*Oliver Hart， 哈佛大学经济系教授，2016年诺贝尔经济学奖得主；Andrei Shleifer，哈佛大学经济系John L Loeb讲席教授；Robert W Vishny，芝加哥大学布斯商学院Myron S Scholes杰出金融学讲席教授。本文原文“The Proper Scope of Government：Theory and an Application to Prisons”发表于The Quarterly Journal of Economics，1997年第112卷第4期，第1127—1161页。
1.导论
一般而言，政府会利用税收来提供大部分公共服务，例如警察、军队、监狱、消防、学校和垃圾收集等。但在有些情况下，政府通过与私人供应商签订合同，将服务外包出去。究竟应该由政府提供服务还是将服务外包出去，二者之间的选择一直众说纷纭。服务外包的支持者认为，相对于政府职员，私人供应商能以更低的成本提供公共服务（Savas，1982，1987；Logan，1990）。而批评者在质疑这些数据的同时，强调私人承包商提供的公共服务在质量上不太令人满意（AFSCME，1985；Shichor，1995）。本文构思了一个关于政府所有权和合同外包的理论，分析了两种可替换的公共服务供给模式的成本和质量。
基于不完备合同的观点（Grossman and Hart，1986；Hart and Moore，1990；Hart，1995），我们假设一位热心公益的政客在由政府机构提供服务和服务外包之间进行选择。前者是政客雇用政府职员，并给他们提供就业合同，明确规定他们需要做什么；后者是政客与私人供应商签订合同，私人供应商继而与其雇员签订合同。如果政客能够和政府职员或承包商签订一份完备的合同，那么这两种情况实现的效果相同。从传统的激励观点看，即使存在道德风险和逆向选择，政客面临的问题同样是如何激励承包商和政府职员。为了理解合同外包带来的成本和收益，我们需要考虑不完备合同的情形，在合同未做规定时，剩余控制权对于确定代理人的激励非常重要。
一旦认识到政府想要的服务质量往往不能完全明确规定，合同不完备的假设就变得很现实。事实上，私有化的批评者通常认为，私人承包商在削减成本的同时也会降低服务质量，这是因为合同无法充分防范这种可能性。私立学校的批评者认为，即使这些私立学校由政府出资（例如通过教育券），它们也会在不违反合同条款的情况下，设法拒绝学习能力或行为操守方面存在问题因而教育成本较高的学生。批评者还担心，私立学校会用薪酬较低的助教代替薪酬较高的教师，从而危及教育质量。在关于公立和私立医疗服务的讨论中，大多数观点认为，私人医院会通过降低护理质量或拒收病情严重、治疗费用高昂的患者来节省成本。在监狱管理方面，人们担心私人供应商会雇用不合格的狱警来节省成本，从而损害囚犯的安全和保障，这是反对私有化的关键原因。
在某些情况下，合同不完备产生的问题使人们直接采用政府供给的方式。例如，政府不会将外交事务外包，因为不可预见的突发事件是外交事务的核心组成部分，而私人承包商会因此拥有最大化其个人财富的巨大权力（例如拒绝将军队派到某地）同时又不会违反合同条款。如果政府希望承包商从事合同要求以外的事情，就很有可能为重新谈判支付大笔资金。换句话说，让私人承包商提供合意的服务可能会带来高昂成本。另一方面，假定服务按照某一特定程序提供，对于垃圾收集和汽车拖移这类服务，合同不完备性不会产生重要影响，因为私人承包商削减成本的行为不太可能带来质量的大幅降低，成本降低带来的效率提高反而可能非常显著。因此，对这些服务而言，私有化的理由是令人信服的。同样重要的是，我们看到在许多行业中，私人承包商在降低成本的同时也提高了质量。一般认为，政府所有权在两方面都做得不好。我们的模型试图解释外包给私人通常成本会更低的原因，以及为何它在某些情况下能比政府供给提供更高质量的服务，而在其他情况下服务质量会更低。
关于私有化的许多讨论将公司所有权问题和竞争问题混为一谈，即私有化支持者的依据往往是私人所有权可以带来竞争收益。我们认为将私有化等同于竞争会产生误导。原则上，政府所有的几个企业通过竞争提供公共品，或者几个管理团队通过相互竞争获取一家政府所有的机构（例如监狱）的经营权是有可能的，但是，私有企业也有可能没有有效的竞争者（垄断）。我们的分析基于如下观点：私有产权和公有产权的根本区别在于剩余控制权的分配，而不是竞争程度的差异。竞争可以增强私有化的理由，事实上，我们论证了在某些条件下的确如此，但这只是因为私有化条件下剩余控制权的分配不同。我们在本文中只简略地讨论竞争的作用，但我们相信它将是未来研究的一个重要领域。
在第2节中，我们将提出一个关注质量问题的政府合同外包模型，该模型的基本思想是，无论服务提供者是政府职员还是私人承包商，他们都可以花时间来改善服务质量或降低服务成本。但是，降低成本对质量会产生不利影响。改善治理和降低成本这两种创新都不能事先在合同中说明。但这两种创新的实施都需要资产所有者的批准，比如监狱、医院或学校的所有者。如果服务提供者是政府职员，他不管实施哪一项改进都需要政府的批准，因为政府保留对资产的剩余控制权。最终政府职员只能获得质量改进或成本降低带来的部分收益，而且由于政府职员是可替换的，他们从任何一项改进中获取的有效补偿都是有限的。
相反，如果服务提供者是私人承包商，他拥有对资产的剩余控制权，因此在降低成本方面无须获得政府批准。与此同时，如果私人承包商想要提高质量以获取更高价格，他需要和处于买方的政府进行谈判。所以和政府职员相比，私人承包商提升质量和降低成本的动机通常会更强烈，但他们常常因为有过强的动机减少成本，而忽视了成本降低对质量的损害。
在第3节中，我们将分析这个模型，并证明与政府供给和合同外包的相对效率有关的几个命题。一般来说，（未在合同中约定的）成本削减对（未在合同中约定的）质量的负面影响越大，政府供给的优势就越大。政府供给的效率也取决于对政府职员的激励强度以及质量创新对政府的重要性。从这个模型中得出的结论往往非常直观，例如私人供给一般更便宜，但质量可能更高也可能更低。第3节还简要讨论了该模型遗漏的一个关键因素，即私人承包商之间事后竞争的可能性，这通常更有利于支持私有化。
第2节的基本模型讨论的是一个仁慈政府。许多讨论政府合同外包的文章考虑的是一个更加现实而不是完美的政府，在这样的政府中，官员存在腐败，或者关注其政治支持者以获取选票。在第4节中，我们将分析公共腐败导致过度私有化的倾向，而政府职员的利益将导致相反的倾向。对于自利的政客来说，这两种安排的效率取决于公共部门的哪种失败是最重要的。
在第5节中，我们将运用第2—4节的分析框架探讨监狱的私有化问题。政府是否应该把监狱的经营权外包给私人公司，然后由这些公司监禁和管理囚犯？尽管私立监狱只关押了大约3%的囚犯，但它们的增长非常迅速。批评人士强烈关注私立监狱的质量问题，具体包括囚犯的生活质量、囚犯遭受监狱暴力的可能性、狱警动用武力的发生率、越狱事件以及对囚犯的再教育不足等。
对监狱私有化的分析与我们的分析框架正好吻合。尽管关于质量的许多方面都可以在合同中加以规定，而且监狱合同的内容也很翔实，但合同的不完备性仍然显著存在。例如，因为对不同环境下获准使用武力有着不同的解释，所以人们很难通过签订合同来详细规定狱警合理使用武力的条件。故而，如果使用武力能够降低成本，私人承包商可能会过度使用武力来约束囚犯。更重要的是，人们很难在合同中详细规定私人承包商所雇雇员（例如狱警和监狱长）的素质。雇用廉价雇员（在合同规定的范围内）能让私人承包商节约成本，但很可能会恶化囚犯的待遇。最后不能不提的是，近来的一些证据表明，政府并不一定有能力起草和执行尽可能完备的合同。总的来说，将第3—4节得出的理论结果与可获得的现实证据进行综合研究，就可以发现我们应该对监狱私有化持一定的怀疑态度。
我们的研究结果可能也有助于探讨其他的政府服务。特别是降低成本对质量的不利影响、质量创新的重要性、政府职员的激励措施以及没有纳入模型的竞争可能性等模型参数，可能有助于我们理解国防采购、垃圾收集、警察和军队、教育以及医疗卫生等领域的私有化问题。第6节从总体上讨论了我们的分析框架在政府合同研究中的适用性。
我们的研究并不是最先对政府合同进行规范分析的文献。（*1.2018年3月7日，十三届全国人大第一次会议召开，财政部副部长史耀斌回答中外记者提问。）威尔逊（Wilson，1989）的经典著作就提出过本文的一些观点。研究这方面的经济学家通常关注合同带来的逆向选择和道德风险等传统问题（Laffont and Tirole，1993；Tirole，1994），以及私有化后的竞争和反垄断问题（Vickers and Yarrow，1988）。最近的一些研究考察了合同不完备性（Schmidt，1996；Shapiro and Willig，1990；Laffont and Tirole，1993）。与我们的研究不同，他们着重强调合同造成的信息损失或者拥有多个经营者的成本。从理论上看，本文的创新点在于强调质量问题而不是合同中的不完全信息。在这方面，本文与霍姆斯特朗和米尔格罗姆（Holmstrom and Milgrom，1991，1994）的研究相似，他们在一个完备合同框架中，阐明了行为人追求某个目标的强烈动机（如利益）可以使他忽视其他目标（如质量），本文与这个研究有关，关注的问题也相似，但研究框架不同。此外，现有文献多为理论性文章，没有深入分析监狱管理这样的具体问题。（*2.也有一些例外。例如，Vickers and Yarrow（1988）讨论了英国电信私有化和对价格上限进行监管后可能出现的质量下降。Domberger、Hall and Li（1995）研究了清洁服务外包对价格和质量的影响。）
2.模型
2.1基本假设
这一节将阐述一个简单模型，用于分析监狱、医院或学校等服务是选择政府供给还是私人供给。
假设以政府为代表的社会需要某种商品或服务的供应，同时假定消费者可能因为商品的公共属性等原因不能在市场上直接购买这种商品。（*3.这种假设对监狱是有道理的，但在学校或医院中争议较大。）一种可能的供应方式是合同外包，例如政府可以和一家私人企业签订合同，让其代管一所监狱5年。第二种可能是由政府提供，例如政府可以安排政府职员管理监狱。该模型的基本思想是，这两种安排的关键区别在于谁对提供服务的非人力资产拥有剩余控制权，我们将这些资产称为“设施F”（如监狱）。如果由公共部门提供，那么作为所有者的政府（由官员代表）对该设施拥有剩余控制权。如果由私人提供，那么私人供应商作为所有者拥有对该设施的剩余控制权。剩余控制权之所以重要，是因为它决定了谁有权批准合同中未曾约定的程序变更或者创新。（*4.参考Grossman and Hart（1986）。更重要的不是谁拥有实体监狱，而是谁有使用权（可能在有限时间内）。例如，政府可能拥有监狱，但将其n年的经营权出售给私人企业（特许经营安排）。在这种情况下，私人企业在这n年内拥有剩余控制权。本文没有区分实体所有权和监狱使用权。）
我们假设公共或私有设施由单一的私人承包商或政府职员M管理，同时也存在以G表示的单一官员或政客。我们首先考虑官员完全代表社会利益的情况，也就是说官员和社会之间不存在代理问题。（*5.更确切地说，我们假设G的效用函数由社会中不包括M的其他人的福利给定。支持这一假设的理由是政治过程符合G和社会的利益（因为M的投票权微不足道，他获得的利益也微不足道）。显然，如果G的效用也包括M的利益，就可以实现最优结果。）随后，我们考虑官员和政客自利的情况。
假设G和M能签订一份长期合同，详细规定所要提供的商品或服务的价格以及其他方面。事实上，我们假设如果F是私有的，则需要一份长期合同以支持关系专用性投资。（*6.我们没有明确提供维系关系的专用性投资的模型。然而，它们可能对应于实物投资，例如建造监狱。我们认为所有者必须承担这些投资成本，因为非所有者承担的成本可由所有者承担。关于关系专用性投资需要长期合同来支持的观点，可参考Klein et al（1978）和Williamson（1985）。）我们把合同中规定的商品称为基础商品，其价格用P0表示。根据设施F是私有或公有，P0会有不同的解释。如果F是私有的，即M拥有F，那么P0是M作为独立承包商提供基础商品的价格；如果F是公有的，即G拥有F，那么P0是M作为政府职员得到的工资。在后一种情况下，基础商品的供应可被看作M工作内容的一部分，即只有M提供商品后，他才能得到报酬。
虽然G和M可以事先确定商品或服务的某些具体方面，但我们认为仍有其他一些方面是他们无法确定的。我们认为各种不测事件发生时需要对基础商品做出相应调整。例如，M可能建议修缮监狱以提高安全性，或者M可能发现雇用更便宜（或更少）的狱警可以降低成本。我们的假设是，可能发生的意外事件太多，不可能事前全部预料到，也不可能提前在合同中约定该如何处理。（*7.更深入的论述可参考Hart（1995）。）相反，一旦明确了可能发生的相关事件，双方就会在事后修改合同。我们将意料之外的事件发生后被改进的基础商品称为“改进商品”。
改进商品对社会带来的收益为B，经营者生产的成本为C，C由M直接承担。例如，B可能代表囚犯斗殴减少、囚犯饮食改善和身体健康状况良好产生的社会收益。虽然B的数值很难测量或核实（它不会出现在任何账户中），但我们假定它可以用美元表示。同样，C也可以用美元表示。
经营者可以通过选择事前的努力来影响B和C。我们假设M可以致力于基础商品的两种“创新”：成本创新和质量创新。假设成本创新会降低成本C，但通常伴随着质量B的降低。同样，质量创新会提高质量，但通常伴随着成本C的增加。我们将此关系写作：
B=B0-b（e）+β（i）
C=C0-c（e）
公式中的e和i分别表示经营者为成本创新和质量创新做出的努力，c（e）≥0表示成本创新带来的成本降低； b（e）≥0表示成本创新带来的质量下降； β（i）≥0表示扣除质量创新带来的成本后的质量净提高。（*8.我们需要跟踪成本创新的成本和质量各自的组成部分（c和b），而不是质量创新的组成部分。）函数b在这个模型中发挥着关键作用：它衡量了（未在合同中约定的）成本削减导致的（未在合同中约定的）质量下降程度，因此成为私有化批评者关注的变量。
我们对b、c和β的凹性、凸性和单调性做了标准假设表示成本创新带来的质量下降不能抵消成本的削减，质量创新导致的成本增加也不能抵消质量的提升。前者是一个尤为重要的实质性假设，因为人们大体上认为，承包商削减成本（如未对狱警进行培训）造成的社会损害超过了节省的成本。虽然这种情况比较容易分析，但是我们的假设排除了它。
经营者的事前努力成本必须加到C中，从而得到M的总成本。我们将努力成本的总和写作e+i，并假设利率为零（不存在贴现），因此M的总成本为：
C+e+i=C0-c（e）+e+i（*9.在本文的早期版本中，我们假设了一个更复杂的努力成本函数，其中e和i可以相互替代［根据Holmstrom and Milgrom（1991）的多任务研究思路］。当前的模型会产生更简单、更容易解释的结果。）
我们的一个重要假设是，成本和质量创新都可以在不违反基本商品合同的情况下被引入。也就是说，虽然每一项创新都会导致质量发生变化（成本创新带来质量降低），但初始合同总是足够模糊或不完备的，因此任何一项创新都不会违反它。
我们还假设i、e、b、c对G和M来说都是可以观察的，但是（对外部人来说）是不可验证的，因此不可能成为可执行性合同的一部分。类似地，G的收益和M的成本都是可观察的，但不可验证或转让，这意味着收益和成本分摊的安排是不可行的。（*10.有关可验证性、不可缔约性、收入和成本分摊安排的更广泛讨论，请参见Hart（1995）。）
我们假设一旦G和M建立关系，它们至少会部分地相互锁定。具体来说，除了F之外没有可以给社会提供商品的其他设施，并且这项服务（例如监狱）除了G之外不存在其他潜在用户。然而，M的劳务服务可以被部分替代（见下文分析）。最后，我们假设M和G是风险中性的，不存在财富约束。时间线如图1所示。
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2.2默认报酬
如前文所述，一旦合同双方了解到质量改进和成本降低的本质，他们就希望在时期1重新谈判合同。我们假设G和M根据纳什议价对收益分配进行重新谈判，即对盈余进行平分。这意味着双方的默认报酬，即不存在重新谈判情况下的报酬会影响最终收益。
我们认为，任何成本创新或质量创新都需要设施F所有者的许可，因为实施这些创新都涉及F使用方式的改变。只有所有者（剩余控制权的所有者）才有权批准这样的变更。因此，在设施公有的情况下，任何成本创新或质量创新都需要G批准，而如果设施是私有的，M不用获取G的批准就可以开展这些创新。然而，即使设施是私有的，未经G批准就进行质量创新也不符合M的利益，因为纳入合同的任何质量改进都未必会带来报酬，除非G批准，也就是说除非签订一份新合同。
M的努力e和i产生的成果在多大程度上体现在M的人力资本中还有待讨论。假设M有一个关于如何降低成本或提高质量的想法，实现这个想法产生的收益中，有一部分需要M的参与才能获得，但其余部分可以不需要M参与就能实现，尤其是假定M的想法的某些内容已经成为公共知识（至少在组织内部是如此）。我们进一步假定：当F是公有时，G可以不雇用M而雇用其他经营者并支付成本价格，从而实现创新的净社会收益-b（e）+c（e）+β（i）的一部分，比例为0≤（1-λ）≤1。如果F是私有的，G就不能得到这些收益，因为此时M拥有剩余控制权，他可以禁止任何创新。参数λ非常重要，因为它有效衡量了政府职员激励的薄弱程度。当λ=1时，政府职员（看守者）是不可替换的，因此他们在和G的谈判中能得到与私人经营者相同的租金份额。
我们可以把上述讨论总结如下：
①如果F是私有的，那么在没有重新谈判的情况下会实施成本创新（因为实施成本创新符合M的利益，且M拥有剩余控制权），但不会实施质量创新（因为M不能从G处得到应有的报酬）。也就是说，G的默认报酬是B0-P0-b（e），而M的默认报酬是P0-C0+c（e）-e-i。
②如果F是公有的，那么在没有重新谈判的情况下会实施成本创新和质量创新。但是G必须取代M，因此只能从这些创新中获取（1-λ）的收益。也就是说，G的默认报酬是B0-P0+（1-λ）［c（e）-b（e）+β（i）］，M的默认报酬是P0-C0-e-i。
2.3最优情况
我们将最优情况作为一种基准是有益的，在这种情况下e和i能够被纳入合同（或者等价地，能够签订描述改进商品的长期合同）。此时，G和M会选择e和i，使交易关系带来的总净剩余最大化，并通过一次性转移支付分配剩余。也就是说，在最优情况下，G和M将解出：
maxe，i{c（e）-b（e）+β（i）-e-i}（2.1）
给定我们的假设，（2.1）式将有唯一解（e*，i*），满足的一阶条件为：
-b′（e*）+c′（e*）=1（2.2）
β′（i*）=1（2.3）
在社会最优情况下，投入额外努力降低成本产生的边际社会收益减去其导致的边际质量恶化，必须等于额外努力的边际成本，即等于1。类似地，投入额外努力提升质量产生的边际社会收益必须等于投入该额外努力带来的边际成本，也等于1。
2.4私人所有权下的均衡
假定M拥有F，考虑情形1，重新谈判发生在质量创新上，由此产生的收益是β（i），这一收益按50 ∶50分配。（关于i双方有对称信息。）因此，双方的回报是：
UG=B0-P0+1/2 β（i）-b（e）（2.4）
UM=P0-C0+1/2 β（i）+c（e）-e-i（2.5）
注意，因为M削减成本时不用获得G的批准，因此G首当其冲地承受着因削减成本而导致的质量恶化。
由于假定双方都有理性预期，M会选择使UM最大的e和i，即求解：
maxe，i{1/2 β（i）+c（e）-e-i}（2.6）
将（唯一）解记为（eM， iM）（其中下标M代表M拥有所有权）。（2.6）式的一阶条件为：
c′（eM）=1（2.7）
1/2 β′（iM）=1（2.8）
与最优情况相比，这里有两项背离。第一，M忽略了成本削减导致的质量恶化，因此夸大了成本削减的社会收益。第二，由于M必须获得G的批准才能进行质量改进，却只能从中获得一半的收益，这削弱了M改进质量的动力。
M拥有所有权时获得的总剩余SM为：
SM=UG+UM=B0-C0-b（eM）+c（eM）+β（iM）-eM-iM（2.9）
在时期0，双方根据其相对议价地位选择价格P0来分配总剩余。SM的等式反映了双方事后有效地议价，但在维系双方的关系专用性投资e和i上存在扭曲。
2.5公共所有权下的均衡
假定G拥有F，考虑情形2，重新谈判发生在G无法获得的成本创新和质量创新的比率λ上，即λ［-b（e）+c（e）+β（i）］。 收益按50 ∶50分配，因此双方收益为：
UG=B0-P0+（1-λ/2）［-b（e）+c（e）+β（i）］（2.10）
UM=P0-C0+λ/2［-b（e）+c（e）+β（i）］-e-i（2.11）
当λ=1时，即管理者是完全不可替代时，双方按照50 ∶50分配创新的收益。M选择e和i来求解：
maxe，i｛λ/2［-b（e）+c（e）+β（i）］-e-i｝（2.12）
将（唯一）解记为（eG，iG）（其中下标G代表G拥有所有权）。（2.12）式的一阶条件为：
λ/2［-b′（eG）+c′（eG）］=1（2.13）
λ/2 β′（i）=1（2.14）
同私人所有权情形相比，因为政府职员M需要就削减成本与G进行谈判，因此他会考虑削减成本可能导致的质量降低。然而在公共所有权情形中也存在新的扭曲。第一，在调整质量和成本这两个方面，政府职员都需要取得G的批准，因此他被迫放弃了一半的交易收益。第二，如果λ＜1，即政府职员可以被替换，因此他就更不愿意去创新。这两个因素都削弱了政府职员的动力。
G拥有所有权时的总剩余SG为：
SG=UG+UM=B0-C0-b（eG）+c（eG）+β（iG）-eG-iG（2.15）
同样在时期0，双方根据相对议价能力选择价格P0来分配总剩余。
2.6所有权结构的选择
能产生最大总剩余的结构是最优的所有权结构（剩余的分配总是由P0来决定），即G拥有所有权优于M拥有所有权。
⇔SG＞SM
⇔-b（eG）+c（eG）+β（iG）-eG-iG＞
-b（eM）+c（eM）+β（iM）-eM-iM（2.16）
信息对称情况下的重新谈判保证了任何所有权结构都能获得事后的有效收益。不同所有权结构之间的唯一区别在于事前投资e和i选择。
3.最优所有权结构分析
（2.1）式和（2.6）式的对比表明，私人所有权相对于最优情形存在两种扭曲。第一，M忽视了e会降低合同中未曾约定的质量b（e）；换句话说，M忽视了自身削减成本的做法会损害G的收益。第二，M只得到质量创新收益β（i）的50%，而不是100%。因此根据一阶条件的（2.2）式、（2.3）式、（2.7）式、（2.8）式和凹性，在私人所有权下，e是无效率的高，i是无效率的低。
命题1eM＞e*，iM＜i*。
私人所有权的均衡如图2a所示。
图2不同所有权结构下e和i的均衡水平
考虑公共所有权。对比（2.1）式和（2.12）式可知，在公共所有权下，M确实担心损失b（e）。因为M在没有G的批准下无法进行成本削减，因此他们会就成本削减产生的净剩余-b（e）+c（e）进行讨价还价。然而，M在成本创新收益-b（e）+c（e）和质量创新收益β（i）中的占比为λ/2，而不是最优情形中的100%。由一阶条件（2.13）式和（2.14）式可知，在公共所有权下，e和i都是无效率的低。并且，除非λ=1，即M是不可替代的，否则公共所有权的i比私人所有权下更低。
命题2eG＜e*，iG≤iM＜i*（除非λ=1，否则iG＜iM）。
公共所有权的均衡如图2b所示。
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公共所有权和私人所有权之间的权衡现在就非常清晰了。私人所有权会产生削减成本（eM＞e*）的强激励，同时产生提高质量（iM＜i*）的温和（尽管还是较弱的）激励。公共所有权并没有削减成本的强激励，取而代之的是削减成本和提高质量的弱激励。因此，哪种结构更优，取决于哪种扭曲造成的损失更小。
下面两个命题说明了什么情况下私人所有权或公共所有权更优。
命题3（1）假设将函数b（e）替换为θb（e），其中θ＞0。那么当θ足够小时，私人所有权要优于公共所有权。
（2）假设函数b（e）替换为θb（e），函数c（e）替换为φc（e），其中θ、φ＞0。当θ和φ足够小，且λ＜1时，私人所有权要优于公共所有权。
命题3的第（1）部分是基于以下事实：当θ→0，成本削减对质量的损害消失了。在这些条件下，私人所有权能够选择更有效率的e ［因为c′（e）≈-b′（e）+c′（e）］。因为较之于公共所有权，私人所有权下i的水平更加接近于最优情形中i的水平，所以私人所有权优于公共所有权。第（2）部分基于以下事实：当θ、φ→0，e*、eM和eG都收敛于0。此时重要的是对i的选择；由于私人所有权能实现更接近于i*的i，因此私人所有权优于公共所有权。
命题3有一种非常自然的解释。私人所有权明显更优的情况基本上有两种。第一种情况是削减成本造成的质量恶化不太严重。在这种情况下，私人承包商削减成本、提高质量的更强激励都是可取的。第二种情况是削减成本的机会很小（因此对质量损害的机会也很小），并且政府职员的激励相对较弱（λ很小）。在这种情况下，私人承包商不会做很多潜在的破坏性成本削减，而且质量创新的激励更强，使得他略优于政府供给。这两种情况都非常直观。
政府供给占优的情况如下：
命题4（1）假定-b（e）+c（e）=σd（e）， 其中σ＞0。 当σ足够小， λ足够接近于1， 公共所有权要优于私人所有权。
（2）假定-b（e）+c（e）=σd（e）， 其中σ＞0。 同时假定τβ（i）代替了函数β（i）， 其中τ＞0。 当σ、 τ足够小时，公共所有权要优于私人所有权。
命题4的第（1）部分基于以下事实：当σ→0，成本削减带来的社会收益收敛于0：质量损失完全抵消了节省的成本。因此，在公共所有权条件下，削减成本的弱激励也具有社会效率。相反，私人所有权下削减成本的激励是无效的，因为私人所有权忽略了削减成本造成的重大损失b（e）。如果λ接近于1，公共所有权下进行质量创新的激励与私人所有权下相同，因此公共所有权优于私人所有权。
第（2）部分用很小的τ替代了第（1）部分中λ接近于1的条件。在此情况下，i*、iM和iG几乎为0，此时重要的是对e的选择。当σ很小时，公共所有权优于私人所有权，因为它提供了一个社会效率更高的e水平。
命题4也有非常自然的解释。当削减成本对质量的负面影响较大时，公共所有权可能更好。不仅于此，当公共所有权更优时，一定处于如下情形：质量提高是不重要的，或者政府职员在质量提高上有更强的激励（λ较大时）。如果后者的条件有一个能得到满足，那么私人承包商在质量提高方面并没有显著优势，因此公共所有权会更受欢迎。（*11.我们在假设私人所有者实际管理公司的前提下分析了私人所有权。这一假设对我们最感兴趣的情况，即监狱来说，是一个不坏的假设。在未来的研究中，将这一分析拓展到所有权与控制权分离的情况是非常有帮助的。我们已经确定的一些最重要的权衡关系仍然可能是相关的。特别地，私人公司的所有者和经理仍然有过度削减成本的趋势，因为他们可以共同瓜分削减成本带来的收益，而忽略对社会的不利质量影响。质量创新的含义更加复杂。在某种程度上，私人公司的经理比公有公司的经理更不可替代（因为私人公司的股东较为分散），前者的创新激励将大于后者的创新激励。但是，如果私人公司的经理必须与所有者和政府（而不仅仅是政府）分享创新的成果，那么私人公司的经理进行创新的激励就更低（后一个影响，请参见Laffont and Tirole，1993；Hart and Moore，1990）。）
最后，我们考虑私人所有权和公共所有权之间的成本/质量对比：
命题5私人所有权下成本［C0-c（e）］通常更低，质量［B0-b（e）+β（i）］可能更高或更低。
我们知道相较于公共所有权，私人所有权的e更高（eM＞e*＞eG），因此私人所有权的成本通常更低。当质量可能更高或者更低时，虽然e更高， i也是如此。私人所有权下质量更高的一种情形是b′（e）较小 ［更简洁地说， 用θb（e）代替b（e）， 并使θ→0］； 此时， 质量由i的差异而非e的差异决定。 另一方面， 如果β′（i）较小， 公共所有权下质量更高； 此时质量由e的差异而非i的差异决定。
命题5解释了基本的典型化事实，即与私人订立合同通常有更优的成本效率，但对质量的影响是不明确的。请注意，如果我们有一个更简单的模型，在这个模型中没有对质量改进的投资，我们就不会产生歧义。在简单模型中，质量和成本之间有直接的权衡，公共供给会以更高的成本带来更高的质量。这种模型（即不存在β的模型）类似于拉丰和梯若尔（Laffont and Tirole，1993，第4章）的完备合同模型，他们认为高能激励（这可能与私人所有权相联系）会导致更低的成本和质量。相反，我们的模型解释了为什么在某些情况下（能论证的大多数情况下）私人供给会有更低的成本和更高的质量。
3.1竞争
或许我们的模型没有考虑的最重要因素就是商品供给者之间存在着事后竞争。竞争可能并不总是一个适当的选择，例如，让囚犯自己选择监狱，或者让监狱竞争性地争取囚犯，这些都可能是坏主意。但在另外一些情况下，竞争可能是非常有益的。
举个最简单的例子，假设消费者直接从私人承包商那里购买商品或服务，没有任何政府干预，甚至在资金方面也没有政府干预。再假设消费者可以自己评估产品的质量（这对大多数商品来说是一个不错的假设，对教育而言这个假设似乎成立，但对医疗卫生来说可能是一个错误的假设）。最后假设供应商在每个质量水平上都处于完全竞争状态。在这种情况下，对私人承包商的激励将是社会最优的，因为在边际水平上，如果他通过损害质量来降低成本，其商品价格会下降，但如果通过创新来提高产品质量，其商品价格会上升［即他会获得-b（e）+c（e）+β（i）］。在这种情况下，选择私人供应商会达到最好的效果。另一方面，公共管理者需要就任何创新问题与政府协商，而且他自身很可能被替代，所以公共管理者的创新力会受到阻碍。在这种极端情况下，根本不需要政府，公共服务的效率低下，而私人部门会提供最好的服务。
当然，在大多数有趣的案例中，情况更加复杂，因此就需要政府发挥作用，尤其是在资金方面。例如，在教育领域，即使供给者是私人的、竞争性的，政府仍需为一些消费者的服务付费（例如以教育券的形式）。政府之所以需要对这些服务付费，是出于减少消费者之间不平等的考虑。然而，只要消费者能够评估质量并且供应商之间互相竞争，私人供应商仍将为降低成本导致的质量下降买单，因为消费者可以选择其他供应商。在这种情况下，竞争也加强了合同外包的可能性。
反对私人竞争性供应的观点通常集中在更微妙的分配问题上。一种观点认为，得到政府固定资助的私人供给者将拒绝向服务成本高昂的顾客提供服务（例如他们不会接收难教的学生）。也有观点认为，在私人所有权下，将出现差别对待，尽管从社会的观点看这是无效率的（例如，好的学校只接收聪明的学生，而其他学生则全留给了差的学校）。正如我们将在第6节中分析的，有的时候（尽管不是经常发生的），在私人竞争性合同安排下，这些分配问题也能得到成功解决。我们将在另一篇文章中详细讨论竞争与规制的问题。
4.看待政府的另一种观点
在本节中，我们放松了对官员或政客代表社会利益的假设，并允许他们自利。这种利己行为可以用很多方式表示。首先，政客可能是腐败的，因为他愿意利用自己的控制权从承包商那里捞钱（或者获得竞选捐款）。其次，政客可以利用他的控制权追求公共利益以外的政治目标，例如迎合可能在选举中支持他的利益集团。这些政治行为特征可能对两种所有权结构的优劣产生巨大的影响。
4.1腐败
一个对政府服务进行监督的腐败政客可能用多种方式为自己谋利。如果服务被外包出去，他可以将合同给那些报价并不是最低或者质量较差的企业，以换取贿赂。他也可能签订一份不利于政府的合同，在合同中故意忽视重要的质量因素，或者向承包商支付过高的价格。当这样的合同需要重新谈判的时候，他也能够就有利于承包商的条款进行重新谈判。最后一点是，一旦签订合同，他可能允许违反合同的行为存在，从而使一些重要条款得不到执行。简言之，腐败的政客可以利用他手中的各种权力，降低服务质量，提高政府的服务成本，从而收取贿赂。（*12.当政客懒政或没有动力时,会出现一系列非常相似的问题。这样一个政客就像他的腐败对手一样，可能会签署一些不能保护公共利益的糟糕合同，把合同授予效率低下的供应商，支付过高的价格，不能监督承包商等。因为私有化将政府锁定在这些糟糕的安排中，政客的懒政以及腐败往往会导致反对私有化。）
在这篇文章中，我们并不准备分析所有这些关于腐败的模型。相反，我们只介绍一种简单但可能非常重要的情况，即腐败可能导致过度私有化。也就是说，本来从社会角度出发，选择政府供给方式可以达到社会最优状态，但腐败政客却使其向私有化方向转变。
假设私有化的决策是由一个更高级别的政客在时期0之前制定的（参见图1）。也就是说，除了所有权的决策在时期1/2制定外，时间线同图1一致。再假设政客在做出私有化决策后不参与F的运作；也就是说，签约决策权交给一个被认为是诚实的官僚手中。相反，前面做出私有化决策的政客是腐败的，他收受了金钱贿赂。
在这种情况下，政客只有一个简单的选择。他可以将F（监狱）私有化，在这种情况下，他可以安排将F出售给M拥有的一家私人公司（F未来的所有者和管理者）。假设政客可以人为地把价格定得很低，并向M索取贿赂，也就是说，政客可以避免通过竞价出售F，或者他也可以将F继续保持公共所有状态，任命M为未来的管理者（监狱长）。在这种情况下，我们假设政客以任命M做管理者为条件，从M那里索取贿赂。
在合理的假设下，如果将F私有化，政客可以收取比不私有化时更高的贿赂。如果政客将F私有化，那么在时期0，M与G在关于合同条款的谈判中处于双边讨价还价的位置。总的剩余SM从（2.9）式中得出。根据纳什讨价还价的假定，M在价格P0水平上得到0.5SM。现在回到时期1/2。到目前为止，只要有许多潜在的（相同）公司和经理可以管理监狱，政客就可以把F卖给贿赂最高的人：最高的贿赂当然是0.5 SM，所以这是政客的报酬。
现在考虑政客将F保持公共所有的情况。M会付多少钱来获得监狱长的特权?M面临的问题是，在与G签订合同之前，他的工作没有保障，也就是说，如果监狱是公共所有的，就没有什么能阻止政客在时期0用其他管理者取代M（此时不存在关系专用性投资）。因此M的未来收益为零，这意味着政客能得到的贿赂也为零!结论是，腐败的政客总是想私有化F，即便这会使社会效率非常低下。
即使腐败的政客能够迫使诚实的官僚保留由该政客选择的管理者，他从该管理者身上得到的贿赂也低于他从私人承包商那里得到的贿赂。如果λ＜1，公共部门管理者从成本降低或质量改进中得到的收益比例将低于1/2，而与之相比，私人承包商能够从质量改进中得到1/2的收益，从成本降低中得到全部收益。因此，公共部门管理者能够为其工作支付的贿赂低于私人承包商。从政客实现贿赂最大化的角度看，他将促使过度私有化。
4.2徇私不公
政客为公共利益行事的假设忽略了另一个重要因素，即他们为了赢得选举常常迎合特殊利益集团，如工会（Stigler，1971；Becker，1983）。政客可能会选择利用公共资金为工人提供就业机会，或者支付给工人高于市场水平的工资，从而在选举中得到工人的支持。如果在政府自身提供公共服务的情况下，使用公共资源向这些利益集团转移财富比在合同外包情况下更容易，那么政客就会倾向于减少私有化（Shleifer and Vishny，1994）。因此，徇私不公与腐败有相反的效果：它将导致政客过于倾向政府供给。有趣的是，公共企业中的过度就业可能导致质量过高（如果使用更多的人能够提高质量的话）。例如，一些欧洲国有航空公司，如法航和汉莎航空公司的服务质量可能过高，但私人航空公司可能提供的低质量服务并不表明其效率低下。
将政府服务私有化的主要目标之一，就是为了避免过多的公共资金花费在政治强势利益集团上。在美国，公共部门工会是一个强大的特殊利益集团，强烈反对政府合同外包（包括反对监狱私有化）的声音中，就有一部分来自它们（AFSCME，1985）。一些证据表明，强势公共部门团体以及政府预算软约束的存在，是美国地方政府实现公共服务私有化的重要障碍（Lopez de Silanes、Shleifer and Vishny，1996）。
现实情况表明，私有化与政府供给之间存在重要的权衡取舍关系。如果存在严重腐败，此时私有化的依据就要弱于仁慈政府的情形。而当徇私不公成为一个非常严重的问题时，私有化的依据就更有力。一个改革者在考虑私有化时，必须清醒地认识到，在他的政治制度中，腐败和徇私不公哪一个是更主要的问题。
5.监狱私有化
5.1概述
监狱私有化是指将监狱的经营活动全部承包给私营企业。在中世纪，监狱通常是私人的，但到了20世纪，大多数国家的政府接管了它们。当今美国的法律规定，即使在私立监狱里，私人企业也不能随意惩罚犯人，应当由政府人员来决定对囚犯的惩罚力度，但几乎所有与监禁有关的其他活动原则上都可以私有化。在过去10年中，美国的私立监狱迅速增长，可容纳的囚犯人数从1985年的约1200名增加到1994年底的近5万名（Thomas，1995）。尽管如此，私立监狱只关押了大约3%的囚犯。虽然私立监狱在数量上微不足道，但它在私人监禁的成本及质量方面引起了广泛的争论（例如，AFSCME，1985；Donahue，1988，1989；Logan，1990，1992；Shichor，1995，等）。尽管现在还没有关于私立与公立监狱成本及质量的大样本比较研究，但对于用不完备合同方法研究监狱私有化问题而言，现有资料已经足以对此进行评价。
私立监狱管理每个囚犯的成本比公立监狱低10%。（*13.监狱私有化的批评者经常质疑这种比较，因为私立监狱囚犯的暴力倾向显然没有那么强（Donahue，1988；Shichor，1995），由于私人监禁的一些成本，在比较研究中往往会忽略对持续公共监督的需要。另一方面，公立监狱的一些成本，如流失的税收收入甚至资本成本，在比较研究中也常常被忽略。）其主要原因可能是公立监狱狱警的工资比私立监狱狱警的高出大约15%（Donahue，1988）。这种劳动力成本差异的部分原因是，私人承包商不需要向工会支付工资保险，另一个原因是他们雇用低质量的雇员。由于劳动力成本占监狱成本的2/3，所以这一成本差异大体可以解释私立监狱10%的成本节省。
私立监狱引起的最具争议和最有趣的问题是服务质量，包括监狱中的秩序（囚犯的安全、越狱、工作人员对囚犯的态度、狱警对犯人以及囚犯之间的暴力、惩戒程序等）、囚犯得到的福利（食物质量、医疗保健、牙科保健、精神保健、衣服、设施质量、监狱工作、娱乐、获得法律帮助等）和再教育状况（职业培训、其他教育、假释程序等）。对监狱私有化的反对主要集中在质量上。迪卢里奥（Dilulio，1987）说：“私立监狱的历史是非常悲惨的，囚犯受虐待和政治腐败事件有大量记述。在许多情况下，私人承包商让囚犯工作至死，殴打或杀害轻微违规的囚犯，或未能保证在他们精心起草的合同中明确规定的囚犯生活必需品的数量和质量（食物、衣服、住所等）。”在诸如韦伯等人（Webb and Webb，1963；Shischor，1995，第2章）批评私立监狱的叙述中，上述评论显得并不极端。另一方面，洛根（Logan，1992）对新墨西哥三所女子监狱的调查报告显示，私立监狱的质量更优越。监狱私有化的中心问题是，糟糕的历史是否对现在和未来有良好的指导作用。
我们之前的分析有助于理解在监狱私有化的进程中，合同理论在理论和实践中能够实现什么。因此，我们首先证明监狱中的许多质量问题实际上可以通过合同来解决。尽管如此，我们也承认，即使目前最具操作性的合同仍然难以避免不完备性。此外，我们在模型中描述的方式可以呈现这种不完备性：承包商有机会以可能导致质量严重恶化的方式降低成本。我们还将讨论腐败与合同执行不佳之间的高度相关性。在这一节的末尾，我们将就监狱的私有化问题提出一些尝试性的建议。
5.2合同的作用
为了评估订立合同的可能性，我们将检验美国的现代“最佳实践”，当然这些实践过高地估计了平均水平。首先，一些私立监狱合同要求承包商遵守美国改造协会（ACA）的准则，这是一个准公共组织，它颁布一些优良监狱应具备的标准（可参见ACA，1990），达到标准的监狱将被授予称号。其次，美国律师协会（ABA）制定了一系列更加严格的方案，规定了一份优质合同应该具备的内容（Robbins，1989）。最后，我们将讨论一份真实合同，该合同由田纳西州的戴维森县与美国改造公司（CCA）签订。田纳西州的监狱私有化进程比其他州要快很多，而美国改造公司是私立监狱行业中最有声誉的公司之一。通过讨论这些合同条款，我们希望发现合同如果得到执行究竟能起什么作用。
美国改造协会为成人改造惩教机构制定了463项标准，涵盖监狱行政和管理（包括人事政策、工作人员培训和发展、簿记、财政管理等），物理设施（包括建筑和安全规范、安全性、囚犯住房、监狱规模等），运营（包括规则和纪律、安全程序、犯人权利、特殊禁闭等），服务（包括犯人分类、食品、卫生、保健、社会服务等），以及囚犯项目（工作、教育、娱乐、邮件、探访、图书馆、宗教等）。在这些标准中有38项是强制性的，它们覆盖了一些核心问题，包括工作人员培训和发展、建筑和安全规范、安保和控制、安全和应急程序、囚犯权利、分类分级（classfication）、食品服务、环境卫生和个人卫生、保健，以及惩教工作。为了获得每三年更新一次的美国改造协会认证，一家监狱必须满足所有38个强制性标准和90%的非强制性标准。总的来说，只有一小部分公立或私立监狱获得了美国改造协会认证。然而，即使私立监狱没有获得美国改造协会认证，监狱合同也可以使用美国改造协会的一些或许多标准作为其中的条款。
美国改造协会的标准倾向于过程导向而非结果导向。美国改造协会通常坚持要求监狱有一套处理具体事务的书面规则或政策手册，监狱的员工必须遵守这些规则。美国改造协会的标准通常没有规定这些规则的内容。据说这些成文手册可以帮助培训监狱工作人员，同时也能让囚犯在书面规则被违反时进行投诉（或起诉），而没有手册他们就会因为没有参照标准无法做到这一点。在食品和健康等问题上，美国改造协会规定的最低质量标准确实相对难以实现。在食物方面，美国改造协会规定了必须提供的餐数、热量摄入、两餐之间的间隔时间、准备和保存食物的条件，以及美味程度。它也参考了美国饮食协会关于食品质量的标准。如果政府在合同中要求私人承包商必须通过美国改造协会认证，就能解决许多质量标准问题。
罗宾斯（Robbins，1989）在一项由美国律师协会签署的文件中提出了一种比美国改造协会更加困难的签约方法。罗宾斯的方法实际上依附于美国改造协会的标准，但对于违反合同或侵犯囚犯权利的缔约者，将承担更加严重的责任。例如，罗宾斯要求私人承包商达到100%而不是90%的美国改造协会的非强制性标准。他还要求缔约者为每起侵犯囚犯权利的行为交纳2500万美元的责任保险。这样做或许能使政府免除责任，但几乎肯定令私立监狱无法生存。（*14.罗宾斯也希望要求私人承包商以不低于过去的工资水平雇用以前政府监狱的雇员。这将消除私人承包商的成本优势。）罗宾斯的提案接近于要求缔约者在各种自然状态下均提供最高的质量水平，这样做一般是没有效率的。（*15.第2节中模型的核心假定是质量水平不能由合同约定，这一假定的确代表了一些更微秒的观点，例如在合同中规定各种可能状态下的有效质量水平成本过高。这与模型中认为有些质量水平在任何状态下均可达到规定的观点并不矛盾；问题是这一质量水平可能太高或者太低了。罗宾斯（1989）的建议说明了这一观点。他的方法实际是力图由合同约定质量水平。而这样做的问题是，它把质量水平规定得如此之高，以至于该商品的供给是不经济的，例如，监狱可能被迫要求采取许多措施以防止越狱，而这样做不可能有利可图。换言之，这样做就好像要求一个人建造一座坚不可摧的防护设施，连核攻击也不能破坏它。如果用这样的质量水平来要求监狱，那么有关质量的缔约问题就能得到解决。但实际上没有任何一所公立监狱满足罗宾斯的标准，这一点也是毫不奇怪的。）
1990年，美国改造公司与纳什维尔市政府和戴维森县政府签订了一份合同，该合同说明了美国改造协会的标准在合同订立过程中可以发挥关键作用。该合同的内容包括：美国改造公司负责监狱的建造以及三年的运营，报酬为固定建设费用加上每个囚犯的管理费用。合同规定美国改造公司必须在监狱服务开始的两年内获得美国改造协会的认证。该合同对美国改造协会标准的依赖性更强，尤其是在福利设施以及服务方面。合同还规定，作为前提，监狱中必须永久性地派驻三名政府职员，包括合同监控者，以便监控合同的执行情况，并审阅纪律和申诉报告。（*16.罗宾斯希望政府雇员在纪律与上诉方面起到比田纳西州合同中要求的更为积极的作用。）
总的来说，美国改造协会的标准、罗宾斯的提案以及这份真实合同给我们的印象是，如果最佳实践能够被釆用，监狱质量的许多问题都可以通过合同解决。
5.3合同的不完备性
虽然合同可以解决一些质量问题，但在一些重要领域，其不完备性是显而易见的，而且理论上有可能损害私人承包商所提供服务的质量。我们重点关注的两个关键领域是武力使用和人员素质。这些领域是私立监狱受到批评的焦点所在。
玛蒂娜诉奥尼尔（Medina v.O.Neil，1984）这个著名的案例生动地说明了私立监狱中滥用武力以及职员素质低下的问题。希霍尔（Schichor，1985）提道：“1981年，在休斯敦，26名偷渡者被移民归化局拘留。刚开始时，他们中的20人被拘禁在当地的监狱，另外6人被拘禁在当地的一家私人保安公司。该私人公司将他们关在一间设计容量为6人的小房间中。一天过后，另外20名被拘留者中的10人也被转移到这家公司关押，他们也被关在这个房间中（Logan，1990）。也就是说有16名偷渡者被关押在这间12×20英尺的房间中。又过了一天后，这间小房间中的拘留者企图逃跑，一名私人狱警在试图阻止他们逃跑的过程中意外开枪打死了一人，并致使另一人重伤。该狱警明显没有经过枪械训练，他的本意是将枪作为电棍使用，将拘留者赶回房间”（Logan，1990，第104页）。有趣的是，在对这起案件进行审判时，第五巡回上诉法院推翻了下级法院对移民归化局的判决，裁定：“（1）移民归化局没有法定责任向偷渡者提供适当的拘留场所，（2）偷渡者应享有的权利没有受到侵犯”（Logan，1990，第183页）。简言之，狱警可以过度使用武力，可以不经过训练，并且法院不认为这样的情况是违反法律（或合同）的。美国州县市雇员联合会（AFSCME，1985）和唐纳修（Donahue，1988）还给出了另外一些私立监狱职员训练不足和素质低下的例子。
考察其他合同也可以发现，合同存在明显的不完备性。美国改造协会的强制性标准对使用武力并没有特别具体的规定：“书面政策、程序和惯例将武力的使用限制在正当自卫、保护他人、保护财产和防止越狱等情况，不到万不得已时不得使用，并要依法行事。在任何情况下，武力都不能作为正当惩罚。在使用武力之后要编写一份书面报告，提交行政工作人员审查。”这一强制性标准规定了枪支的使用，但很模糊。即使罗宾斯关于使用非致命武力的建议也十分简要：“任何狱警只有在下列情况下才有权使用非致命武力：阻止重罪或轻罪的发生，包括越狱；面对身体攻击时的自卫或保护他人；防止对财产的巨大破坏；执行监狱规章制度；防止或镇压骚乱。”（*17.规定什么情形下使用致命武力通常比较容易，因为这些武力通常只有在囚犯越狱或发生暴乱的时候才能使用，而这两种情形都是可证实的。参见Shichor（1995，第101页）。）尽管罗宾斯将缔约者“执行监狱规章制度”列为使用武力的条件之一，为使用武力开了一个很大的口子，因为这几乎囊括了任何情况，但他在某些方面（财产损失必须很大）对私人承包商使用武力的限制是非常严格的。我们由这些标准可以看岀，无论承包商是否得到美国改造协会认证，甚至处于美国律师协会的约束之下，他们都有使用非致命武力的很大权力。
田纳西州的合同允许使用武力的范围更广。首先，不同于美国律师协会或美国改造协会标准，田纳西州的合同允许使用致命武力阻止越狱。其次，在使用非致命武力时，田纳西州的合同采用了罗宾斯的建议（但没有规定他提议的惩罚措施），这可能使武力的使用不受明显的限制。总之，即使在最佳实践合同中，使用武力的范围也是很广的。
合同不完备可能更多地体现在职员的素质上。美国改造协会的（非强制性）标准规定，决定雇员人数需要有一套程序，并且在任何18个月的时间里，员工空缺率都要保持在10%以下。根据要求，惩教人员在工作的第一年应接受120小时的培训，在以后的年份接受40小时的培训。标准中（除了提到培训科目）几乎没有提及关于培训的质量或官员的素质。罗宾斯的提案大致与美国改造协会的标准相同。田纳西州的合同遵循了美国改造协会的培训要求，但也规定：“在设施开放的时间和合同签署后的第一年里，承包商雇用的保安中至少有25%从事过至少一年的监狱保安工作。在雇用监狱职员的时候，戴维森县的居民享有优先权。”最有意思的是，节省员工成本方面的标准非常少，但承包商的自由处置权很大。
合同不完备是否会导致质量下降?不幸的是，在这个问题上没有系统的证据。我们可以通过查看两份报告（非常小的样本）来大致了解这些问题。第一份报告是田纳西州政府1995年对其两所公立监狱和一所（由美国改造公司管理的）私立监狱的比较评估。结果显示三所监狱整体质量非常高，这暗指选择更便宜的私立监狱对政府而言是好的选择（参见《纽约时报》，1995年9月19日），但报告明确指明，私立监狱的暴力程度更高：“工作人员和囚犯受伤的数量是监狱安全性的一个衡量标准。在这15个月的时间里，私立监狱报告的囚犯和工作人员受伤事件（214起）明显多于两所州立监狱，分别多了21起和51起。私立监狱还报告了30起使用武力事件，相比之下，州立监狱分别报告了4起和6起。”田纳西州的报告弱化了这些证据。这或许是因为撰写报告的方式不同，但这些数据的确具有启发意义。
这三所监狱均通过了美国改造协会认证，但它们并没有100%地达到美国改造协会的非强制性标准。私立监狱和公立监狱没有达标的地方并不相同。其中的一所公立监狱似乎在食品服务达标方面有所欠缺：在第一次检查中达标率为44%，第二次检查中达标率为67%。第二所公立监狱在第一次检查中消防和职业安全的达标率为64%，不过在第二次检查中达标率为97%。私立监狱最大的问题是员工标准，在第一次检查中达标率为73%，食品服务的达标率为67%。私立监狱在健康护理、健康记录以及精神健康服务标准方面也存在问题，达标率为75%。在第二次检查中，员工标准的达标率上升到了92%（仍然低于公立监狱），并改正了大部分其他方面的不足。从这份报告中我们很难看出，这三所监狱在第二次检查中表现焕然一新的原因是不是因为它们对评估有所准备。但是，私立监狱在员工质量方面的较差表现与我们前面的观点是一致的：私立监狱管理中无法写入合同的部分正是员工的素质。私立监狱中高频率的暴力事件或许也是由员工素质低造成的，因为在防止囚犯之间发生暴力事件的时候，训练不足的狱警使用武力的可能性更大。
虽然美国改造公司管理的田纳西州私立监狱被公认为是私立监狱管理的成功典范，但ESMOR惩教服务公司在新泽西州伊丽莎白的拘留所（主要为移民归化局提供服务）却公认为是失败的典型，部分原因是1995年6月18日那里发生过骚乱。移民归化局的报告对该机构提出了严厉批评，这份报告与其他相关报道一起，提供了有关私立监狱的更多信息，但我们应该强调的是，这些证据代表的可能是最糟糕的情况。ESMOR关押着试图通过纽约肯尼迪机场和纽瓦克机场非法进入美国的外国人（未必是一群犯罪团伙的骨干）。ESMOR在与另外一所私立监狱的竞争中，以非常低的价格获得了移民归化局的合同，据称价格如此低的部分原因在于，其投标中对监狱工作人员工资水平估计得较低。合同确实规定了ESMOR将雇用的员工类型，但事实证明，在合同中有可能雇用以前的仓库看守员作为狱警。而ESMOR在培训方面显然违背了合同：移民归化局的报告显示，ESMOR并没有满足这方面的合同要求。
总之，ESMOR的拘留所人手严重不足，狱警没有接受足够的培训，他们滥用暴力虐待囚犯，管理层对工作人员缺乏监督。骚乱爆发后，狱警立即逃跑，用公用电话报警。移民局将拘留所的许多问题归咎于ESMOR在员工雇佣方面贪图便宜。报告中的证据表明，私人承包商有可能以牺牲质量为代价来节省成本，这一特殊事件也反映了一个同样重要的问题，即面对私人承包商明显违反合同的行为政府无计可施。
总之，虽然缺乏系统证据分析私立和公立监狱的监禁质量，但现有的少量证据表明，在监狱暴力和工作人员素质等重要方面，监狱合同存在严重的不完备性。这种不完备性有时会导致私人承包出现严重的质量缺陷。
5.4合同监督与管理
到目前为止，我们讨论的都是仁慈政府签订和执行合同的情况，唯一的限制来自难以签订足够好的合同。私立监狱的历史（如同政府的其他历史一样）表明，合同分配中的腐败和合同执行不完善的问题普遍存在。例如，希霍尔（1995）讲述了一个令人不安的故事，故事的内容是关于19世纪加利福尼亚州私立监狱的腐败和虐待犯人的情况。第一份私立监狱合同是与詹姆士·爱斯特尔（James Estell）签订的。他是一名强势的议员，利用手中的权力通过转包为自己及朋友谋取私利，同时还虐待犯人（Shichor，1995，第40页）。那么，现在的情况比过去又如何呢？
对ESMOR监狱以及其他证据的检验发现，我们在第5节分析的内容与实际的监狱合同是高度相关的。首先，私立监狱在政治上是非常活跃的。例如，ESMOR明显贿赂了某些政客，并利用政治捐款来取得合同（New York Times，1995年7月23日）。田纳西州州长的妻子事先买入美国改造公司的股票并从中获利，该公司后来基本上致力于州长批准的田纳西州监狱私有化（The New Republic，1996年3月4日，第9页）。
其次，我们不能忽视合同的执行情况。移民归化局的总结报告认为，ESMOR改变其对策“阻碍了移民归化局有效执行其监管职责的能力”。该报告还提到，ESMOR告诉其狱警不要向移民归化局的现场监督官透露信息，还有一次鼓动移民归化局撤换监督官，因为该官员在监狱发生骚乱之前的几个月投诉了新泽西州伊丽莎白拘留所的表现。报告指出，ESMOR在某些方面违反了合同，并寻求对策阻碍移民归化局执行合同。报告也清楚地表明，移民归化局并没有尽其所能执行合同。该报告生动地说明了激励相对较弱的政府官僚机构与决心降低成本的私人供应商之间签订的合同为何难以执行，即使涉及违反合同的行为，而不仅仅是合同中对此没有规定。
再次，移民归化局的合同要么是没有规定履约失败的惩罚措施，要么只有一些轻微的惩罚（就我们所知，一名犯人逃跑将处80美元的罚金，而最初只有20美元），该合同与田纳西州的合同相比，总体来说要宽松得多。ESMOR甚至在与移民归化局就继续运营伊丽莎白拘留所进行谈判。由此可见，私人承包商违反合同的成本看起来并不是很高。
因此，就监狱这个问题来说，仁慈政府的观点会导致对服务合同外包的前景过于乐观。
5.5监狱是否应该私有化？
监狱似乎很适合我们的分析框架。虽然在某些方面监狱合同非常详细，但仍然存在严重的不完备。降低成本的机会有很多，虽然这并不违反合同，却会大大降低质量。而且，从现有的证据看，我们认为命题4的假设较为贴近实际。首先，质量恶化的福利后果可能与成本降低的福利后果不相上下。其次，质量创新的机会有限。在这些条件下，命题4表明公共所有权是优越的，也就是说，私人承包商在降低成本的过程中，可能会严重损害质量，并且私人承包商进行潜在质量创新的收益是有限的。我们还注意到，由于囚犯没有选择权，原本能够解决监狱质量问题的事后竞争并不能起到太大的作用。最后，在监狱私有化这一问题上，由于工会在合同中得不到太大的好处，所以腐败比徇私不公的影响更大。综上所述，我们的理论对私立监狱持严重怀疑的态度。
为反对监狱私有化提供了更强理由的一个例子是有最高安全要求的监狱，在这样的监狱里，防止囚犯对狱警以及其他囚犯使用暴力是监狱最重要的一个目标（New York Time Magzine，1995年11月26日）。在很多情况下，防止类似暴力问题发生的一般策略就是狱警使用武力。我们已经说明，在合同中详细规定狱警使用武力的情形是非常困难的。除此之外，雇用教育程度低下、训练不足的狱警（私立监狱这样做的动力更强）将进一步增加狱警无理由使用武力的可能。因此，我们的观点是，只要限制对囚犯使用武力仍然是一项重要的公共目标，安全要求最高的监狱就不应该私有化。托马斯（Thomas，1995）对美国私营成年人改造机构的调查报告与我们的观点正好一致，在被调查的88所监狱中，仅有4所是安全要求最高的监狱。相反，由于私营过渡教习所（halfway houses）和青少年改造机构中的暴力问题要轻微得多，所以这两类私营机构在美国大量存在（Shichor，1995）。
6.其他活动
前述模型在某些方面是依据监狱问题构建的，在这一节中，这个模型可以帮助我们分析其他活动，我们也借此检验模型的局限性。
6.1垃圾收集
垃圾收集体现了模型中指出的具有私有化优势的情形。在垃圾收集中，由于私人承包商雇用较差的雇员或不能维护设备而造成的质量损害相当小［b（e）很小］。因此我们的分析认为私人供应更优。由于同一家公司只负责收集邻近街区的垃圾，因此，即使垃圾收集的事后竞争成本极高，这一结论依然成立（Donahue，1989）。私人供给在垃圾收集方面的优越性也在一些实证研究中得到证实（Donahue，1989）。
6.2武器采购
在我们的模型中，能够说明私人供应更优的另一种情况是武器采购。虽然成本削减会导致更加明显的质量损害，但是这一问题很大程度上可以通过合同来处理，因为合同可以约定武器必须满足相当具体的性能要求。此外，质量创新在武器设计中极为重要，私人供应商的激励可能比政府职员的激励要强烈得多。因此，如果能通过合同限制b（e），如命题3指出的，私人所有权更优。
6.3外交政策
在很多情况下，政府想要执行的外交政策是相当复杂和难以预期的，因此任何合同在本质上都是不完备的。私人承包商的大多数实际决策必须根据政府的行动计划重新谈判，这使得政府不得不向拥有大量权力的承包商支付高昂费用。例如，威尔逊（1989）提出，在执行美国的外交政策时，要想提前知道需要提供何种服务几乎是不可能的，而这一任务目前交给了美国国务院。假定将国务院私有化，就是在合同中具体列明针对不同国家的一系列政策。此时，如果政府想要改变针对某国的政策（比如因为俄罗斯放弃了共产主义），就必须说服私人承包商改变其行动。在这场重新谈判中，政府给私人承包商支付的费用必定会远多于向雇员支付的费用，而政府不必给雇员事先投资，因此他们是完全可以替代的。对于这种事前投资少而事后要挟机会大的情形，政府供给明显更优。
对于上述分析，怀疑论者可能会回应称，也许政府事前就知道事后会被索取高价，因此它应该以高价拍卖外交政策合约。这样的安排有什么问题吗？在我们的理论中，假定当私人所有权最优时，M有足够的财富事先支付拥有F的费用。然而，在某些情形下，例如在外交政策的执行中，M可能并没有足够的财力。当M事后索取的高价远远大于其事前在合同中主张的价格时，就引出了支持公共所有权的另一个论据。如果M不能对未来的索取高价事先补偿G，那么G更改合同后，M从G处获取的剩余就是一种社会浪费。因此，仅仅为了避免在时点1的时候由于改变合同而补偿M，政府也可能希望拥有F的所有权。（*18.Trinh（1996）进一步发展了这一论点。也许有人会产生这样的疑问，为什么M不能预支因未来有机会索取高价带来的收入。原因是银行可能不愿意借钱给M，M可能通过拒绝勒索政府转而勒索银行，而且没有什么方法阻止M这样做。也就是说，获得贷款之后，M可以扬言在时点1不向政府索取高价，而威胁银行重新谈判以减少其还款（Hart and Moore，1994）。预期到这一点，银行就会拒绝给M借款。）这一逻辑证明了外交政策应该由政府官员执行。
6.4学校
我们的基本模型不能完全涵盖的一个最重要的例子就是学校。对学校而言，由成本削减导致的质量损害b（e）可能会很大，但是创新可能很重要，公立学校雇用的教师，特别是那些受到工会保护的教师，创新的激励非常弱。因此，我们的建议是，对于哪种安排更优不要给出明确的答案。但是学校的关键在于潜在的事后竞争。例如，当教育券与择校相联系时，政府负担每个孩子的教育费用，而孩子和家长则可以选择学校。虽然我们的模型并没有详细分析这一问题，但我们推测私有化安排可能更优。当学生可以用教育券支付而学校无法通过价格手段竞争时，择校行为可能会促使私立学校为了竞争生源而提高教育质量。这种竞争能够显著缓解削减成本对质量降低的影响，同时增强质量创新的激励。事实上，可获得的证据似乎表明，学校之间的竞争与更高的教育质量具有相关性（Hoxby，1994）。
教育券和择校的批评者通常指出，私有化会导致特定方面的质量出现下降，即减少了某些学生获得良好教育的途径。批评者尤其担忧，这种私有化安排会导致按能力对学生分类的情况大大增加，而这是社会不愿看到的。这种分类有两种形式：第一，使用教育券的优质私立学校会挑选最好的学生，剩下的次优学生去次优的学校；第二，私立学校会竭力避免招收很难教育因而教育成本高的学生。批评者认为，这种教育分类制度对社会来说是不可取的，应尽量减少对学生的分类。譬如，一些学区试图通过法院将学生分配给那些希望收取教育券的私立学校，通过合同化的办法来解决学生分类问题（Moe，1995）。合同能否成功解决批评者关心的择校问题，从社会福利角度看这些担忧是否合理，都有待进一步研究。
6.5医疗保健
同教育一样，在医疗保健领域，政府也希望至少能为部分消费者支付服务费用，并且需要为此设计合理的制度安排。在设计时需要考虑医院应该私有化还是公有化。在最优所有权的分析中，学校与医院之间有某些相似之处，当然也有所不同。首先，同教育领域一样，在医疗保健领域，创新带来的收益是巨大的，削减成本带来的质量损害也是巨大的。此外，在这两项服务中，质量有着极其重要的分配特征：对于治疗费用高昂的患者而言，如果政府支付的费用低于治愈他们所需的费用，他们往往就会有得不到有效医治的危险。
另一个重要的相似之处在于，在医疗保健中，医院之间的事后竞争（让患者选择医院）会起作用，我们认为上述竞争可能会增强私有化的理由。而非常重要的区别在于，消费者难以评估医疗保健的质量。消费者通常无法判断医院是否为了节约成本而提供了低质护理，因此，无法因为低质护理而轻易更换医院。基于这一原因，私有化和竞争的结合在医疗保健领域的效果可能会不如教育领域，实行政府所有制的理由更充分。
或许因为人们对医疗保健的私人供给有种种担忧，大多数国家通过政府供给来满足民众对医疗保健的需求。在美国，私立医院和公立医院同时存在，其中公立医院主要面向贫穷的病人。历史上，私立医院曾按照成本加成的方式收费（我们的模型并没有考虑这种方法，因为我们假定成本是不可核实的），但这种方式毫不意外地被证明是极其昂贵的。近期，向供给者提供补贴的方式转变为以固定费用购买服务，这些合同与我们在模型中的分析非常相似。这些合同越来越关注质量的恶化，特别是所谓的健康维护组织（HMO）。对医疗保健的分析要求我们的模型是高度一般化的，特别是当成本核实和成本加成合同在服务付费中起重要作用时，这是未来研究的一个重要议题。
6.6警察与军队
在最后的例子中，我们考虑由政府提供的一些基础服务，即警察和军队，对这些服务很少有人会认真考虑私有化。我们的框架有利于解释这些服务为什么不应该私有化。
如果将警察或军队私有化，由此产生的私人企业的所有者将掌握巨大的权力。部分权力来源于对武器的直接所有权，如今这部分权力掌握在政府手中。私人所有者可以利用这一权力勒索政府和社会。例如，假定一个极端例子，核武器被出售给了一家私人企业，且政府与该企业签订了一份（不完备）合同，约定在国家遭受威胁时应该如何使用这些武器。明显的隐患就是私人企业可能会逃避不完备合同，要么在紧急情况下威胁扣留武器，以便从政府那里获得巨额补偿支付，要么甚至威胁对本国使用武器，除非得到这种补偿支付。
我们认为，政府拥有核武器（或军队），并不能消除被勒索的可能性。将军作为政府职员，有可能利用其能够接触核武器的权力勒索社会。毕竟军队的政变和叛乱总是不时发生。但私有化和公有化的情形还是有所不同，如果核武器或者军队由政府控制，政府可以及早采取行动防止潜在的勒索行为。如果政府怀疑某位将军正在从事叛国行为，可以立即让他停职。相反，在私有化的情形下，除非有明显违反合同的行为发生，政府才能采取行动，但可能已经为时过晚。在我们的模型中，公有化下的将军几乎在任何时候都可以被替换，然而私人M可以进行大量投资，使得替换他需要高昂的成本。
7.结论
我们研究了决定政府提供服务和服务外包相对效率的条件。我们的理论表明，当未写入合同的成本削减对质量产生巨大的有害影响、质量创新不再重要、政府采购中的腐败成为一个严重问题时，实行政府供给的理由更充分。相比之下，如果可以通过合同或竞争等方式来应对成本降低带来的问题、质量创新非常重要，以及当徇私不公与强势团体成为政府内部的严重问题时，那么支持私有化的理由就更充分。
我们还利用可获得的证据，根据不同因素的重要性，将这一分析应用于若干政府活动。我们的结论是，在执行外交政策、维持警察和军队等服务方面，通常应该采用政府提供服务的方式，同时我们认为将这一方式应用于监狱管理也非常合理。相比之下，在垃圾收集和武器生产等活动中，私有化的理由更充分，应用于学校也会令人信服。在提供医疗保健等一些其他服务中，对采取哪种方式才能获得较高效率的分析要复杂得多，需要一个比本文提供的更详细的竞争和规制模型。我们将这种分析留待以后进行。■
（对外经济贸易大学金融学院王振兴、王煜、翁璐莹 译）
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