。当前，老年人的非劳动收入正呈下降趋势。社会保障福利在减少，随着“领取全额养老金的年龄”提高到67岁及医疗保险保费上涨，社会保障能替代的退休收入也随之减少。此外，大多数老年劳动者没有传统养老金，只有略多于一半的人拥有401（k）计划或个人退休账户。如前所述，近一半的老年劳动者除了社会保障无任何其他储蓄，而拥有退休账户的那一半人中，账户余额的中位数仅为111000美元（2013年），这仅能提供每月400美元的年金收入。而一份最低工资水平的兼职收入，将近是此数额的两倍。
对于处在新工作情形中的老年劳动者来说，令人不安的一点是，他们的401（k）账户余额不足或根本没有，削弱了他们的谈判能力，从而限制了他们主动辞职或寻找理想工作的自由。在谈判能力减弱的情况下，老年人更容易接受工资低、工作条件较差的岗位。因为当养老金收入不足时，拥有一份低薪、低质量的工作也好过没有工作。
此外，老年人就业质量的改善已然停滞。老年劳动者认为工作的体力要求“很高”的占比在上升，而认为工作“轻松”的占比则在下降。对老年人而言，工作中对弯腰、屈身以及运用敏锐视力和高度集中注意力的要求正在不断提高。
有一部分劳动者很可能在健康状况欠佳的状态下退休，因为继续从事低质量的工作会损害他们的健康。有研究（Lauren Schmitz，2015）发现，工作自主权较弱的老年劳动者，健康状况更差，继续工作只会缩短寿命。好工作有一个简单特征，即压力较小，这可允许劳动者自主控制自己的工作节奏和内容。对许多人而言，获得这种自主权并避免因无法掌控而带来的压力，唯一的途径就是退休后拥有一份体面的养老金。
需要指出的是，美国人工作的年数和每年工作的周数已经超过其他许多发达工业化国家。经济合作与发展组织（OECD，2015）的报告显示，美国在实现工作与生活平衡方面的表现位居后1/3阵营：美国人每年平均工作1 790小时，而OECD成员国家的平均工作时长比之少几乎一周。美国成年人中从事长时间工作的占比在33个国家中排名第八：118%的美国成年人长时间工作，而平均值不到8%。例如，荷兰只有不到1%的劳动者每周工作超过50小时。美国低工资工作岗位的占比在富裕经济体中最高（这些岗位的工资仅为工资中位数的三分之二），超过22%的工作岗位年薪低于23 000美元。这一劳动力市场现实使许多老年人深受影响，他们往往在服务和零售业中找到工作。
进一步证明美国劳动者失去谈判能力的证据是，即使美国老年人的健康状况更差，他们仍然希望比其他经济体的老年人工作更多（Heiland and Yin，2015）。他们面临的健康问题更严重，却表示自己能够从事的工作无所限制。
自我报告的工作能力通常与糖尿病发病率呈负相关关系：患有糖尿病的人比没有糖尿病的人更倾向于报告自己无法工作。但是，美国的这一负相关性比其他国家要弱。在表3所列的所有国家中，糖尿病与工作能力之间的相关性为-38%。但若排除美国，负相关性会更强，达到-52%。相比其他国家的老年人，美国老年人即使日常生活活动（ADLs）需要协助，也更倾向表示可以继续工作。在所有所列国家中，ADLs与工作意愿之间的相关性为-7%。但如果不包含美国，负相关性会更强，达到-17%。
许多人也许并不认为“美国老年人和残障劳动者依然愿意继续工作”是一个需要解决的问题。国家研究委员会（National Research Council，2012）认为，让老年劳动者参与工作是实现长期经济增长的关键驱动力之一（详见第6节）。与有保障的退休生活相比，当老年劳动者因为所提供的工时、工资以及技能提升机会而选择继续工作时，这种选择可能会对生产率产生类似“附加的劳动者效应”的影响。正如布鲁金斯学会的亨利·亚伦（Henry Aaron，2013）所说，以“贿赂”老年劳动者的方式吸引他们加入劳动力市场，比通过“抢劫”（即强迫没有养老金的人工作）的方式更有利于提升生产率。
下一节假设，公共政策制定者希望通过消除年龄歧视（Neumark，Burn and Button，2016）并鼓励雇主改善工作环境以提升其吸引力，从而提高老年人的劳动参与率。本文第5节将提出一种政策方案，通过为老年人提供有保障的养老金以提高他们的保留工资。
5.解决方案：创新必须是混合型的
我建议设计一种具有保险类特征的资产账户的新型混合养老金体系。这一创新是过往多种好点子的集合：综合的政策建议是加强社会保障并实施“有保障的退休账户”。总而言之，需要解决的问题不仅仅是许多人退休资产积累不足，还包括退休前财富准备和退休机会分配的不均，这导致中产阶级劳动者地位下降以及老年人贫困和长期匮乏。其他需要解决的问题包括税式支出的无效使用以及美国老年人保留工资下降导致的预期外后果。造成这些问题的原因在于设计得很差的退休计划和政策，而不是人们自身的缺陷。
一个最优的养老金体系（Barr and Diamond，2009）应当包含社会保险的关键设计特征。养老金体系还应有助于稳定和推动经济增长，本文结尾前的一小节将就此详述。
5.1资产积累
“有保障的退休账户”旨在通过增加资产积累来强化退休保障。尤其是低收入和中等收入家庭，他们将从向私人资产账户强制缴款中受益。有保障的退休账户适用于所有1099类型的劳动者（*即通过1099表格申报收入的独立承包者和自由职业者。——译者注）以及全职和兼职雇员。2016年，美国参议员伊丽莎白·沃伦曾呼吁将所有员工福利和保障与雇主脱钩，而有保障的退休账户计划正是朝这一方向的努力，尽管其储蓄和缴款仅在员工有领薪工作时才会发生。该计划的缴款相当于工资的3%，雇主和员工对半承担。为减轻低收入者的负担，所有劳动者都将获得与其年度缴款等值的税收抵免，最高可达每年600美元。这样一来，年收入4万美元及以下的劳动者实际上就无须承担税后成本。对于高收入劳动者，其缴款义务有上限——员工与雇主的15%强制缴款仅适用于首25万美元的收入。同时，也鼓励劳动者向其有保障的退休账户额外缴款。
雇主必须提供待遇确定型养老金或向有保障的退休账户缴款。该建议假定大多数雇主会选择有保障的退休账户，因为这样成本会更低。与大多数劳工法规类似，强制提供养老金的措施将退休收入保障这类特殊的员工补偿从市场竞争中排除，以此来保护雇主。这样，就会扩大养老金供给，而那些原本因提供职业退休计划而在竞争中处于不利地位的雇主现在也将不再受此影响。
当现有的401（k）计划和有保障的退休账户的税收减免改为可退还的退休税收抵免时，退休财富的积累将会增加。新的税收抵免的成本将通过取消现有401（k）计划和个人退休账户的税收减免所节省的资金来抵补。现有的401（k）类型储蓄账户资产将被转入新的有保障的退休账户中。
5.2投资
有保障的退休账户的投资绩效将优于现有的401（k）和个人退休计划，因为长期储蓄将会采取与之匹配的包含长期投资的多元化投资组合。当前，所有401（k）和个人退休账户的资产都具有完全的流动性，这也意味着投资者要为不必要的高流动性付出额外成本。每年，个人都可从联邦政府管理的全国性基金管理人平台中选择（或更换）持有联邦许可证、受监管的资金管理人。有保障的退休账户的关键特征在于投资统筹（investment pooling），这可降低其管理费用，并允许投资于流动性较低但收益更高的资产类别，包括房地产、管理期货和商品等。
该建议假设有保障的退休账户将实现6%~7%的名义回报率。为了降低劳动者的风险，政府可以保证本金不受损失，甚至提供最低回报，例如2%的回报率。政府可向账户收取一小笔保险费用。
5.3资产支取
为了解决个人退休后需承担过高长寿风险的问题，每位劳动者的账户在退休时会自动转换为年金，以提供终身收入保障。社会保障管理局将负责发放年金，并将年金与社会保障待遇给付相结合。劳动者可以选择在62～70岁之间的任一时间点将其有保障的退休账户转换为年金，无论此时是否已开始领取社会保障待遇。每位劳动者的年金值将参考其年龄和婚姻状况。有保障的退休账户在转换为年金之前，其余额可被继承，但是，一旦转换为年金便不再可继承。对于从有保障的退休账户之外获得年收入25万美元或以上的富裕退休人员而言，他们将无法从账户中获得任何年金收入，但可以将未领取的年金价值从应税收入中扣减。
有保障的退休账户的资金来源包括雇员、雇主，以及联邦政府（可能还有州政府）重新采用的税收减免。此外，如有需要，从富裕退休人员年度分配中扣除的资金将用于补助低工资或兼职劳动者的账户年金，并用于补偿有保障的退休账户的管理成本和提供相关保障的支出。
6.基于资产的养老金计划加剧经济衰退风险
一个有保障的养老金体系在经济周期中发挥着自动稳定器的作用。与导致经济不稳定的401（k）计划和个人退休账户不同，待遇确定型养老金计划和社会保险计划不会引发这种不稳定。在2008—2009年经济大衰退期间，2009年美国的实际GDP较潜在产出相差5 040亿美元，差距骤然拉大。此外，由于2007年12月至2009年12月家庭和企业支出的下降，就业人数下降了57%，共损失了830万个工作岗位，失业率最高达到10%。
为了应对衰退，美国联邦政府投入7 000亿美元用于经济刺激计划。然而，缓解衰退的最主要渠道——内在的自动稳定器——为经济的支出流注入了数十亿美元，在不为人知的情况下发挥了积极作用。传统的经济自动稳定器，比如失业保险、基于家计调查的福利项目以及累进税也都帮助缓解了经济下行的影响。其中，因为随着更多人收入下降、进入税率较低的收入区间，平均边际税率也随之降低，累进税的经济刺激效果最大。
非传统类型的自动稳定器，比如社会保障中的老年和遗属保险（OASI）、社会保障残疾保险（SSDI）、医疗保险以及待遇确定型计划和401（k）计划也在起作用。在经济衰退期间，人们用这些项目来维持收入和生活方式，而为这些项目提供资金的税收在经济扩张期则会减少部分支出，以抑制经济过热。2009年，美国政府的五大自动稳定器，即累进所得税、失业保险（UI）、社会保障、社会保障残疾保险（SSDI）以及医疗保险减少的失业人数为81 456~967 506，具体数值取决于所使用的边际消费倾向数据。
超过一半的家庭拥有个人退休账户、401（k）及类似401（k）的账户，这些账户的资产价值在2008年平均缩水了14%。相较之下，那些当前和未来的退休收入保障主要依靠老年和遗属保险、社会保障残疾保险、待遇确定型养老金计划和医疗保险的中产阶级和低收入家庭在2008—2009年几乎没有遭受损失。
虽然401（k）计划在相反方向对经济产生不稳定影响，但老年和遗属保险、社会保障残疾保险、失业保险、医疗保险以及联邦税在经济衰退期间注入了更多的家庭净支出，缓解了产出缺口对失业的不利影响，并在经济扩张期间抑制了支出，因此成为经济的自动稳定器。相反，401（k）计划和其他基于金融市场的退休账户计划则加剧了经济不稳定；金融市场的下跌会减少金融账户中的财富和收入，因此拥有此类账户的人在经济衰退期间的支出通常会比平时更少。此外，由于经济衰退期间收入和财富缩水，在其他条件相同的情况下，他们也会寻求延长工作时间。而在经济衰退期间，减少支出和延长工作时间正是最不合意的行为，因为这只会加剧经济衰退并推高失业率。
关键在于，401（k）计划和基于金融市场、价值随经济周期波动的其他退休财富计划使上一次经济衰退更加严重，并导致失业率略高于不存在401（k）计划时的水平（Ghilarducci and SaadLessler，2015）。由政府项目支持的年金型退休账户有助于经济发展，而基于金融市场的退休项目［如401（k）类型］则对经济发展不利。
7.结论
扩大大规模的税收减免并鼓励更多人自愿参与由个人管理的商业化的流动性401（k）和个人退休账户，或许能提高参与度，但该体系在投资与分配方面注定是无效且成本高昂的，它还会加剧不平等。不平等加剧的原因在于该体系依赖税收减免来激励参与，而这主要惠及的是那些资金充足、几乎没有退休资产不足风险的人。尽管自动注册、自动投资于安全资产和自动年金化的养老金体系指望大多数人不选择退出，但由于这一体系是自愿的，这些方法仍难以奏效。
奥巴马政府花了八年时间尝试实施自动加入的个人退休账户（autoIRA），以顺应自由意志和家长式哲学理念（White House，2015）；而特朗普政府则通过一系列行动废除了该计划，以保护零售理财行业免受政府监管和竞争的影响，包括放缓实施受托责任规则，阻止各州创建另类商业性个人退休账户。然而，与许多重大社会问题类似，要解决此类问题需要真金白银的投入。实行累进税或者在推行养老金综合改革时减少现行税制的累退性，都是获取资金的可行之策。
一个设计得当的养老金体系具有一些重要的宏观经济特征。它能够恢复并维持家庭部门的净财富积累来源，允许家庭部门成为储蓄者，而企业部门和政府部门则为赤字支出方。
401（k）结构并不适合用作养老金，政府补贴也存在反向激励的问题。问题的根源不在于人们决策不当或金融素养不足，而在于设计得再周密的计划也不可避免地遭受生活中突发事件的冲击。当太多商业化的自愿性金融账户被用于支持养老金时，就会产生如下后果： 老年人工作机会分配不平等（对老年人而言，被迫工作可能是坏事情，而拥有退休选择权则是好事情）。
●雇主可能会将老年人用作年轻劳动力的替代品，因为老年人的时间因退休收入的不确定被重新商品化。
●一次性领取退休金（而非年金）本身会增加老年人的焦虑和抑郁，而年金则能让他们更安心。
●最后，资产所有权会催生羞耻感、“责怪受害者”的叙事模式以及政治意愿的缺失。
一个养老金体系需要做三件简单的事情来平滑全生命周期的消费：一是在全生命周期积累足够的资产；二是对这些资产进行有效的投资；三是根据一生的收入流对这些资产进行配置（Orszag and Stiglitz，2001）。我们（Ghilarducci and James，2016）提出的有保障的退休账户计划满足了这三个功能。通过强制参与并禁止退休前的任何提取，实现充分积累；投资的管理费用低，资金统筹使用，并采取与长期负债相匹配的投资策略；待遇以年金形式给付。
（国务院发展研究中心研究员 单大圣 译 高世楫 校）
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