*Jean Tirole，法国图卢兹经济学院名誉院长，2014年诺贝尔经济学奖得主。原文“Competition and the Industrial Challenge for the Digital Age”发表于Annual Review of Economics（2023），vol.15，第573—605页。——编者注
**笔者感谢Michele Bisceglia、Erik Brynjolfsson、Judith Chevalier、Diane Coyle、Jacques Cracimmer、Andrei Hagiu、Massimo Motta、Patrick Rey、Paul Seabright、Alex White、Vanessa Zhang，尤其是Fiona Scott Morton和John van Reneen极为有益的评论。该项目被纳入“欧盟地平线2020年研究与创新计划”，获得了欧洲研究委员会（ERC）的资助（资助协议号：669217-ERCMARKLIM）。图卢兹经济学院数字中心得到了相关机构的资助，在中心的网页上可以找到这些机构：https：//www.tse-fr.eu/digital。
本文最初是为英国财政研究所（IFS）《迪顿评论》（Deaton Review）关于“21世纪不平等问题”而写的背景论文，笔者是专题讨论组的成员之一。Jande Loecker、Tim Obermeier和John Van Reenen在《迪顿评论》中回顾了关于加价及其原因的证据。科技巨头的支配地位被广泛认为是导致顶层收入不平等（top income inequality）加剧的驱动因素之一，这一主题在本文中并未涉及。关于创新的衡量指标与顶层收入不平等之间的相关性至少部分反映了创新与顶层收入份额之间因果关系的经验证据，请参阅Aghion et al.（2019）。
1.引言
对方兴未艾的技术革命最初的热情近来让位于全球性的“技术抵制”（techlash）。许多学者（*读者可以参阅例如Philippon（2019）或Posner and Weyl（2018）等人的书，以及脚注4中引用的报告，它们涉及的范围比科技领域要广泛得多。）和政策制定者呼吁要控制大型科技平台，将它们作为公用事业进行监管，拆分它们，实施更严格的反垄断执法，或者介入大数据和人工智能（AI）领域的产业政策项目。本文研究了各种观点的可取之处。（*最近有几篇关于数字经济监管演变的优秀学术研究报告。尤为突出的是，关于欧洲数字监管演变的欧洲委员会报告（Cremer et al.，2019），关于英国数字监管演变的《弗曼报告》（Furman Report，Coyle et al.，2019）以及英国竞争和市场管理局的中期报告，关于美国数字监管演变的《施蒂格勒报告》（Stigler Report，Scott Morton et al.，2019）。尽管这些报告有所差异，但它们基本上体现了一致性。对于法语读者，我推荐Combe et al.（2019a-c）的研究报告。）
经济学家对当前情况的主流看法是，现在许多行业都存在巨大的规模经济或范围经济，面临赢家通吃的局面，并受广泛的市场势力的影响。在位企业拥有直接的网络外部性或者与城市便利设施相类似的间接外部性，前者如我们同时加入脸书（Facebook，现改名为Meta）或推特，这样我们就能够通过这些平台互动，后者如大家使用搜索引擎、Waze等GPS（全球定位系统）导航应用程序或物流快递服务，这会推动它们的业务质量提高，而我也能因此从中受益。市场竞争也可能受限于较高的固定成本，例如，设计一流算法、网络爬虫和创建索引（所有这些都是有效搜索引擎的必要条件，尤其是当它的目标是对不常见的查询做出令人满意的回应时）是很繁重的任务。因此，在英语搜索引擎领域实际上只有两个竞争者：谷歌和必应（*其他参与者可能会通过辛迪加安排来使用其中的任何一个（更多详细信息请参见CMA，2019，第75—77页）。），其中谷歌占据了更强的支配地位。
来自网络外部性和固定成本的有限竞争能够为赢家带来丰厚回报，也使它们愿意为了获得未来的垄断地位而承受长期的收不抵支。因此，公司需要雄厚的资金，这既能够从亚马逊长期亏损、优步通过提供优厚奖金招聘大量司机的事实中直接观察到，也可以从一些未盈利企业拥有惊人市值的现象中间接反映出来。
垄断总会引起人们对价格高昂而创新不足的担忧。为防止垄断地位受到挑战，可能还存在滥用市场支配地位以遏制潜在竞争对手的行为，科技巨头也不例外。
高价格可能会损害消费者的问题有时会遭到平台企业的质疑，它们认为很多服务都是免费提供给消费者的。然而，这种说法忽略了对市场另一边的收费。广告商为在平台上投放广告会支付高额费用，这些费用提高了它们的经营成本，对消费者会产生潜在的间接损害。同样，商家为了让自己的商品和服务得到展示和推荐而支付的费用也会提高消费者的价格。“消费者没有受到损害”的论点也忽略了一个理论上的可能性，那就是，即便价格为零却可能依然昂贵，因为数据对平台来说具有极高的价值，其用途与产生数据的初始收集活动无关（商家支付的费用也可以流向消费者，见第3节的讨论）。
然而，高利润可能是为提供有价值的服务而付出的代价。消费者必须以某种方式为该行业的投资成本买单。所以，一个更好的问题是，平台企业的利润是否与投资成本相符，或者平台是否享有超额利润或事前租金？
谷歌、脸书和其他处于支配地位的平台企业的高利润是否真的构成了超额利润？这个问题一直存在争议。识别超额利润不仅需要一家垄断企业目前的利润数据，还需要在垄断格局形成之前的行业重组洗牌时期它遭受损失的数据，以及能成为竞争赢家的概率。不用说，关于后两个变量，我们几乎没有什么数据。
价格过高并不是垄断的唯一问题。正如人们在很久以前就认识到的那样，垄断企业的管理层日子过得很惬意，可能无意于控制成本，因为没有竞争的压力。垄断企业也可能无法创新，因为它们不愿冲击自己的产品。它们甚至可能连小规模的创新都无法采纳。世界各地的出租车垄断企业就是一个很好的例子。优步（Uber）、滴滴或来福车（Lyft）等网约车公司推出的非常有用的创新（地理定位、可追溯性、预注册信用卡、电子收据、相互评级等）既不新颖，也并非尖端技术。然而，这些创新并没有被传统的出租车垄断企业所接受，导致它们的服务不尽如人意。有趣的是，在一些城市，正是这些出租车市场垄断者对优步的市场进入做出了反应，它们也推出了应用程序，接受信用卡，或者按固定价格提供从机场到市中心的服务。现实中竞争的好处显而易见。
最后请注意，即使没有超额利润，也不意味着没有政策干预的余地。企业可能会在市场上搞一些见不得人的勾当，花巨资开展猎杀式收购，或者雇用大量游说者和律师来获得或保持自己的支配地位。可竞争性并不排除社会浪费。
本文讨论了适应数字时代的监管措施。文章的结构如下，第2节分析了科技行业的监管制度和政策的优点。第3节讨论了与数据相关的问题。第4节讨论了产业政策的复兴以及与贸易相关的问题。最后，第5节关注制度创新，第6节是结论。
（*诚然，导致技术抵制的原因比注释中提及的更多，公民还担心未来人工智能和机器人时代的工作、全球平台的税收优化、对隐私的威胁，或者大型平台的政治权力。但注释中考虑的一些问题则更为广泛。让我提一下其他的一些遗漏和限制：
· 对政策措施的讨论将主要围绕西方经济体展开。然而，应该记住的是，前20大科技公司中有9家是中国公司。虽然中国有不同的制度（强有力的产业政策，通过可变利益实体持有所有权，以及国有企业的政治关联，这可能使国有企业会利用政府干预来应对调查或者从软预算约束中受益），因此其政策需要因地制宜。但应该指出的是，下面强调的许多问题（如排他性要求、自有品牌优待、数据作为进入壁垒，以及先发制人式并购）在中国也同样存在。
· 我省略了隐私问题，只注意到它与竞争政策之间偶尔产生的紧张关系。
· 我还忽略了平台的政治影响问题（不只是有意或无意地与渴望更好地瞄准宣传对象的政治组织分享数据）；像谷歌和脸书等一些平台也是大型媒体集团，政界人士可能担心，如果要求加强监管，他们获得的媒体报道可能会发生变化。当平台拥有独特的受众（因此可以更容易地影响舆论）时，这种担忧尤其强烈。）
2.数字时代的市场势力与监管
2.1动机
为了讨论政策建议，可以使用图1中对平台模型的简化描述，并将其与欧盟《数字市场法案》（DMA）中的建议联系起来。这个法案由欧盟委员会提出，并于2022年7月由欧洲理事会通过。（*《美国创新与选择法案》（2022年1月20日在众议院司法委员会通过）在很大程度上效仿了欧盟的《数字市场法案》。）
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图1描绘了一个平台，它控制着商家、应用程序和广告商与部分消费者之间的联系。这意味着，后者不是“多归属”（multi-home）的，也就是说，不与多个平台打交道（至少在实际应用中是这样，尽管他们可能在多家平台拥有会员资格），因此他们是这个平台的独有客户。
对于本文表达的一些担忧，从通常意义上看，平台可能并没有占据支配地位。例如，它的服务对象可能仅占消费者的20%，尽管它垄断了对这些客户的访问权。然而，大多数反垄断问题的关注点都与谷歌搜索或亚马逊商城等占支配地位的平台有关。
根据《数字市场法案》，处于消费者和商业用户（商家、应用程序、广告商）之间的核心部分可能是搜索引擎、数字商城、应用程序商店、社交网络或视频分享平台。进入这个核心部分往往面临着重要的障碍，在这方面，核心部分的概念与传统反垄断理论和实践中所熟知的基础设施、自然垄断或瓶颈等概念密切相关。我可能在宽泛的意义上将这些术语与平台或守门人平台互换使用。商家、应用程序或广告细分市场通常被称为潜在的竞争性细分市场或非自然垄断细分市场。如图1所示，《数字市场法案》主要关注两个问题：
· 可竞争性：一个更有效率的进入者能否进入核心市场？
· 公平性：用户（消费者、商家）对平台的贡献是否得到了公平对待？他们是否有平等的机会获得核心服务？
欧盟的其他法律（《欧盟商业平台条例》《人工智能法案》《数字服务法案》）则注重（与市场势力不相关的）用户保护，如透明度、内容管理或对人们行为弱点的利用。
2.1.1可竞争性
《数字市场法案》列出了一些可能阻止竞争对手平台与在位平台竞争的做法。首先关注的是所谓的应用程序进入障碍。如果在位平台将一些应用程序与其核心服务捆绑在一起，与之竞争的应用程序可能会退出（或难以进入），新平台可能难以拥有独立的应用程序。因此，《数字市场法案》禁止核心服务与其他服务绑定。
其次，《数字市场法案》禁止支配型平台提出排他性要求，从而推进多归属行为。要理解其中的原因，请考虑以下（虚构的）优步和来福车的例子。优步和来福车是两个叫车平台，优步是目前最成功的一个。市场的双方（乘客、司机）都可以在两个平台上操作，很多平台用户都是这样做的。假设优步要求司机提供独家服务，要求他们如果使用优步平台，就不能在来福车上提供服务。那么司机很可能会选择优步，因为优步的乘客来源更广泛，能提供更多的乘客或乘车机会。以前使用多平台的乘客也将转而放弃来福车只使用优步。排他性要求可能会导致行业集中度提高。
非排他性要求的一种变化形式是，《数字市场法案》要求商家必须能够向其用户提示其他的业务渠道，这种现象称为去中介化。《数字市场法案》还希望通过禁止最惠国待遇条款（MFN，或平价条款）来鼓励对多个平台的使用，正如我们将在下文看到的，这些条款导致了对单一平台的依赖。
《数字市场法案》同样希望促进消费者在平台之间的转换。就社交网络而言，这通常需要（静态和动态）数据可移植性。消费者不希望多次发布相同的内容、更新联系人列表等等，但如果数据没有可移植性，当他们想尝试另一个社交网络，或者使用多个社交网络时，他们就不得不这样做。这种平滑的转换得益于互操作性。（* 如何管理互操作性尚不清楚：谁将设计应用程序编程接口，是支配型平台、制定标准的组织还是监管机构？）
最后，《数字市场法案》希望阻止支配型平台合并来自不同服务或从第三方获得的数据，这一想法引发了争议。提出这个想法的原因在于，谷歌或脸书等大型平台拥有比竞争对手多得多的数据，这使得平台市场难以竞争。另一方面，数据孤岛意味着服务质量的下降。
2.1.2公平性
如图2所示，平台在其运营的市场上开展不同程度的竞争。虽然爱彼迎（Airbnb）和缤客（Booking）是纯粹的参与者（它们不拥有公寓和酒店，但它们可能会首先推荐这些公寓和酒店），但许多平台是混合型的。混合型平台（或与特定商业用户达成优惠交易的纯参与者平台）引发了潜在竞争领域的公平竞争问题。
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2.1.2.1《数字市场法案》对公平的看法
《数字市场法案》列出的违反公平的行为包括：（1）自我优待，（2）使用从第三方商业用户获得的非公开数据来提供平台自己的产品，（3）限制卸载预装软件应用程序，以及（4）捆绑销售（以购买其他产品为条件获得访问权限或优先地位）。
《数字市场法案》的方法是三管齐下。首先，监管机构将根据指定的9项核心平台服务以及一些刻板的市场份额指标来指定守门人平台。（* 例如，4 500万个人用户（仅仅是注册用户还是实际活跃用户？如果是后者，如何定义活跃？）和10 000个企业用户（business user）。当然，一个问题是，正如我们在下面注意到的，守门人平台不需要规模庞大到足以引起关注，它只要能控制对单一客户的访问就足够了。）监管机构将对这些平台规定一系列义务。被指定的平台可以提出申诉。
《数字市场法案》规定了21项义务（其中8项是自我执行的，其余的可能由欧洲监管机构进一步规定）。其中非常强调自我执行：平台必须让用户和受信任的举报者（trusted flaggers）来担任吹哨人，并且必须进一步采用算法来监控其遵守法律的情况。平台还必须向监管机构报告它们在遵守法律上做出的努力。
欧盟监管机构将负责执法，但各国法院也可以自行执法，这就引发了成员国监管不协调的问题（* 不过，欧盟委员会可以发表一份简要声明。），处罚力度可能会很大（高达全球营业额的10%）。
2.1.2.2关注的理由
我们是否应该担心不公平的接入条件？根据芝加哥学派的反垄断分析，拥有一个丰富的生态系统可以让平台提高其核心服务的价格。因此，如果一个平台取消了对高级应用程序的访问权，从而降低了其生态系统的吸引力，那将是搬起石头砸自己的脚。这个观点很好，但有几个原因导致它通常不适用。
生态系统丰富的论点可能站不住脚的第一个原因前面已经提到过，在位平台可能想要在核心市场设置进入壁垒。换句话说，即使在位平台不会从阻止那些不对其核心业务构成任何威胁的竞争应用程序的进入中获益，这种做法也可能会导致独立应用程序的短缺，从而阻碍核心市场的进入。
第二个原因是平台可能不希望提高其核心服务的价格。事实上，免费使用核心服务（搜索引擎、网上商城等）在数字经济中司空见惯。免费属性表明，平台希望提供补贴（收取负价格），而不是对核心服务收费，但由于套利的存在，没法这样做。例如，机器人程序（Bots）可以模仿真实用户从负价格中获益。负价格的最优性来自负机会成本：用户的活动会带来广告、商家费用和数据，这些对平台来说都是非常有价值的，但以套利为目的的虚假用户则不会带来这样的好处。
丰富生态系统的论点可能失效的第三个原因与另一个非负价格约束有关，这一次是在应用程序市场。竞争对手无法以负价格竞争，这意味着胜出的应用程序会获得超额利润。（*Bisceglia and Tirole（2023）研究了这两种非负价格约束的影响。）后者不仅享受其竞争优势的成果，而且从客户关系中获得收益（广告、佣金以及数据）。竞争对手的应用程序无法通过低价来与后者一争高下，因为存在非负价格约束。因此，平台可能希望进行价格和非价格排斥。（*价格排斥（price foreclosure）指的是高昂的接入费用挤压了竞争对手的利润。非价格排斥指的是各种可能阻碍竞争对手的做法：互操作性的退化，不予列示（delist）或者在非常不利的位置上列示，等等；当平台的核心服务业务向第三方供应商提供接入服务但赚不到钱时，这种非价格排斥更有可能发生。）
2.1.3《数字市场法案》不包含哪些内容？
平台引发了许多并未包含在《数字市场法案》竞争和公平原则之下的监管问题。由于本文主要讨论市场势力，所以我们只简要提及一下相关的问题。
这些内容与一系列非市场势力问题有关。欧洲在数字领域的第二部立法是《数字服务法案》，它定义了平台的管理职责。焦点再次聚集在大型平台上，但与《数字市场法案》要解决的市场势力问题相比，目前还不清楚大型平台是否应该成为唯一的关注点。（*事实上，如果消费者受到伤害，大平台会损失更多的声誉资本，并且消费者（不能假定他们总是搜索准确的新闻）和可疑内容的生产者也许会转移到较小的平台，这表明无论如何都要对此予以全面关注。）
监管机构担心的是平台传播非法内容（例如儿童色情或核电站计划的披露）、仇恨言论或煽动恐怖主义、虚假新闻、阴谋论（*虚假新闻的例子有：口罩没用、疫苗危险、地球是平的、气候变化与人类活动无关等等。）、诽谤以及冒牌科学家的请愿。平台可能不仅没有太强的动机去消除这些内容，甚至还可能从耸人听闻的内容中受益，因为这些内容能吸引消费者长时间驻足平台。
还有一个担忧是，平台（1）可能不由自主地兜售有缺陷的产品（例如，亚马逊对其平台上销售的产品不承担任何责任）；（2）利用我们的认知弱点（通过令人困惑的选择、虚假的紧迫感或推动数字成瘾）；（3）推荐不符合消费者利益的产品，仅仅因为它们能带来更高的商家费用（对于第三方产品）或更高的利润（对于内部产品）。
目前的监管主要是自我监管。平台发布了针对仇恨言论、骚扰、色情、错误信息、诋毁残疾人等内容的指导方针。1996年，美国《通信规范法案》（Communications Decency Act）第230条规定，平台对缺陷产品、非法内容、缺陷商品或假新闻不应承担责任。当时的目的是快速启动消费互联网革命。但今天人们普遍认为，现有体系在这些方面存在漏洞。
尽管有这样的判断，但关于制裁和执法，仍将有一场争论。首先，与法院不同，平台不会征收罚款。它们可以删除帖子，暂时冻结账户，将用户暂时封号，或者添加标签（标注“存在争议”）。这样的制裁可能还不够有力。吉姆萨梅斯·杜兰（Jimsamnez Durán，2022）指出，内容审核可能无法对推特上的用户进行限制。最后，尽管人们认识到，平台可能是实施内容管理最具有成本效益的参与者，但在确定哪些内容应该受到管理以及如何管理方面，平台的正当性问题依然存在。
2.2各种方法的优点
可以考虑利用多种方式对平台进行监管。首先是作为公用事业来监管，因为平台与公用事业一样具有网络外部性、规模报酬大、边际成本低的特点。第二种方法是将瓶颈（自然垄断）环节从潜在竞争者中分离出来，就像对美国电话电报公司（AT&T）或一些铁路和电力公司所做的那样。第三种是改进现有的竞争政策。我们现在对这三种方法的优点进行比较。
2.2.1传统监管适用于科技公司吗？
1890年美国《谢尔曼法案》（Sherman Act）第1条和第2条的颁布开启了现代反垄断执法，也为美国公用事业（电信、电力或铁路等网络型产业中处于垄断地位的私人公司）监管奠定了基础。设立监管机构是为了收集这些自然垄断企业的成本和收入信息，使它们的投资成本能够获得公平的回报率（从技术上讲，即基准回报率）。
在20世纪早期，这一监管机制通过对监管程序和监管决定进行司法审查而得以完善。司法审查旨在保护私人投资者在公用事业中的投资不会因为较低的管制价格而遭侵占，或者相反，保护消费者不会受到监管俘获、滥用关税以及后来在非自然垄断领域出现的竞争不足等情况的影响。（*实际上，1984年对美国电话电报公司的拆分是由美国司法部而不是联邦通信委员会（FCC）这个监管机构发起的，其目的是促进长途和国际电话等潜在服务的竞争，并且美国电话电报公司和联邦通信委员会之间的司法裁定的执行是由哈罗德·格林法官监督的。）
在20世纪下半叶，人们对受政府监管的在位（公共或私人）垄断企业提供的质量差、成本高的公共服务越来越不满。
对服务成本的监管常常让位于激励性监管（设定价格上限、固定价格合同和更普遍的基于绩效的监管），后者试图使企业进一步对其绩效负责，从而激励它们降低成本。（*事实上，有一项更广泛的改革，其中的第一步是引入在客户（或纳税人）和运营商之间分享效率收益的机制。其他改革包括欧洲运营商的私有化，自然垄断企业重新平衡其费率的可能性（提高无弹性需求市场的价格以覆盖网络的固定成本，降低有弹性需求市场的价格），对不具有自然垄断特征的活动放开竞争（通过向新进入者颁发许可证并对其接入现有运营商基础设施的条件加以规范），以及监管机构的独立性。）
尽管有了这种实质性的改进，但依然需要认识到利润与成本大体保持一致，原因有几点\[由Laffont and Tirole（1993）提出\]。首先，与成本完全脱节的利润不具有时间一致性：异常利润引发的公众强烈抗议使监管者难以遵循其最初的激励方案，特别是在监管者无法抵制政客要求的情况下。（*有趣的是，如果该行业不是由受监管的垄断者经营，并且人们认为这些公司理应得到回报，那么高价格似乎在政治上更容易被接受。在制药行业，尽管高价格总是不受欢迎，但是，新药的高价似乎比非专利药（off-patent drug）更少引起争议，这似乎与上述猜想一致。然而，我们几乎不知道公众对这个问题的看法是如何形成的。）其次，当企业拥有监管机构无法获得的关键成本或需求信息时，它们有强烈的激励保持非常高的租金。再次，激励性监管下存在的高利润风险引发了对监管俘获的严重担忧。
现在的科技公司表现出与20世纪的网络型产业非常类似的自然垄断特征：网络效应、高固定成本、低（甚至负）边际成本；因此，有时候会有人建议将公用事业监管应用于科技行业。然而，因为以下两个原因，导致服务成本监管和激励性监管很难适用于科技行业。首先，监管机构不会跟踪企业的整个生命周期，这使得衡量它们的投资成本（类似于公用事业的基准回报率）变得困难，因此很难给它们一个合理的回报率，当然还需要考虑（未观察到的）成功的概率。（*同样的问题也出现在创新药上。）
其次，科技行业较之于传统网络型产业（*发展中国家在这个规则上存在着例外，因为那里的公用事业单位可能是国外供应商的子公司。）的一个新特征是，科技巨头是全球性公司，运营依赖于其分布在多个国家的投入（例如，知识产权、数据、服务器、供应链、物流）。跨国监管机构的缺失引发了这样一个问题：谁来监督适当回报率的制定，以及各司法辖区如何对这一回报率进行分配？人们不知道该如何协调监管机构并防止跨国巨头通过转移定价的方式实现利润优化。（*正如我们在税收优化中熟知的那样，会计欺诈必然会利用不同司法辖区监管待遇的差异。）
2.2.2结构性政策和拆分
全面监管的另一种方法是拆分出自然垄断（或瓶颈或必需设施）部分，这在20世纪后期开始流行起来。自然垄断部分仍然受到监管和限制，在没有自然垄断特征的环节则为竞争对手提供公平和非歧视的机会，从而使竞争得以维持。这就是1984年拆分美国电话电报公司的理由：区域电话公司负责当时被认为难以复制的本地电话业务，而长途和国际电话业务则实现了竞争。同样，在电力市场上，高压电网是自然垄断的，而发电领域在许多国家都存在竞争。在铁路行业，轨道和车站显然是必需设施，而铁路运营公司则可以争夺乘客和货运。
拆分模式在想法上颇具吸引力。不过，细节决定成败。
在科技行业，第一个挑战是识别稳定的必需设施。必需设施必须是稳定的，因为拆分需要花费一段时间，如果必需设施的位置不断迁移，从成本上看，拆分是不划算的。不过，稳定的必需设施这一条件可能得不到满足。虽然自20世纪初以来电力、铁路以及（直到20世纪80年代）电信的技术和细分市场没有太大变化，但数字市场正在快速发展。快速变化的技术和需求使得监管机构难以识别必需设施，收集与之相关的数据并进行监管。
第二个挑战是，人们希望对在位企业的拆分不会破坏网络外部性带来的好处。例如，将一个社交网络拆分为两个或三个社交网络，可能并不会提高消费者的福利。要么消费者被分割成独立的社区，无法获得网络外部性带来的好处，要么朋友们分离后，大家重新加入其中一个被拆分的网络，再次形成垄断。
与此相关的是，如果必需设施是数据，那么当从多个活动中获得的不同数据集组合在一起时，数据会变得更强大，拆分就有可能降低性能。
最后，支配型企业可能会在战略上让不同的服务相互交织，使监管当局难以厘清头绪（* 例如，脸书首席执行官马克·扎克伯格在2019年1月宣布，他计划整合社交网络的信息服务（Whatsapp、Instagram和Facebook messenger）并统一它们的技术基础设施。）；在这方面，阻止合并很可能比撤销合并更容易（我们将在下文回到这一点）。
这些障碍并不令人望而生畏，但最重要的是，必须要有一份详细计划能清晰地描述相关的成本并与削弱市场势力的其他方法进行比较，这样方能奏效。
2.2.3竞争政策
如果没有明确的监管或拆分计划，竞争政策（处理滥用市场支配地位和卡特尔化的问题，包括对收购的审查程序）和消费者保护（包括数据隐私）可能仍然是主要的关注点，尽管可能不是以当前的形式出现（正如我们在下文讨论宽松监管时提到的）。然而，这并不意味着竞争政策是没有成本的。首先，它起效慢。对从事反竞争行为的在位企业处以罚款，可能会对未来的类似行为起到威慑作用，但它并不能真正帮助在此期间破产的市场进入者。
竞争政策大多是滞后的（* 一个例外是合并政策，这是竞争政策在防止进一步集中方面发挥更大作用的原因。），因此，它可能使在位企业面临法律上的不确定性，除非这个问题出现得足够频繁，以至于能形成明确的原则。换句话说，支配型企业可能无法利用明确的原则来确认什么能做和什么不能做。虽然竞争政策总是立足于过去，但这就提出了一个问题，如何形成基于竞争行为准则的更具前瞻性的方法，以便与数字市场的快速变化相适应。数字时代的竞争政策必须形成快速果断的解决方案，必须灵活地对新环境做出反应，并在边干边学中完善。我们将在第5节讨论这些问题。
2.2.4竞争政策与监管交叉，或宽松监管
一些报告呼吁建立一个专门的监管机构，即数字市场部门（Digital Markets Unit）［见英国的《弗曼报告》（Coyle et al.，2019）］或数字管理局［见美国的《施蒂格勒报告》（Morton et al.，2019）］。这个专门的权威机构将专注于数字经济，只监督大型在位企业；根据《弗曼报告》，可能有十几家企业将被确定为具有战略市场地位（SMS），从而被纳入监管范围。该机构将是一个竞争管理机构和行业监管机构的混合体。
与传统的反垄断一样，数字市场部门将避免设定基准回报率和确定公平回报率的做法。正如上文讨论的，这种形式的监管在一个可以自由进入并存在跨国公司的市场中几乎是不可行的。它不会设定最终价格，即使灵活的价格上限也不会被采用；但它可以监控批发费率（wholesale tariffs），以创造一个公平的数字生态系统。
从监管模式看，它将采用以行业为重点的方式。（*在行业方面，数字行业以外的那些大企业也将继续受现行监管制度管辖。当然，像谷歌或亚马逊这样的公司在许多行业都有业务（医疗、移动性、电信、零售和电子商务、广告、搜索等）。反过来，大多数行业的公司也都制定了数字化战略。） 因此，它将在几个方面采取比当前竞争管理机构更具前瞻性的方法。此外，像监管机构一样，它将收集支配型企业的相关数据，并形成关于该行业如何运作的特定专业知识。大公司将不得不提前告知它们的收购计划。此外，数字市场部门将制定一套行为准则（*然而，遵守行为准则并不是自愿的。更确切地说，它将类似于由监管机构起草的法律，并且像法律一样，将以宽泛的术语（例如“禁止不利于竞争的自我优待”）来陈述，而不是详细、具体的条款。）；为数字平台设定的这套规则在立法精神上将类似于2019年7月生效的《欧盟商业平台条例》。《欧盟商业平台条例》制定了透明度要求，旨在限制平台对自有品牌的优待，从而促进商家之间的竞争。
然而，除非数字市场部门被授予执法权力，否则制定行为准则和收集业界信息的工作将不会奏效。英国的反垄断执法机构竞争和市场管理局（CMA）的中期报告为这项改革提供了一些方向：该机构“在调查结果出来之前有权力暂停具有战略市场地位的企业所做的一些决定，包括实施临时措施，在调查结束时阻止具有战略市场地位的企业所做的一些决定，以及任命监督受托人（monitoring trustee）来监督和确保具有战略市场地位的企业的合规性”（CMA，2019）。（*这种方法与美国反垄断传统一致，相对于欧盟，美国反垄断更强调救济措施而不是罚款。）
宽松监管很有吸引力，但也有其局限性。首先，它不包括小企业同样卷入其中的滥用行为（如我们下面论及的最惠国待遇条款），这些可能仍将由竞争管理机构来处理。
其次，它必须避免监管俘获，这也是过去创建多行业监管机构和竞争管理机构的原因之一。这就提出了新机构应该设在哪里的问题。它可以是竞争管理机构的一部分，也可以是诸如电信监管机构等另一个监管机构的一部分，或者是一个独立实体。（*《施蒂格勒报告》（Scott Morton et al.，2019）建议将该机构设在联邦贸易委员会：“我们设想，至少在最初的时候，将数字管理局作为联邦贸易委员会的一个分支，一个跨行业机构，以更好地避免监管俘获。最重要的是，数字管理局的所有活动必须都非常透明。”）使它成为竞争管理机构的一部分，将会减少一些被俘获的风险，也将避免关于哪些公司才是真正数字化公司的冗长辩论，如果该部门隶属于一个行业监管机构，就可能会出现这种争论。但有一点是明确的：必须避免地盘之争。
2.3保持竞争的重要性
市场竞争的另一种方式是为市场而竞争，即动态竞争。由于网络外部性以及固定成本的存在，这就意味着存在垄断较之于存在多个不可互操作的公司更有效率。所以，创造多个竞争对手的替代方法可能是，利用在位企业对保持垄断租金的渴望，通过进入威胁让它们保持警觉。这确实是一些科技巨头在公共讨论中采取的路线。
这个观点有一定的道理。从理论上讲，只要（1）在位企业在价格和创新方面进行竞争（这有利于消费者），而不是通过肮脏手段竞争（这不利于消费者），以及（2）创新企业（能提高生态系统吸引力的企业）进入市场，垄断企业就有可能服务于消费者的利益。这样，市场就被认为是可竞争性的。如果是这样，潜在竞争会使在位企业保持警惕，后者会不断创新以免被取代，它们收取较低的价格以便利用网络外部性来阻止新企业的进入（Fudenberg and Tirole，2000）。要特别提醒的是，为了使为市场而竞争得以开展，有效率的竞争者必须（1）能够进入市场并且（2）在有能力进入市场时进入。而它们未必能做到这一点。（*接下来的重点是在位企业的行为。转换成本和倾向于已知品牌的行为偏差也可能保护现有品牌，必须通过特定手段来解决这些问题。）
2.3.1保留多归属和限制排他性要求
首先假设新进入者直接在在位企业的核心垄断市场上发起挑战。在这场正面进攻中，进入者面临的挑战是克服其规模劣势。正如我们已经讨论过的，互操作性和多归属有利于新进入者进入核心市场。
要想降低应用程序进入平台业务的门槛，允许用户的多归属是其中的关键。在位企业如果要求第三方平台或应用程序具有排他性，可能反而会让自己的日子不好过。我们之前提到了网约车平台这个假设的例子。同样，在移动操作系统市场上，大多数大型应用程序的多归属对维持多个平台的生存至关重要。（*Bresnahan et al.（2015）表明，最受欢迎的应用程序最终会出现在移动平台iOS和Android上，从而阻止了只向其中一个平台支付费用。）
2.3.2阻止防御性收购和买断式进入
我们之前提到过，为了使竞争能够发挥作用，仅仅允许进入者能够进入是不够的，还必须确保他们真的进入了。如果他们把自己卖给在位企业，就不会为消费者创造多少价值。相反，进入者通过向在位企业发出要与之竞争的威胁，“勒索”在位企业来赚钱。总之，由于存在研发费用，买断式进入是社会负和博弈。还有第二种社会成本，即创新的动机从开发新功能转向模仿创新。
例如，当脸书收购了两家社交网络照片墙（Instagram）和瓦茨普（WhatsApp）时，人们开始担心此举可能会抑制竞争。也有证据表明，新产品本身及其与现有产品的竞争都可能会在猎杀式收购中受到压制。一些跟踪制药项目收购前后情况的实证研究发现了存在此类猎杀式收购的证据（Cunningham et al.，2021）。
在位企业从几个方面回应了这些说法。首先，它们正确地指出，很难获得完全且确凿的证据来表明合并是反竞争的，很难证明被收购公司在没有被收购的情况下会与在位企业竞争。的确，实证证据缺乏是初创期收购的一个特点：在收购时，竞争（如果有的话）还没有发生。与此相关的是，进入者的业务发展轨迹往往是不可预测的。
其次，在位企业注意到，企业并购的数量远大于企业IPO（首次公开募股）的数量。它们认为，限制收购会增加成本。这会限制潜在买家的数量。要理解其中的原因，请回想一下，初创企业及其风险投资者有两种退出机制：IPO和出售现有公司。因此，在位企业的观点是，禁止支配型企业对初创企业的收购将限制风险投资人和初创企业退出的可能性。然而，如果照片墙和瓦茨普被禁止出售给脸书，那么其他的许多买家，包括没有强大社交网络的科技巨头，可能会收购它们。所以，退出渠道的观点说服力似乎不太强。
再次，另一种关于效率的观点有时也会被提出来：在位企业在收购初创企业时，实际上是在获取人才（“招聘式收购”）。确实如此，其他寻找人才但缺乏直接竞争产品的科技公司同样可以延揽这些人才。
这类对初创企业的并购为什么没有受到质疑？有两方面原因。首先，大多数这样的并购都在竞争管理机构的关注之下，因为大多数司法辖区都有营业额门槛，超过这一门槛的收购应该通知竞争管理机构并接受审查。要求大型科技公司报告收购情况将是第一步。（*例如，这是欧盟《数字市场法案》规定的。）第二个问题可以在目前的举证责任中找到。在司法审查中，举证责任主要由竞争管理机构承担。（*这种讨论过分简化了现实。竞争参与者区分举证责任和举证标准（standard of proof）。通常，在反垄断案件中，原告或主管部门必须证明企业合并行为具有反竞争效果。只有他们成功了，举证责任才会转移到被告或合并方身上，以证明该行为或合并促进竞争的效果（效率抗辩）。从这个意义上说，目前的举证责任有利于被告（合并方）。举证标准更多的是关于什么构成令人信服的证据或者合理的可能性。当然，举证责任分配的影响与举证标准密切相关。）这种举证责任为在位企业提供了进行先发制人式收购的强烈动机，因为无法提出反对此类合并的实证证据。这将意味着，如果合并发生在被收购实体的早期发展阶段，举证责任将转移给支配型企业。按要求，平台必须解释（例如，提供技术趋势和技术证据）为什么合并有利于竞争。这种替代方法很有吸引力，因为找到另一种替代操作方式并不容易。
当然，在位企业的收购不一定是反竞争的，即压制竞争或直接扼杀产品。（*例如，假设新产品和现有产品一样有吸引力，但吸引力体现在不同的维度上。新产品的发展将很难通过金融市场融资，因为缺乏全球比较优势将使新进入者不得不与在位者进行正面竞争。相比之下，在位者可能有兴趣收购新产品，并将进入者的优越功能整合到自己的产品之中，提供更好的产品，进而提高利润和消费者福利。）Motta and Peitz（2021）讨论了其他原因，即强势在位者的收购可能仍然会提高福利。然而，当怀疑被收购实体在没有被合并的情况下有可能成为竞争对手时，强制要求在位大型企业通报其收购行为，并将举证责任交给它们，这样做是有意义的。
最后，在脸书为收购瓦茨普和照片墙支付了天价之后，许多人都在想，是不是不应该将收购价格作为反竞争合并的信号。这一观点的出发点很好：因为竞争破坏了利润，在位企业愿意为抑制竞争付出代价，并且代价要高于第三方投资者愿意为进入者付出的代价。
然而，竞争管理机构在使用收购价格作为识别手段时还面临很大的障碍。首先，绝对收购价格较高可能是由于创新水平较高，这就提示我们转而关注在位企业和作为收购方的第三方愿意为进入者支付的相对价格。其次，要评估这个相对价格，就必须存在可以观察到的出价，而收购过程可能是不透明的。再次，即使在位企业和进入者可以互相替代（*如果是互补的，那么价格差异可能反映了与不同买家的互补程度，消除双重边缘化的意愿等等。），并且存在可观察的出价，但支付意愿差别很大的在位企业和第三方投资者仍可能由于多种原因导致各自出价的差异很小。在增价拍卖中，成交价当然是次高的出价。但我们也不能假设，当监管框架采用收购价格作为是否阻碍竞争的识别手段时，收购方的出价将保持不变。在位企业可以安排刚好低于自己出价的合谋者出价。此外，即使没有虚假报价，被调查的威胁也可能使进入者在与在位企业谈判时不那么贪婪。
2.3.3确保互补者的公平接入，以方便进入核心市场
对于新进入者来说，它首先作为在位企业核心业务的补充而不是挑战，这通常会更有意义，因为在位企业得益于核心业务的稳定。因此，可以设想对垄断地位不那么直接构成冲击的情形，一家企业作为互补者进入某个相邻业务领域（*因为一次进入多个领域的成本很高，这样的进入通常只涉及一个细分市场：谷歌起步于搜索业务，亚马逊最初在网上卖书，而优步的策略则是从进入出租车业务开始的。），这本身并不会威胁到在位者。但它可能会在以后扩大其产品线，并成长为在位企业垄断业务的替代品。
长期以来，人们一直声称竞争往往来自最初的互补者。在20世纪90年代的浏览器案例中，微软被指控偏袒其IE浏览器而不是网景浏览器。各方一致认为，当时网景浏览器是Windows的互补品，因此，微软在短期内没有动力去淘汰网景，因为一个强大的浏览器，不管它的所有者是谁，都会使Windows更具吸引力。然而，竞争管理机构（以及微软的首席执行官在一份内部备忘录中）认为，从长远看，网景浏览器是Windows的潜在竞争对手，因为据称网景的应用程序基于unix，主要是开源的，可以通过Windows操作系统（*这个推理也是欧盟委员会起诉微软工作组服务器垄断一案的核心。Windows操作系统和与之竞争的服务器操作系统（Unix、Linux、Novell等）之间互操作性的退化被视为抑制动态竞争的一种方式（例如，减少了无须安装微软操作系统就在服务器端发布应用程序的风险）（Kühn and Van Reenen，2009）。）之外的浏览器发布。
最后，我们已经提到了应用程序的进入壁垒问题。（*这里的标准参考文献是Choi and Stefanadis（2001），以及Carlton and Waldman（2002）。）反垄断当局担心的一个问题是，平台企业希望通过剥夺替代平台与在位平台竞争所需的应用程序来保护其业务的核心部分。换句话说，通过在平台内部提供关键应用程序，在位平台凭借其商誉使自己成为进入者。
2.4保持公平接入的重要性
正如我们指出的，独立的商业用户经常抱怨在平台接入（access to platform）方面不够公平。我们现在将要解释为什么这种担忧可能是合理的。几十年前，在公用事业引进服务竞争时，其瓶颈部分的接入问题（access to the bottleneck segment）也引发过类似的争议，我们将解释这两个接入问题的相似性和数字世界在这方面的特殊性。
2.4.1动机
撇开刚才提到的可竞争性问题不谈，竞争管理机构可能会担忧第三方应用程序接入平台核心业务的公平问题。首先，平台既要经营市场，又参与其中的竞争，这种情况是司空见惯的（如图1所示）。亚马逊商城提供亚马逊倍思（Amazon Basics）或全食超市以及第三方产品，苹果的应用商店既支持苹果自己的应用程序，也支持独立应用程序等等。这种作为市场所有者和产品卖家的双重存在，引发了人们对自我优待的担忧。欧盟委员会对谷歌购物案的指控是谷歌搜索引擎优待自家产品。在2007年谷歌收购Double Click公司的广告服务器之前，曾有过一场关于广告中介服务的辩论。时至今日，谷歌垂直整合中介服务［同时运行两个广告服务器，一边为媒体（publisher，即提供广告位置的载体）服务，另一边为广告主（adviser）服务，以及为广告交易提供居间服务］的影响仍然非常令人担忧。（*据称，与竞争对手的广告服务器相比，谷歌拥有“最后一眼”（last-look）的优势，因此，在竞争对手出价过高以获得媒体印象时，它只能获得微小的利润。Geradin（2020）详细分析了自我优待的可能性。）
因此，竞争管理机构担心支配型平台会为其内部的互补企业建立市场势力。不公平竞争可能表现为优待自有服务、捆绑销售或忠诚折扣（loyalty rebate）（ *是指企业以客户在一定时期内购买企业某种产品超过一定数量为条件，或者根据客户购买的某种产品占其对该产品总需求量的比例向该客户提供折扣。参见https://baike.baidu.com/item/%E5%BF%A0%E5%AE%9E%E6%8A%98%E6%89%A3/3474303?fr=ge_ala。——编者注；）或者平台可能会攻击竞争对手的应用程序，迫使其退出市场。在某些情况下，支配型平台可能希望合理地避免双重边缘化，这种边缘化是由非竞争互补市场中高昂的应用程序价格造成的。
可以肯定的是，对自我优待的担忧是不合时宜的（想一想超市里的自有品牌）。然而，人们可能认为，新的数字平台有一种前所未有的能力，可以（1）在向消费者推荐产品时优待自己的品牌，（2）低价收集有关第三方产品的大量信息，并有选择地为最成功的产品创造出模仿者（这一行为不在《欧盟商业平台条例》的管辖范围内，该条例侧重于自我优待和透明度）。这种策略对竞争对手的品牌尤其不利，因为后者可能没有其他销售渠道。
2018年，印度发布了针对国外电商平台的规定，除了保护主义倾向，值得注意的是，它禁止（1）排他性要求（电子商务平台不能禁止或阻止商家在其他平台上销售商品，这对支配型平台来说可能是合理的要求）和（2）通过平台销售其持股公司的产品。印度的结构性解决方法在第二个方面有些走极端，自有品牌可能源于偶然的创新，它们也有消除双重边缘化的潜力。人们希望能够制定出干扰更小、更灵活的干预措施。不过，这种解决方法也说明了人们对科技公司与其客户竞争的整体担忧。
然而，公平接入的概念不仅仅局限于对自我优待的限制。例如，即使不参与其创造的市场竞争的纯平台企业（如Airbnb、Booking），也可能向商户收取过高的费用。最近有很多关于这种收费的争论，从许多支付系统要求的3%，到苹果AppStore、谷歌Play或Galaxy Store对各种应用程序以及在应用程序内购买数字商品和服务收取的30%标准佣金。（*其中一些平台在某些条件下允许较低的费率。）
2.4.2关于接入公用事业瓶颈的旧争议
关于接入支配型平台的条款和条件的争论，让人回想起20世纪90年代对网络型产业的接入监管。后者考虑了必需设施（电信行业的本地环路，铁路的铁轨、信号和车站，电力的输电网等）以及竞争性互补业务（长途电话、火车运营商、发电机等）的竞争对手接入这些必需设施的条件。
有关网络型产业开放竞争的经济文献得出了以下五个结论（Laffont and Tirole，1994，1999）：
1.必须对必需设施的使用进行监管，因为它的所有者几乎没有动力让其他人在其邻近领域竞争。
2.所谓的有效成分定价规则（被称为ECPR或Baumol-Willg规则）能够平衡两个相互冲突的目标，它既不鼓励必需设施所有者进行非价格排斥（*电信业的非价格排斥策略包括拒绝和延迟互连（例如，快速升级以延迟引入竞争对手提供的服务，声称容量不足），迫使竞争对手购买他们不需要的成分或功能，延迟提供号码可携性以及其他策略。），也不惩罚有效的竞争对手。这个规则规定，接入价格应等于竞争部分的利润损失。图3在单边市场的背景下说明了ECPR的概念，这是它第一次被阐明。在这个图中，（*上游企业U（图1中平台上游企业和平台之间的区别在于，平台与最终消费者有商业关系，而上游企业则没有（消费者由下游供应商提供服务）。）的对应方）可以将其瓶颈部分（铁路和车站、高压输电网等）的接入权授予内部的下游企业（D1）和第三方企业（D2）；内部接入和外部接入的单位成本（用c0表示）相同。内部供应商D1的单位生产成本为c1，服务于最终消费者并向他们收取价格p1。ECPR规定，接入费用a不应超过D1在最后环节的价格成本差，即a≤p1-c1。这是一种庇古规则，因为它迫使D2在夺走D1的消费者时将损失的加价内部化，其背后的基本思想是这种加价有助于收回瓶颈部分的隐性固定成本。
然而，ECPR只是一项不完全规则：它没有说明在位者的接入价格，或者在给定规则的情况下，最终价格应该是多少。换句话说，它只是表达了在位者价格结构的一致性，并没有解决价格水平问题。
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3.接入加价（图3中的a>c0）并不总是意味着竞争者在与在位企业的竞争中处于劣势，如果在位者满足的最终需求相应地减少了进入者的需求，则较高的接入价格会相应地提高在位者的机会成本。
4.接入的边际成本定价（a=c0）不是合适的社会基准。首先，它意味着竞争性业务对收回必需设施的固定成本没有贡献（一个很好的理由是，基础设施是必不可少的!）。其次，低的接入价格会鼓励排斥（用平台语言来说就是自我优待），因此需要在监管能力上进行大量投资：垂直整合的在位企业无法通过出售接入服务来挣钱，因此必须在竞争性市场上赚钱。
5.将居间服务视为授权的最终服务是有用的。理论上，最优接入价格应该等于提供接入服务的边际成本加上有助于覆盖必需设施固定成本的拉姆齐加价（Ramsey markup）。
2.4.3数字世界的特殊性
前面的规则适用于数字世界吗？换句话说，我们能否把“必需设施所有者”重新贴上“平台”的标签，把“排斥”重新贴上“自我优待”的标签，并围绕这样的原则来设计数字监管？这其中有很多不同之处。首先，我们已经注意到，在平台中没有对整体回报率的规定。虽然在公用事业背景下监管接入价格是复杂的，但缺乏会计数据使得同样的工作在数字世界中变得更加艰巨。反垄断机构从未放松对接入价格的设定。（*一个恰当的例子是新西兰，它在20世纪90年代废除了电信监管机构，放开了长途和国际电话的竞争。在默认情况下，反垄断机构负责接入定价，但它觉得自己没有做好承担这项新任务的准备。）
第二个区别源于数字市场的多边性。这方面的文献非常多，需要对其进行全面的论述。研究人员研究了平台在选择商家收费时面临的激励因素，以及是否应该禁止混合平台模式（最近关于该主题的论文的不完全列表包括：Allian et al.，2016；Anderson And Bedre-Defolie，2021；Choi et al.，2022；Etro，2021a，b；Gomes And Tirole，2018；Hagiu et al.，2022；Jeon and Rey，2022；Wang and Wright，2017；Zennyo，2022）。
比塞利亚和梯若尔（Bisceglia and Tirole，2023）强调，平台监管与公用事业监管的第三个不同之处是，平台的机会成本往往是负的（消费者通过广告、商家费用和数据带来了附加收益）。这通常会导致免费使用。（*非负价格约束的一些含义已经在各种情况下被提出（例如，参见Chen and Rey，2012；Choi and Jeon，2021；Gomes et al.，2022）。）正如我们指出的，如果平台不希望对改进后的产品提高价格，那么它可能不会从更好的生态系统中受益（首先，从平台的角度看，零价格可能太高）。次高价格约束（second price constrain）则出现在应用程序一边，因为竞争的卖家可能会获得非耗散租金（undissipated rent）。这两种价格约束在不同的情况下发挥作用。后者以较低的接入费用发挥作用，此时平台在应用软件市场的机会成本为负。前者出现在接入费用和应用价格较高的情况下，使得平台必须停止对核心产品的收费，以留住平台上的消费者。
3.数据
数据引发了多种问题，包括与隐私保护有关的一些问题。在这里，我将重点讨论与竞争相关的问题，不幸的是，我们对这些问题的了解仍然相当零散。
3.1谁应该拥有数据？
目前普遍存在的安排是所谓的以服务换数据。我们享受到的电子邮件、搜索、视频、社交网络、地图等很好的服务，都是通过我们提供给平台的数据来付费的。（*Posner and Weyl（2018）指出，如果用户不喜欢平台提供的免费服务，可能会提供错误的数据。）反过来，平台通过销售定向广告或利用数据提供新服务来赚钱（例如，用数据来提供建议，或开发自动驾驶汽车、无人送货机、医疗保健诊断和治疗）。人们对以服务换数据的模式感到不满，但目前还没有出现免费服务的直接替代方案。尽管如此，还是有如下一些建议：
1.不收集数据或有限的数据收集。网站可以不收集数据，或者可能会有短期的数据收集，例如，只允许利用与用户正在查看或搜索的内容相关联的广告来收集数据（DuckDuckGo的搜索引擎就是这样）。接下来的问题是，隐私保护是否会妨碍平台的一些功能，例如，导致糟糕的推荐。无论如何，由于缺乏数据收集（这是目前平台的主要收入来源），可能需要对所提供的服务按内容定价。
2.对用户进行小额补偿。在这种替代方案中，平台仍然拥有其收集的数据，但将以现金而不是以产品和服务的方式支付给用户。不过，现金支付也存在障碍。首先，它可能会被操纵，也就是说，如果网站上的活动是通过直接付款（positive payments）的方式获得报酬的，那么它很容易受到网络机器人的攻击。
第二个问题涉及定价，用户不知道其数据的价值（对公司）和成本（对自己），也不知道数据移植的可行性和其他因素如何影响数据的价值和成本。例如，平台可以通过我本人直接了解我，也可以从与我相似的人那里间接了解我。（*有关此类数据披露外部性的研究，请参阅Choi et al.（2019）。Liu et al.（2020）研究了数据收购的内部性（internality）。）小额补偿用户的解决方案，可能需要一个值得信赖的中介机构来保证公司的数据质量，并代表消费者提取这些数据的价值。然而，这将在系统中额外增加一个层次，而这一层将会拿走一部分数据价值。
3.数据许可和数据信托。数据是最终的公共品，应该在潜在用户之间共享，这是一个合理的普遍观点。不过，除非法律宣布数据是一种必需设施，否则强迫谷歌、苹果或优步无偿共享数据，相当于拿走了它们的投资，这可能在法庭上受到质疑。（*众所周知，数据很难估值。关于其原因的讨论，读者可以参考Coyle et al.（2020）。首先，人们必须区分数据用户的潜在利润和社会价值。另一方面，利润取决于对难以预测的未来使用情况的预测、隐私以及对竞争性获取的监管规定；此外，数据市场可能并不活跃。在消费者方面，迄今为止，人们对隐私付费意愿的估计大相径庭；而这种付费意愿很可能是在信息非常不完全的情况下形成的，既不知道这些数据现在和未来有何用途，也不知道同样的数据是否可以通过多种渠道获得。经济学家的其他贡献包括Acemoglu et al.（2022）和Bergemann et al.（2022）的研究。）
因此，有些人建议通过一种许可制度来共享数据，在这种制度下，数据所有者将在公平、合理和非歧视（FRAND）的基础上获得补偿。这个想法与大多数标准制定过程中基本专利的处理方式相同。从概念上看，向数据所有者支付FRAND费用似乎是合理的，但在实践中出现了许多问题，例如以这种方式获得许可的数据的性质和格式，或者获得许可的价格（或使用领域定价的价格）。任何熟悉FRAND许可制度复杂性的人都会发现设计这种方法涉及的复杂性。（*关于复杂性的这些描述以及改革建议，读者可以参考Lener and Tirole（2014，2015）。）数据集由什么组成，以及什么被添加到了现有的数据中，这里面存在的非常严重的信息不对称使纷繁芜杂的情况变得更加复杂。
第三种可能性是让使用数据的机构创建自己的数据信托（data trust）。到目前为止，大多数（但不是全部）现有的数据信托都是由受监管行业（移动性、能源）的监管当局发起的。
4.以消费者为中心的数据。最后，蒂姆·伯纳斯-李（Tim Berners-Lee）等人倡议让消费者控制自己的数据存储和访问。这类倡议面临的挑战是为消费者和数据用户设计一个价值方案。
个人数据的第一次使用是针对他（她）本人的。我们很容易想象，用户可以控制他们将向哪些医生和机构提供医疗数据。同样，有人认为，一些消费者愿意将他们的数据用于定向广告投放，以换取更低的服务价格。对于这些用途，问题主要是信息和交易成本，尽管这也可能存在外部性，从而降低社会福利（某人向保险公司提供个人健康信息，可以从保险公司获得更好的交易，但这会提高其他消费者的保险成本）。
数据的第二种用途是创建一个数据池，使企业能够创建更好的算法；除了一些例外情况（比如罕见疾病），个人数据的边际价值接近于零，但以分析为目的积累的数据却有很大的价值（比如当数据收集有助于医疗诊断或药物审批时）。这就产生了定价问题，因为平均价值大大超过了边际价值。
3.2数据会成为进入壁垒吗？
一场相关的争论缘于一种担忧，即数据可能很快会成为新服务的进入壁垒。毫无疑问，尤其是谷歌和脸书可以获得其他人无法获得的大量数据，这使得它们在搜索广告（谷歌）和展示广告（脸书，以及在较低程度上谷歌通过YouTube）方面占据支配地位。平台使用社交插件来跟踪整个网络（在其生态系统之外）的用户（*谷歌还通过Android系统与移动供应商共享数据，平台也经常与其第三方应用程序共享数据。）并利用他们的完整浏览档案进行开发。这些平台还使用缓存，缓存提高了外部内容的加载速度，但也迫使外部内容提供商与平台共享数据。这就剥夺了内容提供商获取独有数据的机会，在隐私监管的约束下，这些数据本可以用更高的价格变现。最后，如果隐私监管得到加强，消费者更愿意监督网站的隐私政策（这相当于消费者承担了用于检查是否授权同意的固定成本），那么大型平台可能比小型平台更有优势，因为它们的同意书适用于更大的一组服务或更重要的服务。与此相关的是，隐私监管可能会使内部（在封闭平台内）的数据共享比公司之间的数据共享更容易。接下来的问题是，获得大量数据集对于提供定向广告或开发新产品和服务到底有多重要？
一些学者认为，数据带来的回报是递减的（Bajari et al.，2019，及其相关文献）。基本论点是大数定律。要预测汽车从A地行驶到B地所需的时间，应用GPS导航软件并不需要成千上万辆汽车。另一些人反对这一论点，理由是，虽然大数定律确实适用于特定的用途，但更复杂的新用途会经常出现，从而使该定律失效。或者，可能是范围经济而不是规模经济在起作用。数据来源之间可能存在互补性，例如，在搜索时将关键字的信息与用户特征相结合时，搜索引擎可能具有更好的预测性能（Posner and Weyl，2018；Schaefer and Sapi，2020）。
数据还可能产生转换成本，使用户难以无成本地迁移到新平台。也就是说，如果数据传输不可行或耗时太多，用户就难以在平台之间转换。可以肯定的是，欧盟《通用数据保护条例》（GDPR）基于开放标准创建了数据可移植的权利。然而，它并没有定义技术标准。它的可移植性要求只适用于消费者直接提供的数据。此外，它不是动态的，因为用户要想更新内容和联系人就必须反复迁移数据；如果用户已经决定转换到另一个平台，这对后者可能无关紧要，但如果用户想要使用多个平台，或仍然不确定是否要转换，而只是想尝试另一个平台，情况就不同了。在这方面，《弗曼报告》（Coyle et al.，2019）认为，这些内容应该是动态可移植的，包括过去的购买行为、音乐播放列表和其他娱乐消费，以及社交网络数据（个人资料、联系人和共享内容）。消费者的可移植成本越高，用户顺利转换到更优越平台的可能性就越小。
哈久和赖特（Hagiu and Wright，2020）讨论了什么时候数据会形成进入壁垒。边际数据的价值取决于预测的准确性。当准确性是关键时（他们引用疾病预测系统和在线搜索引擎），具有数据优势的公司可能具有强大的竞争优势。当然，多大才算足够大，这是一个实证问题。他们指出，苹果地图在美国已经开始与谷歌地图竞争，但在用户基数较小的国家做不到这一点。数据作为重要竞争优势来源的其他决定因素还包括：市场上缺乏替代数据以及拥有独特的数据分析能力。相比之下，价值迅速贬值的数据不会带来任何持久的竞争优势。
虽然在许多场合下都可能出现关于数据进入壁垒的争论，但迄今为止，争论主要集中于谷歌在搜索广告（对消费者意向表达的回应）和脸书在展示广告（部分是为了提高品牌知名度）上赚取的巨额利润。谷歌广泛的数据收集（它与苹果和安卓手机制造商签订的合同强化了这一点，合同将谷歌搜索设置为默认浏览器）（*考虑到没有成本的思考和决策，违约也就无关紧要了。包括科技行业在内的行为经济学研究表明，违约确实很重要。）使它能够投放个性化广告，并为广告商创造比其他渠道更多的收入。谷歌还可以获得可观的“广告技术税”（CMA，2019，第40页、第52—53页）。因此，人们正在考虑采取干预措施，例如强制谷歌允许第三方访问其点击和查询数据等（CMA，2019，第228页）。
对于脸书来说，（有限的）数据可移植性已经存在，这使得个人迁移到另一个社交网络成为可能。“社交图谱应用程序接口（API）”（CMA，2019，第99页）将进一步允许用户邀请他们的朋友加入新平台和多个平台，交叉发布能力将使用户可以低成本停留在多个社交网络平台上。就像电信或开放的银行标准一样，这种互操作性标准也许只能由政府或中立的非营利机构制定。
4.产业政策
4.1产业政策的良性过程
政府可以使用两大类干预措施来纠正市场失灵：非定向政策（non-target policy）不试图挑选赢家和输家；更确切地说，政府使用技术中性的政策，如碳价格或研发税收抵免。相比之下，产业政策是指针对特定行业、技术甚至公司的政策。
支持产业政策的论点很容易找到。它们可能通过共享基础设施创造集群效应，促进非正式的信息共享（*这一点在AnnaLee Saxenian（1994）关于硅谷的著名著作中得到了阐述。）（就像史蒂夫·乔布斯和他的研发人员在参观附近的施乐公园时学习了图形用户界面一样），并通过实践促进共同学习。同样重要但较少被强调的是劳动力市场的存在。大多数初创企业注定失败，即使不会失败，创业者和合作者也会面临新的挑战，而集群可以降低个人工作流动的成本。
国家对产业的补贴不仅仅是为了创造集群，也是为了避免失去它们。事实上，这在欧盟发展较弱的地区是被允许的。克里斯库奥洛等人（Criscuolo et al.，2019）研究了一项政策调整，在决定一个地区的项目（主要是制造业）能否获得公共补贴时，该政策增加了社区失业率和人均GDP在决策因素中所占的权重。（*他们的重点是英国的区域选择性援助计划，该计划在贫困地区资助原本不会出现的项目（附加性标准）。）他们发现补贴对小企业就业和经营活动有重大影响（与一些关于不同干预措施的研究结论相似），这些影响并没有以损害邻近地区的就业和经营活动为代价。相比之下，大企业则不受影响，两位作者解释说，这是因为大企业更有能力钻制度的空子（通过跨地区转移工作岗位来获得公共补贴）。
另一种观点则涉及公共研发及其溢出效应。这一观点认为，公共部门的基础研究和应用研究可以为私人部门提供帮助，尤其是通过上文所述的集群效应。公共研究既产生显性知识（通过国际会议、科学出版物、开源倡议和过期专利在全球范围内传播并可获得的全球公共品），也产生默会知识（被研究人员领悟的知识）。（*介于两者之间的是其他人在双边讨论、课程和会议中获得的知识；这种形式的知识传播通常涉及更多本地参与者而不是外国参与者。）这种默会知识与有限的流动性（家庭和社会关系网络、文化、语言等）相结合，意味着公共研究的溢出效应对本国的好处大于对世界其他地区的好处。不过问题在于，好处有多少？
我们缺乏关于溢出效应受益者所在地区的经验证据。我们知道，美国国防部高等研究计划局（DARPA）、美国国立卫生研究院（NIH）和美国国家科学基金会（NSF）产生的许多突破性技术，对硅谷和更广泛的美国工业的好处超过了对世界其他地区的好处（Moretti et al.，2019）。（*美国是一个出人意料的产业政策榜样，拥有DARPA、NIH和NSF，它们为今天的许多生物技术和信息技术奠定了基础。）另一方面，对于美国在深度学习方面的基础发现，中国公司从中的受益似乎不亚于美国公司（Lee，2018）。
最后，产业政策（很可能不利于竞争）偶尔也会起到保护竞争的作用。一个恰当的例子就是空客，它把自己打造成波音不容忽视的竞争对手。
有了如此确凿的论据，为什么大多数经济学家（*也有一些明显的例外，比如Mariana Mazzucato、Dani Rodrik或者Joseph Stiglitz。）还是对产业政策持谨慎态度呢？这里的标准回答是“国家挑选赢家，输家挑选国家”。我自己的祖国法国充满了糟糕的经历：协和式飞机、布尔公司、汤姆逊公司、工业创新署、1984年的血液污染事件、柴油补贴……这是傲慢、俘获、保护主义和信息匮乏共同作用的结果。至于哪些项目或行业会被选为政府慷慨补贴的受益者，参加讨论这些问题的会议可能令人不安，除了自己行业的倡导者，与会者掌握的信息很少。然而，有人担心，支持和反对产业政策的证据都只是基于个别案例。有两个很好的理由来确定最佳实践：首先，设计良好的产业政策能带来前面讨论过的好处；其次，政治家无论如何都要推行产业政策，所以专家们有责任就如何正确制定产业政策给出一些建议。
在以前的一篇文章中，我（2017）提出了八项建议，并解释了如果准备实施产业政策，应当遵循这些建议的理由：
1.识别市场失灵，从而设计合适的政策；
2.让独立的高水平专家选择项目和公共资金的接受者；
3.关注供给侧（人才、基础设施），不要只关注需求侧（*地区和市政当局可能希望在生物技术、绿色技术或人工智能领域建立一个集群，但没有足够的人才来实现这一目标。集群应该避免“梦幻之地”的思维模式，在《梦幻之地》这部电影中，凯文·科斯特纳（Kevin Costner）饰演的主角在艾奥瓦州中部建造了一个棒球场，他说：“如果你建造它，他就会来。”这里的“他”是指著名棒球运动员乔·杰克逊（Joe Jackson）。不幸的是，在现实中，如果“他们”原先不在那里，往往也就不会来。）；
4.采取竞争中性的政策；
5.不要预先判断解决方案，而是要确定目标（*想想新冠疫苗!）；
6.对项目进行事后评估，评估结果要公开，并在每个项目中加入“日落条款”，在出现负面评估的情况下强制终止项目；
7.让私人部门参与风险承担，避免无谓的浪费；
8.增强大学的实力，拉近它们与初创企业的距离。
这样的产业政策行为准则提出了一个问题，即如何确保当局（比如欧盟）遵守这些原则，特别是，在民粹主义和再度肯定政治主导公共决策的呼声高涨的时代，一些建议强调了独立决策的必要性。至少，这些原则应该得到清晰的描述（类似的例子可能是欧盟关于公共合同的指令），并由一个独立机构监督产业政策行为准则的遵守情况。
4.2国际贸易、倾销和国家补贴
当存在持久的贸易战并且世界贸易组织（WTO，以下简称世贸组织）也没法解决这个问题时，或者当一个国家的企业和政府关系特别密切时，产业政策是否更有理由获得支持？如果是这样，我们应该采取什么保护措施吗？
在国际事务中，经济学家更倾向于采用多边主义来解决冲突。然而，世贸组织并不总是很灵活，更不用说在民粹主义盛行的时代，多边主义的概念已经不再流行。（*事实上，由于特朗普政府阻止新的提名，世贸组织的上诉机构失去了仲裁贸易争端的能力，这意味着在贸易纠纷中败诉的一方可以提起上诉，并且肯定不会得到任何裁决结果。）
人们普遍认为，与中国和美国相比，欧洲在执行世贸组织关于补贴和倾销的规则方面过于严格，这是搬起石头砸自己的脚。前者更倾向于国家补贴，并采取补偿性措施。最近一个很好的例子就是美国保护主义色彩浓厚的《降低通胀法案》（Inflation Reduction Act）。首先，欧洲在确定不公平竞争的标准清单中加入了欧盟利益的概念。较低的进口价格有利于进口商和消费者，这使得识别产业损害和证明地方对产业补贴的合理性变得更加困难。这种利益概念（与已在执行范围内的跨期视角相结合）在理论上确实有道理，但它将使欧盟在同那些仅满足于最低限度地遵守世贸组织规则的国家打交道时处于不利地位。我的直觉是，如果可行的话，让世贸组织改变规则，将比放弃欧盟利益的概念更为合适。
其次，欧盟委员会需要得到欧洲理事会的批准。违反规则的国家可以尝试采用分化瓦解的策略来阻止欧洲理事会同意欧盟委员会的意见。孔布等人（Combe et al.，2019 a-c）建议取消欧洲理事会的否决权，使反倾销和反补贴政策更有效，并与其他国家的政策更具可比性。他们进一步建议，对有关商业行为的决定应由欧盟竞争总局负责，这似乎是有道理的，但需要增加案件处理人员的数量，而欧盟相关人手又非常不足。对于未向世贸组织通报的国家补贴带来的侵害，他们还建议增加对侵害的推定，并使世贸组织关于服务和商品的规则保持一致。
5.制度
最后，必须加强制度建设，使之与新的经济环境相适应。在我们讨论可能的变革之前，有两点需要注意。首先，加强制度建设可能需要为独立机构提供新的自由度，但考虑到当前政治至上的氛围，这不一定行得通。其次，我们需要的不是对反垄断法进行重大修订，事实上，这些老法条的措辞足够宽泛，以至于我们关注的许多行为在某种程度上已经体现在法律之中。相比之下，监管机构必须变得更加灵活，并与数字时代不断发展的生态系统和经济思维保持一致。
5.1独立性
竞争管理机构的独立性在一些国家受到质疑。各种提案通常不会呼吁回归老式的行政决策，但它们可能会授予政客否决竞争管理机构决定的权力，从而使竞争管理机构受到严格的约束。（*2019年，法国和德国发表了一份联合宣言，以保护本国的工业龙头企业。他们提议改革欧盟竞争法，例如允许成员国推翻欧盟委员会做出的合并决定。）有人呼吁将某些行业或公司排除在竞争政策范围之外，也有人要求赋予竞争管理机构更广泛的使命：对就业、环境等利益相关者的保护、产业政策等等。（*例如，欧盟竞争专员的职责现在包括产业政策目标。虽然这种双重授权可能会避免地盘之争，没有人知道它将如何发展，但这种授权的变化与法国和德国否决欧盟委员会对阿尔斯通和西门子合并的决定在时间上接近，引起了对欧洲竞争政策可能在此过程中被削弱的担忧。对于社会责任机构近期趋势的理论分析，读者可参见Tirole（2023）。）
我们应该提醒自己，为什么我们一开始就要有独立机构。从历史上看，独立机构的兴起源于对政治过程的不满。政客们确实容易被俘获，并倾向于拉选票。独立机构也面临被俘获的风险，但它们不受竞选活动的影响。（*对机构决策的政治干预可能会间接地重新引起对选举的关注；正如我在下面强调的，独立从来都不是绝对的，而是程度的问题。）例如，由于政客对连任的渴望导致了信贷繁荣，央行被赋予独立性，以抑制通胀和避免松懈的审慎监管。同样，为了监督电信、电力和其他网络型产业，保护这些公用事业的私人投资者免受低价剥夺，或者反过来保护消费者免受乱收费的影响（以及后来在非自然垄断领域的竞争不足），独立的监管机构得以建立。政治经济中的约束问题可以通过设计抵抗政治压力的制度来解决，至少在具体的政策行动上是这样。（*整个机构的政策是另一回事。）
独立性的一个必然结果是，它更易于接受基于证据的公共决策。因此，独立机构往往拥有专业素养较高的员工（例如，博士等）。（*这里可能有因果关系的问题。在Maskin and Tirole（2004）的研究中，技术决策最好留给独立机构，因为选民对自己在这些决策中的利益可能知之甚少，而社会问题应该交给多数人投票（在特定问题上保护少数人）。）与此相关的一个必然结果是提高了动机的透明度，例如，通过公布央行会议纪要、向监管机构公开咨询、向最高法院提交多数意见和反对意见，等等。
此外，独立机构还可以培养一种使命感（*读者可以参见Dewatripont et al.（1999）以及Dewatripont and Tirole（1999），了解任务导向型组织的一些好处。），隶属的机构就做不到这一点（因此，管理良好的独立机构可能会拒绝接受新任务）。此外，专业人士和特定领域的专家在创造这种使命感（内部）、跨期一致性和法律确定性（外部）方面发挥了重要作用。正如代理理论表明的，明确的使命和主张可以产生专注和责任心。它们还可以通过防止独立机构过多地介入政治领域和参与过多超出最初目标的任务，来降低机构独立性受到挑战的可能性。
5.2改善业务流程
指出传统监管方法的缺点很容易：自我监管是自我服务，竞争政策的进程太慢，决策太过迟缓。正如我们在前文讨论的，公用事业监管应用于科技行业基本是不可行的。
我们需要更多反应灵敏的反垄断，这不仅涉及（但仍然独立于）行动者，而且要建立指导方针，这些方针并非一成不变，而是随着我们的知识进步演变。换言之，法规应该是具有适应性的（*传统的规章制度是以一种非常缓慢、正式、以通知和评论的方式改变的。它们不能像“不从事自我优待”等宽泛原则那样迅速适用于一种新的平台。），且反映了产业界和学术界的意见，能最大限度地减少法律的不确定性。同样，可能不需要新的机构，但可以更系统地使用现有的工具箱。
一个很好的例子就是商业审查函（*根据美国司法部的说法，商业审查函允许“对拟议的商业行为在反垄断法下的合法性感到担忧的人士要求司法部提供一份声明，说明其目前对该行为的执法意图”（https://www.justice.gov/atr/whatbusiness-review）。)，它在美国使用得不够充分，在欧洲并没有得到使用。
它的一个很好的应用是1997年美国司法部处理专利联盟（patent pool，又译专利池）的商业审查函。专利联盟是一个既有可能大幅提高行业效率，也可能让行业卡特尔化的典型案例。简单来说，当专利是互补品时，专利联盟是可取的，如果它们是替代品，就会减少竞争（因为它们随后会卡特尔化）。但很难知道专利是互补还是替代，因为这可能取决于专利的用途和价格，也可能随着时间推移而演变。难怪竞争管理机构要谨慎行事。
然而，无论是二战前那种宽泛的自由放任政策，还是1945年美国最高法院对Hartford-Empire专利联盟一案做出著名判决（*最高法院大法官雨果·布莱克（Hugo Black）宣称：“在这个国家的历史上也许从未在任何工业领域中见证过，有比这些上诉者实现的更彻底更成功的经济专制。”（Hartford-Empire Co.v.United States，1945）。）之后几乎禁止专利联盟的做法，都是不可接受的。为了应对不断发展的专利丛林，美国司法部在加州大学伯克利分校经济学家的帮助下，于20世纪90年代采取了一种平衡的观点：如果专利联盟满足若干（大多是信息量较少的）条件，就推定它是合法的。随着知识的进步和发展，这些条件后来得到了完善，并被纳入美国、欧洲和日本的指导方针。请注意这里使用的“推定”一词：推定并不意味着实际中这些做法达到了被认可的标准，而是说法律上的不确定性大大降低了。
移动支付领域的集体谈判是另一个例子。这里的问题是，钱包提供商控制着近场通信（NFC），并可以向发卡机构提出条件和要求。发卡机构几乎没有议价能力，因为平台可能已经形成了拒绝谈判的名声，而持卡人的多归属将进一步削弱发卡机构的议价地位。相应地，加拿大和中国等国家已经允许集体谈判。然而，对服务购买者联合起来与供应商就优惠条款展开谈判，我们可能会感到不安。事实上，从反垄断的历史看，1890年《谢尔曼法案》第1节（对应于《欧盟条约》第101条）早就确认了反竞争的联合抵制行为的危害。因此，此类做法至少必须获得批准，并受到监督。
另一种工具是监管沙盒，它是新业务模式的试验场，这些模式不受现行法规的保护或监管机构的监督。
5.3指导方针的制定
产业界越来越难以确定某些行为是否合法。这一方面是因为技术创新速度快，另一方面是因为我们的知识是碎片化的，而且明确的规则并不总是可用。
对于要求提供更多指导的呼吁，有两种潜在的反对意见。首先，正如我们已经提到的，指导方针已经存在，并以各种形式被使用，如商业审查函、豁免令，以及关于纵向和横向协议的各种指南。其次，如果竞争管理机构必须回应每一个请求，那么它们将不堪重负。因此，竞争管理机构必须能够有所选择。
让我举两个例子来说明目前的做法，这些做法可能会产生非常有害的后果，为此，必须找到有效的救济措施，但又不会造成其他的无效率。
5.3.1机构投资者的共同所有权
目前在美国，人们对机构投资者（形形色色的共同基金、资产管理公司等）的权力感到担忧。先锋、富达、贝莱德、道富、伯克希尔·哈撒韦等在寡头垄断行业（如航空、银行业）中逐渐拥有了大量股份。由于机构投资者积极参与治理，它们可能会行使直接控制权，以防止行业参与者之间的竞争：它们可能会阻止公司管理层进入竞争对手的地盘，或避免竞争性的沉没投资。为此，它们可以直接施加压力，威胁不再重新任命经理，拒绝对高层经理的提名，或停止管理层喜爱的项目。它们可能拒绝向增加竞争的蓄意收购者（raider）提供股份。它们可能会设计以绝对绩效评估而不是以相对绩效评估为导向的管理层激励方案，后者将使管理人员成为更激进的竞争者。
然而，这种共同所有权的发展是有充分原因的。投资者需要低成本、多样化的资金。此外，有证据表明，如果机构投资者不是短期导向的，则它们的积极行动可以约束管理层。因此，不要因噎废食。
有一点可以明确的是：没有必要制定新的法律。例如，在美国，《谢尔曼法案》（1890年）和《克莱顿法案》（1914年）第7条早就对这种通过交叉持股形成的卡特尔化表示了担忧。这些法律界定了立法的精神和目标，但它们没有详细说明什么是允许的，什么是不允许的；也没有考虑责任和执法问题（因为机构投资者的责任可能取决于其他投资者选择什么投资组合）。
不过，适当的指导显然是非常必要的。要求多元化的投资者成为被动投资者，会使企业的许多外部投资者失去发言权。另一种选择是限制多元化，只在行业间运作，而不是在行业内运作，对于持股集中的行业，将这些大型机构投资者的持股限制在每个行业的单一企业中［例如，参见Posner et al.（2017）就这些指导方针提出的建议］。我在这里的观点不是提出具体建议，而是坚持制定指导方针，从而帮助机构投资者知道它们有权做什么，并至少在短期内，从一些法律的确定性中受益。随着对相关后果的认识在不断积累，这些指导方针可能会随着时间的推移而更新。
5.3.2最优价格保证和过高的商家费用
在过去20年中，人们已经做了大量研究来理解最惠国待遇条款在平台市场中的影响，如图4所示。这些条款向平台的用户保证，他们在平台上购买商品时将享受尽可能低的价格。这一承诺在合同上得到了支持，商家承诺无论在竞争对手的平台上，还是在自己的网站或其他直销网点上，都不会提供更低的价格。这些做法在科技行业无处不在，但在英国、德国、法国和其他欧洲国家的几个案例中（涉及亚马逊或缤客），这种做法已被部分或完全禁止。
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对最惠国待遇条款的担忧在于这些条款使平台可以向竞争对手收取费用。与众多商家签订了最惠国待遇条款的平台可以自行设定费用、条款和条件，因为平台的客户没有动力去寻找其他地方，平台是商家接触这些独特客户的唯一途径（用产业组织的术语，平台是获得这些客户的瓶颈）。然后，平台就可以要求收取高额费用。然而，如果这些高额费用被转嫁到平台的用户身上，可能对平台没有好处，因为用户会觉得平台的吸引力降低。
不过，关键的一点是，这笔费用会转嫁给所有从商家那里购买商品的客户，而不仅仅是平台的用户。从这个意义上说，最惠国待遇条款使平台能够对其竞争对手收取费用。例如，如果缤客的商家费率是交易金额的25%，那么尽管商家希望向缤客的客户收取比其他客户更高的费用，但它不能这样做，因为它有义务给缤客的客户提供最优惠的价格。换句话说，商家必须在支付高额费用和放弃平台客户之间做出选择。此外，这一功能与平台的支配地位毫无关系。例如，如果平台占有20%的市场份额，那么商家费用的80%会转嫁给不使用该平台的客户。
同样，尽管有必要进行政策干预，但人们应该记住，最惠国待遇条款也有提高效率的作用。首先，人们不希望平台本身的投资被剥夺。可能产生危害的地方在于，我们使用缤客的服务找到我们喜欢的酒店，然后直接去酒店的网站享受更低的价格（所谓的“展厅现象”，即消费者将实体店仅仅当作样品展示厅的一种行为）。如果搜索成本较低，这可能会成为一个问题。
从原则上讲，狭义的最惠国待遇条款可以保护在线旅行社免受这种投机行为的侵害，因为它可以防止酒店在其网站上降价，这对现场预订也同样适用。
其次，在搜索成本较高的情况下，存在潜在的反向剥削问题。商家可能会对使用平台收取高额附加费，这个问题在支付卡行业被称为超额附加费。客户可能经历过在低成本航空公司订票时漫长的预订流程，与朋友和家人商量了半天，却在屏幕上的最后一个流程中发现，使用信用卡要收取10欧元的附加费。在禁止附加费的规则下，这种拖延就不存在了，这相当于支付卡的最惠国待遇。（*关于最优附加费的研究，读者可以参考Gomes and Tirole（2018），以及Bourguignon et al.（2019）。）
规制最惠国待遇并不容易。让我们考虑一下禁令。在线旅行社（OTA）平台可以通过降低在其他平台或自己网站上收费较低的酒店在推荐列表中的位置，重新设置隐性的最惠国待遇。因为提供推荐的算法有些不透明（因为评级必须经过精心设计才会有用，例如，删除明显自私的评级，而且必须为更准确的评级者赋予更高的权重），监管机构很难证明，一家利用最惠国待遇禁令（prohibition of MFNs）带来的价格自由的酒店受到了歧视。（*与此相关，Hunold et al.（2022）发现第三方卖家在亚马逊“购物车”（buybox）中的曝光率取决于他们在竞争市场（如易贝、沃尔玛）中的价格。）第二个（也是合法的!）绕过最惠国待遇禁令的策略是，平台开发一款首选商家程序，这是可选择的，但对同意最惠国待遇条款的商家会给予优先展示权。
我的最后一个提醒是，假设最惠国待遇是非法的，对于让商家知道可以向消费者征收多少可接受的附加费的指导方针，我们就不能加以利用了。因此，欧洲的政策干预无论是对狭义还是广义的最惠国待遇条款都采取了禁止的形式。（*狭义的最惠国待遇条款禁止商人在自己的平台上收取更低的价格（或通过电话或邮购）；广义的最惠国待遇条款适用于所有销售，即其他中介平台（例如Expedia）。）
一个例外是支付卡，欧盟对这些支付卡实施了所谓的“游客测试”（tou-rist test），即根据商家使用支付卡的便利程度，对商家收费设定上限。读者可参考Rochet and Tirole（2011）对“游客测试”的理论推导。（*商家的便利利益包括减少抢劫的发生，在销售点快速付款，以及会计收益。关于使用还是不使用最惠国待遇条款有大量文献（例如，Boik and Corts，2016；Edelman and Wright，2015；Foros et al.，2017；Gomes and Mantovani，2022；Johnson And Vergé，2017； Johnson，2017；Rochet and Tirole，2002；Wang and Wright，2020，2022），这里不做综述。）其逻辑是庇古式的：只要支付卡被接受，客户就会选择支付方式（现金、支票、数字支付），因此，如果商家的便利收益等于平台的商户费用，就不会产生外部性。“游客测试”这一术语源于如下事实：当面对一次性客户并决定接受还是拒绝该卡时，商家会将费用和便利收益进行比较；相比之下，面对回头客时，商家担心的是如果拒绝了这张支付卡，顾客就不会回来了，因此商家对支付卡服务的需求弹性较小。
尽管存在这些困难，考虑到最低价格协议的普遍性和涉及的巨额资金，采取一些措施似乎是值得的。
5.4制度协调
大型科技公司是全球性公司，它们的活动涉及多个政府部门。这就提出了国家之间以及一个国家内部监管机构之间的协调问题。
5.4.1国际方面
机构间协调失败的第一个可能是，竞争管理机构或行业监管机构之间缺乏国际合作。我在前文强调过，大型科技公司是全球性的参与者，因此机构间协调一致的反应将是最合适的。至少，国家机构之间的信息共享是需要的。减少世界各地监管的异质性通常也是最可取的。以隐私监管或竞争政策为例（例如，即使是在最惠国待遇问题上意见相同的国家，如法国、德国和英国，也没有对它们的监管反应进行协调），在这方面并没有太多新东西，产业界和监管当局早就认识到，如果跨国公司要遵守多种不一致的法规，就会产生成本。想象一下，不同的监管当局同意拆分一家公司，但要求剥离不同的部门。最后，可能存在各种形式的隐性税收竞争，比如监管机构或法院设计救济方案，以便将投资和活动吸引到本国。
在执行方面，跨国公司可能会通过抵制相关国家来应对不利的决策。例如，谷歌新闻退出了西班牙，是因为一部新法律迫使谷歌聚合器向新闻出版商付费。其次，当国内客户通过设在国外的网站获取服务时，也存在治外法权问题。最后，对公司合规性的监测表明存在一定的规模经济效应，这进一步强化了国际合作的必要性。
5.4.2管辖权重叠和外部性
所有监管机构都面临复杂的协调问题。机构之间的冲突可能源于任务界定不清。例如，当一家酒店在缤客上的排名取决于商家支付的佣金时，这个问题更多体现为消费者保护问题（对相对吸引力的误导性陈述），而不是竞争问题，尽管这种情况可能会受到竞争管理机构的审查。
这种冲突可能是不同形式监管之间的外部性造成的。例如，竞争监管与数据保护和劳动力市场监管之间的相互影响。
众所周知，公司选择的某些劳工实践可能是反竞争的（想一想竞业禁止条款）。但劳动法本身也有可能是反竞争的；如果优步让司机成为员工（或许是出于保护工人的目的）可以阻止他们在多个平台上接活，那么竞争对手叫车平台将很难保持现有的司机数量，从而也很难保持客户数量。
数据保护监管还可能以两种方式干扰竞争。数据保护使转售数据变得更加困难（这可能有合法的隐私理由），可能会增强大型数据收集者的支配地位。（*在欧盟，竞争管理机构将《通用数据保护条例》的准备工作视为隐私问题。此外，相比于更大的竞争对手，烦琐的隐私监管增加了中小企业的单位成本。）
公共政策中的这些外部性可能因为管辖领域之争而无法内部化。此外，设计促进协调的制度并非易事。一种可能是创建能促进信息交流的特殊实例或过程，这是有用的，但我们对这一点只能寄予有限的期望。竞争管理机构和数据保护机构已经知道它们的政策是相互影响的，但可能不会据此采取行动。
6.总结
科技巨头的支配地位并没有让我们在自由放任和民粹主义干预之间做出难以接受的选择。尽管本文的目的是梳理我们对这一问题的认识，并研究现有的权衡取舍，但本文还是能够得出一些结论。首先，在现有法律的范围内，公共政策可以得到很大的改进。事实上，我们的立法机构已经预见当前的许多问题。然而，政策的实施滞后于技术、商业和社会的发展。我认为，在企业全球化、技术快速进步和出现数字看门人的时代，老旧的监管措施是不切实际的；对于适当的监管，又存在信息不足。我也对拆分提出了一些保留意见，更多的是基于实践而非理论；快速发展的技术、在位企业将事情搞得千头万绪的习惯，以及（再次）科技公司的全球性质，使得竞争管理机构和监管机构很难确定稳定的必需设施，并将它从公司的其他部分中分拆然后进行监管。可以肯定的是，如果政策制定要走这条路，就必须制订清晰连贯的计划。就目前而言，从一开始就厘清头绪，听起来似乎是更简单的政策。然而，这要求科技巨头必须通报它们的收购行为，并且对于初创企业的收购行为，如果有理由怀疑被收购公司有一天会成为竞争对手，那么应该将举证责任转移到科技公司身上。
关于可竞争性的必要性，我强调了多平台的竞争优势，以及垄断平台对排他性合同的监督。我还回顾了可以帮助确保这些市场具有一定竞争性的其他策略。
尽管没有灵丹妙药，但竞争监管机构应该对支配型平台的自我优待保持警惕。那些既是市场平台和技术平台又提供市场和应用程序的企业，不能平等地对待较自己逊色的竞争对手。然而，优待自家产品而损害同等或更优产品的做法有可能是反竞争的，经济学家应该在这方面投入更多的精力来设计指导方针，以利于监管当局处理这些行为。更宽泛的公平问题还需要制定一般性的规则来确定合理的接入费用。
关于数据所有权，我讨论了当前以数据换服务这种安排的替代方案，包括有限的数据收集、小额补偿、数据许可和数据信托、以消费者为中心的数据，并分析了将数据作为进入壁垒的做法的影响。我的观点是，就像类似《通用数据保护条例》的隐私监管法规一样，学术思考滞后于技术和商业的发展。产业政策和国家补贴也是如此，近年来，产业政策和国家补贴在欧洲、中国、美国和世界其他几个地区的受欢迎程度有所提高。经济学家在这些问题上确实有一些有用的理论和实证知识，但总的来说，他们在这个领域的研究仍然不足。
制度变革对于提高竞争政策的灵活性和有效性至关重要。在预测变化和事后反应之间的平衡中我们应该更倾向于前者。这需要收集有关支配型企业及其市场的信息，设计良好的行为准则（并更多地利用商业审查函，前提是反垄断机构可以自行选择），并赋予反垄断机构采取临时措施的能力。此外，正如之前讨论的那样，反垄断机构必须修改合并审查的程序。
最后，经济学家必须发展出能够影响并指导反垄断从业者的知识。反垄断领域往往不是泾渭分明的。我们讨论了企业战略，比如共同所有权和最优价格保证，它们的存在既有可以被完全接受的理由，也有可能导致强烈的反竞争结果。禁止行为等结构性方法可能会存在因噎废食的风险。因此，我们必须努力设计不需要太多监管信息的规则，并使更多的选择性干预成为可能。■
（对外经济贸易大学中国金融学院万宜嘉 译）
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