*Vincent S.J.Buccola，宾夕法尼亚大学沃顿商学院副教授。主要研究领域为公司金融法，尤其是与困境、重组和破产相关的法律。原文“The Logic and Limits of Municipal Bankruptcy Law”刊载于University of Chicago Law Review， Vol.86 No.4，经该刊和芝加哥法学院授权翻译。
**作者感谢Douglas Baird、Allison Buccola、Steve Buccola、Laura Coordes、Brian Hathaway、Rich Hynes、Juliet Moringiello、Eric Rasmusen、David Schleicher和David Skeel对初稿提出的广泛意见；感谢与Joe Gyourko和Bob Inman的创造性对话。此外，还要感谢沃顿商学院和印第安纳大学凯利商学院研讨会的参与者。感谢Dorinda和Mark Winkelman提供的宝贵研究支持。
1.引言
自大衰退以来，美国各地的城镇都面临着前所未有的债务负荷。在历史上最大的五起市政破产案中，其中四起是在过去十年中申请的，（*1.这四起分别是密歇根州底特律市（2013 年）、亚拉巴马州杰弗逊县（2011年）、加利福尼亚州斯托克顿市和圣贝纳迪诺市（均为2012 年）。第五个是加利福尼亚州奥兰治县（1994年）。James Spiotto and Jeff Garceau， Chapter 9 Municipal Bankruptcy Statistics：Use by Number，Type and Year （MuniNet Guide，June 14，2018），永久存档文件见http://perma.cc/6YGK-XJ83。 波多黎各被排除在这份名单之外，因为它的财务重组是根据专门为该岛设计的法律进行的，Puerto Rico Oversight，Management，and Economic Stability Act（PROMESA），Pub L No 114-187，130 Stat 549（2016）编入48 USC § 2101 et seq，而不是根据1978年《破产改革法案》（《破产法典》），Pub L No 95-598，92 Stat 2549，经修订编入11 USC § 101 et seq。然而，该法律确实借鉴了破产法第9章的许多特点，波多黎各面临的经济问题在许多方面与美国大陆市政当局面临的问题相似。有关 PROMESA 和破产法第9章的比较，参见：Stephen J.Lubben，PROMESA and the Bankruptcy Clause：A Reminder about Uniformity，12 Brooklyn J Corp，Fin & Comm L 53，59-63（2017）.）而且未来会有更多。（*2.下一次最有可能发生大破产的地方在哪里，这要留给预言家去判断。但值得注意的是，当下一次宏观经济衰退到来时，主要城市都有违约的风险。2017年末，康涅狄格州政府在短期内增加了救助，哈特福德勉强避免了破产，但其债券仍被评为垃圾级。可参见Jenna Carlesso，Moody’s：Threat of Bankruptcy Removed，but Hartford Remains “High Risk”（Hartford Courant，Nov 1，2017），永久存档文件见http://perma.cc/P6R4-2WMC。 芝加哥和芝加哥公立学区发行的债券同样被评为垃圾级债券，参见Rating Action：Moody’s Confirms Chicago，IL’s GO at Ba1；Outlook Negative（Moody’s Investor Service，Sept 5，2017），网络版可参见http://www.moodys.com/research/Moodys-Confirms-Chicago-ILs-GO-at-Ba1-Outlook-Negative—PR_904205228（最后访问日期为2018年11月5日）（永久存档文件不可得）。关于芝加哥公立学校困境的讨论，可参见 Douglas G.Baird，Statutory Interpretation，Three Ways：The “Best Interests of Creditors” Test in Chapter 9（未发表手稿，2018）（作者存档）；也可参见Aurelia Chaudhury，Adam J.Levitin，and David Schleicher，Junk Cities：Resolving Insolvency Crises in Overlapping Municipalities，107 Cal L Rev（2019）（作者存档）（将芝加哥公立学校和芝加哥市作为破产法第9章中重叠问题的例子进行讨论）。）许多地方政府的财务状况岌岌可危，这激发了学术界对市政破产的兴趣。持批评态度的学者对破产法第9章（即《破产法典》。（*3.Pub L No 95-598，92 Stat 2549，编入11 USC § 101 et seq）中专门处理政府债务人的部分。（*4.参见11 USC §§ 901-46。）的狭隘范围表示不满，并针对法律的显著缺陷提出了有益、渐进的补救措施。（*5.参见第2.2节。）然而，诸多学术文献缺少一个一般性的理论框架来据此评估法律以及提议的改革。换言之，相关文献没有充分回应这个问题：市政破产的意义是什么？
本文提出并应用了一种规范性解释，以说明市政破产的意义，就像用“债权人讨价还价”（creditors’ bargain）准则说明公司债务重组法律的意义。20世纪80年代，托马斯·杰克逊教授率先提出，（*6.这篇开创性文章如下：Thomas H.Jackson，Bankruptcy，Non-bankruptcy Entitlements，and the Creditors’ Bargain，91 Yale L J 857（1982）。见脚注64和65及附文。）并与道格拉斯·贝尔德教授共同发展了“债权人讨价还价”理论，这解决了一个简单的问题：既然州商法规定了一整套债权人权利和救济措施，那么，企业破产法又有什么用呢？它能发挥什么经济功能？杰克逊和贝尔德教授给出的答案是，破产可能会阻止一场无意义的“勤勉竞赛”（race of diligence），在这种情况下，多位债权人中的每一位都想在其他人行使其债权的止赎权之前抢占先机，从而导致运营良好的企业被拆毁。（*7.也可参见Douglas G.Baird and Thomas H.Jackson，Corporate Reorganizations and the Treatment of Diverse Ownership Interests：A Comment on Adequate Protection of Secured Creditors in Bankruptcy，51 U Chi L Rev 97，101-09 & n 40（1984）；Jackson，91 Yale L J at 859-71（详见脚注6）。）破产法规定了集体程序，如此一来，有价值的公司就不会陷入四分五裂的境地。（*8.自杰克逊首次撰文以来的30年间，研究债权人讨价还价传统的学者已经发现了更多的银行破产可能会改善的投资者协调问题。也可参见Kenneth Ayotte and David A.Skeel Jr，Bankruptcy Law as a Liquidity Provider，80 U Chi L Rev 1557（2013）（他认为，破产可以解决债务积压和信息不对称造成的流动性不足问题）。）
市政破产的基本原理必定看起来与此大为不同。25年前，迈克尔·麦康奈尔和兰德尔·皮克尔对这一主题的基础性“介绍”中指出，“勤勉竞赛”不适用市政债务。（*9.Michael W.McConnell and Randal C.Picker，When Cities Go Broke：A Conceptual Introduction to Municipal Bankruptcy，60 U Chi Rev 425，429-50（1993）.）根据州法律，债权人只有极其薄弱的救济措施。他们无论如何也不能对市政财产行使止赎权，因此破产的功用（如果有的话）必定是协调催收债务之外的其他目的。此外，市政当局的经济逻辑与大多数商业公司的经济逻辑截然不同。市政当局的价值与其地理辖域内的经济成果休戚相关。换言之，它的商业模式依赖于对其辖域内空间经济（spatial economy）的保护和培育，这里的空间经济指的是，让人们和企业愿意落户的物理位置的特性。（*10.经济地理学家和城市经济学家通常将空间经济分为两种。本文所说的“自然经济”（natural economy）是一个广义概念，意指通过将经济活动定位在有价值的自然资源附近而产生的节约（savings）。因此，港口城市靠近港口就是一种自然经济。然而，按照我的说法，工厂靠近铁路也是一种自然经济，尽管铁路是人类活动的产物，而非严格意义上的自然布局。本文所说的“密度经济”（density economy）是指将互补的人和活动安排在彼此附近而形成的节约。一家科技公司与稳定的编程人才邻近就是一个例子。自然经济和密度经济之间的区别有启发意义（heuristic），但请注意，这只是一种启发。正如铁路的例子所示，这种区别最终取决于主观分类。详见第3.1节。）市政当局提供基础设施和社会保障，鼓励人们开发利用这些特性。因此，成功的市政当局的剩余受益者并不是它的投资者（就像商业公司的股东），而是它辖下的土地所有者。市政债的含义（以及相应的资产负债表概念）不同于公司债。本文参照了杰克逊教授论破产法第11章的开创性著作的标题，（*11.Thomas H.Jackson，The Logic and Limits of Bankruptcy Law（《破产法的逻辑与界限》）（Harvard 1986）.）这并不是因为它的诊断和处方可以机械地转用于市政债（实际上它们不能），而是为了向该著作中的方法致敬。本文的任务是说明，在特定的制度环境中，债务的存在如何使配置决策（allocative decision）发生偏差，然后阐述适用于这一问题的（联邦）债务减免法律的作用。
本文的核心规范性主张是，当公共债务有可能使空间经济消失时，市政破产法应该以维护空间经济为目标。巨额市政债会阻碍有效开发和维持空间经济所需的地方投资，无论是公共投资还是私人投资。（*12.政府债务会阻碍投资，这并不是新的洞见。McConnell和Picker认为，市政破产可能是建立在“重新开始”政策的基础上。他们是这样说的：“（破产法）第9章的理论是，如果偿债负担足够高，对城市纳税人的影响无异于对负债累累的个人的影响：它会削弱积极性，抑制货币创造活动”。McConnell and Picker，60 U Chi L Rev at 468-70（详见脚注9）。他们的观点，即金融文献中所说的债务积压与市政破产有关，就目前而言是正确的。但由于他们的目的不是为市政破产制定全面的研究议程，所以没有详细考虑投资与公共债务之间的关系。事实上，债务对市政当局的作用不同于对个人的作用。市政财政政策反映或被“资本化”在当地的房地产价值中。因为除了市政活动以外，这些财产价值很高，所以土地所有者有理由偿还低效率的大笔公共债务，或者用私人投资取代公共投资。这些动态将在第3.4节详细讨论。）长期投资不足会侵蚀市政所辖的土地的价值。由于各地暗中争抢资源，投资不足会引发不可逆转的资本外逃。至少在原则上，破产能做的是消除债务的扭曲效应，以使投资决策合理化。（*13.破产无法矫正经济功能失调，在这种情况下，无论出于何种原因，包括长期投资不足，市政当局都无法再可持续地产生足够的收入，以支付维护基础设施和提供基本服务的成本。见脚注96至102及附文。）
这种解释可能对现行法律以及未来的改革产生影响。这也解释了为什么如此多的观察者有着批判性直觉，均认为破产法第9章意义不大。根据现行法律，破产干预为时已晚。只有当某一市政当局在短期内无法再偿还债务时，债务减免才会出现（如果有的话）。（*14.见脚注27至31及附文。）彼时，空间经济很可能已经被耗散，投资可能得不到回报。我认为，如果市政破产要达到目的，就必须允许并鼓励减记债务，以免公共债务破坏投资并加速经济衰退。本文概述了修订法律以更好地实现其目标的一些方法。本文承认，归根结底，现实中的反对意见可能会使这些修订变得并不明智。特别是在某些情况下，有些慷慨的债务减免政策可能会要求事先收紧贷款，诱使人们在不完全清楚成本和收益的情况下做出抉择。清晰明确的解决方案可能并不存在，但本文抛砖引玉，提出一些合理的替代方案，并阐释这些方案需要考虑的对立因素。
本文其余内容将分为三节。第2节介绍市政破产法的特点，并评述现有的批评性文献。第3节和第4节是本文的核心所在。第3节提出了评估市政破产法的规范性框架。这部分融合了经济地理学和城市经济学的研究结果，在概念上区分了债务负担沉重的两类市政，一类是经济功能失调，另一类只是面临财政困境；并论证了理想形式的破产适合解决后者而非前者。第4节运用这一理论框架批评了现行法律，并提出实现破产法目标的可行途径。这一节还概述了规则的变化，这些变化将推动尽早减免债务，从而更好地保护空间经济，同时讨论这些变化固有的潜在缺陷。
2.破产法第9章的结构以及对它的相关评论
市政破产在一些关键点上不同于个人和企业破产，理解这些差异的要旨对于把握现行法律遭到的批评和相关改革的可能性非常重要。为此，本节提供了与市政破产法的结构相关的背景，这有助于理解接下来要提出的观点的意义所在。随后，本节介绍了批评性学术文献。事实上，市政破产的显著特点是其范畴受到限制。严格的资格条件确保了破产法第9章很少被援引。在援引破产法第9章时，法院改变债务人政策的权力被大幅削减，更不用说制定政策所依据的治理参数。大多数批评性研究都将资格问题束之高阁。相反，文献关注的是在市政破产案件中，监督案件的联邦法官和地方官员（州法律赋予他们在日常工作中管理市政事务的职责）之间的适当权力平衡。奇怪的是，学术讨论中几乎完全缺失了关于“市政破产法的首要意义是什么”的讨论。
2.1市政破产的关键特征
2.1.1严格的资格条件
关于破产法第9章，最引人注目的事实是人们很少使用它。近年来，市政破产日益突出，其经济重要性也明显提高。然而，在历史上，根据破产法第9章申请破产保护的案件少之又少，且至今也不常见。自1980年到2015年的35年间，依据破产法第9章申请的案件累计只有293件，这大致可以说明其罕见程度。（*15.参见Spiotto and Garceau，Chapter 9 Municipal Bankruptcy Statistics（详见脚注1）。）最新普查显示美国大约有9万个地方政府，（*16.Local Governments in Individual County-Type Areas：2012 Census of Governments （US Census Bureau，Sept 26，2013），网络版见http：//factfinder.census.gov/faces/tableserv-ices/jsf/pages/productview.xhtml?pid=COG_2012_ORG014&prodType=table（最后访问时间2018年11月6日）（永久存档文件不可得）（提供按类型和州划分的地方政府表格）。）这表明，在这段发生了四次全国性经济衰退的时间里，只有0.3%的市政寻求破产保护。此外，提出申请的市政大多是“特殊目的”实体，如公用事业、医院、供水、排污和学区等。（*17.参见Spiotto and Garceau，Chapter 9 Municipal Bankruptcy Statistics（详见脚注1）（显示自1980年以来，58%的破产法第9章的破产申请是由公用事业和特区提交的）。）同时期，大约3.9万个“一般目的”市、镇和县中，只有53个进入破产程序。（*18.见脚注17；2012 Census of Governments（详见脚注16）。）
看起来有多种因素导致了市政破产的不常见。但可以肯定的是，资格标准的严格程度是其中的部分因素，而且可能是主要因素。破产法第9章从三个重要方面限制了谁将成为债务人。（*19.这些并没有穷尽法定要求，但反映了破产法院管辖权最重要的结构性障碍。关于整体资格标准的讨论，参见 Laura N.Coordes，Gatekeepers Gone Wrong：Reforming the Chapter 9 Eligibility Rules，94 Wash U L Rev 1191，1216-28（2017）。）首先，任何市政都不能成为债务人，除非其所在州“特别授权”使之成为债务人。（*20.11 USC § 109（c）（2）（以州法律授权为条件获得破产救济）。这是一项选择加入条款（opt-in provision）。该法律最初允许各州选择退出，但 1994 年对默认规则进行了调整。参见Bankruptcy Reform Act of 1994，Pub L No 103-394，108 Stat 4106，被编入第11章的各节。）各州的授权方式各不相同。最宽松的州授权任何市政管理机构自行提交申请。（*21.也可参见Ala Code § 11-81-3。）限制性最强的州则完全拒绝所有市政的申请。（*22.也可参见Ga Code Ann § 36-80-5。）在这些极端的方法之间，许多州将资格限制在特定级别的市政，或将州长、税务专员或代表州整体利益的其他人的批准作为申请资格。（*23.K&L Gates律师事务所提供了一份截至2015年6月相关州法律的汇总表。参见generally State Statutes Authorizing Municipal Bankruptcy（K&L Gates，June 26，2015），可以在以下网站获取http://perma.cc/R579-8EKT。）根据不同的计算方法，目前只有大约一半的州提供了破产这一途径。州法律对市政破产的意义截然不同于对消费者和企业破产的意义。在后两类更常见的破产中，州法律经常决定实质性追偿规则，（*24.参见Butner v United States，440 US 48，54-57（1979）。）但它与是否启动强制性集体程序无关。
其次，市政只能在自愿基础上进入破产程序。（*25.参见11 USC § 301（a）（规定债务人自愿提交申请后，破产法第9章即可启动）。）这并不意味着破产法第9章必然取决于市政居民甚或其民选官员的同意。州法律可能会将市政的权力（全部或仅与财政事项有关的权力）授予紧急管理人员或控制委员会，而这些人可能会不顾当地意愿而诉诸破产。但是，自愿申请的要求意味着，长期债权人不能强迫市政当局面对也许不可持续的债务。他们必须等待。可以肯定的是，今天的市政债权人几乎不会使用非自愿机制，因为正如我在下文中将要讨论的，现行法律赋予市政债务人在破产中对财产使用和处置的广泛自由裁量权。但是，非自愿机制的缺乏，再加上债权人催收权薄弱，严重影响了提议的法律改革的功效，这些改革只寻求改变实际申请破产的行为。（*26.对于我在本文中提出的可能性，尤其如此，特别是针对破产中的优先权计划和债权人支持的债务重整计划。见脚注174至183及附文。）
再次，除非市政当局资不抵债，否则不得援引破产法第9章。（*27.11 USC § 109（c）（3）。消费者和企业债务人没有类似的限制。根据1898年《破产法》，债务人必须声称破产或无力偿还债务。参见Act of July 1，1898，§§ 3a（5），3（b），30 Stat 544，546，由Bankruptcy Reform Act of 1978，Pub L No 95-598，92 Stat 2549取代，作为修订条款编入11 USC § 101 et seq。1978年颁布的《破产法》省略了这样的要求。可参见In re Marshall，403 Bankr Rptr 668，689（CD Cal 2009）（从未要求债务人在利用破产法的保护之前证明其资不抵债）。）在这种情况下，关于破产的定义是狭窄的。（*28.没有什么比“资产负债表”方法更为有效。参见11 USC § 101（32）（A）-（C）。关于破产的可能含义，通常可参见J.B.Heaton，Solvency Tests，62 Bus Law 983（2007）。）除非市政债务人 “通常拒不偿还到期债务”或“无力偿还到期债务”，否则不符合破产法第9章的适用条件。（*29.11 USC § 101（32）（C）［将市政破产定义为“市政当局的财政状况：（1）通常拒不偿还到期债务，除非这些债务是善意争议的标的；或者（2）无力偿还到期债务”］。）法院对这一表述进行了狭义的解读。（*30.参见Vincent S.J.Buccola，Law and Legislation in Municipal Bankruptcy，38 Cardozo L Rev 1301，1329-30（2017）。）最著名的是在康涅狄格州布里奇波特（Bridgeport）市于1991年提出申请后，法院认定该市不属于资不抵债，不能适用破产程序，理由是，尽管该市财政状况十分糟糕，但其流动性足以在下一个财政年度偿还债务。（*31.In re City of Bridgeport，129 Bankr Rptr 332，338（Bankr D Conn 1991）。也可参见 In re Pierce County Housing Authority， 414 Bankr Rptr 702，710-11（Bankr WD Wash 2009）（批准布里奇波特制定的破产标准）； In re Hamilton Creek Metropolitan District，143 F3d 1381，1386（10th Cir 1998）（同前）。）一个市政在“无力”履行当前义务之前必须耗尽多少借贷或征税能力是不确定的，但破产法第9章在这一领域的主旨是明确的：一个城市不能提前利用破产来重整具有结构性影响的长期债务，而必须等到国库接近空虚时再进行。
2.1.2受到限制的司法权力
除资格标准外，破产法第9章的两个特点尤为突出：债务人拥有广泛的自由裁量权，能按自己的意愿使用财产，并可控制法律程序的进程。换言之，市政破产与个人或企业破产的区别在于法院以及债权人的相对羸弱。
自动中止（automatic stay）在破产申请提交时生效，其功能是阻止债权人根据州法律获得普通救济。（*32.参见11 USC § 362（a）。）在个人和企业破产案件中，破产一方面损害了债权人的利益，另一方面又承诺通过对有争议的财产实施司法控制来保护债权人免受债务人渎职或疏忽的影响。法律通过其定义的“破产财产”来实现这一点，（*33.参见11 USC § 541。）破产财产的管理权归属于法院指定的受托人，其重要决定须经司法机关批准。（*34.参见 11 USC §§ 323（a），1104（a）。）可以肯定的是，在破产法第11章中，企业的管理者通常作为持有资产的债务人（debtor-in-possession，又译经管债务人）保留对日常事务的控制权（就像在破产法第13章中，个人债务人保留对其财产的占有权一样）。（*35.参见 11 USC § 1107（a）（根据破产法第11章授予持有资产的债务人大部分受托人权利和义务）；11 USC§1303（根据破产法第13章授予个人债务人部分受托人权利）；11 USC § 1306（b）（规定破产财产仍由债务人占有）。）但是，常规程序之外的交易最容易打破债权人的预期，因此需要得到司法机关的批准。（*36.例如，参见11 USC § 36（出售资产）；11 USC § 364（新借款）；11 USC § 365（承接或拒绝租赁和执行合同）。）此外，法律还允许债权人在债务人不能或不愿提出可行的债务重整计划时提出计划，（*37.在破产法第11章中如此，但在第13章中并非如此。见11USC§1121（c）-（d）（规定债务人以外的当事人可以提出债务重整计划的条件）。）或将案件转为清算，从而防止破产中的舞弊行为。（*38.破产法第11章和第13章都是如此。参见11 USC §§ 1112（b）（1），1307（c）。）其结果是这样一种制度，即破产法官对重要事项的处置拥有最终决定权，而相对于其他利益相关方，债务人充其量只排在平等主体中的首位。
破产法第9章则不然。一个市政提出破产申请后，债权人的收债活动即告停止，但并不创造破产财产，（*39.11 USC § 922（a）（描述了自动中止）。另见11 USC § 901（a）（通过引用§541排除，因此，破产财产的概念被排除在破产法第9章之外）。）也没有受托人。（*40.参见11 USC § 902（5）（将“受托人”定义为债务人）。）相反，债务人在破产期间保留按照自己的意愿处理事务的一切权力。《破产法典》以宽泛的措辞来保障债务人的自由裁量权：
尽管法院有权力，但除非债务人同意或（债务重整）计划有相关规定，否则法院不得在以下情况下，以任何暂停、命令或法令干预：
（1）债务人的任何政治或政府权力；
（2）债务人的任何财产或收入；或
（3）债务人使用或者享有任何产生收入的财产。（*41.11 USC § 904.）
不仅普通程序的运作不受司法干预，允许市政债务人在正常程序之外使用或处置财产，并借入额外资金（除非新的贷款人拥有优先担保权），所有这些都无须寻求司法批准。（*42.参见11 USC § 901（a）［通过引用§363和§364（a）-（b）予以排除］。）只有债务人可以提出债务重整计划，（*43.11 USC § 941（债务人应提交债务重整计划。如果该计划未随着破产申请一起提交，债务人应在法院受理后的晚些时候提交。））因为市政不存在“清算”，所以案件不能转入破产法的其他章节。
这并不是说法院无能为力。市政申请破产是因为它希望进行债务重整（或者在任何情况下，代表它行事的人希望进行债务重整），而决定是否批准这种重整是破产法官的职责。（*44.参见11 USC § 943（b）（列举法官必须适用的标准）。）法官要考虑的一些标准是模糊的，例如，一项债务重整计划必须“符合债权人的最大利益并且是可行的”，（*45.11 USC § 943（b）（7）.）因此他不可避免地有否决救济的空间。如果法官认为合适，他可以直接驳回案件。正如评论人士早已指出的，法官可以利用他在确认债务重整计划方面的自由裁量权，从而在事实上影响债务人的行为：“眨眨眼、点点头”就能行使权力。（*46.例如，参见McConnell and Picker，60 U Chi L Rev at 474（详见脚注9）。）因此，举例来说，即使破产法官不得以自己的名义征收新税，也许能够说服市政当局征收新税。但这种迂回的权力显然是有限制的。首先，《破产法典》明确规定法官不得直接行事，但法官间接行事也可能被认为是不恰当的。而且这种不体面的做法至少会损害沟通渠道。（*47.间接司法影响不仅存在合理性问题，而且存在现实性（actuality）问题。Melissa Jacoby教授对底特律案的研究发现，司法影响无处不在。可参见Melissa B.Jacoby，Federalism Form and Function in the Detroit Bankruptcy，33 Yale J Reg 55（2016）。 另见Laura N.Coordes，Formalizing Chapter 9’s Experts，116 Mich L Rev 1249，1263-74（2018）（建议破产法官使用调解员和其他第三方专家的部分原因，是打破破产法第9章对司法权力的正式限制）。）其次，市政官员的让步程度是有限的。债务重整是有价值的，但不是万能的。此外，驳回案件与其说是令市政失望不如说是司法的失败。法院可能会犹豫不决，官员也深谙此事。这种情况类似于双边垄断。可以说，谈判不可能让法官如愿以偿。一个显然的事实是，与其他形式的破产相比，在破产法第9章下，法院基本上是软弱无力的，它对债务人的经营或政策的影响几乎可以忽略不计。
2.2批评性文献
有关市政破产的现代学术文献出现在20世纪90年代初期，似乎是受布里奇波特申请破产失败的影响。特别是麦康奈尔和皮克，他们设定的学术讨论的界限延续至今。（*48.McConnell and Picker，60 U Chi L Rev 425（详见脚注9）。另见David L.Dubrow，Chapter 9 of the Bankruptcy Code：A Viable Option for Municipalities in Fiscal Crisis?，24 Urban Law 539（1992）（根据布里奇波特提交的申请，讨论了第9章的基本政策和宪法界限）。）他们的贡献是双重的。首先，他们认为，企业破产要解决的是经济问题，即债权人之间的“勤勉竞赛”，但在市政情形下并不适用。（*49.McConnell and Picker，60 U Chi L Rev at 429-50（详见脚注9）。）麦康奈尔和皮克指出，与受挫的企业债权人或消费债权人相比，市政债权人在州法律下的救济措施极其薄弱。（*50.同上。）市政不能被分割，因此，没有必要通过破产来协调债权人的收债工作。其次，他们发现破产的两个常见特性更有望解决市政债务问题：赋予债务人“全新开始”和改善管理的能力。（*51.同上，第469—470页（破产法第9章的理论是，如果偿债负担过重，对市政辖区纳税人的影响就如同对负债累累的个人的影响：它会削弱积极性，抑制创收活动）。同上，第472页（在大多数情况下，长期的财政困难是普通政治程序无法正常运作的征兆）。）在某种程度上，一个人的债务负担削弱了它对未来投资的动力，因此清理其资产负债表可望产生有益的效果。（*52.早在19世纪中叶，深谋远虑的观察家就已经理解了“全新开始”背后的经济理由。例如，参见 Joseph Story，3 Commentaries on the Constitution of the United States 4-5（Hilliard 1833）［后一种做法（即允许无限期扣押）显然破坏了对不幸的债务人勤奋和进取的所有鼓励，剥夺了其劳动带来的正当所得，并使他只能依靠债权人的慷慨或宽容而获得可怜的微薄收入］。）如果一家公司的困境是由其管理者或管理政策造成的，那么，清理高管团队也能起到同样的作用。（*53.破产不是任何一种变革的必要先决条件，但清算可能会激发行动。麦康奈尔和皮克认为，将这些功能移植到市政领域并不完美，但它们仍有可能成为法律的基础。）
自大衰退以及2008年始于加利福尼亚州瓦莱乔（Vallejo）的市政破产申请浪潮以来，学术界对市政破产的兴趣大增。大部分学术研究都是描述性的，旨在阐释或澄清现行法律，而非针对性的批评。（*54.例如，参见Jacoby，33 Yale J Reg 55（详见脚注47）（记录底特律破产案的案件管理信息）；David A.Skeel Jr，From Chrysler and General Motors to Detroit，24 Widener L J 121（2015）（讨论了密歇根州最近三起破产案的类似显著特征）；Richard M.Hynes and Steven D.Walt，Fair and Unfair Discrimination in Municipal Bankruptcy，37 Campbell L Rev 25（2015）（讨论无担保债权人之间的平等准则）；Andrew B.Dawson，Pensioners，Bondholders，and Unfair Discrimination in Municipal Bankruptcy， 17 U Pa J Bus L 1（2014）（讨论了不公平的歧视性标准）；Vincent S.J.Buccola，Who Does Bankruptcy? Mapping Pension Impairment in Chapter 9，33 Rev Bank & Fin L 585（2014）（讨论了州法律对养老金权利状况的影响）；Richard M.Hynes and Steven D.Walt，Pensions and Property Rights in Municipal Bankruptcy，33 Rev Bank & Fin L 609（2014）（同前）；Melissa B.Jacoby，The Detroit Bankruptcy，Pre-eligibility，41 Fordham Urban L J 849（2014）（研究底特律破产案的早期案件管理）；C.Scott Pryor，Municipal Bankruptcy：When Doing Less Is Doing Best，88 Am Bankr L J 85（2014）（讨论合同承继和计划确认标准）；David Skeel，The Meaning of Detroit（National Affairs，2015），archived at http://perma.cc/7ZHW-FGVR。另见David A.Skeel Jr，What Is a Lien? Lessons from Municipal Bankruptcy，2015 U Ill L Rev 675，682-84（考虑了过去和现在的州法律改变债权人优先权的能力）。）由于将破产法第9章适用于规模较大的一般目的市政仍是新事物，因此，许多有趣且棘手的法律问题有待解决。
批评性的学术研究聚焦于麦康奈尔和皮克确定的两项功能中的第二项，即法律改善市政政策的能力。（*55.值得注意的例外，包括Chaudhury、Levitin and Schleicher，107 Cal L Rev at 52-84（详见脚注2）（主张建立一种机制来改善领土重叠的市政债务人之间的公地问题）；Coordes，116 Mich L Rev at 1263-65，1274-78（详见脚注47）；Diane L.Dick，Bondholders vs.Retirees in Municipal Bankruptcies：The Political Economy of Chapter 9，92 Am Bankr L J 73，103-10（2018）（主张纠正养老金管理者的巨大影响力）；Buccola，38 Cardozo L Rev at 1303，1331-37（详见脚注30）（主张减少否决权参与者的数量，并主张更好地界定实质性权利）；Laura N.Coordes，Restructuring Municipal Bankruptcy，2016 Utah L Rev 307，316-27，349-50（主张放宽资格条件）。）对破产法第9章最突出的批评是，与破产法第11章不同，缺乏法官和债权人可以纠正功能失调的治理规范的直接机制。（*56.参见Juliet M.Moringiello，Goals and Governance in Municipal Bankruptcy，71 Wash & Lee L Rev 403，421-29（2014）（讨论了批评破产法第9章赋予破产法院有限权力的学术研究）。另见Andrew B.Dawson，Beyond the Great Divide：Federalism Concerns in Municipal Insolvency，11 Harv L & Pol Rev 31，32-33（2017）（文章提出，将治理委托给州是“对市政破产法的诸多批评的基本依据之一”）。）这方面的许多文献都是从这样一个前提开始的，即不称职的管理层和功能失调的选举政治（往往会产生不称职的管理者）是市政债务过高的罪魁祸首。（*57.例如，参见Dawson，11 Harv L & Pol Rev at 33（详见脚注56）（虽然财政困境可能是由外部冲击造成的，但往往是由治理不善造成的）；Clayton P.Gillette and David A.Skeel Jr，Governance Reform and the Judicial Role in Municipal Bankruptcy，125 Yale L J 1150，1154（2016）（一个大城市的财政困难几乎总是预示着其政治功能失调）；McConnell and Picker，60 U Chi L Rev at 472（详见脚注9）（在大多数情况下，长期的财政困境是普通政治程序无法正常运作的征兆）。）由此可见，没有相应的政策或治理变革的债务减免是徒劳无益的，而健康的政策和治理变革可以产生重大的长期影响。那么，问题是破产在实现变革中应该扮演什么样的角色（如果有的话）。（*58.一个可以追溯到麦康奈尔和皮克的狭义问题是，破产法官是否应该（并且可以）征收特别税或削减开支，作为批准债务减免的条件。他们认为应该。McConnell and Picker，60 U Chi L Rev at 472-81（详见脚注9）。其他人对他们的分析进行了补充或进一步分析。例如，参见John P.Hunt，Constitutionalized Consent：Preemption of State Tax Limits in Municipal Bankruptcy， 34 Yale J Reg 391，424-28（2017）（如果国会愿意，它可以授权破产的市政当局征收超过州法律限制的税收）；Clayton P.Gillette，Fiscal Federalism，Political Will，and Strategic Use of Municipal Bankruptcy，79 U Chi L Rev 281，283-84，326-28（2012）（认为当政治病态阻碍民选官员实施“资源调整”时，应允许法官实施“资源调整”）。但这一观点并非所有人都认同。例如，可参见Kevin A.Kordana，Tax Increases in Municipal Bankruptcies，83 Va L Rev 1035（1997）（主张破产法官不应寻求征收额外税收，即使他们可以这样做）。）有人认为，联邦司法干预地方治理要么符合法律规定，要么普遍缺乏依据。这种观点认为，州法律是市政改革的适当来源。（*59.例如，参见Samir D.Parikh，A New Fulcrum Point for City Survival，57 Wm & Mary L Rev 221，277-96（2015）（主张州进一步干预）；Moringiello，71 Wash & Lee L Rev at 457-71（详见脚注9）（认为破产法第9章旨在将联邦干预降到最低）；Omer Kimhi，Chapter 9 of the Bankruptcy Code：A Solution in Search of a Problem，27 Yale J Reg 351，369-85（2010）（认为破产原理不适用于破产法第9章）；Omer Kimhi，Reviving Cities：Legal Remedies to Municipal Financial Crises，88 BU L Rev 633，660-72（2008）（比较州和联邦干预的效力，发现州法律更优越）。另见Clayton P.Gillette，Dictatorships for Democracy：Takeovers of Financially Failed Cities，114 Colum L Rev 1373（2014）（主张州利用控制委员会来合理化市政政策，但不是基于联邦干预本质上是非法或不适当的理由）。另见Austin Murphy，Bond Pricing in the Biggest City Bankruptcy in History：The Effects of State Emergency Management Laws on Default Risk，54 Intl Rev L & Econ 106，107，109-15（2018）（文章发现有证据表明，底特律的应急管理降低了城市违约风险，但可能增加了地理位置相近的市政的违约风险）。尽管David Schleicher教授关注的不是破产法的范围，但他对州层面政策与市政困境之间的联系也有很多有趣的论述。参见David Schleicher，Stuck!The Law and Economics of Residential Stagnation，127 Yale L J 78（2017）。）尽管有《宪法》的合同条款，但破产至多应该是各州用来减记市政债务的一种手段。（*60.参见Dawson，11 Harv L & Pol Rev at 39-42（详见脚注56）（描述了这一观点及其基础）。宪法禁止各州“损害合同义务”。US Const Art I，§ 10。根据破产条款，这一权力只属于联邦政府。参见US Const Art I，§ 8，cl 4（授予国会制定“全美破产问题统一法律”的权力）。因此，根据一种理解，破产法第 9 章的作用只是或主要是让各州能够有效地减记其市政债务，尽管宪法对此正式禁止。Moringiello，71 Wash & Lee L Rev at 410-15（详见脚注56）。另见Juliet M.Moringiello， Chapter 9 Plan Confirmation Standards and the Role of State Choices，37 Campbell L Rev 71（2015）（主张更加尊重州制定的优先权规范）。这种最终解决办法之所以能够正式生效，是因为联邦法院对债务重整计划的确认被认为是市政而不是州制定了可确认的债务重整计划。参见Buccola，33 Rev Bank & Fin L at 591，600-08（详见脚注54）（损害是联邦的，而不是州的）。作为一个宪法问题，联邦法律是不是一种必要的援助，还存在一些疑问。例如，参见Vincent S.J.Buccola，An Ex Ante Approach to Excessive State Debt，64 Duke L J 235，246-48（2014）。但根据现有法规，联邦法律无疑是必要的。见11 USC § 903（1）（免除了各州在未经债权人同意的情况下减记市政债务的权力）。）另一方面，克莱顿·吉列特和戴维·斯基尔认为，对破产进行司法干预不仅符合现行法律，而且往往是明智的，这恰恰是因为破产的事实表明，州一级的改革杠杆不起作用。（*61.Gillette and Skeel，125 Yale L J at 1153（详见脚注57）。但是，参见Jacoby，41 Fordham Urban L J at 865（详见脚注54）（表明破产法官已经比大多数人猜测的拥有更多控制权）。）
无论他们对联邦政府干预市政管理的适当性持何种观点，那些对破产法第9章持批评态度的人都默认了市政破产的狭窄范围。例如，吉列特和斯基尔也承认，只有在符合条件的市政管理者希望债务得以减免的情况下，才有可能进行司法干预。（*62.Gillette and Skeel，125 Yale L J at 1211（详见脚注57）（一旦一个州确实授权其市政提出破产申请，只有市政本身才能援引破产法第9章）。）如果市政不符合破产法第9章的规定，或者不要求制订债务重整计划，法院就无能为力。因此，对此展开规范性讨论是非常现实的问题，但由于资格标准非常严格，这种分歧的功能性意义必然微不足道。无论是出于这样或那样的原因，这个问题几乎没有得到解决，即原则上，一部合理的市政破产法可以实现什么样的目标呢？（*63.评论者也许会觉得受到这个领域通常被认为狭窄的宪法界限的限制。例如，参见Gillette，114 Colum L Rev at 1379-80（详见脚注59）（支持州“接管委员会”，因为除其他事项外，“市政的联邦破产范围可能会受到联邦主义和第十修正案的限制”）；Gillette，79 U Chi L Rev at 293（详见脚注58）（有些人认为，不干涉原则通过最大限度地减少联邦行为人干预那些最好留给州考虑的事项，维护了针对市政的联邦破产法的合宪性）；McConnell and Picker，60 U Chi L Rev at 472-81（详见脚注9）（这表明破产法官可能通过限制债务减免来强制实施治理和税收改革，但与此同时，考虑到宪法层面的疑虑，完全消除联邦干预可能是明智之举）。即使那些看好联邦权力的人，也倾向于以州政府的同意为条件而提出自己的主张。参见Gillette and Skeel，125 Yale L J at 1202-06（详见脚注57）（认为根据现行法律，破产法官可以以合乎宪法的治理改进为条件进行救济，因为这是州同意并维护其市政治理权力的前提）。Michelle W.Anderson，The New Minimal Cities，123 Yale L J 1118，1152（2014）［这表明破产并不像它可能的那样有所帮助，因为“由于第十修正案，只有在（市政所属的）州‘特别授权’市政……提出申请的情况下，才可以有所选择］。另见Hunt，34 Yale J Reg 391（详见脚注58）（认为破产法可以允许法官征收新税，而且由于州同意的先决条件，这种权力是合宪的）。我目前的研究发现，国会的自由度比观察家想象的大得多。）
3.制定市政破产的目标
一般来说，破产的经济功能是矫正高额债务导致的配置扭曲。债务会改变人们的行为，当债务大到难以承受时，就会诱使人们放弃宝贵的机会。在一个没有摩擦的世界里，投资者会围绕债务讨价还价，以索取资产负债表上的所有剩余，这就是科斯定理，但在现实世界中，他们不可能总是这样做。破产可以化解这一难题。通过清理债务人的资产负债表，破产鼓励人们根据可用资源的潜在价值做出投资决策。
债权人讨价还价模型是理解公司破产的主要规范性框架，是上述见解的应用。该模型要解决的问题是：债务如何在公司环境中造成配置效率低下？杰克逊教授给出了答案，并在20世纪80年代与贝尔德教授共同阐述了这一答案，即公司违约会导致债权人挤兑，分割专有投资，从而破坏共同价值。（*64.开创性的论文是Jackson，91 Yale L J 857（详见脚注6）。早期的重要阐述包括 Douglas G.Baird & Thomas H.Jackson，Bargaining after the Fall and the Contours of the Absolute Priority Rule，55 U Chi L Rev 738（1988）；Douglas G.Baird，The Uneasy Case for Corporate Reorganizations，15 J Legal Stud 127（1986）；Douglas G.Baird and Thomas H.Jackson，Fraudulent Conveyance Law and Its Proper Domain，38 Vand L Rev 829（1985）；Thomas H.Jackson，Translating Assets and Liabilities to the Bankruptcy Forum，14 J Legal Stud 73（1985）；Baird and Jackson，51 U Chi L Rev 97（详见脚注7）；Thomas H.Jackson，Avoiding Powers in Bankruptcy，36 Stan L Rev 725（1984）；Douglas G.Baird and Thomas H.Jackson，Kovacs and Toxic Wastes in Bankruptcy，36 Stan L Rev，1199（1984）。）破产能做的是防止抢夺（grab race），如果投资者能够以低成本协调，他们就会选择保持公司完整。也就是说，破产可以帮助投资者避免耗费与负债企业的特定资源配置相关的价值。这就是法律的逻辑，也是法律的界限。（*65.考虑Ayotte and Skeel，80 U Chi L Rev 1557（详见脚注8）（识别了除抢夺之外的债权人协调问题，并认为破产也能恰当地解决这些问题）。）
本节确定了市政破产法可能指向的相应目标。于是，相关的动机问题就是：在市政背景下，债务是如何导致配置效率低下的?这个问题的答案需要花一些篇幅来解释，但理论上可以简单地说：高水平的政府债务可能导致市政辖区内基础设施的公共和私人投资不足。这反过来又可能削弱与该地区相关的空间经济。（*66.参见第3.4节。）破产能做的是通过减记可能阻碍地方投资的债务来保护空间经济，即使现有破产在这方面做得很差。另一方面，破产不能做什么也同样清楚。债务固然会导致空间经济的耗散，但它也可能是空间经济自然衰退的结果或症状。某个城市负债太多，是因为其附近曾经繁荣的矿区已经不复存在。颠覆性技术破坏了曾经充满活力的企业，这样的故事大家都耳熟能详。当一个地方无法产生足以支付基本社会服务的收入时，这便是一个悲剧，但并非破产能解决的问题。在进行法律改革时应谨记这一逻辑。（*67.究竟需要采取什么样的政策来应对地区性衰退，是一个备受争议的待解决问题，最近《耶鲁法学杂志论坛》对此进行了激烈的讨论。可比较以下两篇文章：Schleicher，127 Yale L J F，第78页（详见脚注58），以及Naomi Schoenbaum，Stuck or Rooted? The Costs of Mobility and the Value of Place，127 Yale L J F 458（2017）。另见Michelle W.Anderson，Losing the War of Attrition：Mobility，Chronic Decline，and Infra structure，127 Yale L J F 522（2017）。近期，对地方性补贴（place-based subsidy）的经济原理和有效性的评论，可参见David Neumark and Helen Simpson，Place-Based Policies，收录于Gilles Duranton，J.Vernon Henderson，and William C.Strange，eds，5B Handbook of Regional and Urban Economics 1197（Elsevier 2015）。在此我想指出，破产成本高昂、不确定性强且具有临时性，很难达到地方导向型补贴的支持者期待的效果。）
3.1城镇的经济功能
为什么人们和企业会选择落户于某地？城镇的功能是什么？这些都是经济地理学和城市经济学的核心问题。这里不探讨这些领域的最新方法，但在试图理解政府债务的重要性时，牢记一些观点会有所帮助。（*68.在讨论城镇的“经济”功能时，我既没有偏袒以市场为中介的生产和消费活动，也没有忽视对地方的情感和其他个人依恋。如下所述，对地方的依恋（idiosyncratic attachment）是一种空间舒适性，但这是一种特殊的舒适性（因为只有少数人对此是重视的）。我用“经济”这个词只是为了强调一个地方的繁荣如同一家公司的繁荣，取决于人类在稀缺条件下的选择。）通常，关于区位问题的现代理论可以追溯至阿尔弗雷德·马歇尔。马歇尔发现，人口和产业倾向于集中在某个特定的地点，主要有两个原因：要么利用与该地点相关的自然优势，要么从邻近的互补人群和活动中受益。（*69.参见Alfred Marshall， Principles of Economics 269-75（Macmillian 8th ed 1920）。马歇尔把注意力集中在产业集中上，但他列出的因素对解释更普遍的选址决策也很有用。）我将这两种原因分别称为自然经济和密度经济，并用空间经济一词泛指这两种原因。（*70.我所说的密度经济在其他文献中被称为“集聚经济”或“聚集经济”。）
自然经济指的是将活动安排在有价值的自然资源附近所节约的成本。这些资源的性质千差万别。它们包括肥沃的土壤、邻近矿山或采石场、交通网络便利等禀赋。我们不可能详尽无遗地列出这些自然优势，因为这最终取决于技术和文化方面的偶然事实。在某个时间和地点有利的因素是特定生产和消费模式的函数。因此，马歇尔对自然优势的阐释是他所处时代的英国所特有的：
稻草编织的主要产地在贝德福德郡，那里的稻草含有适当比例的硅质物，既有强度又不脆；白金汉郡的山毛榉为威科姆的椅子制作提供了材料。谢菲尔德的餐具贸易主要归功于其磨刀石是由优质砂石制成的。（*71.Marshall， Principles of Economics 223（详见脚注69）。）
严格来说，自然经济不仅与生产有关。基于地方的便利设施，如晴朗的天气和通往山脉或海滩的道路，也有助于解释选址决策。（*72.消费便利不能与生产过程隔离开来，因为它们可能会影响工资需求。）同样，这些也是根据具体情况确定的。例如，随着廉价可靠空调的出现，美国南部的阳光地带才变得宜人。
密度经济是指将互补性活动安排在彼此附近，以此降低运输成本而节约的费用。马歇尔提出了产业集群的三个优势，分别对应于运输货物、劳动力和思想。（*73.Marshall，Principles of Economics 269-75（详见脚注69）。我使用“密度”经济来支持“集聚”“本地化”“城市化”经济等术语，因为我希望避免对其技术和非技术用法的微妙之处进行评判。“密度经济”也强调盈余的来源，即经济行为人之间的相互依存程度。）这些优势通常被描述为投入共享、劳动力汇集和知识溢出，（*74.参见Arthur O’sullivan，Urban Economics 45-64（McGraw-Hill 8th ed 2012）。）实证研究证实了每种优势对观察到的产业集聚模式的影响。（*75.参见Glenn Ellison，Edward L.Glaeser，and William R.Kerr，What Causes Industry Agglomeration? Evidence from Coagglomeration Patterns，100 Am Econ Rev 1195（2010）（估计每个因素对观察到的集聚模式的影响）。）投入共享是指地理位置相近的企业能够分摊各自所需之生产要素的固定成本。从广义上理解，它还描述了一个地方的居民分摊消费或文化产品的固定成本的过程，例如，维持一家歌剧院、一家足球俱乐部或一系列餐饮选择的成本。劳动力集中是指企业有很多工人可供选择，而工人有很多雇主可供选择。这有益于就业匹配和隐性保险。（*76.劳动力匹配有时被描述为跨行业城市化的独特优势之一。参见O’Sullivan，Urban Economics 55-58（详见脚注74）。）知识溢出是指专有技术和创新成果通过非正式渠道在一个地方的个人或企业之间传播的趋势。知识溢出被认为在阐释技术集群方面尤为重要。（*77.有关概述参见Enrico Moretti，The New Geography of Jobs 138-44（Houghton Mifflin 2012）。）
要明确指出每种经济来源的相对重要性并不容易，甚至是不可能的。（*78.一项研究发现，得到度量的自然优势可以解释约 20%的观察到的产业集聚现象，该研究推测，结合所有未被度量的因素，自然优势可以解释 50%的产业集聚现象。参见Glenn Ellison and Edward L.Glaeser，The Geographic Concentration of Industry：Does Natural Advantage Explain Agglomeration?，89 Am Econ Rev 311，315-16（1999）。但这种估算当然取决于定义，而这些定义在最终分析中可能被证明是武断的。集聚经济的决定因素同样难以捉摸。参见Patricia C.Melo，Daniel J.Graham，and Robert B.Noland，A Meta-analysis of Estimates of Urban Agglomeration Economies，39 Regional Sci & Urban Econ 332，332，337-341（2009）（文章还发现，“任何特定经验背景下的集聚估计值在其他地方几乎没有多大相关性”）。）不过，显而易见的是，路径依赖在自然经济和密度经济之间起到了中介作用，并由此解释了繁荣城镇出现的位置。在现代美国经济中，纯粹自然经济的作用已大不如从前。（搬离农场以及交通和通信技术的进步确保了这一点。（*79.参见Edward L.Glaeser，Agglomeration Economics 7（Chicago 2010）：一个多世纪以前，当货物运输成本高昂时，芝加哥和纽约等城市围绕港口和铁路站形成。在20世纪，货物运输成本大幅下降，很少有现代集聚体是建立在实物产出的便捷运输之上的。如今，至少在美国，主要的城市增长都发生在偏远的地方，而这些地方在货物运输方面毫无优势。））而密度经济，顾名思义，并不取决于特定的地方；它们只需要某个地方成为集聚的焦点。（*80.参见Hoyt Bleakley and Jeffrey Lin，History and the Sizes of Cities，105 Am Econ Rev 558（2015）（直观地说，如果内生的便利条件对选址决策很重要，那么，许多地点都有可能形成城市群，尤其是当这些地点具有相似的外生自然特征时）。）集聚具有路径依赖的特点。在一个简单的模型中，人们最初集聚在一个具有自然优势的地方，比如位于一条通航河流上的有利位置，而由于最初集聚的事实，在自然优势退去之后，集聚仍然存在或加速。（*81.同上，558—560 。另见Hoyt Bleakley and Jeffrey Lin，Portage and Path Dependence，127 Q J Econ 587（2012）。）简而言之，规模收益在一定程度上会自我强化。（*82.参见Paul Krugman，The Self-Organizing Economy（Blackwell 1996）。）然而，这意味着如果一个地区的密度经济消散了，可能就没有持续的自然经济可以依靠。
19世纪，芝加哥从一个从事皮毛贸易的偏远之地发展成为世界领先的城市之一，这说明了自然经济和密度经济可以彼此依存。（*83.这段话摘自以下优秀作品：William Cronon，Nature’s Metropolis：Chicago and the Great West（Norton 1991）。）1837年，这座城市在芝加哥河口建立并非偶然。虽然从绝对意义上来说，这一港口相当贫穷，但它是密歇根湖南部最好的港口，而且芝加哥河上游的边界距离分隔五大湖和密西西比河流域的一座山脊仅仅十几英里。作为一个港口，在全美国范围内，芝加哥显然是纽约到新奥尔良的货物交易地。19 世纪40年代修建的一条运河将内陆水域和大西洋、墨西哥湾连接在一起，扩大了芝加哥的有效腹地，提高了它作为市场的价值。从19世纪50年代开始，铁路取代了运河，成为大多数货物的运输方式；但铁路之所以修建到芝加哥，正是因为芝加哥已经成为一个区域中心。到1893年世界博览会时，最初由港口和运河提供的经济效益已基本失去意义。芝加哥位于铁路系统的枢纽位置，这决定了它的禀赋，属于“第二自然”，然而，这一系统本身就是密度经济的产物，是可以追溯到皮毛贸易的。
一个人在选址时，可能会合理地认为空间经济的存在是既定的。但芝加哥的例子表明，只有最原始的自然经济才是自发产生的。在大多数情况下，空间经济的发展和利用需要资本、需要投资。
最后，我们来讨论市政。市政的经济职能是通过直接投资和刺激私人投资（提供有利于投资的社会管理和条件）来发展当地的空间经济。原则上，私人投资可以为基础设施提供资金，州政府和联邦政府可以确保必要的公共安全，以使投资可行，因此市政当局是不必要的。（*84.Robert Ellickson在讨论私人协会作为市政当局的替代品时，就是以这一观点为基础的。参见Robert C.Ellickson，Cities and Homeowners Associations， 130 U Pa L Rev 1519（1982）。最近，对“私人城市”模式的很多尝试也是如此。有关介绍，参见Alex Tabarrok and Shruti Rajagopalan，Designing Private Cities，Open to All（NY Times，Mar 16，2015），存档文件参见 http://perma.cc/RV9V-8WLM。）但事实上，至少在美国，地方政府一直与地方发展密切相关。（*85.至少自19世纪中期以来，情况一直如此，当时市政当局成为当地铁路建设的主要赞助者。多年来，这种做法引起了争议，尤其是在律师中。也可参见Cecil， On Municipal Subscriptions to the Stock of Railroad Companies，2 Am L Reg 1（1853）；C.A.Kent and S.T.，Municipal Subscriptions and Taxation in Aid of Railroads，18 Am L Reg 649（1870）；W.B.J.，County Subscriptions to Railroad Corporations，20 Am L Reg 737（1872）。）一般来说，这似乎是一种合理的安排。（*86.参见Robert P.Inman，Financing Cities，收录于Richard J.Arnott and Daniel P.McMillen，eds，A Companion to Urban Economics 311，313-15（Blackwell 2006）（论证了一些市政当局提供的服务和基础设施是有效率的）。）政府具有强制性的税收权力，在解决“搭便车”问题上具有优势；尤其是地方政府会回应那些从基础设施投资中获益最多（或损失最多）的人。（*87.无论如何，这都是William A.Fischel的著作，The Homevoter Hypothesis：How Home Values Influence Local Government Taxation，School Finance，and Land-Use Policies（Harvard 2001）。同样的响应能力意味着，地方政府通常也处于有利地位，能够为发展提供有价值的监管。一方面是考虑税收减免，另一方面则考虑分区制。）因此，市政当局通常有能力提供高效的公共品与准公共品，如街道维护、卫生、警察和消防等。（*88.我并不是要轻视其他市政职能，也不是要暗示市政当局是严格的最大化者。不言而喻，不用说，这种最优化解释通常是粗糙的模型。没有复杂的组织在任何维度上都是严格最大化的。但最优化模型有助于解释长期和一般的行为模式。市政当局的大部分工作是提供地方公共品和其他基础设施。市政层面的再分配努力可能而且经常会失败，因为再分配所需的税收会刺激流动的富裕居民离开。参见Andrew F.Haughwout and Robert P.Inman，Fiscal Policies in Open Cities with Firms and Households，31 Regional Sci & Urban Econ 147（2001）（对人口流动建模）。另见Andrew F.Haughwout，et al，Local Revenue Hills：Evidence from Four U.S.Cities，86 Rev Econ & Stat 570，575（2004）（发现所研究的四个城市中，有三个城市，即休斯敦、纽约和费城，几乎都有收入最大化政策）。另见O’Sullivan，Urban Economics 108（详见脚注74）（本书观察到用于资助基础设施、教育、公共安全等公共服务的税收增加往往会增加城市的吸引力，而用于资助再分配的税收增加往往会降低城市的吸引力）。另见L.Jay Helms，The Effect of State and Local Taxes on Economic Growth：A Time Series-Cross Section Approach，67 Rev Econ & Stat 574（1985）。）然而，事情并非总是一帆风顺，市政当局可能会发现自己债台高筑。
3.2经济危机和财务危机
公司破产理论的核心概念之一，就是经济困境和财务困境之间的区别。陷入经济困境和财务困境的公司均面临着不可持续的债务，但其债务的重要性有所不同。一家陷入经济困境的公司缺乏可行的商业模式，对其产品或服务的需求不足以支付当前的成本。一家以高成本烹制劣质食品的餐馆就是例子。为数不多的忠实食客（也是特殊食客）吃得并不多，无法支付用餐所需的劳动力、租金、食材等费用，收入和成本之间的差距必须通过借贷来弥补。即使管理良好、曾经盈利的公司也会陷入经济困境。例如，文字处理机的出现，就宣告了老牌打字机制造商的终结。（*89.例如，参见Laurence Zuckerman，Smith Corona，a Computer Victim，Files for Bankruptcy（NY Times，July 6，1995），存档文件见http://perma.cc/TH4R-W6W8。）在市场经济中，这些公司注定要倒闭。债权人的救济并不能拯救它们。破产能做的只是安排不可避免的清算和收益分配。
相比之下，陷入财务困境的公司有可行的商业模式，其收入足以支付运营成本，但其现金流不足以支付成本和偿还债务。其资产负债表需要资本重组，但在运营上，其特有的实际资源组合是健全的。19世纪的铁路就是一个典型例子。（*90.事实上，这种逻辑非常显而易见，故衡平法院愿意承认一系列新的法律拟制（legal fiction），统称股权接管，以便实现重组而非解散公司的清算。关于破产管理机制的描述和分析，参见Stephen J.Lubben，Railroad Receiverships and Modern Bankruptcy Theory，89 Cornell L Rev 1420，1440-1452（2004）；Douglas G.Baird and Robert K.Rasmussen，Boyd’s Legacy and Blackstone’s Ghost，1999 S Ct Rev 393，397-408；David A.Skeel Jr，Debt’s Dominion：A History of Bankruptcy Law in America 56-60（Princeton 2001）。）一家陷入财务困境的铁路公司的债权持有人可能会看重保持铁轨的完整性，即使铁路的收入无法完全满足其要求。（铁轨枕木的次优用途，即作为柴火出售，不太可能获得超额回报。）因为任何一个受损的债权人都可能会发现，对木材和钢材组成的铁路收费对自己有利，因为根据一般法律原则，他有权这样做，债务重组机制可以产生价值。从根本上说，破产可以防止债务破坏特定资产配置带来的盈余。（*91.请注意，经济困境和财务困境是两极概念，是理想类型，而不是直接可观察到的条件。即使最睿智的观察者也面临着一个概率问题。未来的现金流可能比预期的大或者小。因此，从逻辑上看，对陷入困境的公司进行清晰的分类是不可能的，因为一个观察者认为的破产对另一个观察者而言可能是流动性不足。另一方面，从实际判断看，一个标签足以描述许多公司。但并非所有公司都是如此。如果一家公司的前景很不透明或人们对此存有异议，那么将它归类为财务困境或经济困境的尝试就是错误的。）
经济困境和财务困境的概念并不能完美地对应于市政。根据法律规定，一个城市占有固定的地理区域，债权人不能对抵押品止赎或清算财产。（*92.关于州法律规定的债权人救济的讨论，参见McConnell and Picker，60 U Chi L Rev 427-450（详见脚注9）。）虽然在某种程度上，当地房地产的所有者是市政政策和行动的剩余受益人，因此类似于公司股东，（*93.参见Joseph Gyourko and Joseph Tracy，Local Public Sector Rent-Seeking and Its Impact on Local Land Values，19 Regional Sci & Urban Econ 493，495（1989）（土地所有者是一个地方的权益持有者）。）但他们的财产不能被没收以满足实体债权人的要求。（*94.曾几何时，新英格兰地区的各州允许市政债权人对私人持有的财产征税。参见McConnell and Picker，60 U Chi L Rev 437-42（详见脚注9）。）因此，剩余受益人面临的特定风险和收益情况是完全不同的。尽管如此，借用一下这两个概念，强调市政债务与公司债务的大体相似性，有助于我们的分析。地方政府与公司一样，都有一种商业模式。（*95.观察者早就注意到市政当局与消费者合作社之间的相似之处，这并非没有道理。参见Kordana，83 Va L Rev 1055-1556（详见脚注58）（市政当局在许多重要方面与公司相似。或者更确切地说，公司和市政当局代表了实现相似任务的不同方式：通过创建企业以更有效地创造和提供商品与服务）；Ellickson，130 U Pa L Rev 1520-1526（详见脚注84）（虽然城市被认为是“公共”的，房主协会被认为是“私人”的，但我认为这两种组织形式之间只有一个重要区别：城市成员资格有时是非自愿的，而房主协会成员资格则是完全自愿的）。）它提供一整套服务并收取费用，只要它的信用持续，它就能维持不平衡的预算。反过来，这种信用取决于商业模式的可行性。
3.3市政经济困境：生产力冲击债务
当一个市政负债累累，其税收、收费和可靠的补助金等收入来源不足以支付其一直以来提供的或大多数美国人无条件要求的服务规模时，它就会陷入经济困境。市政当局并不能增加其长期收入，因为提高税率或征收新费用的行为将产生抵销性的拖欠和逃离。（*96.该文讨论了这一理论，并深入分析了四项预算，Haughwout，et al，86 Rev Econ & Stat 570（详见脚注88）。当然，土地本身是不会流失的，市政当局可以对废弃财产止赎，以保护其税收留置权。但止赎降低了附近房地产的价值，故有可能进一步侵蚀税基。）它也无法通过减少服务或节省资本维护来平衡其长期运营预算，因为这也会导致逃离，此外，许多市政服务如果不是出于善意，就是由州法律要求提供的。 总之，这是一个商业凋敝的市政，尽管这里的房地产价格肯定很便宜，但已无法吸引足够规模的经济活动来为这一切买单。
一个都市或城镇是如何陷入经济困境的？长期的管理不善和政治功能失调会造成这种情况。然而，最主要的原因并不是渎职，甚至也不是疏忽，而是技术和文化的变革。（*97.经济地理学家理解了创新与区位衰退之间的联系。例如，参见Sukkoo Kim and Robert A.Margo，Historical Perspectives on U.S.Economic Geography， 收录于J.V.Henderson and J.F.Thisse，eds，4 Handbook of Regional and Urban Economics 2981，2983（Elsevier 2004）（新产业发展起来以后，出于技术或其他原因，与旧产业相比，新产业在不同地点发展是有利可图的）；交通运输网络的出现，将国家内部和国家之间遥远的市场连接起来，这也有可能改变资源的空间分布）；Paul Krugman，The Gambler’s Ruin of Small Cities（Wonkish）（NY Times，Dec 30，2017），存档文件见 http：//perma.cc/6RML-3LA5（在与土地脱节的现代经济中，任何一个特定小城市的存在都只是因为历史的偶然，而这些偶然性迟早会丧失其重要性）。在法律类文献中，这种关系基本上没有引起注意，一个鲜明的例外是Schleicher，127 Yale L J F 578-579（详见脚注67）：正如标准普尔500指数中包含的公司不同于一百年前的公司，随着时间推移，一个充满活力的经济和社会需要的地区和城市种类及规模也会发生变化。经济与社会的变革和改善必然会导致一些城市的衰落和其他城市的崛起。世界的变化破坏了一个地方的空间经济，即人们在此生活的理由，而债务就是常见的副产品之一。）
最终，导致市政经济陷入困境的过程往往发端于不利的生产力冲击，无论是地方经济还是宏观经济的变化，都使得在该城市落户的价值大打折扣。然而，即使是重大冲击，例如，一种重要的自然资源枯竭，也不会导致市政立即停止运行。当地的生活仍在继续，因为基础设施是持久的。爱德华·格莱泽和约瑟夫·乔科在一个重要的城市衰退模型中刻画了这种动态。（*98.参见Edward L.Glaeser and Joseph Gyourko，Urban Decline and Durable Housing，113 J Polit Econ 345（2005）。）该模型的逻辑始于一个常见的现象，即某个地方的空间经济反映或“资本化”在当地的房地产价格中。（*99.这个观点是Jennifer Roback和Sherwin Rosen的空间均衡模型的核心所在。Jennifer Roback，Wages，Rents，and the Quality of Life，90 J Polit Econ 1257，1259-1264（1982）；Sherwin Rosen，Wage-Based Indexes of Urban Quality of Life，收录于Peter Mieszkowski and Mahlon Straszheim，eds，Current Issues in Urban Economics 74（Johns Hopkins 1979）。）如果空间经济规模受到不利冲击，对生产力变化的影响最敏感的流动居民就会离开，去寻找更有利可图的机会。（*100.我关注的是生产力冲击，但基本上，生活舒适度冲击也能说明同样的问题。人口从美国东北部向南部和西南部迁移，的确在很大程度上是生活舒适度冲击。在空调完善之后，温暖的天气变得更有价值。换言之，寒冷天气带来的不便被放大了。）但人口并不会立即减少。相反，房价被压低，对生产力下降影响较小、对住房成本更敏感的新居民迁入，取代了离开的人口。（*101.参见Glaeser and Gyourko，113 J Polit Econ 348-353（详见脚注98）（为工资下降等负面冲击会导致房价大幅下跌而人口变化不大的说法提供了证据）。）只有当住房存量和配套基础设施耗尽时，人口才会减少。（*102.同上，第370页（住房市场的供给侧有助于解释为什么城市衰落速度如此缓慢，尽管它们的增长速度非常快。经久耐用的住房也可以解释为什么城市衰落会如此持久）。)
长期以来，这个故事的不同版本在美国各地不断上演。有时，变化来自特定行业，因此集中在特定的地区或地方。例如，煤炭行业的衰落对阿巴拉契亚的部分地区打击最大，木材行业的衰落则严重影响了美国西北部地区。另一些变化则更广泛地改变了集群模式。例如，许多集镇曾经是农业地区繁荣的贸易中心。当大部分人口还在务农，旅行速度缓慢时，相对大量的较小集镇繁荣起来。农业和交通运输的发展打破了这种空间平衡。随着农业工人数量的减少和旅行成本的降低，许多曾经充满活力的文化中心不可避免地走向衰落。(*103.最近，Paul Krugman在《纽约时报》的一篇专栏文章中巧妙地阐述了这一见地。参见Krugman，The Gambler’s Ruin（详见脚注97）（曾几何时，分散的农业确保了为内陆农村服务的小城市得以生存。但世世代代以来，我们一直生活在这样一种经济环境中，即小城市除了历史运气之外一无所有，而这种运气最终往往会被耗尽）。)
生产力受到重大负面冲击之后的状况会对市政预算造成压力。虽然人口在一段时间内保持不变，但由于税基受损，收入减少。收入减少，财产价值下降，应税交易额减少。与此同时，对政府服务的需求可能会增加，因为那些对生产力最不敏感的人可能需要更多公共援助。例如，老弱病残者显然对生产力的敏感度平均较低，因为他们不找工作。因此，“美国的税收收入在下降，支出需求却在上升”。（*104.Robert P.Inman，Anatomy of a Fiscal Crisis，Fed Res Bank Phila Bus Rev 15，19-20（1983）（描述了私人经济衰退与市政财政困境之间的关系）。）此外，当人口最终下降时，由于失去了以前的规模经济，提供固定水平服务的成本可能会增加。（*105.因此，有观点认为人口减少的城市应缩减治理。例如，参见Anderson，123 Yale L J at 1126-1127（详见脚注63）（针对人口急剧下降和贫困日益集中的城市，讨论了“缩减治理”的概念）。）理论上，经济衰退不一定会导致巨额公共债务。如果管理者能够迅速做出调整，缩减以前需求量大但现在需求量下降领域的开支，并增加补贴和慈善援助，他们也许能够“逐步缩减”业务。（*106.类似的例子，还包括一家完全由企业家股权融资但倒闭的餐厅。）但这并非易事，而且出于显而易见的原因，避免长期赤字所需的调整往往会让选民感到不快。于是，债务开始增长。
在这种情况下，破产几乎没什么作用。最初的冲击或一系列冲击启动了调整，在平衡的状态下，这些调整导致税基缩小，并增加对公共服务的需求。如果冲击幅度足够大，市政就会发现自己无法筹集足够的收入来支付警察、消防和卫生等基本服务。不可持续的债务可能是一个后果，但它只是困境的产物而非原因。没有理由认为债务减免或破产法官对地方治理的干预会刺激新的投资。
3.4市政财政困境：债务→投资不足
空间经济利用程度取决于互补的资本投资，包括物质投资和人力投资。例如，只有建造了码头，靠近深水和静水的区域才会成为有价值的港口；只有当开采设施建成时，矿藏附近的区域才具有采矿价值；只有在建造了小屋、清理了滑雪道、安装了缆车之后，雪山附近的地区才具有度假胜地的价值。同样，一个功能完善的道路系统使城市成为更有价值的聚集场所，更有用的互动中心。空间经济也可能依赖于对物品的投资，如学校、卫生设施、执法和各种房地产的改善，以及不以市场交换为中介的投资，如成立俱乐部、宗教和文化协会。在其他条件相同的情况下，大多数人都更喜欢干净、安全和舒适的居住环境。当然，这些物品的成本很高，而且边际收益递减定律限定了采购这些物品的合理上限，而加强和利用空间经济是需要投资的。
该命题的一个推论是，投资不足有可能侵蚀或消解空间经济。如果港口疏浚不足，其贸易价值就会降低；道路坑洼不平的城市，会成为一个不那么有用的聚集地。各地在经济活动中均在或明或暗地竞争。当一个地方的空间经济因投资不足而消散时，对生产力损失最敏感的人和企业就会因此离开。换言之，投资不足会导致经济功能失调。
巨额公共债务也可能导致投资不足。市政财政困境描述的就是这样一种状况。原则上，破产能做的就是截断这些债务，进而防止财政困境转变为或形成经济困境。但我们需要谨慎对待这一机制。正如本文第4节要讨论的，更积极的市政破产制度是否明智，取决于能否准确识别财政困境的案例，而要做到这一点，就需要掌握市政债务究竟是如何阻碍投资的。投资不足的倾向有公共和私人两个方面，我将依次阐述。
3.4.1公共投资不足
首先，我们可以从“巨额市政债务阻碍了对有价值的基础设施进行公共投资”这一观点开始。这种观点认为，正是由于一个城市面临着如此多的债务，它才会吝于在交通和警察等方面的合理支出。然而，因为投资不足会侵蚀空间经济，所以节省小钱就是愚蠢的。无论如何，市政破产原则上是可以改善这种效果的。
为什么债务会产生这种影响？一般机制就是公司金融文献中给出的所谓“债务积压”（debt overhang）。债务积压是指一个实体的现有债务削弱了投资者即将为新投资提供资本的意愿。（*107.债务积压的识别，通常可以追溯到Stewart C.Myers，Determinants of Corporate Borrowing，5 J Fin Econ 147（1977）。有些令人困惑的是，在发展经济学文献中，该术语有时被用来指代一种相关但不同的现象。例如，参见Paul Krugman，Financing vs.Forgiving a Debt Overhang，29 J Dev Econ 253，254-255（1988）［如果一个国家“（向债权人） 转移的未来潜在资源的预期现值小于其债务”，可将它界定为存在债务积压问题］。公司金融文献中的概念比克鲁格曼提出的概念更宽泛，后者仅适用于债务人“资产负债表”中资不抵债的情况，即预期借款人将无法全额偿还债务。当我使用这个词的时候，与它在公司金融中的用法一致，债务积压描述了未偿债务削弱投资激励的情况。债务人不必资不抵债，其债务也会产生这种效果。参见Consider Vincent S.J.Buccola，Beyond Insolvency，62 U Kan L Rev 1（2013）（讨论将偿付能力视为连续而非离散变量对法律的影响）。）这可能导致一个实体甚至无法利用全体投资者都认为具有社会价值的机会。一般而言，这是现有债权人对现金流有优先权的结果。由于处于次级优先权地位的投资者不能将债权人的权益据为己有，所以不愿意为投资提供资金。
为了说明这一点，这里以一个简单的公司案例开始。假设Acme公司正在决定是否为一个新投资项目筹集资金。该项目当前的成本为80，未来要么产生200的收益，要么0收益，之后Acme的投资者将决定是否投资。该项目成功和失败的可能性相同。
如果Acme公司没有债务，那么该投资有望改善股东的状况：
（0.5×200+0.5×0）-80=20
风险中性的股东想要投入必要的资本，因为预计该项目将产生超过成本的收入。
但另一方面，如果Acme有债务，那么股东可能想要放弃新的投资。假设在考虑新项目时，Acme欠债权人50。如果项目得以实施并取得成功，债权人有权获得50的收益，剩下的150归股东所有。如果项目实施了，但结果被证明是不成功的，那么，债权人和股东收益为0。（*108.在该案例中，股东被推定承担有限责任。如果他们对Acme的债务负责，债务积压问题就会消失。这是因为债务积压源于公司成功时投资者之间的利益分化。参见Myers，5 J Fin Econ at 156-57（详见脚注107）（将有限责任视为基本的债务合约）。）在这种情况下，Acme 公司的股东不想投入必要的资金，因为他们预计投资会使他们的状况恶化（-5）：
［0.5×（200-50）+0.5×0］-80 =-5
这个项目是有社会价值的，但只要股东掌握控制权，就不会投资。（*109.请注意，只有在科斯讨价还价不可能实现的情况下才会如此。在理想的情况下，债权人会“贿赂”股东来实施该项目，也许是以减免部分债务的形式，或者会贷款给Acme来实施该项目。该项目对债权人的期望值为25。（如果实施该项目，他们有 50%的机会获得 50；如果不实施，他们就没有机会得到任何收益。）他们和股东之间的讨价还价将产生20的盈余，也就是项目的社会价值。）更一般地说，债务积压意味着风险中性的股东只会在新项目的预期价值减去公司债务面值后为正的情况下，才会投资项目。（*110.基于同样的原因，除非新的债务融资优先于现有债务，否则很难获得新的债务融资。破产的一个功能就是经司法机关批准，发放新的优质抵押贷款（prime loan），以放松现有债务导致的流动性约束。参见11USC§364。关于优质抵押贷款相关权衡的讨论，参见George G.Triantis，A Theory of the Regulation of Debtor-in-Possession Financing，46 Vand L Rev 901（1993）。）相对于公司的股权缓冲，债务越大，公司越可能错过有价值的投资机会。
将企业的债务积压模型移植到市政情形中并不是完美之举，但很重要，因为企业和城镇在许多方面会有类似的行为。毕竟，在这两种情形下，成功投资的主要剩余受益人都会选举官员来调解他们与实体的贷款人、雇员和其他选民之间的关系。在公司情形中，股东在他们选择的董事会监督的活动中拥有主要的剩余索取权，因为股权的价值取决于公司投资的盈利能力。在市政情形中，居民和（尤其是）土地所有者在他们选出的市长或议会监督的活动中拥有主要的剩余索取权，因为当地房地产的价值取决于税收和他们采购的市政基础设施之间的关系等因素。（*111.当然，这两种情形存在重要差异。市政没有股东，通常也不会将公共投资的利润返还给纳税人或居民。事实上，公共投资的主要原因之一是基础设施的收益难以在市场交易中完全体现。市政投资的成本和收益在不同地域和有能力影响市政政策的人之间分配不均。尽管土地所有者在市政投资的剩余价值中获得了更大比例的经济收益，但特许经营权是根据居住地来分配的。这些差异意味着，公司情形下的典型模型似乎不太适合市政。但这些差异可能没有人们想象的那么重要。毕竟，公司情形下的典型模型也是不准确的。事实上，股东并不一定能从公司行为中获得相应的收益，他们当然也不会对政策施加同等的影响。虽然居民和土地所有者之间的隔阂有时可能会使情况复杂化，但现有证据表明，土地所有者在当地政治中的参与比例过高。可参见 Fischel，The Homevoter Hypothesis（详见脚注87）。）在企业情形中，经营价值资本化为权益证券；在市政情形中，资本化为房地产。（*112.这是一个大致的表述。可以预计，所有选民都会在一定程度上受益于不断增长的盈余。）在这两种情形中，那些在运营中拥有剩余索取权的人将倾向于支持他们认为可能会提高证券或房产价值的投资，即使他们必须为这些投资“买单”，他们也倾向于不赞成那些他们认为成本会超过收益的投资。（*113.这个逻辑以通俗易懂的方式在下文中得到了最充分的阐释：Fischel，The Homevoter Hypothesis（详见脚注87）。）
这正是实体的巨额债务导致债务积压的原因。因为在这种情况下，债权人可以从新投资带来的价值中获取更多的份额，那些权益分配的优先级低于他们的人可能会发现，即使新项目是有价值的，不对它投资也符合他们的私人利益。在企业情形中，股东会拒绝为盈利项目提供新资本；在市政情形中，居民和（尤其是）土地所有者不支持征税，以建设或更新成本合理的基础设施，以及提供其他准公共品。因此，在这两种情形中，债务积压都会导致投资不足，至少在理论上是如此。
长期以来，学者们已经认识到了这种观点的一个版本，一些人试图部分参考这一版本以证明市政破产的合理性。（*114.麦康奈尔和皮克最早在市政情形中发现了类似债务积压的问题。他们在“重新开始”政策中找到了破产的基础，这可能是有用的，因为正如他们所说，“如果税率过高，市民得不到任何好处，城市的纳税人就会停止纳税”。McConnell and Picker，60 U Chi L Rev at 470（详见脚注9）。）然而，需要对股东和土地所有者之间的类比做出一个重要的限定。与股东相比，如果土地所有者认为债务可能阻碍有效的公共投资，他们有相对强烈的私人理由来偿还债务，必要时可以通过特别评估。
要了解原因，请回想一下，公司债务积压的基本模式是由股东有限责任驱动的。（*115.参见脚注108。）股东之所以放弃有利可图的新投资机会，只是因为他们个人不需要对公司债务负全责。（*116.参见脚注107及附文。）如果他们要承担全部责任，他们就要承担投资不足对公司债权人的全部负面影响。换言之，正是因为股东受公司业绩不佳后果的影响被阻断，他们才不会承担投资不足的全部后果。（*117.近期，关于股东有限责任的深入讨论，参见Stephen M.Bainbridge and M.Todd Henderson，Limited Liability：A Legal and Economic Analysis（Edward Elgar 2016）。）
当然，土地所有者的责任也是有限的，因为他们不必为市政债务承担责任。（*118.但是，参见McConnell and Picker，60 U Chi L Rev at 437（详见脚注9）（讨论现在已经过时的新英格兰规则，根据该规则，居民的财产可以被没收以偿还市政债务）。）这是因为他们的投资，即房地产的价值相对独立于市政行为，即使市政消失了，他们的投资仍然有价值。（*119.例如，假设为某块房地产提供饮用水的有效供应商是市政。如果市政提供饮用水，则该房地产的价值为 100。这并不意味着如果市政停止供水，价值就会归零。相反，业主很可能会转而采用次优的取水方式，比如打井，或者安排水罐车定期送水。比如，该房地产的价值会下降到90，而不是零。可以肯定的是，在极端经济困境的情况下，房地产的价值可能趋近于零。在这种情况下，房地产近乎免费的故事屡见不鲜。例如，参见Drew Philp，Why I Bought a House in Detroit for $500（BuzzFeed，Jan 9，2014），存档文件见 http://perma.cc/JH5E-B7F3。这只是意味着土地所有者受市政绩效的负面影响是广泛的，但并不是无限的。）与股票的价值完全取决于发行人的财务状况不同，一块土地可能因其自然美景、使用价值或其他原因而受到青睐。虽然如此，土地所有者在财务上仍会受到市政业绩不佳的影响。当市政陷入经济困境时，土地所有者遭受的不利影响会扩大，因此他们有动力减少债务，如果他们这样做了，就有望推动成本合理的公共投资。（*120.这只是一种说法，即土地所有者应该而且通常愿意纳税，纳税所得将用于基础设施投资，反过来又会提高土地价值。参见Fischel，The Homevoter Hypothesis（详见脚注87）。这一理论与大量实证文献相吻合，这些文献表明，资本化程度超出了一般观察者的想象。例如，有证据表明，公共部门工会的预期寻租行为在房地产中被资本化了。参见Gyourko and Tracy，19 Regional Sci & Urban Econ 493（详见脚注93）。另一方面，有证据表明，无资金积累的养老金债务并没有完全资本化。参见Dennis Epple and Katherine Schipper，Municipal Pension Funding：A Theory and Some Evidence， 37 Pub Choice 141，147-51（1981）。另见Robert P.Inman，Public Employee Pensions and the Local Labor Budget，19 J Pub Econ 49（1982）。）因此，大体而言，即使巨额市政债务也不会导致公共投资不足。
这一限定表明，当市政债务积压成为破产可以有效解决的实际问题时，它很可能伴随着其他一些经济或政治问题，或多种问题的组合。（*121.此外，即使市政的一般债务膨胀，市政辖区的居民和土地所有者也可以通过收益债券或“特殊目的实体”为有效投资提供资金。另见Adam J.Levitin，Bankrupt Politics and the Politics of Bankruptcy，97 Cornell L Rev 1399，1433-38（2012）（对州政府而非市政府提出了类似的观点）。）这有许多可能的解释：一种解释着眼于市镇居民，尤其是土地所有者的实际情况；另一种解释则着眼于政治功能失调的根源。以下是四种重要的政治摩擦：
（1）流动性限制。市政辖区的纳税人和土地所有者可能会受到流动性限制。他们可能会认为偿还市政债务是明智之举，因为新的公共投资将是有价值的，但缺乏偿还债务的资金。这种解释在宏观经济面临压力的时候最为合理，尤其是流动性限制与通缩同时出现的时候，例如，大萧条时期。1930年至1932年，美元贬值了约 30%。（*122.参见Stephen G.Cecchetti，Prices during the Great Depression：Was the Deflation of 1930-1932 Really Unanticipated?，82 Am Econ Rev 141，141（1992）。）由于债券是以名义价值发行的，按实际价值计算，市政债务按比例猛增。这种影响加上产出普遍减少，意味着许多债务根本无法偿还。（*123.同上。这两种现象似乎是相辅相成的。参见Irving Fisher，The Debt-Deflation Theory of Great Depressions，1 Econometrica 337，342（1933）。）尽管居民也可能认为基础设施投资有各种好处，但依然无力偿还债务。（*124.1934年颁布了第一部市政破产法案：Act of May 24，1934，48 Stat 798。该法案被提交给国会时，正是以这一例子为由。参见Amend the Bankruptcy Act—Municipal Indebtedness，HR Rep No 207，73d Cong，1st Sess 1（1933）.）
（2）杠杆式所有权。市政辖区的土地所有者可能在他们的房地产中有杠杆头寸。具体来说，他们房产的大部分价值可能会抵押给贷款人，因此，业主本人在土地上的权益很少。这并不是说土地没有什么价值，就像在一个经济不景气的地方一样。土地可能是有价值的，但是如果对土地价值的索取权大部分被抵押了，那么拥有直接政治影响力的土地所有者受市政功能失调的负面影响相对较小，因此可以预期，在债务积压的情况下，他们会像股东一样行事。
（3）税收的法律障碍。州法律可能会使增税变得困难或不可能，从而阻止市政辖区的居民和土地所有者有效偿还公共债务。加利福尼亚州的13号提案只是这类摩擦中最著名的例子。（*125.参见 Cal Const Art XIII A（编纂第13号提案）。）该宪法修正案限制了该州征收财产税的税率（某些例外情况除外）（*126.Cal Const Art XIII A，§ 1（a）（不动产从价税的最高金额不得超过该不动产全部现金价值的1%。1%的税款由各县征收，并依法分配给县内各区）。）以及对此类财产的增值征收的税率。（*127.Cal Const Art XIII A，§ 2（b）（允许估值以限定的年通胀率增长）。）加利福尼亚州法律允许市政在获得选民（通常是绝大多数）同意的情况下，征收其他类型的税收和特别受益费（special assessment），（*128.例如，参见Cal Const Art XIII A，§ 4（获得市、县和特别区合格选民三分之二的投票，方可对该区征收特别税）。）这些可能被用作房地产税的不完全替代品。但是，由于土地所有者是市政投资的主要剩余受益者，因此他们才是解决过度公共债务的最大受益者。更一般地说，阻碍市政增加收入的法律障碍放大了债务的重要性。
（4）征税的政治障碍。即使没有法律障碍明确禁止有效征税，选举政治的变幻莫测也可能阻碍偿还过多的债务。市政选民并不是一个同质群体。他们不能平等地分享高效投资带来的收益；他们没有平等地分担投资所需的成本；有些人来来往往，不知所终。人们之间形成联盟的核心教训是，多重均衡是可能的。此外，一些市政系统比其他系统更容易滋生低效率的预算措施。（*129.参见Clayton P.Gillette，Can Municipal Political Structure Improve Fiscal Performance?，33 Rev Bank & Fin L 571（2014）；Gillette，114 Colum L Rev 1373（详见脚注59）。）
3.4.2私人投资不足
空间经济不仅由传统上由公共部门提供的公共品或准公共品（如道路和警察）维持，还由传统上由私人部门提供的产品维持。住宅、商业和工业房地产的改善是最重要的例子。（*130.私人投资也是公共投资的（不完全）替代品。之所以如此，一方面是因为私人部门可以提供公共品和准公共品，即使效率低于政府；另一方面是因为私人产品可部分替代公共品和准公共品。例如，我精心打理的花园是一个精心打理但面积更大的公共公园的不完全替代品。）如果巨额公共债务阻碍了私人投资（无论是现有居民还是潜在的新进入者）和公共投资，那么这种效应将成为市政财政困境的一个重要特征。我们有理由认为，公共债务恰恰可以产生这样的影响，尤其是对相对固定的投资。有两个渠道是显而易见的：
（1）对债务积压的恐惧。第一个问题是刚才讨论的公共投资不足问题的衍生品。假设Acme公司正在决定在哪里设立新总部。它必须在斯普林菲尔德（Springfield）和沙迪格罗夫（Shady Grove）两座城市中做出选择，这两座城市在各方面都相同，但有一点不同：斯普林菲尔德负债累累，而沙迪格罗夫没有负债。Acme公司会选择在哪里投资呢？
乍一看，对Acme公司来说这两个城市应该是无差异的。在斯普林菲尔德，未来的预期税收负担应该更高，因为该地未来的预期税收需求会更高；这一事实应该使斯普林菲尔德的土地购买价格比沙迪格罗夫的相同地块便宜，其金额等于预期未来税收差异的现值。但是，正如我们看到的，这种粗略的看法可能会产生误导。摩擦的存在可能会导致沙迪格罗夫的债务积压，这实际上又会导致公众对有价值的基础设施投资不足。斯普林菲尔德的道路、学校或水质可能会比沙迪格罗夫的差。沙迪格罗夫的空间经济反过来可能会优于斯普林菲尔德。
当然，这种未来是不确定的。但不确定性对沙迪格罗夫有利。人们可能会预期，斯普林菲尔德的房地产价格会反映与该地财富相关的更大风险，因此房地产会比其他地方便宜，从而恢复平价。事实上，不确定性可能会在某种程度上被资本化在土地价格中。但是，不确定性对固定投资（如实物厂房）的抑制作用要大于对流动投资的抑制作用，原因是在未来出现不利状况时，流动投资可以重新调整用途。例如，假设Acme公司正在考虑的投资是建造一个大型综合仓库。它计划耗资数百万美元将该仓库改建成最先进的办公场所。另一个潜在买家物流公司（Logistics Incorporated）会把现有建筑用作运输仓库。在任何时候，这里都可以存放数百万美元的商品，所有这些商品都可以在短时间内装入卡车。一般而言，即使办公空间是更有价值的土地用途，但在不确定的情况下，物流公司也可能是出价最高的竞标者，因为如果市政状况变糟，它可以简单地改变运输路线。如果情况恶化，物流公司损失的只是仓库的购买价格；而Acme公司损失的不仅是买仓库的钱，还有必须支出的数百万美元的翻新成本。不确定性给Acme造成的损失更大，因为其拟议的投资是相对固定的。由此一来，巨额公共债务尤其会阻碍有价值的私人固定投资。（*131.这个例子中的投资不足，以及更普遍的债务积压后的投资不足可以理解为蒂伯特选择（Tieboutian sorting）的结果。参见Charles M.Tiebout，A Pure Theory of Local Expenditures，64 J Polit Econ 416（1956）。居民面临的市政债务既是一种法律现象，也是一种政策现象，流动资本提供者可据此进行自我选择。在这一假设中，与Acme相比，物流公司对市政债务不那么敏感，因此选址在债务更多的地方，尽管这种选址可能无法充分利用空间经济。Schleicher的研究表明，基于政策的选择（policy-based sorting）通常会破坏集聚经济。参见David Schleicher，The City as a Law and Economic Subject，2010 U Ill L Rev 1507。另见David Schleicher，City Unplanning，122 Yale L J 1670（2013）（说明了分区规则如何破坏集聚经济）。因此，债务可以被理解为一种更普遍现象的特例，其中，各方的区位计算会权衡一个地方的地理和法律特征。）
（2）害怕歧视。巨额公共债务可能会导致人们担心遭受歧视性待遇，从而阻碍最有价值的私人投资。如果斯普林菲尔德必须偿还一大笔债务，它可能需要增加收入。要做到这一点，最有效的办法就是对非流动资本的所有者征收更多的税。固定投资更容易征税，因为根据定义，即使税率上调，它们也不太容易逃离辖区。（*132.大量文献研究了资本流动与财政政策之间的关系。有关市政情形中这一问题的介绍，参见Richard C.Schragger，Mobile Capital，Local Economic Regulation，and the Democratic City， 123 Harv L Rev 482（2009）。）可以预料到的最终结果是，像Acme公司这样拥有相对固定资本的潜在投资者，可能会倾向于选择负债较少的地区。结果是，当地的房地产全面掌握在生产力较低的企业手中。
如果觉得这些私人投资不足的渠道看起来很抽象，那么不妨考虑一下亚马逊为其所谓的“HQ2”（第二总部）面临的选址问题吧。该公司计划斥资50亿美元建造一两个新园区，（*133.参见Amazon Announces Candidates for HQ2（Business Wire，Jan 18，2018），存档文件见http://perma.cc/PD7J-H84X。）这是一项高度固定的投资。因此，亚马逊不仅需要评估潜在地点的地理属性、空间经济，还需要评估它所说的“稳定的、有利于商业的环境和税收结构”。(*134.Amazon HQ2 RFP *5（亚马逊），存档文件见http://perma.cc/5W6X-635V。)债台高筑的地方面临着不稳定的风险，从而失去投资吸引力。亚马逊的预期投资额异常巨大，但上述基本机制也会影响个人和小企业的选址决策。
那么，我们该何去何从？当斯普林菲尔德这样的市政面临巨额债务时，这些债务可能会阻碍投资，从而随着时间推移导致那些使该地区具有生产力的特征消散。在这种情况下，停滞和衰退意味着市政辖区的选民作为一个群体而言（有时也包括债权人）浪费了一个机会。因此，原则上，市政辖区的选民有可能围绕债务的有害影响讨价还价。但由于众所周知的原因，协调很困难，甚至往往是不可能的。在此种情况下，当债务威胁到投资也即早在空间经济受到严重侵蚀以至于无法在短期内偿还债务之前，理想形式的破产就可以介入，对市政的债权进行减记。(*135.在这方面，回顾上文第3.4.1节中提供的债务积压的数字示例。另见第4.1节。)然而，现实世界并不理想，法律如何发挥作用仍有待考虑。
4.重新审视破产法第9章
如果市政破产不仅仅是一种不可预知且成本高昂的临时补救措施，那么它针对的是陷入财政困境而非经济困境的地方政府的债务。然而，迄今为止，那些进入破产法第9章的一般目的市政已经陷入经济困境。（*136.大多数破产法第9章案例，从数量而非社会重要性看，涉及“特殊目的”实体和征税区。见脚注17及附文。这些案例考虑了不同的因素。它们往往更像根据破产法第11章申请破产保护的商业公司，而不是一般目的市政。事实上，有时很难分清这类债务人是归类为商业实体还是市政实体更合适。比较In re Las Vegas Monorail Co，429 Bankr Rptr 770，795-800（Bankr D Nev 2010）（认为，尽管债务人的债券是免税的，但债务人不具备符合破产法第9章规定的市政特征）与In re New York City Off-Track Betting Corp，427 Bankr Rptr 256，265-66（Bankr SDNY 2010）［认为债务人，即一家公益公司（public benefit corporation），符合破产法第9章的规定］。对于大多数特殊目的债务人而言，破产法第9章可能相当有效。）米歇尔·维尔德·安德森对2008年至2013年进入破产或破产管理程序的28个地方政府进行了研究，发现普遍贫困是一个共同的主题。（*137.参见Anderson，123 Yale L J 1124-1126（详见脚注63）（报告了对2008年至2013年进入破产或接管程序的人口超过1.5万的市政进行研究的结果）。）破产也往往伴随着人口的大幅度减少。（*138.同上。）因此，安德森称，在她研究的城镇中，有一半的城镇，其居民比50年前减少了四分之一以上。（*139.同上，第1137—1138页。）由于人口减少通常滞后于大规模的不利生产力冲击，（*140.参见Glaeser and Gyourko，113 J Polit Econ 346-347（详见脚注98）。另见脚注98至101及附文。）这些数据描绘了进入破产法第9章的一般目的市政（至少就常见的经营规模而言）经济活力不足的黯淡图景。那么，基于目前的情况，我们可以得出以下结论：只有在债务扩散并与其他因素一起导致经济功能失调之后，才会进行破产干预。问题在于，当一个市政无法提供执法和卫生等基本服务时，其密度经济很可能已经消散。流动人口和资本会离开以寻找更好的归宿，而且它们可能没有理由再回来。必须尽早实施债务减免才能奏效。
与此同时，慷慨减免市政债务的理由也并非显而易见。我们需要考虑更慷慨的制度可能带来的成本和收益，并在两者之间权衡。这不是一项简单的任务。当然，债务减免的难易程度可能影响市政未来的借贷成本。但我们无法事先判断它可能会产生什么样的方向性影响。例如，如果法律允许债务人出于正当理由、不当理由或毫无理由地随意取消债务，那么贷款人就会对发放贷款犹豫不决，这是可以理解的。与无法获得债务减免的世界相比，单方面减免债务的规则可能会降低全额偿还债务的可能性，因此，贷款人需要收取更高的利率以作为补偿，或拒绝向更多的借款人提供信贷，或两者兼而有之。但是，与无法获得债务减免的世界相比，债务减免规则也可以提高债权人的贷款预期回收率，从而降低市政贷款的利率。
特定破产制度明智与否决于它在现实世界中区分不同案件的能力。本节的其余内容将讨论这一难题。首先，它概括地阐述了在现实条件下，也即在无法确定债务人前景的情况下，债务减免可能带来的成本和收益。然后，我论证了现代市政财务和运营模式，其复杂程度使国会首次设立市政破产时的相应模式相形见绌，这既增加了风险，也增加了与更慷慨的债务减免有关的潜在收益。最后，我阐述了对法律的具体修订，这些修订有望加速债务减免，从而帮助市政破产更好地实现目标。我提出的这些修订，并不是作为独一无二的最佳规则变化，而是本着抛砖引玉的精神，推动进一步的思考和分析。
4.1债务减免的前景：一般性考虑
债务减免规则有三种基本表现形式：
第一，债务减免可以起到从债权人到债务人的简单财富转移作用，减少债权人的预期收益，但不会大大增强投资激励（情景1）。这很容易想象，也是债务人进行欺诈性转移时试图达到的目的。从经济学的角度看，相对于无法获得债务减免的世界，这是一种两败俱伤的局面。它增加了事前的资本成本，却无助于增强事后的投资激励。
第二，债务减免可以增强投资激励，增加债权人的预期收益（情景 2）。这种情况在直觉上不太明显，但源于债务积压的可能性。为了说明这一点，让我们回到上文所述的Acme公司及其考虑并拒绝的项目。（*141.参见第3.4.1节。）回顾一下：Acme公司面临一个投资机会，其股东现在将投资80，未来将以同样的可能性获得200或0的回报。由于Acme公司欠债权人50，该项目对股东的预期价值为负，因此他们拒绝提供所需资本：
［0.5×（200-50）+0.5×0］-80 =-5
在这种情况下，债权人一无所获（股东也不投资）。
但现在假设破产介入并减记Acme公司五分之三的债务。它现在只欠债权人20，股东会发现这笔投资是有利可图的：
［0.5×（200-20）+0.5×0］-80=10
债权人的债务被减记后，他们的境况会好一些。由于股东被诱导投资，债权人现在有50%的机会收回20，而不是100%的机会一无所获。
相对于一个无法获得债务减免的世界，这种债务减免是双赢的。它降低了事前的借贷成本，并鼓励事后的有效投资决策。（*142.请注意，在这一假设中，不同程度的债务减免都会诱发有效投资。只要Acme公司的债务低于40，就会进行投资。从经济学的角度看，通过有效投资实现的盈余分配是无关紧要的。但向债权人分配多少盈余将影响借贷成本。）大萧条时期的费图特钢铁公司诉阿斯伯里帕克市（Faitoute Iron & Steel Co v City of Asbury Park）这个重要案件中就有这种调整的例子。（*143.316 US 502（1942）.）20世纪20年代，阿斯伯里帕克市大量举债以改善其木板路。经济大萧条导致该市违约。根据当时新泽西州的法律，如果85%（按价值计算）的债权人同意，该州最高法院可以对市政债务进行重组。在阿斯伯里帕克市获得必要的同意后，法院就这样做了，美国最高法院不顾持异议的债权人反对合同条款，确认了该法令。（*144.同上，第515-516页。）法官们非常倚重一个事实，即绝大多数债权人已经接受了重组，他们的默许表明，如果不进行重组，投资者实际上不可能有望得到更多。（*145.国会很快废除了这一判决，使联邦法律成为影响市政债务重组的唯一手段。参见11 USC§903。）法院认为，降低债券的名义价值增加了债券的市场价值。
第三，债务减免可以增强投资激励，但会降低（至少部分）债权人的预期回收率（情景3）。如果债权人由于合同或其他摩擦而无法获得债务减免所鼓励的投资成果，就会发生这种情况。例如，假设债务人的现金流足以全额偿还近期债务，但代价是必须牺牲将会产生长期收益的投资。即使对短期债权人的债权进行适度的估值折扣（haircut）也会减少他的收益。然而，这可能正是吸引有价值投资的必要条件，这些投资可能会阻止市政衰退。用长期的零息债权来补偿受挫的债权人，在理论上可能是可行的，但实际上并不可行。在这种情况下，债务减免可能会两败俱伤。它也许会提高事前的借贷成本，但这是有效率的，因为高昂的资本成本可能保留了事后违约的宝贵选择权。
在理想情况下，破产将在类似场景2的情况下提供救济，也许还有场景3，但不是场景1。然而，在现实世界中，对破产案件进行分类并不容易。起草的假设条款规定了可能的投资范围，这些投资所得收益的概率分布，以及对这些事项的一致意见。我们会发现，现实世界中的这些事实则完全是另一回事，因为在现实世界中，很多事情都是未知的，各方可能有理由欺骗或误导其他人。更慷慨的市政债务减免制度的基本困难在于债务人可能会提起策略性破产申请，这里我指的是援引破产机制来实现财富转移（情景 1），而不是解决财政困境（情景2或情景3）。策略性破产申请的核心问题是有限信息。更慷慨的市政破产法的实际功效取决于破产法院是否有能力清除策略性违约案例，或者换言之，是否有能力准确识别真正的财政困境。
4.2市政资本结构与破产法第9章的设计
在大萧条最严重的时候，美国国会首次引入了市政破产法，该法律得到精心设计，以区分真正的财政困境与机会主义违约。（*146.第一部市政破产法于1934年颁布：Act of May 24，1934，48 Stat 798。两年后，美国最高法院裁定该法律违宪：Ashton v Cameron County Water Improvement District No 1， 298 US 513，530-32（1936）。国会迅速做出回应，颁布了与第一部法律几乎完全相同的新法律：Act of Aug 16，1937，50 Stat 653（1937 Act）。这一次，最高法院支持了该法律的合宪性。参见United States v Bekins，304 US 27，51（1938）。）市政破产法的主要目标是众多改善区（improvement district）的债务，这些改善区是为建设农业和其他基础设施而成立的特殊目的市政，宏观经济低迷，特别是大宗商品价格暴跌使它们陷入困境。通常，这些地区的资本结构比较简单。（*147.各种类型的市政都被纳入该法律的适用范围，但因商品价格下跌而受到沉重打击的农业部门则是该法律的推动力。1937年破产法列举的受保护对象很能说明问题。该法律（1937 Act § 81，50 Stat at 654）扩大适用于下列债务：（1）排水，排水与防洪堤，防洪堤，防洪堤与排水，填海，取水，灌溉或其他通常被指定为农业改善区或地方改善区的类似地区，其组织或设立的目的是建造、改善、维修，并经营某些主要用于改善其土地以作农业用途的改良工程或项目；或（2）以各自名称所指定的目的而组织或创建的地方改善区，例如，下水道、铺路、卫生或其他类似区；或（3）为平整、铺设或以其他方式改善公共街道、道路或高速公路而组织或创建的地方改善区或其他类似区；或（4）为建设、维护和运营公立学校或公立学校设施而组织或设立的公立学校区或公立学校设施；或（5）为建设、改善、维护或运营港口和港口设施而组织或创建的地方改善区，如港口区、航运区或其他类似区；或（6）任何城市、镇、村、区、乡或其他市政。）它们的资金主要来自无担保债券，这些债券的本金和利息将由基础设施改善预期会产生的剩余财产税收入支付。这就意味着，在提议的债务重组中，债权人将面临简单清晰的计算。债务人是想趁机违约，还是存在真正的债务积压问题？是情景1还是情景2？个别债权人可能会得出不同的结论，但由此提出的问题本身并不复杂。而且，由于债权人通常都有共同的经济利益，法律可以约束所有债权人进行绝对多数表决，以此明智地克服棘手问题。
卡梅伦县第一水利改善区是第一个对市政破产立法提出宪法挑战的主体，（*148.参见Ashton，298 US 513。）在过去80年的大部分时间中，它也是典型的市政债务人。19世纪末，得克萨斯州布朗斯维尔周围的经济主要依赖于牧场和贸易（尤其是作为向墨西哥走私的起点）。然而，1904年，圣路易斯、布朗斯维尔和墨西哥铁路将卡梅伦县与北部部分地区连接起来，并鼓励中西部农民在该地区定居。（从1900年到1930年，卡梅伦县的人口增加了5倍。（*149.参见Alicia A.Garza and Christopher Long， Cameron County（Texas State Historical Association，June 12，2010），存档文件见http://perma.cc/F2QG-9SMP。））得克萨斯州立法机构为满足人口迁移的需要，将该地区合并为一个灌溉区，以便为灌溉逾4万多英亩土地融资，而这些土地以前只适合养牛。（*150.Ashton，298 US 523，527；同上，第533页（Cardozo不同意）。）为了给运河系统筹集资金，该区发行了两批利率为6%的债券，面值总计约80万美元。（*151.同上，第523页、第527页。）灌溉将使牧场能够被用于更有利可图的用途，特别是柑橘类水果和棉花的种植。然后，土地所有者将利用（部分）新发现的生产力来偿还债券。但是，大萧条使该计划受挫。大宗商品价格暴跌，当地农民发现很难或不可能纳税。许多人宁愿直接交出土地，也不愿为了债权人的利益而耕种土地，该地区违约并寻求暂缓偿债。（*152.同上，第533页（Cardozo不同意）。）
与许多特别区的债权人一样，该区债权人面临的问题也是该怎么办。他们是否应该减免部分债务，希望以此鼓励当地农民留下来耕种土地？还是继续要求全额偿付，并希望经济会好转，或者农民只是在虚张声势？法律通过两种方式鼓励解决类似问题。首先，它规定市政的所有普通无担保债权人在债务重整计划中享有同等待遇；其次，债权人应作为一个单一类别就债务重整计划的适宜性进行投票。（*153.1937 Act § 83（b），50 Stat 656：法官应根据（债务人的）债权人各自债权和权益的性质进行分类：但前提是，所有债权人，无论其证明方式如何，只要其资金来源相同，且无优先受偿权，则应归为一类。对于像该地区这样的资本结构，所有债权人三分之二的投票就足以接受某个债务组合（受制于司法裁量权）。1937 Act § 83（d），50 Stat 657。）由于所有普通无担保债权人都将受到同等对待，因此，任何人试图以破坏明智的债务重整计划为威胁来争夺特殊待遇都是无益的。此外，实际情况也比较容易获悉。税款拖欠和抵押品止赎，更不用说当时的农产品价格，都是公开记录的事项，债权人合理判断这些事实对其债权前景的影响。简言之，在最初设计市政破产的背景下，法律有可能很好地识别债务积压，并将它与机会主义违约区分开来。
但形势发生了很大变化，这些变化表明：（1）区分策略性破产申请和旨在缓解债务积压的破产申请可能比以往更加困难；（2）情景3变得更为合理。今天的情况为市政债务减免的效率提供了更有力的理由，即使有一些甚至可能有很大一部分债权人正确地预测到债务减免会损害他们的利益。因此，更慷慨的市政破产法带来的风险可能比以前更大，但这种法律的社会回报也可能更大。
部分变化可以追溯到一个单纯的事实，普通城镇、城市和县（其中一些规模相当大）现在也能像特殊目的区一样获得破产保护。这种情况最早出现于1976年。在此之前，市政甚至不能提出破产申请，除非得到51%的受影响债权人的支持。（*154.参见 1937 Act § 83（a），50 Stat 655-656。1976年修正案允许市政当局在以下情况下提出破产申请：已真诚地尝试与51%的受影响的债权人进行谈判，或“这种谈判（是）不切实际的”。Act of Apr 8，1976 § 84，Pub L No 94-260，90 Stat 315，317，作为修正案被编入11 USC § 109（c）。）仅这一项要求就排除了最根本的一般目的市政之外的其他市政申请破产的可能性。但无论理论上有多大可能性，破产一直是特殊目的区才能享有的权利，直到布里奇波特尝试破产，奥兰治县在20世纪90年代成功申请破产。
现代一般目的市政的运营和财政复杂性导致了投资者对市政事务的真正分歧（而不仅仅是策略性分歧）。城市的资本结构总是比灌溉区更为复杂。但是，即使规模不大的市政，其融资安排也变得愈发支离破碎。大多数市政的大部分债务不是欠金融债权人的，而是欠现任和前任雇员（或其代表）的，具体形式是养老金和医保责任。即使仅限于金融债权人，市政资本结构也已变得比以前更为复杂。本文不打算详述全部情况，但值得注意的是其中的一些重要发展：对短期信贷市场的依赖；售后回租（sale-lease back）交易；衍生品投资；权益证书（certificate of participation）；以及收益债券（支持项目融资，无须设立特殊目的区）。
一旦一个城市出现财政困境，不同债权人的利益就很容易出现分歧。有些选民身兼数个身份。例如，市政雇员也多为居民和业主，这就使他们作为债权人的目标变得复杂。即使单一身份的债权人也面临不同的前景。他们的合同可能承诺在不同的时间、从不同的资金池、以不同的利率、以不同的追索权、以不同的条件付款。即使这些债权人在形式上享有同等的优先权，债务重整计划也不一定一视同仁。（*155.关于破产法第9章中同等优先权的意义的讨论，参见David A.Skeel Jr，The Empty Idea of “Equality of Creditors”，166 U Pa L Rev 699，718-20（2017）；Hynes and Walt，33 Rev Bank & Fin L 635（详见脚注54）。）（而且，一视同仁的债务重整计划可能对某些债权人有利，但对另一些债权人不利。）由于这是众所周知的事实，所以拖延再次成为阻碍双方同意的债务重整的真正障碍。关键是要看到，在当前背景下，即使债务减免会增加总财富，谈判达成的债务减免计划也很可能失败。科斯式讨价还价根本难以实现。这意味着，如果有法律基础设施来促进债务重整，在许多情况下，市政衰退可能会被扼杀在萌芽状态。
然而，同样的因素也使我们很难判断债务减免请求是不是策略性的。法官这样的第三方观察者再也不能像过去那样，从债权人公开宣称的态度中推断出太多东西。（*156.但是，参见Vincent S.J.Buccola，The Janus Faces of Reorganization Law，44 J Corp L 1，23-27（2018）（阐述了在什么条件下，破产法官可以从债权人的专业知识中合理推断出关于债务人行为效率的事实）。）而市政破产有可能成为策略性博弈的沃土。这是因为市政破产缺乏“破产财产”的概念，（*157.参见11 USC § 541。）即债权人有权从中寻求其债权得以清偿的可识别的资源池。（*158.关于市政财政中明显缺乏对财产的追索权以及这种制度对破产影响的精彩讨论，可参见Juliet M.Moringiello，Decision-Making and the Shaky Property Foundations of Municipal Bankruptcy Law，12 Brooklyn J Corp，Fin & Comm L 5（2017）。）相反，一切都是悬而未决的，破产法官的任务是判定提议的债务重整计划是否符合债权人的“最大利益”。（*159.参见Buccola，38 Cardozo L Rev at 1318-22（详见脚注30）（讨论适用于破产法第9章“最大利益”标准）。有观点认为适用于破产法第9章“最大利益”是有歧义的，参见Baird，Statutory Interpretation（详见脚注2）。）过于慷慨的债务减免政策有可能导致财富转移，最终损害贷款人和借款人的利益。然而，策略性市政破产的风险很容易被夸大。策略性破产申请并非市政领域独有。长期以来，破产法官一直在处理消费者和公司的策略性破产问题。（*160.例如，在消费者情形下，人们会想到2005年之前某些案件慷慨使用宅地豁免的丑闻。在这些案件中，债务人能够在不影响未来收入潜力的情况下偿还债务，但她宁愿不偿还债务，而是寻求免除债务。《破产法典》允许个人债务人将某些财产从破产财产中豁免，债权人将从破产财产中获得偿付［11 USC § 522（b）］。根据各州法律的规定，债务人可以在一系列联邦豁免条款和一系列州豁免条款之间做出选择［11 USC § 522］（b）（3）］。在2005年之前，一些州提供了宅地豁免，允许债务人无限量地豁免房屋净值。负债累累但有偿债能力的债务人可以策略性地诉诸破产来减记债务，同时，把数百万美元藏于新购买的佛罗里达州或得克萨斯州的豪宅中。2005 年，国会为那些在破产前不久购买宅地的债务人设定了宅地免税额上限。参见Bankruptcy Abuse Prevention and Consumer Protection Act of 2005 § 308，Pub L No 109-8，119 Stat 23，作为修正案编入 11 USC § 522。在企业情形中，策略性破产的机会较少，因为债权人有权在股权投资者保留价值之前获得全额偿付［11 USC§1129（b）］。但机会主义行为仍然存在，例如，解除留置权（lien stripping）和类似做法，这些做法剥夺了破产程序之外归属他人的选择权价值。）破产法官在基本动态方面掌握的经验可能意味着他们比许多人想象的更善于识别这种动态。（*161.法院对爱达荷州博伊西县破产案的处理堪称典范。2010年末，拥有7 000人口的博伊西县农村地区因一起根据《公平住房法案》（Fair Housing Act）提起的诉讼而被判赔偿400万美元。In re Boise County，465 Bankr Rptr 156，161（Bankr D Idaho 2011）。博伊西县很快提交了破产法第9章规定的破产保护申请，要求减记除50万美元以外的所有欠款。同上，第166页（《公平住房法案》的判决加上有争议的律师费占该县债务总额的四分之三。同上，第163—164页）。该县的流动资产比债务多出200多万美元，但该县辩称，它无法在继续运营的同时支付判决金额。同上，第169—170页，第172—73页。法院深入研究了其财政状况，得出了不同的结论，驳回此案，理由是该县可以使用认股权证（warrant）来弥补本财政年度的预计收入与成本之间的差额。同上，第174—175页。当然，该判决涉及的是《破产法典》目前定义的偿付能力，而不是该县的财政困境。但首席法官特里·迈尔斯（Terry L.Myers）的结论似乎基于如下观点：该县的破产申请是策略性的。同上，第179页（简言之，该县没有使法院认为在发行登记的认股权证、设立认股权证赎回基金以及在法规规定的适当时间转移盈余资金方面，存在法律障碍）。为了履行判决，该县将不得不向居民征收超出他们意愿和习惯征收的更多税款；但没有理由认为一次性收费会导致对该县的投资流失。）此外，人们通常倾向于偿还债务。即使出于严格的博弈论原因，对资本市场上的重复参与者来说，最好的博弈选择是偿债，无论他们是否觉得有义务偿还。（*162.参见Kordana，83 Va L Rev 1077 & n 204（详见脚注58）。）值得一提的是，这与主权债务市场大体上类似。主权借款人甚至无须说服破产法官相信其理由的合理性就可以违约，但他们很少违约。（*163.参见Michael Tomz and Mark L.J.Wright，Empirical Research on Sovereign Debt and Default，5 Ann Rev Econ 247，255-63（2013）。）我们不能确定这种经验规律的最好解释是用国家声誉还是理性计算。但这是一种规律。
4.3鼓励尽早减免债务
财政危机先于经济危机。对某些市政而言，空间经济的耗散可能会迅速而不可逆转地发生。考虑一下当地木材产业转移到国外之后的工厂小镇。工厂一旦关闭，靠近它就失去了吸引力。然而，对另一些市政来说，可能会有一段较长的财政困难时期，在此期间，密度经济会因长期投资不足而慢慢受到侵蚀。这里以芝加哥为例。如果要帮助解决财政危机，破产措施必须在经济危机爆发之前进行，这意味着它可能需要在实际情况变得糟糕之前进行干预。因此，下列建议旨在鼓励使用破产，以便在不可持续的债务表现为投资不足之前将其减记，并鼓励责任方利用这些放宽的标准。
尽早减免市政债务的主要障碍是破产法第9章规定的债务人必须“资不抵债”才能寻求减免。（*164.11 USC § 109（c））（3）.）在这种情况下，资不抵债被定义为市政“通常拒不偿还到期债务”或“无力偿还到期债务”的财政状况。（*165.11 USC § 101（32）（C）.）正如我阐释的，破产法院在该定义中加入了时间方面的规定：如果市政在一个财政年度内耗尽资金，那么它就是资不抵债；另一方面，如果一个市政能够凑够足够的流动资金来偿还一年的债务，那么它就没有资格申请破产法第9章的破产保护。（*166.参见脚注27-31及附文。）这一硬性标准可能在斯托克顿案和底特律案中有所放宽，这两起案件引入了“服务提供型资不抵债”（service delivery insolvency）的概念。（*167.参见 In re City of Stockton，493 Bankr Rptr 772，789（Bankr ED Cal 2013）；In re City of Detroit，504 Bankr Rptr 97，169-70（Bankr ED Mich 2013）。）在这两起案件中，法官认为，如果一个市政只能以牺牲基本市政职能，如提供卫生、警察和消防保护等为代价，才能在短期内偿还债务，那么该市政当局就是破产法意义上的“无力偿还债务”。尽管如此，但这一创新只是承认，在一个市政完全停止运行之前的某个时候，它将吃掉足够多的老本，而后获得救济。
无论如何，破产法对市政破产的定义限制性过强。该定义可以放宽，而且最好完全摒弃。既然个人和企业在资不抵债没有发生的情况下也有资格获得破产救济，那么市政也不需要根据它们面临的限制性标准来衡量资不抵债，并且，破产对市政来说相当有效。（*168.在这些案件中，《破产法典》没有以破产资格为条件，而是允许破产法官驳回恶意提交的破产申请，即不是为了解决财政困境的破产申请。参见 In re Integrated Telecom Express，Inc，384 F3d 108，118-20（3d Cir 2004）［解释了11 USC § 1112（b）］；In re Myers，491 F3d 120，125（3d Cir 2007）［解释了11 USC § 1307（c）］。破产法第9章明确了适用善意要求［参见11 USC § 921（c）］。破产法官可以利用它而不是偿付能力测试来排除因解决债务积压以外的原因而起诉的案件。）基本问题是早在市政当局耗尽可以征税的财产、可以削减的服务或可以出售的特许经营权之前，财政困境就可能导致投资不足。（*169.私有化是流动性的来源之一，无论其效率后果如何，均可以加以利用。有关精彩讨论，参见Julie A.Roin，Privatization and the Sale of Tax Revenues，95 Minn L Rev 1965（2011）。）债务减免必须尽快实施才能发挥作用。（*170.有时，正如我指出的，财政困境源于市政在政治上未能提高税收，而不是因为居民和土地所有者完全无力偿还公共债务。因此，债务减免原则上既可以涉及征税，也可以涉及减免或调整所欠数额。一些评论家认为，允许破产法官征税可能是一项明智的政策。例如，参见Gillette，Fiscal Federalism，79 U Chi L Rev 291-292，326-329（详见脚注58）。有些人认为这种权力在宪法上是允许的。例如，参见Hunt，34 Yale J Reg 391（详见脚注58）。对于后一个问题，我不以为然。征税传统上被视为立法机构的职能。这就是为什么面对顽固不化的市政，债权人采用的救济措施总是一份要求主管官员（competent official）征收足够税款以偿还债务的强制令（writ of mandamus），而不是直接征税的法令。参见McConnell and Picker，60 U Chi L Rev at 445-450（详见脚注9）。 这也是为什么最高法院一再认为联邦法院不能任命接管人来控制市政事务。例如，参见Meriwether v Garrett，102 US 472，520-21（1880）；East St.Louis v Zebley，110 US 321，324（1884）。但是，也有例外情况，参见Supervisors v Rogers，74 US（7 Wall）175，180（1868）（该案认定了一个例外情况，即州法律明确允许被抛弃的债权人在任何有管辖权的法院寻求指定接管人）。）资不抵债要求是为了防止策略性破产申请。它已经实现了这一目标，但其实现方式主要是防止有价值的破产申请，从而确保市政破产的作用是有限的。如果破产法第9章要成为解决市政财政困境的重要工具，就必须放松破产要求。
即使破产要求被废除，市政破产也不会得到充分利用。可能还需要对法律进行更多修订。这是因为现行法律赋予了许多个人和机构有效的否决权，如果他们认为破产申请或债务重整计划的条款对他们或选民不利，就可以单方面阻止破产申请或债务重整计划。（*171.参见Buccola，38 Cardozo L Rev at 1322-37（详见脚注30）（确定了破产法第9章的否决者并讨论了否决权的影响）。）最突出的“否决者”是市政府和州政府官员。市长或市议会可以拒绝提交破产申请；根据许多州的法律，州长或其他被任命的官员也可以单方面阻止破产申请。（*172.同脚注171。）破产法官本人也有充分的自由裁量权来阻止他反对的债务重整。其结果是形成了这样一种制度，只有在多个机构中的每一个机构都同意的情况下，破产才能重组市政债务，这与多院制立法机构（multicameral body）的立法方式如出一辙。潜在的反对者只需要说服一个拥有否决权的人，让其相信反对理由是正当的，就可以破坏对市政选民整体有利的协议。除了被捕的可能性，当选官员似乎连重大财政问题都不愿意承认，更不用说加快可能结束其政治任期的债务重组进程。（*173.参见Julie A.Roin，Retroactive Taxation，Unfunded Pensions，and Shadow Bankruptcies，102 Iowa L Rev 559，560-561，573-574（2017）。）减少否决者的数量是一个值得追求的目标。（*174.从这个意义上说，时任国会议员约翰·科尼尔斯（John Conyers）在2017年提出的立法恰恰会使法律朝着完全错误的方向发展。参见Protecting Employees and Retirees in Municipal Bankruptcies Act of 2017，HR 139，115th Cong，1st Sess，in 163 Cong Rec E4（Jan 3，2017）（赋予工会代表对修改集体谈判协议的债务重整计划的否决权，并提高对市政资格证明的证据要求）。）
为此，应考虑两项相关的创新：为市政当局引入非自愿破产，以及确定破产特有的债权人优先权。（*175.有些人认为，任何非自愿的市政破产提议都是完全非法的，这并非毫无道理。最高法院在1936年的一份从未被正式推翻的判决意见中认定，第一部市政破产法违宪，正是因为该法律宣称联邦对州的创建拥有过多的控制权，而这是一部自愿破产法。）参见Ashton，298 US 530-432（详见脚注146）。我仍在进行中的研究表明，情况并非如此，我计划发表一篇文章，论证宪法允许非自愿的市政破产法。将这两项创新结合起来，可以带来更及时、更有用的清算。
非自愿机制将允许债权人启动破产程序，而不论州或地方官员可能想要得到什么，并允许债权人在债务人不能或不愿提出可行计划的情况下提出债务重整计划。这种机制可能有多种方式，但是为重组企业债务而实施的非自愿程序提供了一种有用的模式。破产法允许持有至少1万美元债权的债权人将债务人纳入破产法第11章处理。（*176.参见11 USC § 303（b）（1）-（2）（规定破产法第7章和第11章下的非自愿破产案件的标准）。）根据现行法律，只有债务人“无力偿还到期债务”的情况下，破产法官才可以不顾债务人的反对签发救济令。（*177.11 USC § 303（h）（1）.）对于市政债务人，这一限制需要放宽。界定市政破产的相关表述也需要放宽，我们刚刚已经看到了其限制性过强的原因。旨在确定未来支付能力的指标，如年收入与未偿债务总额之间的比率，或一系列此类指标，更适合市政。
一旦破产案件真正启动，无论自愿与否，顽固不化的债务人都无法通过猛烈反对取胜。根据破产法第11章，债务人有权在120 日内提出债务重整计划。（*178.11 USC § 1121（b）.）在此之后，或者在法官颁发命令之前，（*179.11 USC § 1121（d）（1）.）任何利益相关者都可以提出债务重整计划。（*180.11 USC § 1121（c）.另见11 USC § 941（只允许债务人提出债务重整计划）。）债权人发起的债务重整计划并不常见，但这只是因为债权人发起重整计划的可能性促使管理者首先提出可行的重整计划，以维护议程控制权。无论案件是否自愿，确认债务重整计划的规则都是相同的。非自愿程序的目的不是要改变实质性权利，而是迫使债务人进行清算。特别是，破产法第9章确认债务重整计划的标准不必为了获得非自愿机制的优势而有所改变。
非自愿的企业破产极为罕见，（*181.参见Richard M.Hynes and Steven D.Walt，Bankruptcy Bounties*22（University of Virginia School of Law，Law and Economics Paper Series 2018-15，Oct 30，2018），存档文件见 http://perma.cc/E8KB-HF5T。）人们由此可能会推断非自愿程序本质上是无用的。这是错误的推断。企业非自愿破产案件之所以不常见，是因为债权-债务法律背后的规范在发挥作用。根据州法律，企业债权人享有相对强大的催收权。通常，他们乐于单方面追求自己的利益，而不是诉诸破产法庭。预见到个体债权人救济权能（remedial power）的实际效果，陷入困境的企业管理者如果不能延缓破产，很可能倾向于自己申请破产救济，那么他至少要选择清算的时间和地点。按理说，非自愿机制在市政情形下会更加突出，这是因为根据通常的州法律，债权人的催收权非常薄弱。在企业情形中，一般债权人通常可以通过单方面止赎、起诉或威胁采取其中一种措施来最大限度地收回个人钱款。但在市政情形中，债权人最希望减记其债务，从而降低债务人的杠杆，减少对稀缺资源的争夺。
这就涉及破产特有的优先权（bankruptcy-specific priority）问题。非自愿破产程序能够及时减少市政债务的前提是债权人或者至少一部分债权人对这一想法感兴趣。必须有人启动破产程序并推进案件。考虑到目前不确定的优先权安排，这也许不大可能。尤其是在上文所说的债务减免预计会刺激投资，但会减少债权人回收债权的情景3中，非自愿机制不太可能导致尽早提交破产申请。特别是当债权人认为，如果情况恶化到一定程度就有可能获得救助时，他们可能会理性地选择观望策略。事情总会有转机；无论如何，总会有其他人承担责任。
如果出现情景3的可能性很大，那么破产特有的优先权值得考虑。这需要对破产中的市政债务进行分类，而这些债务在破产程序之外被视为具有相同的优先权（例如，作为一般无担保债务）。这样做的目的是让某些债权人享有特权（privilege），进而使他们有特别的理由选择破产法庭，促成非自愿破产申请或者为自愿破产申请进行游说。（*182.破产特别优先权是《破产法典》的主要内容。例如，《破产法典》规定，粮食生产或种植者的无担保债权优先于“政府单位”的无担保债权，尽管这两种债权在破产程序之外有相同的地位。可比较11 USC § 507（a）（6）（A）和11 USC § 507（a）（8）。）正因为如此，标准的经济学理论反对破产特有的优先权：这些优先权会激励那些因特殊规则而处于最有利地位的人争夺破产管理权。（*183.也可参见Douglas G.Baird，Loss Distribution，Forum Shopping，and Bankruptcy：A Reply to Warren，54 U Chi L Rev 815，817-818（1987）。）但这恰恰是干预的目的。它将促使那些在破产清算中表现最好的人在耗尽太多当地资源之前寻求破产清算。（*184.优先权方案还有额外好处，如降低不确定性、加强对贷款人的监督以防止出现不负责任和财政困难等。参见Buccola，38 Cardozo L Rev at 1316-1322（详见脚注30）（认为破产法第9章中债权人实质性权利的不确定性会增加市政的事前借贷成本）；Clayton P.Gillette，Bondholders and Financially Stressed Municipalities，39 Fordham Urban L J 639，654-70（2012）（认为市政的债权人是优于市政辖区居民的监督者）。）参见Richard C.Schragger，Citizens versus Bondholders，39 Fordham Urban L J 787，789-793（2012）（认为市政债权人是软弱的监督者）。
例如，合理的优先权规则可以使养老金债权（pension claim）优先于一般义务类证券债务（bond debt）。（*185.关于债权人应该承担市政违约风险的规范性论点，参见Gillette，39 Fordham Urban L J 654-670（详见脚注183））；Schragger，Citizens versus Bondholders，39 Fordham Urban L J at 789-973（详见脚注183）。该规则将规定，债务重整计划应确认受损债务人的反对意见，必须在不损害养老金债权的前提下偿还一般义务类债务。（*186.当然，从原则上讲，使用担保债务和特别收入质押可能会削弱专门针对破产的优先权方案的有效性。但在实践中，大多数市政可以有效担保的财产有限。）该规则的主要作用是确保养老金领取者的债权不会受到市政整体债务负担调整的影响。它的次要作用是鼓励养老金领取者游说市政尽早申请破产，然而从经济的角度看，这一作用至关重要而非次要。如果在给定情况下，减少未偿证券债务有望刺激当地基础设施投资（情景2或情景3），那么，养老金领取者会认为尽早清算改善了他们的境况，哪怕只是因为清算使他们有更多机会在未来遇到有偿付能力的市政当局。（*187.另一种针对破产的优先权方案则会起到相反的作用，它将无资金支持的养老金负债置于一般义务类债务（general obligation debt）之后。正如David Skeel所言，这样的规则可能会促使公职人员游说，要求全额支付他们的离职后福利，从而消除与公共部门讨价还价相关的一些代理问题，或许还能鼓励政府预算更加平衡。例如，参见David A.Skeel Jr，States of Bankruptcy， 79 U Chi L Rev 677，692-93（2012）（表明州一级的养老金债务的重组可能会产生这种有益的效果）。David A.Skeel Jr，Is Bankruptcy the Answer for Troubled Cities and States?，50 Houston L Rev 1063，1073-74（2013）（同前）。这种替代性方案表明，将一般义务类债务置于次要地位可能会带来一个弊端：它会逐渐抑制公职人员对养老金资金充足性的关注。但在我看来，将公职人员的福利置于次要地位这一策略无论理论上如何令人满意，当事态严重时，在事后都是政治上不可想象的，至少在大范围内是如此。如果这是真的，而且确实是真的（换句话说，这是一个常识问题），那么事先宣布无资金积累的养老金负债将被置于次要地位的所谓激励好处，很可能是虚幻的。）当然，这种结果会影响市政出售债券的条件；但是，情景3，即市政当局陷入财政困境的前景表明，较高的借贷成本可能更可取。
5.结论
技术和文化变革的过程意味着曾经繁荣的市政，就像商业公司一样，有时也会破产。由于许多人无法或不愿进行调整，严重的社会混乱可能随之而来。法律可以在抑制这种失调的影响方面发挥作用。地方导向型补贴还是个人导向型扶持才是更明智的政策，这是一个有待讨论的问题。但无论如何，我们都需要认清现实。在市场经济中，地方衰败与创新一样不可避免。一些地方将变得无法产生足够的财富来提供大多数美国人认为法定的基础设施和公共品，而破产无法改变这一事实，因而并不是根本的解决方案。
但本文认为，市政破产能够保护自然经济和密度经济，而公共债务阻碍投资，有可能使这些经济消散。然而，当前的破产法第9章对实现这一目标收效甚微，因为只有在财政困境很可能转变为全面的经济危机之后，它才会促进债务重整。为了实现其经济功能，需要在市政最终无力偿还债务之前的一段较长时间内就进行破产干预。■
（中国政法大学破产法与企业重组中心宁夏职业技术学院 马学荣 译）
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