再议经济体制问题

　　Richard R.Nelson，哥伦比亚大学经济学教授，演化经济学的主要代表人物，他和Sideny Winter 合著的《经济变迁的演化理论》被视为演化经济学形成的标志。原文“The Economic System Question Revisited”，载于Industrial and Corporate Change，Vol.31，Issue 3，2022年6期，第591—609页。

一、引言

　　哪种经济体制更好？基于私人企业和市场，还是基于国家所有制和计划？这场持续了几乎整个20世纪的激烈争论已经结束。(* 最自信的胜利呼声或许来自Fukuyama（1992）。)最常被提起的解释是，国家所有制和全面的中央计划有负众望，且不免与专制政治制度有关。但显然，广泛运用市场机制的经济体持续存在的另一个重要原因是，它们已大大不同于二战之前。它们大多成功采用凯恩斯主义路线遏止了持久的深度经济萧条，此前这曾酿成了大范围的政治动荡和经济灾难。这些经济体还呈现出后来被称为“福利国家”的许多特征。概括来说，当今政府在经济活动中的作用范围比以往大得多。

　　虽然这些改革获得了普遍认可，但它们的影响往往被抑制。当被问及诸如美国、英国、欧盟国家或日本等高收入现代经济体如何组织和管理各种产品和服务的供给，以满足其多种需求时，专业经济学家和非专业人士仍强烈倾向于将这些经济体描述为“自由企业市场经济体”（free enterprise market economies）。这大大简化了整体图景。(* 我早在2002年就呼吁关注这个问题。)

　　所有这些国家确实广泛利用营利性企业通过市场销售其提供的产品和服务，这就是许多经济活动和经济部门的主要故事。然而，即使在以市场机制为核心的经济部门，通常也有重要的非市场机制。例如航空客运业受多种法规约束，依赖公有或特许机场，而且在政府的空中交通管制系统内运营。虽然营利性企业和市场机制参与了许多重要产品和服务的供给，但它们仍然从属于其他治理结构。因此，从国家安全到中小学教育，再到城市垃圾收集等领域，政府程序和机构决定了大部分事务。在一些重要活动中，虽然私人组织有很大作用，但它们往往是非营利性的，而不是营利性的。美国的高等教育就是这样。还有一些重要活动和部门，例如刑事司法体系，将营利性主体大多排除在外。我将在后文详细讨论。

　　即使只截取了复杂图景的一小部分，也能明显看出人们普遍持有的看法，即诸如美国这样的现代经济体基本上都是市场经济，过于简化了。作为本文讨论的重点，这种看法尤其影响思考和分析，人们无法认识到服务于不同需求的不同经济部门往往以不同的方式被组织起来，并受到治理。这些经济体对不同产品和服务供给的组织和治理方式是非常混合的。

　　作为对二战后各种经济改革的补充，当代经济学家提出了关注特定情形、特定产品和服务的理论体系，认为如果社会依靠相对不受约束的自由企业和市场机制来组织经济活动，就会出现市场失灵，因而还需要更为复杂或不同的治理模式。(*一般认为，这支研究始于二战前的庇古（1920）。)但市场失灵研究反而在战后得到了极大发展。但这些案例被归到市场失灵主题下的事实表明，针对市场优于其他经济组织和治理模式的普遍规律，它们被视为例外。分析的重任落到了支持这些另类模式的人身上。

　　我认为，这种视角使人们在思考如何应对现代社会一些最具挑战的问题时，产生了严重偏向，并妨碍社会采取有效的应对措施。现代经济要满足许多不同需求。用于满足不同需求的不同技术及其他实践之间存在显著差异。为了使不同的活动和部门能够有效满足其面临的需求，并符合社会最重要的价值观，组织和治理模式存在显著差异也就不足为怪了。

　　本文的标题表明了我的看法，即经济体制问题并没有消失，但无法在整合旧有讨论的层面上解决。社会主义或资本主义等术语根本无法刻画现代经济体制复杂的混合性质。(* Dahl and Lindblom（1953）在半个多世纪前就提出了这一点，另见Shonfield（1965)。遗憾的是，这些年来对它的认识似乎已不如从前。)虽然运用利润激励和市场机制的好处在许多经济领域已成为基本共识(*长期以来，即使在希望被看作社会主义社会的国家，情况也是如此。举个早期有名的例子，Crosland（1956）对英国社会主义未来道路的分析。当今中国经济虽然是社会主义，但也广泛利用了市场。)，但遗憾的是，人们最多只是模糊地知道，现代生产性经济也采用其他组织和治理形式，市场和非市场要素的组合在各个经济部门之间差异很大。我们的经济体制面临的挑战是，如何在不同的经济活动领域中实现市场和非市场要素的恰当组合。

　　我想强调的是，这一挑战将持续存在，无法一次性解决。经济不是静态的，而是不断演化的。新技术不断涌现通常能更好地满足需求，但也有可能造成危害。新行业的出现和成长通常会带来新的治理挑战。某些时候，欲望和需求的变化会导致其他方面的经济变化，再使欲望和需求产生反应。从这一广泛的意义上说，不同经济活动的组织和治理方式也在演化。其间的变化通常包括设计出新的组织和治理模式，只为能比旧模式更好地适应新环境。总的来说，这些结构性变化的任何细节都无法预测，遑论广泛的国家计划过程的结果。然而，经济活动的组织和治理方式很大程度上受政府政策影响。一些主要政治集团认为某些经济活动或部门绩效不佳，针对这些活动或部门及其组织和治理方式的改善，不论何时都存在激烈的政策争论。

　　一些读者可能会提出反对，说我在强调经济组织问题时忽略了像美国这样的国家正面临两个最重要的挑战，一是要设法解决收入和财富分配的严重不平等，二是要有效应对全球变暖。虽然我不会在文中直接讨论，但我认为，这两者基本上都与各种经济活动的组织和治理方式有关。为有效应对挑战，需要对组织和治理方式进行重大变革。而要变革，就要认清在如何有效组织各主要经济部门方面的主要差异。

　　如今，人们对一些重要经济部门提供的产品和服务，或其成本，又或其整体管理方式的失望和抱怨，已经引发很大政治压力，要求重大结构性变革。(*多年来，现代经济体制在满足不同需求方面的表现参差不齐，一直令我忧心（Nelson，1977）。)其中一类领域包含了控制互联网平台的公司，这些平台是各种在线服务的基础。关于这类领域的讨论涉及监管和反垄断问题。此外，人们对美国的养老院和学前儿童保育中心的组织和治理方式也产生了普遍担忧。除了监管问题，还有公共补贴的角色问题，以及这些服务由非营利性或公共组织提供是否会比营利性企业更好。还有一个突出的问题是廉租房供应不足，以及过去25年来房价的普遍上涨。在美国，人们普遍认为药品定价不合理。多年来，医疗服务的融资、治理和组织一直存在争议。近年来，金融机构对经济活动的组织和治理方式的影响力不断增强，引发了许多要求改革的呼声。人们普遍认为，近年来规模和影响力大幅上升的复杂金融体系需要受到管控并进行重大改革。后文将扩大并深化对经济活动领域的讨论，显然我们正努力为这些领域寻找更合意的组织和治理结构。(*Stiglitz（2019）指出了此处提及的大多数问题，还提出许多与平等相关的其他政策问题。)

　　要有效处理此类问题本就很难，既因为它们总是涉及利益冲突，也因为我们对复杂的组织结构和有效的治理方式理解有限。然而，经济学家倾向于将相对纯粹的市场组织和治理作为一种普适结构，即便承认存在不适用的情况也将之视为例外，所以挑战变得更为艰巨。此外，关于如何处理这些例外，一般经济理论的表述往往是高度简化和抽象的。有经济学家研究一些不同于一般竞争市场模型的重要经济部门（如医疗服务部门），但目前他们分析非市场或混合经济部门的工具还很有限，这很大程度上是因为鲜有人重视本文强调的挑战。

　　经济学家概念化、讲授和论述经济组织与治理的方式对有见识的公民思考这些事物产生了很大影响。当代政治通常过度信奉相对纯粹的市场组织和治理的有效性，对此，当代经济学说即便不是唯一因素，也是重要根源之一。

　　本文其余部分组织如下。在第二节中，针对满足不同需求的产品和服务生产，我描述了现代经济体中组织和治理方式的多样性。我强调，多样性和非市场因素在各种经济活动领域发挥重要作用，而且常常发挥主导作用。

　　在第三节中，我讨论了现代经济体中经济活动的组织方式为何如此混合、多样。我提出，正如经济活动与经济结构的其他方面一样，不同活动和部门的组织和治理方式也是不断演化的。不过，政府项目和积极的政策制定在塑造有效运行的演化过程中，可以产生有限但重要的作用。

　　第四节进一步阐述了我的观点：若要在那些给我们带来难题的经济活动领域制定好的政策，而且在更广泛的领域内制定合理的经济政策，我们首先需要摆脱“存在例外情形的市场经济”这一认知，并明确承认当下的经济体制是混合而多样的，要满足多样化的需求，就必定如此。此外，我们还需要更好地理解现实中的经济体制：不同经济部门的组织和治理方式有何差异；多样化的经济体制是如何演变的；其优势与劣势是什么。这是构建分析必需的第一步。当有必要改革带来难题的经济活动和部门时，这一步可以帮助我们评估和推行改革。

　　第五节讨论了在现代经济活动中所占份额巨大且不断增长的一类经济部门，其特点很少受到当代经济学家的关注。这些部门提供的产品和服务既有私人品的属性，因为它们被提供给直接从中受益的特定用户；也有公共品的属性，因为它们的供给对整个社会都有很大影响。在许多情况下，这些供给方混合了私人企业和非市场组织，其资金来源既有用户购买，又有公共支持。有人可能会觉得社会很难弄清楚如何组织和治理这些部门，事实也的确如此。

　　如上所述，经济学家提炼与讲授的关于经济活动的简单市场模型对许多非专业人士的观念有着重大影响，但明显适用这类模型的经济部门和活动却在现代经济中占很大比重。如果我们要有效应对当前面临的诸多棘手的经济挑战，就需要超越目前的认知，承认我们的政治经济是复杂多样的。(*我想强调的是，我在这里表明的立场并非反市场的。相反，我们应当将市场组织视为现代经济体用来治理不同经济活动领域的不同组织和治理形式之一。市场组织更适合于某些领域，而市场组织的作用场景几乎总是伴随着非市场因素。)

二、复杂多样的经济

　　如果你问美国或其他高收入国家的专业经济学家或博学的非专业人士，经济是如何组织和治理的，我猜几乎所有受访者都会说他们的经济是市场经济，其基础是以利润为导向的私人企业，受到市场供给端竞争的约束，而需求端的潜在消费者可以自由选择购买什么、向谁购买。关于政府在经济活动中的作用，大多数受访者会说提供了使市场机制能够正常运行的法律环境。很多人还会提到，政府当然也在经济中发挥其他作用，包括管理货币和财政政策以保持宏观经济平衡；提供国家安全和公共卫生，这些是市场机制无法独立提供的公共品；监管某些经济活动，以防止对经济或社会有害的行为，例如可能令用户受到伤害的产品、对工人来说很危险的操作，以及更普遍的导致全球变暖的企业行为。还有扶贫救灾和各种“福利国家”计划，旨在确保所有公民至少能获得基本的产品和服务，过上体面的生活。但是，上述政府行为都被看作对核心市场经济的支持、补充和适应。这基本上就是当今大多数标准经济学教科书表达的观点。

　　我在这里要提出的论断是，即便这类折中的观点也过度简化了现代经济活动的组织和治理方式。我关心的是我们组织和治理许多不同活动和部门的方式，而这些活动和部门提供了产品和服务，满足了各种各样的需求和欲望。正如前文所述，我不讨论现代经济中可支配收入在人口中的分配是如何决定的(*此处，劳工议价能力和工会力量显然是一个重要议题。但本文对此不做讨论。)；另一方面，我分析的重点之一是如何向那些能够从中受益的人提供不同的产品和服务，这显然是社会不同群体福利的重要决定因素。

　　下面的例子展现了美国不同经济部门和活动是如何组织的。其他高收入国家的情形虽有明显区别，但也大致相似。(*Shonfield（1965）概述了二战后不同高收入经济体之间经济组织和政府作用的差异，但其分析的层面比本文更为综合。)上文提到，不同部门的组织和治理方式不断变化，需要以动态方式呈现，后文将从这个角度阐述，但先了解一些简况会很有启发。

　　当今许多经济活动和部门看起来确实很像经济学教科书中的模型，市场机制占主导地位，非市场机制起辅助作用。其中既包括许多服务业，例如餐馆、旅馆和零售店；也包括许多制造业，例如纺织业。这些行业的基础设施几乎都是私有的，其中的企业服务于市场需求。企业管理者的目标是盈利，或者至少给予投资者体面的生活。一般来说，管理者在提供什么、如何提供以及定价方面有多种选择，这些选择受竞争约束，不受监管限制。

　　另一方面，这些行业的运营都处在保护公众免于风险的监管制度之下，但注重盈利的管理者可能会忽视这些风险。餐厅必须符合食品安全标准，包括所用原料的性质以及厨房和仓储设施的清洁程度。各类市场销售的服装必须不易燃。实际上，所有经济活动和部门都受到这类具体规定的限制，既包括防止消费者购买有害产品的规定，也包括保护劳工的规定。当然，近年来，环境保护一直是监管的重点。

　　毋庸置疑，这种针对特定行业的监管制度存在争议，一方认为现行监管过于严格，另一方认为过于宽松。虽然经济学家经常将政府针对特定行业的消费者保护条例和劳工保护条例视为特殊情况，但对于几乎所有国家、所有市场导向的部门，这些规则仍然是市场活动治理的基本方面。

　　在许多所谓由市场组织的经济部门中，非市场制度的作用远不止于监管。以汽车行业为例，类似于酒店和餐厅，汽车的设计和生产也受到各种监管制度的约束，但非市场制度对汽车使用行为的影响更大。社会对汽车的使用依赖于公共基础设施，也就是道路系统，以及公共交通法及其执行。

　　有大量行业由通过市场销售产品的营利性企业组成，依赖于政府提供必要的基础设施、制定面向其需求并控制其潜在危害的特定法律。我在前文提到了航空公司及其使用的飞机。在美国，航空公司的运营和客机的生产都是由通过市场销售产品的营利性企业完成的（在其他国家，该结构往往更为复杂）。然而，这些行业的运营离不开机场的存在和运转，后者主要依靠公共融资，并通常由公共或准公共组织与空中交通管制系统管理，该系统的管理者是政府机构或公共管制的私人机构。或以药品为例，除了受到严格的监管，营利性制药业还很依赖由公共出资的上游药物研发，以及对培养科学家的公共支持。很大一部分药品市场得到了支付医疗费用的政府项目的支持，在很多情况下则通过这些政府项目组织。

　　正如我指出的，关于市场经济体如何运行的许多描述都承认，这些经济体的有效运行需要基础设施和法律制度，后者的提供被视为国家职能。然而，这些职能往往被看作为一般意义上的经济活动提供平台，几乎没人了解有多少基础设施和法律制度是针对具体部门或活动的。

　　关于企业如何满足客户需求的标准解释是，企业直接向需求方销售产品或服务。然而，在一些重要的经济部门，虽然营利性企业是服务的主要提供者，潜在接收方可以自由决定是否使用该服务、向谁获取该服务，但供给方与需求方之间的关系结构与教科书上的市场模型完全不同。更准确地说，这类服务是免费的，或价格远低于成本，供给企业的收入来源与基础服务相关。一个典型例子是电视节目，通常（并非所有情况）由营利性企业提供，但其盈利方式不是向观众直接收取节目费，而是对节目植入的广告收费。大多数报纸和杂志出版商确实要求读者付费，但其大部分收入往往来自广告商。当然，这种市场组织模式也是当今一些互联网平台的运营方式。我们面临一些严肃的问题：标准解释认为经济活动的市场组织是合意的，这是否与市场组织的种类有关？市场组织应处于什么力度与什么性质的监管之下？随着互联网服务的重要性日益增加，这些问题显得更为严峻。

　　几乎所有私人企业和市场的倡导者都承认竞争的重要性，竞争激励和约束营利性企业，使价格与成本保持一致，并迫使它们努力满足用户需求。当涉及对社会正常生活至关重要的产品和服务供给时，美国的政治体制显然反对企业获得并保持强大的市场势力。这是一场持续的斗争。社会很难防止企业在一些重要经济部门获得较强的市场势力，或在主导企业出现时将其拆分，或有效规范企业行为。但政府机构不断限制市场势力以及拥有市场势力的经济实体的行为，可能会对企业行为产生较大影响。

　　几乎所有国家，包括欧盟，都有反垄断政策。然而，反垄断执法断断续续且存在缺陷，不仅因为足以吸引反垄断关注的大型企业具有政治影响力，还因为担心打破垄断或以其他方式限制垄断会导致经济效率下降。事实上，当企业受到反垄断攻击或威胁时，为其辩护的理由通常是，它们的市场主导地位源于很好地满足了用户需求，实现了经济效率。在反垄断案件中，检察官不易胜诉，且可执行的救济措施的影响往往是高度不确定的。(*吴修铭（Tim Wu，2018）论述了美国反垄断执法的局限性，并对此表示遗憾。)

　　另一方面，反垄断执法或其威胁往往是影响这类行业中主导企业行为的重要因素。半个世纪前，当时占主导地位的美国电话电报公司（AT&T）的解体就是一个很好的例子。如今，反垄断行动显然对主导了重要互联网平台的企业造成很大威胁。这些企业的所作所为一定程度上受到了反垄断威胁的影响。

　　有充分理由相信，更具竞争性的结构在某些部门是可行和合意的。虽然在这些部门使用或威胁使用反垄断措施是合理的，但是当激励供给者竞争的体制看起来无法实现或者即使实现也不符合公共利益时，就需要采取其他方法来解决垄断问题。经济学家和非专业人士普遍认同某些经济部门是所谓的“自然垄断”部门，即由一个或极少数供给者集中提供产品和服务具有显著经济优势的部门。经济优势可能来自规模经济、范围经济或协作，这些在统一管理下最有可能实现。在这些条件具备的情况下，将这个领域留给不受约束的私人企业，不免会导致一家或几家企业主宰市场。但是，用反垄断威胁遏制新的自然垄断行业内的集中趋势，或者在主导企业站稳脚跟后打破垄断，都会受阻并产生反效果。于是，我们的政治经济往往求助于其他控制模式。

　　“公用事业”一词通常指代大众认为应该以合理条件向所有公民提供产品和服务的部门，该部门也被认为是自然垄断的，或是出于其他原因，应该由政府机构监督其产品和服务及定价方式。这些活动和部门往往由公共机构管理，或由私人机构管理并在行动范围、投资和定价方面受到监管。多年来，美国将一系列行业视为公用事业，包括市政给排水、大规模发电和配电、电话服务、铁路、航空旅行和邮政服务。垃圾收集和公共交通等许多城市服务通常被视为公用事业。许多欧洲国家的情况也类似，但与美国相比，它们实施控制所借助的公共管理更多、监管下的私人管理更少。

　　正如我前面强调的，经济体制是动态而不是静态的，其结构随着时间的推移而变化。如前文的例子所示，各国视为公用事业的行业和活动的范围往往会随时间推移发生变化。因此，近年来，美国已基本放弃对电话系统、货运铁路和航空公司的定价和投资的监管，大幅软化对电力供应的监管，并且联邦邮政服务面临来自不受监管的私人企业的竞争。与此同时，一些大型企业因拥有用户众多的互联网平台而获得巨大的市场势力，要求拆分它们或将它们作为公用事业进行监管的呼声愈演愈烈。在只有一家或几家企业的领域，政府直接或间接管理的范围和性质都极具争议和不确定性，特别是在保证服务质量和服务可得性方面。但这是美国政治经济的一个长期特征。

　　上文提到的部门都是面向市场需求的，大多数情况下由多个不同经济单元组成，每个经济单元都根据自身的特定需求做出购买决策。然而，现代经济中的大部分活动都服务于公共目的。一般来说，这类活动会获得大量公共资金，其各方面可能都由政府而不是私人企业管理。维护国家安全或提供公共卫生就是典型的例子，法院和警察也不例外。在这些领域，政府需要扮演的核心角色几乎不存在争议。公共机构而非市场，负有确保供给充足的基本责任。

　　这类活动中的政府机构和政府项目通常借助相对标准的市场机制获取所需的大量投入。然而，当需要的是高度专业化的产品时（就像大部分国防采购），它们可能会在内部生产，或者在十分严格的控制下采用私人供应渠道。而这类项目提供产品的数量和种类并不是由市场决定，而是通过政治和行政程序决定。

　　经济学家认为，特定产品和服务供给中的大部分政府参与都是合理的，即政府需要提供公共品或至少为其融资以使全民受益。公共品的影响就像空气，虽然不同个人和群体都能感知到，并产生不同的收益和成本，但一旦存在公共品的供给，任何人无法被禁止或免于受其影响。公共品不是提供给个人受益者的，是提供给整个社会（或其中大部分）的，且政界对其供给水平和供给构成争论不休。事实上，提供公共卫生、国家安全或刑事司法体系等福利的活动有时不被当作经济活动，而从事这些活动的组织，如军队或法院，往往不被当作经济组织。但是，这些活动和组织使用了大量资源，其产出也包含在GNP（国民生产总值）核算之中。(*我注意到，由于这些活动提供的服务不是由用户购买的，因此无法用他们的支出衡量产出价值，国民生产核算师被迫使用供给成本衡量产出价值。这显然是有问题的。)

　　经济学家的“公共品”概念很适合一些主要通过政府项目和机构运作的经济部门。然而，考虑到政府参与提供产品和服务的领域之广泛，如果我们明白公共品和私人品之间的显著差异，就知道公共品概念更适合于其中某些领域。因此，你会发现，由公共财政支持或政府直接提供的一系列产品和服务，和私人品一样，满足了购买或直接得到这些产品和服务的特定个人的需求。然而，公共支持之所以被合理化，要么是因为这些服务的供给和个人使用会为全体或大部分人口带来好处；要么是因为在一个公正的社会中，所有人都应该合理获得相关产品或服务，不管他们是否有能力支付；或在很多情况下两者皆然。

　　许多公共服务属于前一种。垃圾收集、街道清洁和诸如公交线路等公共交通服务显然符合整个社区的利益，因为它们可以保持社区更清洁、更健康、更少拥堵。与此同时，个人、家庭和其他经济单元能够得到这类服务，并直接从中受益。

　　如何为那些既能直接惠及个别经济单元又能使全部人口或大部分人口普遍（有时是分散）受益的服务筹资，并提供这类服务呢？这一问题一直争议不断。争论的一部分是直接受益人应该支付多少，以及政府财政支持多少才是恰当的。但是，争论往往也涉及应该如何提供此类服务。因此，美国周期性地出现公共服务供给的“私有化”浪潮，其后又出现了将服务管理权交还政府的运动。近年来，许多州将监狱管理承包给营利性私人企业的做法引起了极大争议，人们强烈要求取消这种做法，并要求将所有监狱纳入公共管理。我们在任何时候都能看到一种混合的服务供给体制，其中公共机构和私人企业都提供服务，私人企业在服务的性质、质量和定价方面受到某种形式的监管，总体资金的来源混合了公共补贴和私人支出。

　　教育是另一项能产生公共和私人收益的活动，也被公认为是应该向所有人提供的服务，而不论受教育者收入几何。大部分小学和中学教育，还有相当一部分大学教育，都是公共出资的，所有儿童都必须上学。这一领域的明显问题是，是否应该规定公立学校入学率，为所有儿童提供相对统一的教育？或者是否应该允许人们所受教育的类型存在多样性、支付意愿存在差异？在大多数国家，除了提供免费或低成本教育的公立学校外，还能看到追求教育的人自由挑选私立收费学校，私立学校通常也能得到政府的补贴。(*另一个被公认为既产生个人利益又产生更多公共“利益”的活动是职业体育。除了观众直接受益外，城市、州或国家通常也可以从拥有一支成功的球队中获益匪浅，而球队的资金通常来自对观众的收费和公共支持。)

　　在几乎所有高收入国家，许多服务于个人需求的活动都能得到补贴，在某些情况下会受到公共监督或管理，理由是一个良好的社会应该为所有人提供服务，不论他们是否有能力支付。这些服务包括儿童保育、养老院、基本医疗以及教育。在这类部门，就如在教育领域，许多国家都有不同类型的供给者，有些是公共的，有些是私人营利性的，有些是私人非营利性的。虽然这些活动领域的组织和治理往往包含重要的市场因素，但它们显然不像经济学教科书中由市场组织起来的部门。这类活动和部门在许多国家的作用越来越重要，在美国自然也是如此。当今的标准经济学教科书基本上忽略了这一事实。

　　医疗服务的组织和治理、资金筹措和运营方式，以及需求方获得医疗服务的途径，都是典型的例子。至少在美国，人们发现医疗服务的资金来源混合了私人和公共资金，政府、政府保险系统及私人保险系统都直接为照护特定群体提供资金。公立医院和私立医院都存在，私立医院中有许多是非营利性的。需要注意的是，几个最负盛名的医疗服务提供者，例如凯撒永久医疗集团（Kaiser Permanente）和梅奥诊所（Mayo Clinic），都是私人非营利性组织。

　　在这类领域，许多私人供给大多采取非营利性组织的形式，其主要原因之一是有需求的个人普遍认为或担心如果供给方很大程度上是由利润驱动的，那么由其提供的服务往往是劣质的，或者对服务的接收方来说是危险的，除非他们能够对此做出判断，但很多时候并非如此。前文提到了美国关于是否应该允许营利性企业经营高等教育机构的争议。目前，人们关于营利性养老院的服务质量常常差至危及住客生命的争论也愈演愈烈。监管是力图防范这类问题的一种方法，但在许多情况下，有效的监管难以设立和执行。有时人们认为，让非营利组织承担护理工作效果可能更好，但相关证据有限。我注意到，在许多活动中，人们总是假设顾客对得到产品和服务内容的判断力有限，此时职业道德被看作一种保护。因此，私人医生应该受到职业道德的约束，尽可能提供最好的诊断和治疗，而不是最大化自己的收入。这些保护措施在多大程度上起作用是一个悬而未决的问题，但它们在许多经济活动领域的存在表明，在这些领域，利润驱动型经济活动对应的是普遍的不信任。

　　这种对营利性企业和市场运作的不信任和厌恶，在许多经济活动领域都可以看到。除前文提到的，计算机程序员间的开源运动以及他们对Linux等系统的创建和支持是典型的例子。维基百科也是。

　　我的基本论点是，为了理解现代经济中产品和服务的生产是如何组织和治理的，只关注营利性企业和市场是个严重错误。为了强调这一点，我最后举了两类复杂的活动集合，即金融和创新，它们被公认为是富有活力的资本主义的基础。两者都是非常混合的体制，既涉及市场因素，也涉及各种非市场因素。

　　在现代经济中，私人营利性金融机构的覆盖面很广，并对经济活动有重大影响，除了各种银行、管理保险和养老金计划的公司，还包括主营业务是销售和购买金融工具的其他公司。但上述机构都受到监管；事实上，几乎所有国家都在努力解决的一个问题是：需要多大程度的监管和什么样的监管，才能遏制金融体系的运作导致金融不稳定的倾向，包括制造泡沫，而泡沫破裂时会造成严重的经济危害。此外，还制定各种各样的法规防止营利性金融机构瞒骗某些客户，这些客户缺乏专业的知识来评判金融机构要他们做的事。虽然金融在高度监管下也通常被当作私人市场活动，但事实上，大多数国家都有各种政府项目直接为特定活动或企业提供资金或对私人融资进行补贴。开发银行和小企业投资项目就在此列。公共中央银行有责任监督和影响整个体系中的货币和信贷供给。而非营利性组织，主要是基金会，在资助教育、医疗服务、儿童保育等各种领域，以及其他缺乏市场和政府支持的活动方面发挥着重要作用。

　　虽然大多数人倾向于认为创新是由私人营利性企业和企业家完成的，但支持和引导创新的机构（包括大学、政府机构和实验室、科技协会、基金会），在不同领域和行业的创新中也起着千差万别的作用。(*创新是现代经济中极少数包含各类活动的集合之一，其中有对涉及的一系列不同机构的实证研究。现在有大量关于“创新体制”的研究和写作，例如Lundvall（1992）和Nelson（1993）。)例如，美国政府对研发活动的资助和引导在面向国家安全、医疗服务和农业的活动与行业中发挥着非常重要的作用，而在化工产品和纺织行业中的作用则小得多。政府以国家安全问题为导向的大部分研发支出支撑着工业企业的运作；与医疗服务有关的公共研究资金则主要流向大学。

　　现在，让我们结束对现代社会满足不同产品和服务需求的不同方式的讨论。为此，我提醒大家注意，通过经济组织开展的经济活动与社会活动或家庭活动之间的界限往往是模糊的。

　　早些时候，我注意到，一些政府活动，比如法院系统的活动，通常不被视为经济的一部分。同样，想想教堂和其他宗教组织、男女童子军或社区慈善活动。这些应该被视为经济的一部分吗？通常，接受由这些组织提供的服务的人不会直接支付这些服务的费用，或至少不会支付全部费用。在这些组织中工作和从事这些活动的人，有相当一部分可能是自愿的，且没有得到报酬。我注意到，提供此类服务所产生的资金成本进入了国民收入和产出核算，但志愿工作的贡献不计入。

　　或者，考虑一下对孩子的照顾和养育。照顾孩子肯定是人类花费最多资源和时间的工作之一。到目前为止，大部分工作仍由家庭而不是独立的经济组织完成。居家照料在许多事情上需要看顾和帮助的老人也是如此。然而，近年来，生活日渐富裕带来了家庭结构和生活方式的变化，越来越多的这类服务由家庭以外的主体提供。生活富裕还导致传统上由家庭负责的许多其他事情，现在大部分转移给企业承担。如今，餐馆顾客量比过去大得多，家庭烹饪材料更多来自商店，而非在家制作。洗衣房和庭院维护也是如此。

　　我再次提出，当活动发生在家庭内部时，这一无报酬劳动在标准核算中通常不被视为经济活动，但如果一个人被雇用来做这项工作并被支付报酬，情况就不同了。一般来说，在我们多年来见证的经济演化中，各种活动不断向正规经济转变是重要方面之一，原本它们处于正规经济范围之外。划分经济活动和非经济活动的界限是活动发生地，还是活动是否涉及货币转移？

三、为什么会有这样复杂多样的体制？

　　经济、政治和社会之间的界限是模糊的，而且，最好认识到这些领域不是相互独立而是彼此重叠的。广义的经济分析领域包括为满足特定需求开展的所有人类活动，这些活动利用了劳动时间和其他稀缺资源，其中稀缺的含义是如果我们拥有更多资源，将能更好地满足一些需求，无论供给是否涉及交易或货币转移。虽然不常明确提出，但这是许多经济学家对经济学的界定。更狭义的经济概念关注企业或个人提供产品和服务供他人使用，同时涉及货币转移。我相信这是大多数人脑海中的经济学概念，经济学家偶尔也会陷入这种倾向。根据这个定义，经济几乎就是以市场活动为特征的。用于衡量经济各个方面的国民产出和国民收入核算蕴含了经济的定义，它介于广义与狭义的概念之间。除了在市场上出售的产品和服务外，这些经济核算还包括了公共服务，其供给有货币成本，但受益人不直接支付（受益人可以纳税）；由私人组织免费提供的服务，其投入依赖外部资助；还有一些不涉及货币支付的五花八门的项目，比如自住房屋的“估算租金”（imputed rent）。另一方面，正如上文提到的，它不计算志愿工作，也不包括家庭提供的儿童和老年人看护等项目。

　　不论如何，如果你不从最狭义的概念来看待经济，那么现代经济显然使用了各种不同的方式来组织和治理产品和服务的供给，而不仅仅是营利性企业和市场。为什么？

　　一种解释是经济学家的市场失灵理论，反映了人们对产品和服务的条件、种类普遍持有的一种合理看法，即相对不受约束的市场组织很难有效运转，因此需要更复杂或不同的方式来组织和治理相关活动。我在前文提到，人们普遍认为政府要承担一系列与保护和促进公共福利相关的责任，从国家安全到提供法律和秩序，从基础教育到公共卫生，虽然私人企业可能承担一些必要的工作，但责任属于政府。同样，虽然家庭可能借助外部力量，但家庭有责任抚养孩子。对于主要依靠市场的活动，大众普遍支持保证产品安全的法规，劳工主张制定保证工作场所安全的法规。某些产品和服务的用户通常强烈要求供给方提供特定类型的信息，某些情况下为方便监管，还要求对所提供的信息制定标准。一旦人们认识到产品和服务的条件和种类范围之广，而纯粹的市场组织不足以完成这些任务，需要补充性的或不同的组织和治理模式，那么我们拥有如此多样化的经济体制就不足为奇了。

　　但是，这种观点存在一个基本局限。它似乎表明，社会不知为何对“经济体制”问题有着清晰的认识，并能很好地解决这个问题。相较之下，我认为，虽然在一些明确的情形下人们就恰当的经济结构达成了广泛共识，但为不同经济活动和部门确立良好的组织和治理模式是现代社会面临的最艰难的挑战之一，我们还一直在努力应对。

　　回到我以前提出的一个主张：在任何时候，我们都应该将组织和治理各种经济活动和部门的方式看成是演化而来的（从广义上讲），并将继续演化。我认为，如果从演化的视角看，公共政策协商和实施在组织和治理各种经济活动时面临的挑战和作用，本质上就是广泛服务于社会利益和价值观。不幸的是，很少有实证研究能让人清楚地看到演化过程的细节。本小节剩余部分将概述我对正在发生的演化过程的理解。

　　首先，大家似乎都清楚，经济活动或部门的结构很大程度上受其初始发展方式的影响。在本文讨论的社会中，营利性企业可以自由进入任何领域，只要企业家认为他们能够从中盈利，并且投资者愿意持续配合；非法企业显然除外。因此，当人们认为新的机遇出现，例如新技术出现时，几乎总会有一些新企业（或现有企业的分支机构）进行尝试。如果部分新企业开发出一种商业模式，带来了利润，就会有大量其他企业进入，一个以营利性企业为基础的行业就此发展起来。

　　在美国和其他国家，虽然企业家的逐利行为无疑是新经济活动的主要来源，但一些重要的新经济活动也源于其他途径。我已强调过社会需求之广泛，人们普遍认为（各级）政府为此负有基本责任。任何时候都存在负责不同领域的不同政府机构，如果政治环境是有利的，政府就可以推行新项目。因此，在条件许可时，这些领域的新活动可以相对常规地开展。为了实现新的目标，不时会有某个新的公共项目得到广泛的公共支持。“阿波罗计划”就是典型的例子，它是高等工程学及其配套科学发展的重大拓展。更早的有艾森豪威尔扩大国家公路系统的计划。晚近出现的各种应对环境退化的新项目，更近的还有关于新冠疫情的项目。

　　除了私人企业和政府的企业家精神，人们不应低估社区组织、职业团体、慈善机构和服务于公共目的的其他私人团体在发起各种经济活动方面的作用，这些机构认为它们发起的活动是社会合意的，但营利性企业并不认为这些活动具有吸引力，或者担心这类活动排除了利润动机。在很多这类情况下，主要的行动路线是借助政治压力使政府项目进入该领域，但在另一些情形下，则通过设立私人非营利性组织来完成这项工作。正如前文所述，虽然通常出现的是某种由政府提供大量财政支持的经济活动或部门，但大部分工作由私人组织完成。

　　显然，某项活动或某个部门的初始发展对其成熟时的形态有着深远影响。然而，随着某项活动或某一活动组合占据主导地位并变得越来越重要，肯定会发生变化。一种变化模式是，如果始于市场之外的活动变得规模巨大，看起来有盈利机会，就会吸引市场进入。最近营利性儿童看护机构和养老机构的激增就是很好的例子。

　　但是，在美国这样的经济体中，由于新经济活动大部分是私人创业行动的结果，所以更常见的一种变化模式是随着那些通过营利性企业和市场组织起来的行业变得更重要，政府就会采取行动影响这些行业。新行业最初是小企业的集合，随着它们发展成熟，往往会变得更加集中，引起反垄断关注。前文所述的针对特定行业的许多监管，都是为了回应随着这些行业的增长而引发的不满和担忧。同样，随着一个行业的规模和政治影响力越来越大，为该行业提供所需基础设施的项目也开始发展。如果该行业不能充分满足实际或潜在用户的需求，可能会产生巨大的社会压力，要求政府控制或补充该行业提供的服务。医疗保险和医疗补助就是公认的例子。

　　虽然在任何时候都只有小部分正在进行的经济活动受到相对较高级别的政策讨论的影响，但这种讨论往往集中在提供产品或服务但人们普遍担心其绩效不佳或具有危害的部门。在美国，关于医疗服务的治理和融资问题，尤其是如何支付医疗服务费用，人们已经争论了半个多世纪，这些问题多年来也经历了许多重大变化。如今，不仅有人主张通过扩大政府提供保险的范围来加强公共医疗资金的作用，还主张针对许多地区，尤其是贫困社区的医院数量下降，以及是否增强政府的价格管制能力采取一些措施。(*在我看来，Star（2013）的研究虽然比较早，没有覆盖近期发展，但它对如何组织和治理医疗服务的许多争议性问题的讨论依然是最全面的。)

　　正如我指出的，在其他领域，对已经成长起来并控制互联网重要平台的大公司进行监管和拆分的压力越来越大。(*见Petit（2020）的一系列煽动性提案。)对金融机构的监管弱化了一段时间后，要求加强监管并对投资种类进行更强国家控制的压力再次出现。(* Stiglitz（2019）进行了很好的讨论。)如今，有相当多的人主张大幅增加儿童保育和老年人看护的公共资金(*见拜登总统的“重建更好未来”法案（Build Back Better Bill）。)，虽然现在很少讨论如何提供更多的保育，但这个问题很快就会出现。

　　稍后我将更详细地讨论其中一些案例。这里我想指出两点：首先，在这些领域，争论大多发生在那些主张改革以增加非市场机构作用的人和那些主张维持或扩大市场作用的人之间。其次，在几乎所有这些领域中，支持市场组织的论据往往基于一个背景假设，即尽管存在例外情况，自由企业和自由市场通常还是组织经济活动的最佳方式，而支持更复杂或更不同的组织模式的论据则倾向于针对具体情境，具有专门性。

四、再议经济体制问题

　　经济活动的组织方式很大程度上是在没有任何高层决策的情况下演化的，由控制着某个部门准入的各当事方的利益、所提供产品和服务的主要用户及产品和服务的主要供给方驱动。在政府机构可以监督或者以其他方式参与其中的经济活动领域，监管制度和其他政府政策通常会根据正在发生的变化做出调整，而不会引起太多政治争议。但正如我给出的例子表明的，人们普遍担心，某些方面表现不佳并且有一个颇具政治影响力的团体主张推行他们认为必要的变革的那些领域，往往备受关注。经济学观点在此类讨论中起着重要作用。(*我注意到，大多数受过西方训练的经济学家的亲市场倾向是建立在一系列不同的观念和论点之上的，这些观念和论点并不完全一致。主流文献中强调市场的理由是，由市场组织经济活动能够有效地利用经济中的稀缺资源：生产成本已尽可能低，提供不同产品和服务的资源配置已根据消费者的需求实现最优化。但是，与更为静态的新古典主义观点相比，一些经济学流派将竞争性市场组织的优点大部分归于其快速响应消费者需求和资源供给条件变化的能力。此外，继熊彼特（1942）之后，许多经济学家和非专业人士支持资本主义的主要论点是，给定技术性知识，资本主义是极好的经济进步的发动机，这一观点与强调资源配置效率的观点截然不同。)

　　虽然经济学家在深入讨论这些观点时，往往有一个理论倾向，即认为市场通常是组织经济活动的最佳方式，但正如我强调的那样，他们也认识到这一普遍原理存在例外情况。事实上，知名经济学家们一直大力倡导为他们眼中能满足公共需求的各种产品和服务（如基础科学研究）提供充足的公共资金；对普遍被认为应该不受支付能力限制而获得的产品和服务的供给提供公共支持（基本医疗是一个很好的例子）；对导致全球变暖的废弃物排放进行征税和严格管制；更广泛地控制外部性；严格执行反垄断法。因此，在分析特定案例时，许多经济学家充分认识到，相对直接的市场解决方案可能非常不适用，需要更复杂或完全不同的组织和治理体制。

　　然而，正如我强调的，虽然经济学通识课程常常会提到公共品和外部性等问题，但呈现的总体图景是市场经济和一些例外情况。很少有人明确认识到，只有一小部分经济是通过教科书式的市场结构来组织和治理的，或者几乎所有经济活动在某种程度上都与一个或多个条件有关，这些条件使得纯粹的市场组织不可行或将导致社会问题。

　　这种思维模式的后果不仅仅是对经济实际如何组织和运行的认知过度简化。在思考特定活动或部门应如何组织时，这种观点会导致固有的偏见。市场组织被视为规范：除非存在市场失灵，经济活动都应该这样组织。其他更复杂的组织和治理经济活动的方式都被视为例外，需要论证其合理性。有些人倡导其他方案，而不支持相对简单的市场解决方案，那他们就要负责证明后者为什么不可行和不合适。

　　讽刺的是，专业经济学家有时会发现，他们自认为某些市场需要更严格的监管，或主张实现某些产品或服务的公共提供，而非专业人士或组织则引用了他们在经济学课堂上学到的亲市场论点。(*Stiglitz（2019）充分阐述了为什么简单的市场组织无法在他关注的特定情形下很好地发挥作用。)

　　标准经济学教义中的亲市场偏向显然受到了持一般哲学政治观点的人的欢迎，这些人认为政府天然具有压迫性，因此主张尽可能缩小政府规模，限制其对人类活动的影响。通过市场组织经济活动被视为避免政府粗暴干预人们日常活动的一种方式。

　　当然，有人可能会反驳，尤其是在一家或几家企业主导的领域，它们控制的市场可能是对个人自由的主要限制，如限制就业机会和工作性质，限制可用产品和服务及其价格，并主导相关政治事务。显然，在许多情况下，政府提供的法律保护对个人自由至关重要，许多政府项目的目标就是增强人们的能力，使之过上富裕独立的生活。

　　然而，许多民众和团体都认为，潜在的专制政府是对自由的主要威胁，而市场经济是保持小政府的最佳方式。更不必说那些收入和影响力都取决于在各种公共政策讨论中维护商业和金融利益的个人和组织，他们热切地接受了这一观点。这种观点使他们能够在这些问题上声称自己的立场符合大众利益。

　　显然，相信市场组织具有近乎全面的经济效力，往往与保持政府规模尽可能小的愿望相结合，塑造了那些自认为是经济和政治保守派的人的立场。这种观点使各种私人利益能够打着公共利益的旗号大行其道。虽然我们之中有些人会认为，这种导向是制定良好公共政策的主要障碍，但它至少基本上是自洽的。

　　我主张用另一种一般性视角看待经济组织问题。我们拥有并需要一个真正混合和多样化的经济体制，它不同于带有补充和例外的市场体制。建立一个能够充分满足我们经济需求和社会目标的体制是一个长期的政治挑战。

　　我的立场是，与将市场组织视为常态而将其他或更复杂的模式视为例外不同，重要的是从一开始就认识到，有各种不同的机制和结构可以用来治理和组织经济活动，也就是利用稀缺资源满足人类需求的方式。每种机制和结构都有一定的优劣势，其重要性取决于经济活动要满足的需求的性质，以及活动本身的性质。不同的需求和活动需要不同的组织和治理模式。我们需要正视如何组织和治理经济活动的问题，而不是预设市场组织是基础和首选模式，然后再讨论可能要考虑其他或更复杂的经济组织模式。

　　与组织和治理模式有效性相关的各种因素都相对明确。显然，它们主要包括需要满足的需求的性质；是个人（或家庭或小群体）需求，满足需求的产品和服务直接为他们所用，还是公共需求，相关产品和服务的供给会影响一个大社区的福祉；或两者兼有。同样重要的是，按支付能力进行配给是否符合道德，或者至少在一定程度上获得相关产品或服务是否应被看作一种广义的人权。还有一个问题是，接受相关商品或服务的人是否有能力对这些商品和服务做出适当评估，如果没有，如何确保安全性和有效性。

　　当然，要考虑的因素还包括满足特定需求的活动的性质，以及产生的实际成本。一个特别重要的问题是，这些成本是否被（合理地）完全计入所用投入品的价格中，或者是否包括了一些没有设定价格的成本，表现为伤害他人或满足其他需求的能力下降。如果人们从长远的视角看待一个经济部门的表现，对环境变化和有效创新的适应能力肯定在评估中权重很高，在考虑一项经济活动的不同组织和治理方式时，也是如此。

　　我想强调的是，虽然需要考虑的许多收益和成本都与货币支出有关，但也有一些与货币支出无关。我们需要摆脱包括某些经济学家在内的市场爱好者经常表明的观点，即推行某些政策和组织结构将以“经济效率”为代价，如更好地保护环境健康；保护工人或用户的安全；推动产品与服务的更公平分配；维持或扩大某些组织，它们做着社会认为有价值的事但没有筹足支持独立运营的资金。这一观点意味着，评估经济效率的标准是为某物支付的货币，而不是个人和群体的福祉。如果我们更发散地思考经济是什么以及我们希望它做什么，以上观点就是“经济学研究什么、不研究什么”这一更狭隘概念的一个非常令人遗憾的含义。

　　这些不同因素和价值的重要性在不同的经济部门和活动中存在明显差异。如同上文提到的许多方面，制作棉质服装不同于发电和配电；经营酒店不同于提供医疗服务；提供良好的家庭外儿童保育与老年护理虽然和医疗服务有一些共同点，但也有显著区别；教育有其特殊属性，接入互联网及各类应用程序也是如此；对金融机构业务的监管确实包括一些特殊挑战。

　　任何治理形式都不是完美的，但可以说有些治理形式比其他治理形式更好地考虑了特定行业或部门的显著特征。在许多情况下，混合机制可能比单一机制更好，尤其是在涉及多种活动和目标的情况下。我认为，人们在如此大范围的活动中识别出市场组织因素的一个主要原因是，市场机制能以多种方式接受其他结构的有效约束和补充。正如我之前强调的，在现代经济中，人们发现市场被广泛利用，但很少有经济活动或部门完全符合标准经济学教科书中简单的市场模型。

　　此外，只有通过实践才能了解特定组织和治理机制的实际运行情况。因此，需要持续不断的评估。

　　但正如我强调的那样，关于不同组织和治理模式的形式和组合在不同行业和部门中运行良好或运行不佳的实证研究非常有限。在20世纪上半叶，几乎所有关于不同经济体制有效性的分析和著作都未能认识到经济内部存在的多样性。经济学家最近关于这个问题的研究和著述主要集中在营利性企业和市场发挥核心作用的行业，几乎没有关注大多数采取更为复杂和不同组织与治理方式的经济部门。不管承认与否，有效推进我在这里提出的本就艰难的议程，我们将面临异常大的困难。

　　五、如果向私人提供的产品和服务同时具有社会福利效应，其治理存在什么挑战？我已经提出，无论好坏，在关于如何组织和治理某类经济活动的讨论中，社会受到经济学家如何看待该问题的强烈影响，而不幸的是，主导经济思维、教学和写作的相关观点过于狭隘。我认为，重要的原因之一是存在一种强烈的倾向，即对于复杂经济现实中不符合模型基本前提的一些重要方面，简单的理论模型阻碍或者至少是模糊了人们的认知。

　　提请大家注意，几乎所有的经济分析都显著区分了私人品和公共品，这是一个重要的例子。经济学家强调市场作用的强烈倾向显然与他们的假设有关，即大部分经济活动与私人品的提供和使用有关。当然，正如经济学家定义的那样，在现代经济生产和使用的不同产品和服务中，有很大一部分是私人品。对于花生酱和睡衣等产品，以及理发和房屋清洁等服务，只有用户才能从购买中受益，这个一阶（firstorder）假设当然是合理的。经济学家确实认识到，对于某些私人品来说，可能存在某种“外部性”（如电动割草机产生的噪声），或其特定使用模式存在潜在危害（还是割草机）。人们还认识到，或许用户的知识有限，无法评估他购买的某些产品的功效和安全性。但是，对于纯私人品，如果根据需要采取适当的监管，并且使涉及的经济部门进行合理的竞争，那么通过营利性企业和市场提供的组织和治理通常不仅在理论上，而且在实践中都相当有效。

　　正如我强调的，经济学家也非常清楚，某些经济活动以及相关产品和服务并不是提供给从中受益的特定用户，而是造福于全社会。根除或预防疾病、清洁空气和国家安全是典型的例子。虽然社会上不同的个人和群体可能会对这些福利有不同的评价，但他们并不会得到单独供给，而是作为集体的一部分接受产品和服务。显然，不可能有“市场”来决定整个社会购买的纯“空气型”公共品的种类和数量；即便私人企业和承包机制可以成为供给手段，其种类和数量还是需要由集体政治程序决定。与私人品概念一样，经济学家关于纯公共品的概念对一个社会用于满足其需求的大量产品和服务非常适用。

　　但需要注意的是，在许多部门中，我们目前面临的最紧迫的组织和治理问题虽然涉及产品，但更多的还是涉及服务，它们既有私人品属性也有公共品属性，也就是我在第二节中描述的一个庞大的异构集合。正如我分析的，这些产品和服务是提供给直接从中受益的私人所用；然而，整个社会也都非常关心它们的有效供给和具体的供给内容。(*将这些私人品称作外部性并不能充分描述它们的特征。)前文提到了公共交通和垃圾收集等城市服务的例子，类似的还有小学和中学教育。在这些例子中，个人直接使用的服务会给更大范围的社区带来实实在在的好处。因此，社会有充分的理由鼓励甚至要求提供这些服务，并关心其质量和性能。这至少需要一定程度的公众支持和监管。

　　以医疗服务或家庭外的儿童保育为例。这些都是私人品，因为直接受益者是使用服务的人。但它们也是公共品，因为社会普遍认为，所有人都应获得这些服务，不会因无力支付而无法获得，这来自有关人权以及如何确保人权的价值观。(*良好的儿童保育当然也创造了类似教育能带来的社会效益。)对于那些持有这种价值观的人来说，向所有需要的人提供这些服务可被视为一种公共品，有助于改善我们的社会。显然，社会成员对这种公共品价值的认知存在差异，但同样，不同的人和群体对国防支出或“空气型”公共品的价值评判也存在差异。

　　在第二节讨论具有这些特征的经济活动时，我列举了各种公共服务和教育的例子，但现实中其范围还要广得多。报纸、无线电广播和电视新闻广播，尤其重要的是近年来网上提供的新闻和观点，不仅明显地为其受众提供了私人利益，而且对普遍的社会氛围，以及在某些情况下对政治行动产生了强大的影响。这些都是大众关心的问题。人们读到或听到的东西塑造了他们的信念、政治立场以及投票方式。这使得关于对内容施加多少及何种限制和要求、鼓励竞争的政策有何作用、该领域中非营利组织如何获得公共融资的讨论，都特别具有争议性。但我们无法回避的一个事实是，这些活动提供的既是一种私人品，也是一种公共品。(*当然，有关公立教育的内容和方向有时会引发激烈的政治争议，一个主要原因是，对于教育如何影响人们思考各种意识形态争议问题的方式，人们心存疑虑。)

　　金融机构的行为也同时具有私人品和公共品属性。资金一般流向个体经济单位。但是，保留特定类型的公司（包括一些本地企业）显然符合社会利益，这些公司通常财务状况不佳；保留提供各种合意服务的非营利组织也是如此，尽管营利性金融机构并不认为这类组织是有吸引力的客户。因此，我们不必惊讶于（但常常忽视）我们的金融体系中除了为有盈利潜力的公司和项目融资的营利性金融企业，还包括一些政府项目，它们为某些即使不盈利也有社会价值的特定活动和组织以及一些慈善事业提供融资。据我所知，对于这种混合体制是如何运行的，或者令人满意的绩效标准是什么，几乎没有相关研究。

　　正如我在第二节中强调的，许多部门同时服务于私人利益和公共利益，因此这些部门的供给方由不同类型的组织混合组成，如营利性企业、政府组织和私人非营利组织。供给方的资金来源往往由用户付费、政府资金，有时是基金会和慈善机构的捐款混合组成。

　　正如我早些时候指出的，在提供上述意义的私人和公共产品或服务的部门中，存在一个难题，即如何确定应该提供什么和提供多少，以及产品和服务在不同用户群体之间的分配。在纯私人品部门，逐利企业作为供给者与其客户自行决定购买什么和向谁购买，此时我们依靠市场来做决策。在负责提供纯公共品的政府部门，提供什么以及提供多少取决于政治程序和行政决策。

　　我描述的这类行业关乎私人利益、公共利益及价值观，而且往往需要私人和公共供给方的混合、不同资金来源的混合，其运作机制要复杂得多。在其中一些部门，提供了部分资金并规定了监管结构的政府机构有责任评估整个部门的绩效。但它们对做什么和做多少的实际控制能力往往受限于如下现实情况：供给侧的许多参与者和服务的直接受益者都是私人单位，因此，当许多家庭高声呼吁他们找不到负担得起的家庭外儿童保育时，谁来负责？负责做什么？对这些问题的广泛关注表明，家庭外儿童保育服务的可得性和定价通常不是简单由市场力量决定的，但是，也有人不愿意让政府独揽儿童保育的责任。事实上，应该如何决定服务的可得性和定价？该问题并没有得到认真考虑。

　　虽然这些提供私人和社会价值的混合经济部门是政治经济的重要组成部分，但在通常的经济学著作中，很少有人明确承认它们，并指出它们带来的组织和治理问题。

　　如前文所述，我不直接讨论现代经济如何决定货币收入在不同人口之间的分配。但显然，我描述的组织和治理各个社会经济部门的方式，对决定不同社会成员更一般意义上的福利和生活水平有重大影响。但是，如果我们要有效组织和治理这些活动和部门，我们对它们的了解还远远不够。

六、总结

　　贯穿本文的一条基本主线是，经济学家和精通经济学的非专业人士对美国等现代经济体中经济活动的组织和治理方式持过度简化的看法，对大部分经济活动和部门中复杂多样的结构基本视而不见。在上一节中，我描述了众多的重要经济活动，它们都有非常复杂多样的结构。但是，我在第二节中描述的不符合标准模型的各种组织和治理经济活动的方式，远不止上一节提到的这些。

　　我们需要摆脱我们拥有一个存在例外情形的市场经济的观点，及其伴生的意识形态包袱。如今，我们的经济体制在治理大范围经济活动时利用了市场组织的各个方面，但几乎总是伴随着各种非市场因素，根据所要满足的需求和用于满足这些需求的经济活动的具体情况进行补充和限制。在许多经济活动领域，市场最多只能起到辅助作用。进而言之，我们需要更清楚地认识到，我们的经济体制必须满足各种不同的需求，而且满足需求的方式也千差万别，组织和治理相关经济活动的最佳模式也是如此。我们的经济是动态变化的政治经济，我们面临着浇铸和重塑现有经济结构的持续挑战。

　　重要的是，我们要更好地理解现实经济体制的复杂性和多样性，以及当前的各种结构是如何形成的。这种理解本身并不能让我们有效应对组织和治理结构设计方面的挑战，进而有效应对经济世界中不断涌现的新技术和经济活动；或许也不能让我们有效地改革普遍存在绩效问题的经济部门和活动的组织和治理方式。但是，更清晰地理解现实的经济组织和治理结构及其演化路径，为我们有效应对组织和治理结构设计方面的挑战奠定了重要基础。本文没有直接讨论收入分配高度不平等问题或全球变暖问题，这些都是现代经济的重大隐患。但我认为，采纳本文提出的经济组织和治理视角，对有效处理这些问题即便不是充分条件也是必要条件。■（中国人民大学经济学院颜嘉楠译）

　　参考文献

　　Crosland，A.（1956）.The Future of Socialism.Constable and Robinson：London，UK.

　　Dahl，R.and C.E.Lindblom（1953）.Politics，Economics，and Welfare.Harper and Row：New York，NY.

　　Fukuyama，E.（1992）.The End of History and the Last Man.Free Press：New York，NY.

　　Lundvall，B.（1992）.National Systems of Innovation.Pinter：London，UK.

　　Nelson，R.（1977）.The Moon and the Ghetto：An Essay in Public Policy Analysis.W.W.Norton：New York，NY.

　　Nelson，R.（ed.)（1993）.National Innovation Systems：A Comparative Analysis.Oxford University Press：Oxford，UK.

　　Nelson，R.（2002）.“The problem of market bias in modern capitalist economies,”Industrial and Corporate Change，11(2)，207-244.

　　Petit，N.（2020）.Big Tech and the Digital Economy：The Moligopoly Scenario.Oxford University Press：Oxford，UK.

　　Pigou，A.C.（1920）.The Economics of Welfare.MacMillan：London，UK.

　　Schumpeter，J.（1942）.Capitalism，Socialism，and Democracy.Harper：New York，NY.

　　Shonfield，A.（1965）.Modern Capitalism.Oxford University Press：Oxford，UK.

　　Star，P.（2013）.Remedy and Reaction：The Peculiar American Struggle over Health Care.Yale University Press：New Haven，CT.

　　Stiglitz，J.（2019）.People，Power，and Profits：Progressive Capitalism for an Age of Discontent.W.W.Norton：New York，NY.

　　Wu，T.（2018）.The Curse of Bigness：Antitrust in the New Gilded Age.Columbia Global Reports：New York，NY