土地发展权与主体功能区规划实施研究

　　*田莉， 清华大学建筑学院城市规划系教授；夏菁，合肥工业大学建筑艺术学院讲师；杜一凡，清华大学建筑学院城市规划系硕士研究生。本文得到了国家社科基金重大项目（20&ZD107，基于国土空间规划的土地发展权配置与流转政策工具研究）、北京卓越青年科学家计划（JJWZYJH01201910003010）的资助。感谢浙江大学刘培林教授给予的宝贵意见，但文中错漏均由作者负责。

1.引言

　　土地制度与产权改革是中国过去40年经济改革与转型的重要内容。20世纪70年代末开始的改革开放就肇始于农村的土地制度改革。从90年代中后期开始，中国逐步建立并日益体系化的“征地—出让制度”极大地推动了中国的高速工业化与城镇化进程，在推动农村人口大规模向城市迁移的同时，也带来了城市空间范围的大幅度扩张。“以土地为中心的城镇化”和“增长主义”一方面为政府积累了大量的财政收入用于基础设施建设和改善投资环境，另一方面带来建设用地无序蔓延、城乡差距扩大、生态环境恶化等一系列问题。这些问题或多或少与我国现有城乡土地制度中土地发展权的配置以及相关的规划、财政体制等紧密关联。为全面深化改革，2020年5月《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》明确提出，以完善产权制度和要素市场化配置为重点，健全以公平为原则的产权保护制度，实现产权有效激励、要素自由流动；加强和改善制度供给，推进国家治理体系和治理能力现代化。可以看出，土地产权制度改革将成为我国全面深化经济体制改革的关键环节，对解决我国不平衡不充分发展的问题，尤其是城乡发展差异与区域差异，具有重大的战略意义。