*埃雷斯·马戈尔Erez Maggor，纽约大学社会学博士，以色列特拉维夫大学Edmond J Safra伦理学中心博士后研究员，主要研究领域为政治社会学、政治经济学、发展社会学、创新政策和比较历史方法。原文“Sources of State Decipline：Lessons from Israel's Developmental State， 1948-1973”发表于Socio-Economic Review， 2021， Vol 19 No 2，第553—581页。
**作者感谢Colin Jerolmack、Ronen Mandelkern、Jeff Manza、Erez Marantz、Zeev Rosenhek和三位匿名审稿人对本文早期版本的批判性阅读。还要感谢Vivek Chibber、Noam Maggor和Adaner Usmani的宝贵指导和支持。社会经济学促进会（SASE）、美国社会学协会（ASA）年会的与会者，以及在纽约大学社会学系举办的经济和政治社会学（EPS）研讨会的与会者提供的重要反馈和建议。
1 引言
长期以来人们一直认为，在新自由主义时代，发达国家和发展中国家的政策制定者都回避了旨在促进特定企业或部门发展的政府政策，转而支持更加市场化的安排。大家相信，国家在“管理经济”中的作用已经式微，取而代之的是“自由主义”运作方式（Levy，2006），或者充其量是一种“监管”治理模式（Levi-Faur，2005；Vogel，1996）。然而，最近的学术研究对这种根深蒂固的共识提出了质疑。马丽安娜·马祖卡托（Mariana Mazzucato）和弗雷德·布洛克（Fred Block）等知名学者已经确认，致力于创造新市场、升级现有技术和推动创新的国家战略政策是持续存在的（Block，2008；Block and Keller，2009；Keller and Block，2013；Mazzucato，2015）。
尽管这些研究证实战后追赶的发展型国家与当今基于快速创新（rapid innovation-based，RIB）的发展战略之间存在若干关键差异，但有一个因素对国家的有效性仍然至关重要，即为私人主体树立纪律的能力（Block，2008，第172页；Schrank and Whitford，2009，第526页；Weiss，2014，第200页）。罗伯特·韦德（Robert Wade，2010，第35页、第38页）最近特别指出，这一“市场之外的纪律之源”是确保“资源转移到增长部门并让资源获得者有效使用资源”的必要条件，是“促进增长的政府能力中最困难的部分”。国家纪律能力的重要性早已得到承认（Amsden，1989；Chibber，1999；Davis，2004；Rodrik，2004；Woo，1991）。然而，对这种能力来源的研究始终比较缺乏。鉴于现有知识几乎完全来自亚洲四小龙的经验，本文使用一个未被充分利用的案例，以识别产生国家纪律能力的其他机制。
遵循韦德（2010，第36页）的观点，我将国家纪律定义为当私人企业表现不佳或不再需要援助以提升国际竞争力时，国家从私人企业撤回公共援助（无论是贸易保护、信贷补贴、财政激励还是其他形式）的能力。基于“嵌入式自治”（embedded autonomy）这一概念的相关争论，我提出，当国家管理机构以集体企业的形式利用它们与非市场行为人的“嵌入性”抵消企业的结构性力量时，国家纪律就产生了。事实证明，要将这种关系转化为有效的国家纪律，需要两个不可或缺的先决条件：首先，这些集体企业要与中央政府保持相对程度的自治，尤其是在投资领域；其次，这些行为人仍然以某种方式融入社会，保证它们在追求经济利益的同时致力于更广泛的社会目标。
为说明这些观点，本文分析了1948—1973年以色列取得的发展成就。以色列是一个非常重要的案例，但在比较研究的文献中并未得到充分的利用（参见Barnett，1996；Levi-Faur，1998）。尽管以色列最终获得了发展上的成功，但它的初始条件可谓极其不利。事实上，1948年以色列独立后不久，世界银行专家小组的早期评估认为，这个国家“几乎没有希望取得经济进步或摆脱贫困，甚至会成为西方国家的经济包袱”（Barnett，1996，第107页）。然而短短20年间，以色列的经济表现让主要国际组织交口称赞，向其他第三世界国家尽展风采。后来的大多数分析总会把这一意外成功归因于国家的相对自治状态，以及凌驾于强大社会利益集团之上的国家能力（Levi-Faur，1998；Migdal，1988；Shalev，1992）。对比世界银行的悲观预测和以色列最终取得的成功，我们可以发现，这种国家能力并不是与生俱来的，而是逐渐产生和维持的。因此，如果产生以色列国家纪律的机制确实发挥了作用，那么我们可以通过考察以色列的发展经历观察到这一机制的存在。（*1.首先应该强调，本文并不认为以色列的纪律能力完全解释了该国的积极发展成果。其实际的发展速度和结构是许多因素共同作用的产物：受过高等教育的移民人口、外国资本流动、地缘政治需求等。纪律只是这一系列原因中的一个。当前的分析任务不是确定哪个因素最能解释以色列的发展结果，而是揭示其中一个重要原因的根源。）就此而言，以色列恰好是研究国家纪律来源的“关键案例”（Eckstein，2000，第147页）。
在以下各节中，我将首先概述为什么在推动国家经济转型的任何尝试中，国家纪律都是至关重要的组成部分，并介绍关于国家纪律来源的各种矛盾描述。接着，我引入案例研究并阐明，与韩国或日本等典型的纪律国家一样，以色列的公共补贴也以企业绩效为前提，包括但不限于达到预定的出口目标。然后，我将讨论本文的主要理论贡献。首先我证明，以色列国家管理机构利用与以色列总工会（Histadrut）拥有并管理的集体企业之间的嵌入式关系，培育国内市场的动态竞争，进而形成国家纪律。其次我表明，一旦实现了这一点，国家管理机构就有能力实施一种我称之为“追求产能过剩”的新型工业化战略。这一战略虽然遭遇了私有企业的强烈反对，但以色列依然坚持执行，从而为打击私人企业的掠夺性行为和寻租行为提供了另外一层市场纪律。因此，东亚发展型国家允许私人企业完全垄断国内市场并注重出口竞争，而以色列则优先考虑创造具备竞争力的国内市场，将出口视为次要问题。最后，我将结合近期文献对快速创新导向的工业化所做的研究，探讨以色列的这种制度安排与其他发展中国家和发达国家更现代化的发展策略之间的相关性。
本文的分析主要基于以色列国家档案馆（ISA）和以色列国家图书馆（NLI）汇编的原始档案数据。历史资料包括未发表的报告和委员会会议记录；高级官员、政治人物和重要实业家之间的通信；年度报告、五年计划和各种讲话。此外，我还系统地阅览了以色列贸易和工业部（MOTI，以下简称贸工部）发行的出版物，以及我要研究的整个时间段内私人企业和以色列总工会代表机构的期刊。除了这些数据，我还收集了这一时期的早期文献和中心人物传记的二手资料作为补充。
2 理论框架
2.1国家纪律的重要性
从20世纪80年代开始，有关发展型国家的文献就论证了国家能力与经济升级之间的因果关系。通过研究一系列东亚经济体展示的“奇迹”增长模式，首先是日本，其次是韩国、中国台湾和新加坡，学者们表明，亚洲“四小龙”的成功不在于它们对自由市场原则和极简主义政府的虔诚，而在于它们对综合产业规划的依赖（Amsden，1989；Haggard，1990； Johnson，1982，1995；Rodrik，1997；Wade，1990；Weiss，1998）。（*2.关于对发展型国家理论的批评，尤其是针对日本的批评，参见Okimoto（1989）和Calder（1995））。这些产业政策旨在通过各种公共补贴，将投资目标锁定于特定行业：首先是纺织、钢铁等传统劳动密集型行业，然后是半导体、汽车和计算机等更复杂的行业（Amsden，1989；Wade，2010；Woo，1991）。补贴包括慷慨的税收减免、低息贷款、出口激励以及公共研发投资。这些激励措施有助于减少与必要投资相关的风险，降低进入壁垒。在各种补贴的扶持下，规划者能够“助推”经济精英离开最后阶段的生产，进入更复杂且风险更大的高价值制造领域。
后续研究侧重于解读为什么公共补贴在东亚有效，但在南美、中东和非洲等地往往造成了政府失败甚至是“掠夺性国家”（Evans，1989）。这些研究发现，虽然公共补贴有其必要，但它们并非充分条件。至关重要的是，它们的有效性依赖于国家管理机构以合适方式实施激励措施的能力。它们绝不能像以往那样，出于政治需要而被引导至生产率较低的业务领域，也不能由那些全球竞争潜力有限的企业掌控。更确切地说，国家必须有能力将补贴分配给战略性部门中的生产企业，同时保证这些资金被用于提高生产率，降低成本，并最终赶上国际竞争对手。然而，这项任务说易行难。归根结底，它要求国家根据预定的绩效标准发放补贴，并约束不能履行这些标准的企业（Amsden，1989；Chibber，1999；Davis，2004；Wade，1990；World Bank，1993）。若干研究阐述了这一因素的重要性。举一个典型实例，20世纪七八十年代韩国产业政策之所以取得引人瞩目的成功，主要是因为它有能力以达到绩效标准和出口目标为条件提供国家补贴（Amsden，1989，第21—23页；Woo，1991，第165页、第174页）。较近的例子包括20世纪90年代爱尔兰软件行业的崛起（O’Riain，2000，第30页，第159—161页），以及美国最近的技术创新浪潮（Schrank and Whitford，2009，第526页；Weiss，2014，第200页）。
虽然国家纪律的重要性已经得到充分肯定，但很少有研究尝试揭示这种能力得以产生的政策制定过程。相关研究几乎只关注东亚的经验（Amsden，1989；Chibber，2003；Woo，1991）。因此，我们对国家纪律的其他来源了解十分有限。在下一节中，我将概述侧重解释国家纪律来源的文献。我首先强调现有观点的缺陷，然后根据已有的知识提出替代解释。
2.2形成国家纪律的途径
不少学者认为，实行严格绩效标准的能力源于威权主义（Haggard and Mo，2000；Kohli，2004；Schrank，2017）。然而，并非所有高能力的国家都是专制国家。民主日本和法国在战后时期都采取了纪律措施（Johnson，1982；Zysman，1984）。此外，实行纪律较近期的例子，出现在爱尔兰或美国等自由民主国家（O’Riain，2000；Schrank and Whitford，2009；Weiss，2014）。这并不一定意味着威权主义无关紧要，它仍然是备受争议的问题（Chibber，2014；Schrank，2017）；但这确实意味着威权主义绝非国家纪律的唯一来源。因此，更准确的思考方式是承认可能存在国家能力的其他或补充来源（Pedriana and Stryker，2004）。
文献中经常讨论的另一条纪律形成途径是国家对财政资源的垄断。一个典型范例是约翰·齐斯曼（John Zysman，1984）的权威研究，他探析了法国政府如何控制信贷融资（credit-based finance），并将它作为影响投资模式和引导产业升级的工具。有学者（Woo，1991）研究了“韩国奇迹”，并提出了类似的主张，认为国家将单方面控制外国援助和国内储蓄作为制衡产业精英的一种手段。
国家对投资资本的控制无疑增强了它对企业的影响力。但几乎没有证据表明，这种控制可以使国家完全无视企业利益，实现充分的自治。在资本主义经济中，由于企业对最终投资决策拥有单方面的控制权，所以它们始终保持一定程度的结构性权力（Chibber，1999，第321—322页；Lim，1998）。对私人企业的依赖进而成为一股约束力量，通过可能发生的投资停摆或企业信心下降，影响国家依法治理的能力。商业信心恶化极有可能引发经济减速，并不可避免地导致整体金融需求下降。如果金融需求下降，就很难说国家对金融的控制可以影响企业。
后续研究超越了“投资资本”假说，强调有效的发展政策是国家和社会行为人之间结构化关系的结果。无论是埃文斯的“嵌入式自治”概念（Evans，1995）、韦德的“受管制市场理论”（1990，第26—27页）还是韦斯的“受管制相互依存”理念（Weiss，1998，第38—39页），这一研究思路都认为，一个有效的发展型国家不仅必须享有一定程度的自治权（即不受企业和其他国家机构的影响），还必须具备足够程度的“嵌入性”，即“一系列具体的社会关系，将国家与社会联系起来，并为目标和政策的持续谈判和重新谈判提供制度化的渠道”（Evans，1995，第12页）。只有依靠这种密集的网络，国家管理机构才能了解企业的投资重点，协商发展目标，衡量这些目标是否正在实现。
虽然国家的嵌入性被广泛认为是“国家成功参与产业转型的根本性结构基础”（Evans，1995，第12页），但还有一个未解之谜：嵌入性如何产生有效的纪律？国家管理机构如何确保它们与私人主体的密切关系能够产生积极结果，而不是操纵这一关系，服务于掠夺行为？正如其他人指出的，在揭示“政府官员有效参与……企业的具体实践”方面，埃文斯的描述有其局限性（Block and Negoita，2016，第57页）。因此，一个更具说服力的机制还必须考虑国家如何操控或利用其嵌入关系，打破企业结构性权力的根本约束。
肖恩·奥里安（Sean O’Riain，2000，2004）的学术论著阐述了克服上述弱点的一条潜在途径。埃文斯几乎完全基于国家和本土工业阶层之间的联系来分析国家与社会的关系，而奥里安在发展型网络国家（Developmental Network State，DNS）方面的研究表明，国家能够维持多重“嵌入式自治”（2000，第166页）。例如，在爱尔兰以高科技为主导的增长时期，其发展机构同时与本国雇主、外国资本和本土创新网络保持着密切联系（2000，第166页）。奥里安认为，正是这种“多重嵌入性”维系了国家促进发展的能力（2000，第158页）。
虽然发展型网络国家的概念强调国家与国内和国际资本的关联，但是不排除国家机构可以嵌入完全不同的社会行为人的可能性。事实上，正是埃文斯（1995，第240页）本人指出，嵌入性不一定局限于和产业资本的联系，还可以包含其他社会参与者，包括非精英群体。埃文斯（1995）以印度喀拉拉邦为例，指出发展型国家可以通过与劳工组织和农民团体的联系来保证其有效性（另见Heller，1996）。奥恩斯顿（Ornston，2013）新近的研究强调了这种积极的协同效应，他分析了芬兰、丹麦和瑞典等国如何利用新社团主义机构（包括雇主和劳工组织）推进技术升级。
但是，国家与其他社会行为人之间的嵌入关系究竟如何转化为有效的纪律？现有的学术研究并未充分解决这个问题。本文的分析建立在埃文斯和奥里安的探索之上，但我的结论与他们的研究发现有几个重要的差异。我认为，国家可以利用它与非市场行为人的嵌入性，提供另一种投资渠道，从而降低国家对私人企业的结构性依赖。而这反过来可以使国家管理机构形成实施进口替代型工业化战略所需的纪律能力。
为阐释这一点，我分析了以色列1948—1973年由国家成功主导的工业化历程。它不仅是一个成功的发展型国家，而且鉴于其进口替代型工业化发展体制的背景，它生成纪律的能力尤其令人赞叹。要理解个中原委，需简要阐述进口替代型工业化发展的独特激励结构。
2.3进口替代型工业化的激励结构
进口替代型工业化发展的核心原则有两个。和任何产业政策一样，它需要给国内企业提供公共补贴，以刺激对高风险但高生产率行业的投资。另外，为了让本地制造商有时间提升能力并“追赶”国际标准，企业还借助各种进口壁垒保护自身免受外国竞争的影响。
这是进口替代型工业化发展的弱点所在。通过消除外部竞争，基于进口替代型工业化的发展机制往往会导致垄断，垄断反过来又会进一步削弱诱致生产性投资的市场压力（Barkey，1989，第292—293页；Chibber，2003，第38—39页）。毕竟进入目标行业的先行者可以利用国家补贴垄断这些行业。一旦实现这种控制，企业就能够决定价格并规避提高生产率的投资。而由于国家纪律是市场竞争的唯一替代品，地方实业家抵制国家纪律的动机显著增强。
阿根廷（Sikkink，1991，第3章）、墨西哥（Hamilton，2014，第6章）、印度（Chibber，2003，第6章）、叙利亚（Waldner，1999，第5章）和土耳其（Barkey，1989）等地的进口替代型工业化经验证实了上述预测。在所有这些案例中，产业精英都集结起来反对国家尝试建立可以实施纪律的制度。
以上阐述绝不意味着进口替代型工业化背景下无法形成纪律能力，而是表明进口替代型工业化是一个巨大的挑战。尽管存在这些结构性限制，以色列仍然产生了纪律能力，所以它为检验本文提出的机制提供了极好的案例。
3 以色列的发展形态
3.1以色列的经济“奇迹”
从1950年到1970年，以色列的GDP和人均收入分别以9 7%和5 2%的年均速度超常增长（Syrquin，1986，第45—48页）。这一非凡的成就主要源自以色列充满活力的新兴工业部门，其年生产率增长高达4 7%，占总产出增长的43%（Halevi and Baruh，1991，第24—25页）。虽然这一时期的生产主要面向国内市场，但以色列的工业出口也实现了惊人的增长，从1949年仅占所有商品出口的3%，飙升至1965年的46%（Pomfret，1976，第56页）。表1所示的经济指标表明，以色列这一时期的经济表现基本可以媲美韩国和中国台湾的出口导向型发展，并且比土耳其或墨西哥的增长模式要好得多，后两者被认为是进口替代型工业化发展的两个最成功案例。（*3.虽然这一时期以色列的工业出口迅猛增长，但其发展模式不是“出口导向战略”，而是更类似于Albert Fishlow（1990，第66页）描述的“适度出口战略”（export-adequate strategy），即多元化出口通常与产出增长保持同步，并以此赚取所需外汇。即使20世纪60年代以色列强化了出口激励，其经济仍然以内向型为主。细察附表1可以发现，直到1973年，以色列的制造业出口仍仅占GDP的15%，而在韩国和中国台湾等明确实施了出口导向战略的经济体，出口占GDP的比例从24%到38%不等。）
是什么促成了这种发展上的成功？众多经济学家将之归因于以色列不断增加的生产要素，即急剧增长的人口以及大量外国资本的持续流入。（*4.关于东亚“奇迹”，也有人提出类似的论点，参见Krugman（1994）和Young（1995）。）第一个因素是犹太人大规模移民的结果，这提供了不断扩大的劳动力供给和持续增长的国内需求来源，与此同时，投资资本以单边转移的形式从三个主要来源流入：美国进出口银行贷款、在美国发行的以色列政府债券带来的收入，以及1952年以来德国战争赔款基金的收益。表1不同经济体的结构和增长指标
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虽然这两个因素无疑起了作用，但它们本身并不能解释以色列的成功发展。首先，移民大规模流入以色列主要发生在1948—1950年，1951年后急剧下降（Halevi and Baruh，1991，第14—15页）。事实上，研究表明，1955年时，移民人口几乎已完全被劳动力市场吸收（Chenery，1979，第311页）。因此，即使人口增长确实起到了推动经济增长的作用，也很难说单凭人口增长就能解释二十多年的持续经济发展。至于资本流入，许多发展中国家的经验表明，大量外国资本不会自动转化为经济增长，事实上还可能对发展造成消极影响（Moss et al ，2006）；倘若政府主导的投资缺乏必要的监督制度，就更是如此（Dollar and Levin，2005）。只有当公共控制的资本与确保投资得到有效利用的制度能力相结合时，可持续的经济增长才能实现。因此，要理解以色列的发展成就，需要更深入剖析该国的工业化战略和相应的监督制度。
3.2以色列发展型国家的起源
在这一时期，负责协调以色列工业化运动的中央政府机构是以色列贸易和工业部。在以色列历史上最有权势的国家经济管理者之一平查斯·萨皮尔（Pinchas Sapir）长达10年的领导下，贸工部内部形成了一个韦伯式的小型国家结构。与日本当时的通产省（MITI）或韩国的经济计划委员会（EPB）等机构类似，贸工部在以色列享有自主权（Levi-Faur，1998，第69—70页）。来自以色列财政部和总理办公室的强大政治支持与合作，是贸工部在产业政策领域占据主导地位的主要原因（Greenberg，2011，第83—84页；Levi-Faur，1998，第70页）。
贸工部绝非孤立于私人企业，其高层成员与私人企业和以色列总工会的领导人保持着紧密联系。尽管该机构与劳工的“嵌入性”早在国家成立之前就已存在，但它与私人工业部门领导人的联系最早是在这个关键时期建立的，其中的许多联系则由以色列制造商协会（MAI）牵线搭桥。在担任贸工部部长期间，萨皮尔不遗余力地培育这些关系。他每周都要周游全国，参观制造工厂，会见经理人或潜在投资者。他和以色列制造商协会的代理总裁阿里·申卡尔（Arie Shenkar）关系极其密切，两人每周都会见面（Greenberg，2011，第90页、第113页）。
与这一时期的许多其他发展中国家一样，以色列的发展政策以产业规划为指导。1957年，贸工部加大力度，成立了工业规划局，目标是集中规划，并制定工业发展蓝图。（*5.Israel Economic Bulletin（IEB），Vol 10， No 5，1959年7月，第2页。）此后不久，该局起草了一个工业发展四年“试点规划”，并于1959年公布了第一个综合五年规划，接着又在1965年宣布了另一个五年规划。这段时期，国家规划紧密遵循进口替代型工业化发展的原则，通过大量行政贸易壁垒为制造商提供慷慨的补贴和保护，使它们免于国际竞争，从而形成新的制造能力。
对以色列1960—1965年五年规划的详细研究表明，规划的大部分目标都已实现，某些情况下甚至超额完成了目标（参见附表A1）。例如，1965年的工业产值超越既定目标，比原计划提前了两年（MOTI，1964，第6页）。该国在工业就业和工业总投资方面取得了类似的成功；效率和生产率的增长也超出预期（MOTI，1964，第10页）。最后，在可获得数据的六年中，工业出口额有四年超过了预期（见附表A2）。
这些数据清晰地表明，贸工部在实现其长期目标方面卓有成效。其结果是，以色列国内产业发生了巨大变化，从主要从事最后生产阶段的半成品组装，转变为参与生产周期的所有阶段，从原材料生产到中间产品再到最终产品，继而建立了重要的纵向联系（MOTI，1965，第22页）。从1958年到1972年，以中间需求与制造业总产出的比率衡量，以色列的“工业深化”速度仅略低于韩国，远高于墨西哥或土耳其（Wade，1990，第45页，表2 9）。在随后几年里，以色列保持这一工业升级的势头，更多地生产技术密集型和资本密集型产品。20世纪60年代末，服装商品取代纺织品成为出口收入的最大贡献者。电气设备、金属制品、化肥和药品的比重也不断攀升（Pomfret，1976，第69页；Teubal et al ，1986，第1397页）。很多人认为，60年代也是以色列高科技产业初具规模的时期。1961年ECI电信公司成立，1962年Tadiran和Elron电子公司成立。这三家公司后来全都跻身以色列科技企业最成功的“创始母公司”（Drori et al ，2013，第35—36页）。总之，事实证明，这一时期的产业规划非常有效地“推动”了国内产业向价值链上游的发展，并在许多方面为以色列本土技术部门播下种子，随后的几十年间，后者成为经济增长的核心引擎。
这一令人印象深刻的成就能否归功于国家作为有效纪律执行者的能力？为证明答案确实如此，以下分析将聚焦贸工部在此期间运用的两种核心投资工具：《鼓励资本投资法》和国家发展预算贷款，以定向投资于想要发展的工业部门。这两种工具的重要性以前已获得承认，但它们的纪律功能尚未得到检验。我根据各种原始资料来源证明，这些政策工具让国家规划者得以监督公共补贴的使用情况，并惩罚不遵守政府援助条款和条件的企业。本节的目的并非阐明或识别新的纪律形式；而是通过经验研究论证，以色列的发展机构实际上是纪律执行者，并且这种能力的表现方式和其他发展型国家相似。确定这一点之后，我将着手概述国家纪律能力的来源，这正是本文的核心理论创新。
3.3《鼓励资本投资法》
《鼓励资本投资法》最初于1950年颁布实施，而后在1955年和1959年再次加强，旨在“发展国家生产力”，并“通过减少进口和增加出口”缩小贸易差额。（*6.IEB，Special Issues：The Law for the Encouragement of Capital Investment，1951年1月，第6—12页。）该法律授权贸工部向新的生产设施提供大量补贴，包括减免5年的财产税、设置所得税和公司税上限、加速折旧，以及免除进口资本货物和原材料的关税。（*7.同上。）此外，该法律还为投资者提供建造工厂的廉价土地，分配建筑材料，加快电力、电缆和水等重要基础设施的安装。（*8.IEB，Vol9， No 10，1953年9月，第33页。）从1959年开始，最初未被法律承认的制造工厂也可以申请获批资格（approved status），使它们能够享受与新投资相关的好处。（*9.Israel’s Annual Government Report，1959年，第240页。）虽然建立新工厂无须政府批准，但实际上这一时期的大多数制造商发现，与被承认具有经济效益的企业对手竞争相当困难，甚至无异于螳臂当车（Aharoni，1991，第220页）。
贸工部的投资中心主要为投资者提供一站式服务并负责审批投资提案。该机构对审批过程的控制，是它能够向地方产业引导公共补贴的关键。然而，它的纪律能力植根于它有权批准为每一份投资提案设定具体的条款和条件，并在必要时通过撤销资格制裁不符合这些条件的公司。（*10.虽然最初的法律没有清晰地概述这项权力，但1955年对该法律的一系列修订解决了这个问题，参见《鼓励资本投资法（修正案）》，5715/1955，第35（a）条和35（b）条。1955年9月IEB第八卷第1期概述了这些修正案。）
这个时期规定的条件直接反映了国家的发展重点。1950—1962年，获批资格往往取决于能否证明当地生产已经取代了进口产品。东亚经济体关注出口导向型增长，这为规划者提供了判断企业行为的明确指标；与此不同，以色列的国家管理者没有把出口业绩作为纪律的唯一基准。他们设计的替代办法是以净外汇储蓄的增加值来评估企业效率。（*11.贸工部副总干事M Gilboa致工业计划委员会的信，1956年4月8日，ISA/G/3442/17；《工业规划和发展》，编号：ISA/G/4557/1。另见Industry Past and Future Jerusalem：Ministry of Trade and Industry，Division of Economic Publications，1965，第17页。）他们解释说：“我们的目标并非不惜一切代价在本土生产所有产品，只有当克服了最初的生产困难，且节约的美元成本以官方汇率看很值得，我们才会对本土生产感兴趣。”（*12.IEB，Vol 10， No 2-4，1958年12月，第11页。）从本质上讲，这套制度确保了政府只扶持那些被证明效率足够高的行业，以免消耗国家本就有限的外汇供给。
1963年，以色列的发展重心转移，扩大出口成为贸工部的主要关注点。结果，面向纺织品和服装等出口行业的核准投资开始纳入基于国家五年发展规划的预定出口目标。这些行业的获批投资计划要求出口至少一半的产出，而现有制造商必须承诺将生产扩大50%，并出口至少一半的新增产出（Greenwald，1973，第101页）。（*13.关于批准文件确实附有这类生产和出口条件的证据，参见《投资中心会议纪要》第210号（1957年6月16日）；第212号（1957年7月10日）和第220号（1957年12月18日），ISA/G/4553/8；以及第249号（1958年12月31日）；第253号（1959年2月25日）和第255号（1959年3月18日）， ISA/GL/6054/12。。）贸工部投资中心收集的数据表明，1963—1972年，平均44%的获批投资项目包含了这类出口条件。（*14.《投资中心活动报告》，1972年，第23页，表15：“获准企业的出口条件”。）
由于投资获批的条件是达到预定的绩效目标，因此贸工部投资中心保持跟进，以确定企业是否遵守投资中心规定的条件（MOTI，1960，第114页）。自1953年起，投资中心还开始对获批企业进行年度调查，包括员工人数、年产量和销售额、总投资和出口额等数据。（*15.Manufacturing Survey for Approved Industries：1955-1956，1958年5月，ISA/GL/6054/12。）
虽然那些应当撤销的获批资格并非都会被撤销，但有证据表明，投资中心确实撤销了大量获批资格。在1950—1965年的3 724份获批资格中，有1 093份（近30%）因未能执行拟定的计划或不符合规定条件而被投资中心撤销（参见附表A3）。（*16.《投资中心活动报告》，1965年，表4。20世纪50年代，获批资格被撤销的比例（43%）高于60年代前半期（15%）。）
3.4发展预算
在该段时期，国家规划者使用的第二个同样重要的投资工具是发展预算。和韩国著名的“政策性贷款”类似（Woo，1991，第162—163页），发展预算主要以补贴贷款的形式提供援助，这种贷款利率极低，期限很长。1949年首次推出时，发展预算资金主要用于大型基础设施项目和国家农业部门。从1955年开始，在萨皮尔和贸工部的指导下，以色列政府慢慢将注意力转向工业。短短几年内，工业部门支出占发展预算的比例上升不止一倍，从1955年占总发展预算的12%上升至1960年的26%（Pack，1971，第 143页）。工业长期贷款的绝对值也大幅增加，从1954年的370万谢克尔增至1958年的3 000万谢克尔。（*17.IEB，Vol 10，No 6，1959，第5页。）
为了获得发展预算贷款的资格，企业必须提交投资计划，这些计划最初由贸工部评估，然后转呈由贸工部、财政部、业内人士和以色列银行代表组成的公共咨询委员会。（*18.IEB，Vol 10，No 5~6，1957，第43页。）根据国家的发展议程，委员会的首要目标是以本国生产替代进口从而缩小贸易逆差，同时在国家边缘地区创造更多就业机会，促进出口，并通过刺激生产周期早期阶段的生产建立纵向联系。（*19.工业规划备忘录，1954年12月12日总理办公室总干事会议，ISA G/4557/13；《工业发展问题备忘录》，未注明日期，ISA/G/4557/1；贸工部工业部门管理会议纪要，1957年7月8日，ISA/G/4545/5；1956年4月8日向工业发展中央委员会委员发送的《规划指南》，ISA/G/3442/17。）与上文讨论的《鼓励资本投资法》一样，发展预算贷款提案也根据净外汇储蓄进行评估。（*20.《工业规划和发展》，编号：ISA/G/4557/1。）
批准或驳回发展预算贷款申请的权力，是国家能否瞄准战略性行业的一个核心要素。1956—1964年，超过70%的政府工业贷款分配给了国家发展计划中明确锁定的四个行业：纺织、基本金属、化工和食品。（*21.IEB，Vol 10，1958年12月，第61页。）然而，就像《鼓励资本投资法》的情况一样，这个工具的有效性取决于国家对表现不佳企业进行约束的能力。1956年，萨皮尔强调了跟进国家贷款使用情况的重要性。他说，贸工部早在1949年就开始追踪贷款，并对7家未能遵守规定条款的企业提起了诉讼（Sapir，1956，第7页）。1959年，为了进一步加强贸工部的纪律能力，国家设立了一个新的政府实体，有权审核并处罚那些偏离了获批投资计划的企业。（*22.Israel’s Annual Government Report，1960，第222页。）在成立后的第一年，该部门审核了896个投资计划，处罚了67家企业，其中19家企业被迫偿还贷款（参见附表A4）。（*23.Trade and Industry： Internal Newsletter of the Ministry of Trade and Industry， Issue 12-13，1960年3月，第23页，表5。）
总之，上文阐明，借助《鼓励资本投资法》和发展预算等政策工具，身居贸工部的国家规划者不仅能提供“胡萝卜”，还能挥舞“大棒”。通过撤销企业享受《鼓励资本投资法》好处的获批资格，或者惩处不遵守发展预算贷款指导方针的生产者，纪律得以实施。但是，这种纪律能力的来源是什么？如何解释以色列政府惩罚表现不佳者和奖励其他人的能力？在下一节里，我将阐述国家的纪律能力在于，它能够利用与一个关键社会参与者——以色列劳工运动——的关系。
4 解析国家纪律的形成机制：促进与公共所有制企业的战略关系
要了解以色列纪律能力的来源，首先需要了解以色列总工会的独有特征，以及它与国家的关系。说明这一点之后，我接着概述国家管理机构如何利用这种关系，促进以色列总工会和私人部门之间的公共补贴竞争。我认为，正是这种竞争使克服私人企业的结构性权力成为可能。
4.1以色列的第三部门：劳工所有制部门
历史上，以色列工人是在以色列总工会内部组织起来的。在本文讨论的这段时间，该组织代表了以色列75%~85%的雇佣劳动者。以色列总工会远不只是普通工会，它还是一个在众多社会经济领域经营的公共企业集团（Kleiman，1964；Shalev，1992）。它是以色列最大的银行、医疗服务提供商和养老基金的控股公司。但对我们的讨论而言，最重要的是，以色列总工会还拥有大型工业集团，比如Solel-Boneh和Koor-Industries（Aharoni，1991，第173页、第181页；Halevi，1957，第177页）。后者是以色列最大的工业园区，管理着100多家制造业企业，生产钢铁和重型设备、收音机和电话、玻璃器皿和陶瓷、橡胶和轮胎、电动机和电池。总的来说，在这一时期，劳动者所有的行业约占国内生产净值的20%（见图1），占制造业国内生产净值的19%~22%（见图2）。综上所述，这些因素致使以色列政治经济学者将以色列总工会视为“非共产主义发达国家中最具包容性、最有影响力的劳工组织”（Koreh and Shalev，2009，第563页）。
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因为以色列的政治精英和以色列总工会领导层均来自同一个政党（即劳动党，MAPAI），更因为以色列总工会在国家建设项目中的历史性作用，对以色列的早期传统研究仅仅将该组织视为国家的经济附属物。为支持这一说法，这些研究经常指出，以色列总工会被赋予了获得有补贴投资资本的特权，这些投资资本通常来自德国赔偿基金或该组织的养老基金（Aharoni，1991，第64—66页）。
然而这种观点已经基本被推翻。后来的研究表明，事实上，以色列工会和国家之间的关系远谈不上和谐（Grinberg，1993；Levi-Faur，2001）。毫无疑问，在以色列建国之前的时代，以色列总工会是主要的经济和政治行为人，致力于为未来的犹太国家发展经济、人口和政治基础设施。但是在独立后的几年里，政府成功削弱了以色列总工会对许多重要投资渠道的实际控制权。例如，1955年萨皮尔取代以色列总工会的希勒尔·丹（Hillel Dan），成为德国赔偿基金主席（Greenberg，2011，第125—126页）；1957年签署了一份国家强制执行的协议，要求以色列总工会养老基金的投资必须获得财政部长的授权（Greenberg，2005，第336页；Levi-Faur，2001，第164页）。虽然这些策略削弱了以色列总工会，但该组织仍然利用其下属企业的影响力在内部筹集资金，从而保持相对的自主权（Shalev，1992，第102页）。
尽管以色列总工会不应被视为国家机构，但它与传统的市场参与者也有很大的不同。该组织并不单纯追求利润，而是通过大幅放宽企业的短期行为，以实现广泛的社会目标并服务于各利益相关者。一方面，各个工厂的管理者希望拥有与私人部门完全相同的运作方式（Frenkel，2005），不愿意维持亏损、效率低下的工厂，也不愿意支付更高的工资（Aharoni，1991，第184页）。另一方面，该组织的企业显然认为，利润目标次于它对工业发展和充分就业的坚定承诺（Bridger，1961，第135页；Greenberg，2005）。尽管扮演着投资载体的角色，但该组织的企业接受了政府的发展规划，并致力于提高劳动生产率和效率，实现现代化和精益生产（Bridger，1961，第46页）。例如，在1957年送交管理委员会的一份政策声明中，总工会秘书长平查斯·勒旺（Pinchas Lavon）强调，该组织并非只有商业的视角：不能单单以积累投资资本为目的来管理劳工所有制企业。我们的经济并非只依靠机器、技术和管理法令来维持。它的优势在于社区特别是工人的自愿支持……劳工经济（labor economy）作为社会公仆的特性务必体现在更好的服务和更低的价格上。（*24.Labor in Israel Newsletter（LIN），Vol 5， No 10，1957年10月，第2页。）对这项原则的一个明确证明是该组织的利润使用方式。根据以色列总工会的章程，其企业赚取的所有盈余都被收回用于新的投资，而不是作为股息分配给股东（Aharoni，1991，第184页；Bridger，1961，第18—19页，第143页；Kleiman，1964，第20页）。正如Solel-Boneh声名在外的总经理希勒尔·丹所言：“我们和私人商人的区别就在利润问题上……我们把每一分钱都当作进一步扩张的手段”（引自Kleiman，1964，第21页）。因此，劳工所有制企业的资本密集度高于私人企业（Aharoni，1991，第182页），投资率也更高。（*25.LIN，Vol 6，No 1，1958年1月第3页。）这种运作方式很大程度上持续推动了以色列总工会的活动。它不仅保留了在传统工业部门的主导地位，而且扩张到化学品、制药、电子、橡胶和塑料、机械和设备等更复杂、附加值更高的工业部门（Daniel，1976，第171页）。
4.2促进国内竞争以形成国家纪律
那么，国家是如何利用与劳工的关系形成纪律能力的呢？为了有效实施产业政策，贸工部的高级官员推动劳工所有制部门和私人部门开展竞争。这方面的证据可以从当时贸工部高级官员的动员言论中找到。他们一再表示，劳工所有制产业和私人企业必须相互竞争以获得国家补贴，而且政府不会偏爱哪个部门。在《以色列经济公报》专门介绍《鼓励资本投资法》的特刊中，投资中心首任常务董事格伦鲍姆（Gruenbaum）博士强调，部门竞争原则将指导投资中心的工作：我们坚信，合作企业、工会企业以及私人企业能够在建设国家的过程中充分平等和健康地竞争。我们认为，如果其中一个要素被另一个要素消除，将是灾难性的……我们还认为，在我们这样的开拓性国家里，垄断和专有权的主张绝没有立足之地。（*26.“投资政策”，IEB特刊：鼓励资本投资法，1951年1月，第5页。）后来，格伦鲍姆的继任者戴维·斯特恩（David Stern）重申了这一逻辑；1955年，斯特恩强调，投资中心“对经济部门一视同仁……无论是私人部门、集体合作部门，还是两者结合的部门”。（*27.IEB，Vol 7， No 4，1955年5月，第9页。）直到1965年，部门竞争原则仍然十分重要，并在许多场合和不同受众面前被提及。萨皮尔在1963年劳动党大会上的发言强调，私人部门和劳工所有制部门并存应被视为一种优势，因为它“迫使本国经济处于保持警觉和健康竞争的状态”。（*28.萨皮尔部长在劳动党第九届会议上的讲话，1963年10月16日。）萨皮尔在这一时期的演讲反复强调了上述原则，包括1965年4月在以色列制造商协会年会上的演讲。（*29.萨皮尔部长在MIA年会上的讲话，1965年4月7日，第5页。另见萨皮尔部长的讲话，1966年，ISA/G/6969/6。）
这两个竞争部门之间的有效竞争并非空谈，而是在不少关键部门变成现实。例如，轮胎制造领域的两家大型工厂：私人企业萨蒙（Samson）和劳工所有制企业轮胎和橡胶联合公司（Alliance Tire and Rubber Co ）在国内和国外市场展开竞争。（*30.IEB， Vol 5 ，No 1-2，1952年10—11月，第13页。）20世纪50年代早期，两家工厂都受益于《鼓励资本投资法》，（*31.截至1958年12月31日根据《鼓励资本投资法》获批的企业。Jerusalem，1959年2月，第11页（见第2项和第11项）。）到1962年，它们的产量均符合国际标准，满足了国内需求，并有70%的总产量出口到近50个国家。（*32.Israel’s Annual Government Report，1959，第246页；“The March of Industry”，The Israel Export and Trade Journal，Vol 15， No 3，1963年3月，第40页。）
私人和劳工所有制企业之间持续竞争的另一个表现是，这些企业受人尊敬的领导层都多次表示，十分担忧自身受到的不公平歧视和对竞争部门的优惠待遇（Kalman，2013，第25—38页、第59—69页）。例如，1957年以色列制造商协会年会上的一篇演讲强调，该组织的成员普遍认为：“在分配用于发展的长期国家贷款时，劳工所有制部门总是被优先考虑，私人企业则受到歧视。”（*33.“Credit Policy for Industry”，1957年以色列制造商协会年会上的讲话，Hataassiya Monthly Review （HMR），1957年1月。）可实际上，这两个部门享受的国家补贴份额与其在经济中的相对规模相当。1954—1956年，私人部门获得超过70%的发展预算贷款，而劳工所有制部门获得了约20%的贷款。（*34.同上。）类似的分配也适用于《鼓励资本投资法》。投资中心的一份内部文件显示，1950—1956年，91%的获批企业来自私人部门，剩下的9%流向劳工所有制部门。（*35.贸工部投资中心，会议记录，1957年7月30日，第2页； ISA/G/4553/8。类似的统计数据发表在IEB，Vol 7，No 4，1955年5月，第9页。）针对这两个部门领导层的抱怨，萨皮尔部长表示：保护既得利益不是政府的任务。当初总工会建立第三家水泥厂和第二家轮胎厂时，政府被多方抨击为鼓励生产过剩，偏袒一个经济部门而损害另一个部门，如此等等。如今，所有这些企业都在满负荷运作，大部分产品用于出口；虽然分属不同经济部门，但它们并肩运行，没有严重的摩擦。（*36.Israel’s Annual Government Report，1960，第222页。）这些事实清楚地表明，劳工所有制部门的存在为国家提供了一个替代投资渠道，可以用来抗衡企业通常享有的结构性权力。以色列通过促进竞争性产业部门之间的国内竞争来实现这一点，而这反过来又孕育了执行国家发展议程所需的纪律能力。
5 纪律能力发挥的作用
我们已经了解到，贸工部与私人部门、劳工所有制部门的多重嵌入是其纪律能力的来源。然而尚待证明的是，这种能力如何促进以色列工业的发展。本节将阐释，在确保纪律能力的情况下，贸工部制定并实施了一项雄心勃勃的新产业战略，该战略的目标是有意制造工业产能过剩。尽管私人企业明确反对，但这一战略仍得到了推进，其目的是克服由进口替代型工业化发展引起的垄断和生产性投资缺乏。
5.1追求产能过剩：摆脱进口替代型工业化发展的陷阱
回想起来，在进口替代型工业化框架下，私人部门几乎没有动力冒险进入新的行业。它们还能利用免于国际竞争的保护措施，巩固自身的垄断地位，但这会削弱长期的生产率增长。以色列的国家管理者十分清楚这些不良倾向。例如，在《以色列经济公报》上发表的一篇文章中，贸工部总干事迈克尔·祖尔（Michael Tzur）曾解释道：提高效率的一个障碍是通过禁止大量有竞争力的进口来保护我们的年轻产业。这对促进生产合理化几无激励作用，还促成了卡特尔和其他垄断趋势。（*37.IEB， Vol 10， No 5，1959年7月，第8页。）在推行进口替代型工业化战略的其他发展中经济体，国家规划者担心过度投资会造成产能闲置，因此故意限制每个部门的生产者数量，从而压制了竞争。在实施出口导向战略的国家，发展机构也分外厌恶过度的资本投资，尽管原因各不相同。由于着重关注在国际市场上的表现，这些国家的主要倾向是培植规模经济，以提高其“冠军企业”的竞争力。日本就是这种情况，通产省将垄断合法化，并利用其他政策工具积极鼓励关键行业的领先企业进行合并（Okimoto，1989，第25页、第38—39页；World Bank，1993，第96页、第101页）。
以色列的国家规划者之所以能够避开进口替代型工业化的负面后果，是因为他们遵循了相反的逻辑：没有限制每个部门的生产者数量，而是积极追求产能过剩。借助控制投资资本和约束非生产性企业的能力，国家管理者创造了国内经济的动态竞争，复制了国际竞争“自然”力量的典型作用。其结果是，国内企业被迫改善生产，提高效率，并努力扩大出口能力，以减少当地市场无法吸收的过剩产能。祖尔在纺织技术员协会年会上的一次讲话中明确阐述了这一逻辑：只要不受外部竞争影响的国内市场尚未完全饱和，它就会缺乏竞争，并必然面临提高效率、改善生产和降低价格的压力。只有产能过剩，才能实现出口。（*38.“The role of textile sector in production and export”，Yalkut，1958年12月至1959年1月，第31页。）“The role of textile sector in production and export”，Yalkut，1958年12月至1959年1月，第31页。该政策宣布的目标是“淘汰效率低下的生产者和无竞争力的出口商”，企业和劳工多数时候都认同这一目标。（*39.“Editorial Notes”，The Israel Export and Trade Journal，Vol 10，No 10，1958年10月，第3页；“On our export development policy”，M Tzur，HMR，1959年1月，第6页。）直到1965年，这始终是该机构的首要议程，并成为1965—1970年国家五年规划的重点（MOTI，1964，第41页）。
但是，私人雇主并不拥护这一政策。他们迅速意识到，如果实施这一政策，可能会产生竞争压力，逼迫他们进行不想要的投资，并有可能将竞争力最弱的企业淘汰出局。早在1956年，阿里·申卡尔（Arie Shenkar）就请求贸工部对批准新建工业工厂事宜做出决定。令申卡尔焦虑的不仅是他认为政府的越权行为不可接受；更可怕的是，政府可以利用《鼓励资本投资法》或发展预算等工具，建设与现有企业竞争的新工业产能。他写道：“我恳请你们不要无视事实，请放弃不受限制地建立新产业的白日梦……否则这个现实会让我们完蛋。”（*40.申卡尔致萨皮尔部长的信，引自Greenberg，第113页。）三年后，申卡尔再次抗议政府积极鼓励产能过剩，并提出类似的担忧：出于某种原因，政府鼓励以任何可能的方式建立新工厂，完全忽略了增加现有企业产量的替代方案，而后者所需的投资要少得多。贸工部仓促批准建设新工厂……给现有的制造商带来了巨大困难……实业家们反对这种鼓励新工厂的政策……因为过度的热情和盲目的信念已经导致出现了类似的工厂（Raviv，1991，第104—105页）。然而，如此严厉的批评并没有使国家规划者改变最初的规划。在其他地方，类似的威胁或许会限制政府的行动，但以色列有一个以发展为导向的总工会，它可以作为替代投资渠道，使国家能够无视企业的反对意见继续推行令人不快的政策。
结果，20世纪60年代初，产能过剩成为许多行业的既定事实。这一策略被证明有效的一个例子是纺织业，它是当时以色列经济的主要工业部门。1958年，棉纺厂终于能够满足国内市场的需求，到了1961年，该行业的产量是国内消费量的两倍。1958—1968年，纺织品和服装的产量增长了6倍，成为以色列最重要的出口制成品（Levi-Faur，1998，第77页）。1964年，许多棉线生产商将其年产量的60%~70%出口到美国、伊朗、德国和北欧国家。（*41.“Our cotton threads enjoy a good reputation and an expanding market”，D Vidman，Sharon纺织厂主席，HMR，1964年1月，第6页；“The Top Exporting Industries”，The Israel Export and Trade Journal，Vol 16， No 3，1964年3月，第38页。）轮胎制造业（上文讨论过）和胶合板行业也取得了类似成果，其中5家制造厂为国内市场生产，同时还出口到24个国家，包括美国和加拿大、斯堪的纳维亚半岛和不少南美国家。（*42.“The Top Exporting Industries”，The Israel Export and Trade Journal，Vol 16， No 3，1964年3月，第38页。）以色列制造商协会执行委员会成员兼以色列最大的棉花制造厂之一Kitan的常务董事莫尔德凯·维希特（Mordecai Vecht）在其演讲中表示，私人企业的领导者非常清楚产能过剩正在推动内部竞争，并阻止生产者提高价格：我认为，大多数工业部门（如果不是全部）最大的负担是现有产能过剩……积压的库存迫使制造商在国内市场相互竞争。正是这种竞争使1959年纺织品的国内价格保持不变。（*43.“What is Burdening Industry？”，M Vecht，HMR，1964年10—11月，第3页。）分析以色列制造业产能过剩的成功尝试之所以重要，原因有二。首先它说明了国家的纪律能力如何使国家管理者克服了企业对国家追求产能过剩的阻碍。其次，它排除了对证据的另一种解读，即国家纪律并非强制执行，而是由于利益趋同被私人部门接受。在先前关于以色列的文献中，有一种观点认为，这种利益趋同是以共同的“民族主义意识形态”为基础的（Levi-Faur，1996，2001）。然而如上文所述，以色列的私人制造商不仅意识到产能过剩会给他们带来成本，而且公开反对这项策略，但没有成功。因此，企业的反对意见受到压制是国家纪律能力发挥作用的结果，这种能力使国家管理者能够在私人企业明确反对的情况下推进其发展战略。
5.2以色列产能过剩竞争模式的局限性
正如我们所见，以色列国家管理者的纪律能力，加上国家产能过剩的竞争模式，有效实现了发展型国家的主要目标，即持续的经济增长。然而，和所有其他发展型国家一样，以色列也面临着制约因素，限制了它在面对有组织的经济利益集团时贯彻国家意志。一个值得注意的例子是1962年新经济政策（NEP）背景下贸易自由化尝试的失败。为遏制长期存在的通胀和贸易逆差问题，新经济政策呼吁系统性地取消一直使本国制造商免受国际竞争的贸易保护（Halevi and Baruh，1991，第79—83页）。然而，私人部门和劳工所有制部门的代表组成了一个联盟，抵制这一政策的实施。这两个部门都知晓这一政策带来的影响，并富有成效地动员力量限制其执行（Mandelkern，2016，第52—54；Raviv，1991，第123—124页）。
从很多方面看，这段插曲预示了即将发生的事情。颇为讽刺的是，正是以色列20世纪五六十年代的工业化战略取得了成功，才使得包括私人和集体部门的本国制造商拥有抗衡国家的能力。结果在接下来的几十年里，国家的发展机构发现，越来越难以阻止老牌制造商在不履行经济义务的情况下侵吞资本补贴（Shalev，1992，第294页；Silver，1990，第172页）。不过，这种现象并非以色列独有。其他成功的发展型经济体，包括亚洲四小龙，也呈现了类似模式。例如在韩国，30年成功的发展型国家政策推动了商业力量的不断增长，阻碍了政府继续有效制衡私人部门的能力。而由于这种能力的缺乏，企业的寻租行为日益滋长，并在1997年亚洲金融危机时期达到了顶峰（Chang，1998；Haggard and Mo，2000）。
以色列发展模式的另一个局限是，它在培育大型企业集团使之成为竞争性出口市场的全球领导者方面力有不逮，这与进口替代型工业化战略的特殊性质有更广泛的关系。三星、LG、丰田和川崎重工（仅举几例）等东亚企业，无不是在生产率、质量、价格和市场份额方面首先跟上然后超越国外领先企业，但以色列建国最初几十年间培育的企业很少取得类似的成功。（*44.主要的例外来自以色列安保行业的公司，如国有企业Rafael和以色列航空航天工业（Israel Aerospace Industries）、私人企业Elbit系统公司，以及以色列总工会的Tadiran公司。）这一结果可以通过思考东亚模式与以色列产能过剩战略之间的差异来解释。在日本或韩国，国家规划者将重点放在出口竞争上。因此，他们对自己的定位是推动生产的合理化，创造规模经济。相反，以色列的产能过剩模式优先考虑国内竞争，鼓励多家国内企业在类似领域角逐。尽管以色列在这一时期的出口扩张速度并不慢（见表1），但它的发展战略的确使国内企业在国际市场竞争中处于明显的劣势。（*45.感谢本文的一位匿名审稿人指出了这一关键区别。）
随着贸易逆差问题日益受到关注，国家规划者开始越来越认识到这一局限。于是，以色列着手缓慢改变进口替代型工业化产能过剩的模式。早在1969年，贸工部就开始推行一系列政策和立法，意欲鼓励规模经济从而提高国内企业的出口竞争力。这一逆转借助一波并购浪潮启动了长达10年的经济整合进程，这波并购浪潮造就了以色列自己的财阀式企业集团［包括劳工所有制企业Koor和Hapoalim（后来私有化）、国有企业Leumi以及私人企业Clal、Israel Corporation和I D B，Maman，2002，第129页；Maman，2008，第34—43页］。然而，以色列的出口市场困境一直持续到20世纪80年代中期，直至恶性通胀危机为以色列的重大政治经济改革铺平道路之后才得以解决（Maron and Shalev，2017；Shalev，1998）。只有到了那时候，以色列才最终实施全面的出口导向发展战略，将经济重新定位于软件、网络安全和信息通信技术等新兴领域的知识型高科技产品的生产和出口（Breznitz，2007；Justman，2002；Maman and Rosenhek，2012）。虽然后来的发展政策超出了本文的讨论范围，但应该强调，本文分析的几十年间建立的一些关键制度和政策工具，特别是贸工部和《鼓励资本投资法》，在以色列具有全球竞争力的技术部门的崛起中发挥了核心作用（Breznitz，2007，第55页；Dishon，2014，第71—72页）。
6 结论
在经济发展的文献中，国家占有突出地位。国家约束强大的社会行为人的制度能力已被证明是成功发展的关键组成部分。然而，对这种能力来源的研究并不充分，而且几乎完全基于东亚的经验。本文提出了一种新的机制，通过这种机制，市场和非市场行为人的多重嵌入可以用于产生纪律能力。我进一步指出，国家嵌入某个集体企业部门非常重要，因为这能为国家管理者提供另一个投资渠道，从而降低国家对私人部门的结构性依赖。我通过分析以色列的发展经验，阐释了这种制度安排。
这一机制在今天有什么意义，在当前的发展战略下是否也能发挥类似的作用？21世纪初，全球化的深化和经济自由主义的广泛传播导致众多学者怀疑我们是否已经见证“发展型国家的终结”（O’hearn，2000；Williams，2014）。虽然一些研究对这个问题给予了肯定回答，但其他研究表明，这些进程并没有使发展型政策变得无足轻重。很多国家并没有摒弃它们的发展制度，而是采取新的模式和策略应对瞬息万变的全球环境，同时主要聚焦科学技术和创新政策领域（Breznitz，2007；Mazzucato，2015；O’Riain，2004；Wong，2011）。
尽管追赶式发展型国家与当今的快速创新型发展政策之间存在各种差异，但公共补贴的提供仍然是重要的，国家纪律在确保其补贴的有效性方面继续发挥着关键作用。譬如在美国，高等研究计划署（ARPA）、国家标准与技术研究院（NIST）和小企业创新研究计划（SBIR）等发展机构都有能力实施严格的绩效标准，并从表现不佳的公司撤回或扣留资金（Schrank and Whitford，2009，第526页；Weiss，2014，第104页）。后发经济体也是如此。例如，中国台湾的科学和技术咨询小组（STAG）为所有公共资助的研究中心设定绩效基准；而新加坡经济发展局（EDB）提供公共补贴的条件是将业务带回新加坡（Wong，2011，第64—65页，第72—73页）。在中国，政府与企业在提供补贴方面的谈判不再注重供给、价格、投资项目的预算，而是关注预定的销售预测、财务业绩和偿还贷款的能力（Walder，1995，第287页）。
集体所有制企业和私人企业形成独特的组合，在国家诱致型（state-induced）竞争模式下运作，这能否解释国家纪律的上述案例？要更自信地回答这个问题，还需更多的实证研究。不过，已有证据表明答案是肯定的。例如，施兰克和惠特福德（Schrank and Whitford，2009，第534页）研究了美国的产业政策制定，他们发现，按合同约定生产创新技术的国家实验室在一个生态系统内运作，该生态系统包括私人和公共承包商，国家的发展机构与之密切关联（比如加州大学、洛克希德·马丁公司、巴特尔研究所等）。虽然施兰克和惠特福德（2009，第535页）的分析并不关注国家纪律，但他们承认，这种对公共资源、合同和声望的结构性竞争，极大地促进了美国“创新生态系统”的“稳健性和多样性”。在中国和越南等后发经济体中，通过国有企业在关键经济部门的持续运营，类似的动态也能发挥作用。譬如越南，2001年的国家十年发展规划要求国有企业继续“掌控经济的关键部门”，并充当“发展高科技产业的主导角色”（Painter，2003，第24页）。在中国，尽管快速走向市场经济，但中央政府仍然视国有企业为“国民经济的主导力量”（Breznitz and Murphree，2011，第48—49页）。虽然中国的增长模式以出口为导向，但其国内经济的竞争环境和以色列的产能过剩模式颇为相似；在以色列，国有企业在国家与企业谈判的情境下相互竞争，争夺国家投资贷款（Walder，1995，第287页）。
在许多方面，较之采用追赶型发展战略的主要政府机构，在快速创新型发展模式下运作的政府机构似乎更适合借助本文概述的机制形成纪律。一方面，各种研究指出，当今快速创新型发展模式的一个核心特点是高度分散化，通过一个嵌入了多个国内或国际网络的松散机构网络对发展过程进行管理（Breznitz，2007，第17页；Wong，2011，第41页）。这种架构有诸多优点。首先，它大大提高了政策制定者对特定行为人和特定部门的影响力，同时减少了他们对特殊利益集团的依赖。其次，这种分散化或者能促进更大程度的嵌入，因为负责监督投资的政府官员往往深深扎根于他们资助的特定技术领域（Block，2008，第173页；Breznitz，2007，第17页）。
此外，尽管追赶的发展型国家倾向于培植少数国家“冠军企业”，但今天的快速创新型发展战略也注重创造更具竞争的环境，让公共和私人中小企业都可以大显身手（Block，2008，第173页；Wong，2011，第40—41页）。利用参与这种竞争环境的私人和公共行为人的多种联盟和联系，大大有助于增强不同发展机构的纪律能力。琳达·韦斯（Linda Weiss，2014，第125—128页）对美国国家纳米技术计划（NNI）的讨论就是一个绝佳例证。国家纳米技术计划由联邦政府设计并发起，在包括杜邦和雷神在内的私人企业、麻省理工学院等学术机构以及美国陆军和国防部的科技单位等政府部门之间建立了多种合作关系，并对资源展开竞争。
总之，这些例子初步表明，本文的机制具有长期的启发意义。然而，关于快速创新型发展战略的当代文献尚未系统地描述国家的纪律能力。我希望，本文能够激发大家研究这个问题，并评估本文提出的机制与最近的国家主导型发展案例之间的普遍相关性。（颜超凡译）■
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