产业政策的政治经济学

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2.国家能力方面的制约

　　国家能力及其在政策实施中的作用，已经成为解释长期发展和二战后不同工业化经历的一个重要因素（Evans，1995）。一如许多东亚经济体表明它们有能力推行支持发展和工业化的政策，二战后时期也出现了不少掠夺型国家，如菲律宾、加纳和刚果（金），这些国家是对糟糕的政策制定进行案例研究的对象（Killick，2010；Boyce，1993）。历史上，考虑不周或远远超出国家执行能力的“五年经济计划”比比皆是。所以从历史的角度来看，实施产业政策必须考虑国家能力。

　　将国家能力视为静态的外生因素，是一种错误的想法，尤其是在产业政策的情形中。形式化的实证（positive）政治经济学认为，国家能力是政府根据其政治环境做出投资决策的内生结果（Besley and Persson，2011）。例如，推动韩国成功发展的因素之一，就是对官僚机构能力的持续投资。这种能力绝不是外生的。在韩国朴正熙将军执政时期，“发展型国家并非既定存在，而是人为的产物”（Kim，2011，p.86），是通过持续投资和政治选择培育起来的。事实上，战后初期的韩国政府曾被视为软弱无力；当时并不存在一个等待被领导的发展型国家，朴正熙“接手的是一个政治士气低落且技术落后的官僚机构”（Kim，2011，p.86）。

　　在本节中，我们从一个案例研究开始，探讨泰国如何自20世纪70年代起尝试重塑其产业政策，这一尝试取得了喜忧参半的结果。泰国的经历阐明了我们的两个主题：一是前一节讨论的政治现实如何约束并塑造产业政策的选择；二是国家能力如何影响成功地执行产业政策的能力。以这个案例为参考，我们接着聚焦国家能力的两个维度，它们是影响产业政策的主要因素：（1）官僚机构的能力，即执行政策的能力；（2）嵌入性和信息获取能力，即官僚机构与私人部门互动和交换信息的能力。

　　2.1案例研究：泰国的出口导向型产业政策

　　泰国是一个有用的观察视角，有助于思考政治和国家能力方面的制约因素如何影响一国实施某种产业政策的能力，这种产业政策在部分东亚和东南亚经济体中颇受欢迎，其重点是通过提供廉价贷款、直接补贴和技术援助等手段来促进某些行业的发展，从而扩大出口。

　　20世纪50年代，泰国军方主导的政府推行了一个尚不成熟的进口替代工业化模式，这是一项重在以国内生产替代进口工业产品的发展战略。泰国式进口替代政策并没有展示宏大的发展规划，而是服务于重要的现实（在贸易和收入方面）以及政治目的，帮助维持二战后脆弱的政治局势。

　　20世纪70年代初，在陆军元帅他侬·吉滴卡宗（Thanom Kittikachorn）政府的领导下，泰国掀起了出口热潮（Hewison，1987）。韩国、中国台湾和日本等东亚经济体早期成功的出口促进经验，引起了泰国技术官僚的共鸣，对出口的热望也反映在泰国的第三个五年计划（1972—1976年）和1972年的《出口促进法》中。

　　然而，泰国无法像东亚相邻经济体那样全力推动出口。有一段时间，它采取了出口促进和进口替代相结合的矛盾策略，即所谓的“出口导向型保护主义”（Poapongsakorn and Fuller，1997，p.480）。譬如，韩国的出口政策对出口商实行事实上的进口自由化（Westphal，1990），以便出口商能够以世界价格购买进口商品作为生产投入，而泰国的政策却没有这样做。鉴于依赖贸易保护的产业是重要的支持群体，这种进口扶持在政治上并不可行。尽管泰国出口商在购买中间投入品时获得了进口关税退税，但退税额度不足且管理不善（Christensen et al.，1990）。实际上在整个20世纪70年代，泰国在保护关键机械和中间产品的同时，几乎没有为出口商提供足够的优惠，甚至还提高了对资本品的保护力度（Wiboonchutikula，1987）。

　　虽然泰国的政治压力使它难以削减进口替代工业化的关税，但发展型官僚机构力量薄弱也阻碍了向出口促进的转型。尽管实施了改革，但泰国并未着力打造发展型官僚体系，而且在整个70年代，频繁更迭的军政府与文职政府（主要是前者）使许多经济管理部门政治化。这些职能重叠的发展型机构显然只是政治庇护的载体（Rock，1994；Doner and Ramsay，2000）。其结果是，各个发展机构陷入了相互割据和分裂的状态（Crouch，1984）。泰国投资委员会作为关键的产业战略机构，却欠缺“监督受扶持企业的能力，更不用说对它们施加明确的绩效标准”（Doner and Ramsay，1997，p.252）。20世纪60年代，韩国等国家就已经建立了审查出口激励措施的制度，只有展现了出口能力的企业才有资格获得扶持，而泰国在70年代仍然缺乏以这种方式提供支持的行政能力。

　　另一个阻碍20世纪70年代泰国出口扩张的重要因素是：泰铢的汇率被高估。政治方面的制约因素严重阻碍了泰铢贬值，这与二战后的中国台湾和韩国不同，后两者的政治形势允许（甚至逼迫）它们实施政治上棘手的货币贬值举措，而这恰恰是大力推动出口的先决条件。但在泰国，从商业集团到军方精英，有影响力的关键政治势力都更倾向于保持强势泰铢。例如，强势泰铢有利于军方对外采购；同样，进口商和企业也可以借入以美元计价的资本（Doner and Ramsay，2000；Warr，1993，pp.43－44）。这种状态一直持续到20世纪80年代。

　　直到20世纪80年代泰国迎来抓住机遇的新政权，才终于出台了连贯的出口促进政策。这一转变是70年代多重危机（内乱、政变以及日益加深的经济危机）的副产品。这段混乱的过渡时期促成了新的半民主政治均衡，由总理炳·廷素拉暖主政（1980—1988年），他主要在新崛起的政党和传统军方利益集团之间斡旋（Doner and Laothamatas，1994）。在这种“炳式民主体制”下，技术官僚和亲改革政党成为重要的政治力量。这些力量共同为实施真正的出口促进战略创造了条件。马斯卡特（Muscat，1994，p.195）概述了当时的情况：“此前泰国历届政府从未面临如此严峻且持续的经济压力，现如今这种压力让技术官僚认为，全面转向出口导向已经刻不容缓，而且……制度因素的出口导向将是成功政策的核心。”

　　在炳·廷素拉暖主政时期，这场动真格的出口促进成为重中之重，与此同步推进的是 “在技术上大幅增强泰国国家基础设施”；这些举措得到了政党政治和外部国际机构的支持。为改善政府的政策分析及执行能力，一项大规模的制度建设计划拉开帷幕。这些对国家能力的投入为经济和产业政策的合理化创造了必要条件。在世界银行结构调整计划以及国际货币基金组织援助的压力下，当时的政治气候使炳政府在1981年和1984年克服了军方和既得利益者的强烈反对，最终推动了货币贬值政策。这一举措象征着国家的自主性初步形成。总体而言，在炳·廷素拉暖执政期间，泰国从庇护主义国家转向“自由社团主义”国家，其特点是，一个相对自治的国家会与关键的利益群体进行协商谈判（Laothamatas，1994）。

　　例如，在整个20世纪80年代，公私合营机构大量涌现，并被认为对促进出口和泰国更广泛的成功发展起到了重要作用（Doner and Ramsay，2000）。其中最著名的当数1981年成立的公私部门联合协商委员会，它明显效仿了日本的相关机构。在总理的主持下，该委员会每月召开政府机构和商业团体会议，协调政策并获取有关出口激励的信息。泰国还借鉴韩国的出口机构，成功设立了出口促进局。这些改革助推了更加稳健的出口战略；20世纪70年代效果不佳的进口保护补偿措施（important protection offset）在80年代得到了广泛应用，到1983年，出口信贷已经覆盖超过50%的出口（Herderschee，1993）。国家规划部门（国家经济和社会发展局）组织了公私合营模式以促进酒店业的投资，进而打造了“堪称20世纪80年代最重要的出口政策成功案例之一”（Rock，1995，p.752）的旅游业。

　　虽然20世纪80年代泰国的政治环境支持更有力的出口导向政策，但它走的是一条与众不同的道路。评论人士喜欢将泰国的公私合作举措与东亚其他经济体相提并论，不过在泰国，新兴商业集团和游说团体对国家施加的影响力要大得多。泰国的外向型干预主义与韩国的某些方面有相似之处，然而，泰国无法全面推行韩国相关政策的关键支柱内容（例如，面向出口商的进口自由化措施），也无法采用其他经济体的更复杂的产业政策，比如政府积极参与研发过程，推动企业进一步向技术前沿迈进（Christensen and Siamwalla，1993）。但是，政策制定者还是抓住机会，在泰国的政治经济环境下实施了一套有效的战略，并对官僚机构能力进行投资。借此，泰国推行了出口导向型产业政策，成效超出预期（Doner and Ramsay，2000；Rock，1994）。

　　泰国的产业政策经验诠释了我们的几个主要观点。首先，政治环境和国家能力方面的制约因素阻碍了泰国在20世纪70年代大规模采用东亚式出口导向型产业政策。其次，80年代政治环境发生变化，外向型产业政策变得更加可行，其中包括放松货币贬值面临的政治约束。政策制定者利用机会窗口，寻求一种在泰国政治环境下可行的出口促进形式。最后，这一案例凸显了国家能力的重要性，正是国家能力阻碍了泰国采用东亚地区的政策。20世纪80年代泰国的经验表明，投资官僚机构极其重要，包括在泰国政治经济环境中运作良好的审议机构。

　　2.2官僚机构的能力与自主性

　　泰国的经验表明，实施产业政策需要官僚机构具备相应的能力，即行政机构有能力执行并监督政治人士选择的政策。政府部门需要资源、资金、人员、技术和知识以落实政策。产业政策的管理尤其需要强大的能力作支撑；这方面通常要求深入了解相关市场和企业，并获取常规数据、专业技术知识等。当官僚机构能力的各个维度在经济发展中发挥重要作用时（Besley et al.，2022），官僚机构的质量对于推行明智的政策就变得尤为关键。

　　在产业政策领域，官僚自主性一直是官僚机构能力的一个基本特征。我们所说的“自主性”，是指官僚机构在实施政策方面拥有相当程度的独立权威和自由裁量权（Bersch and Fukuyama，2023）。限制对管理程序、人员招聘和内部晋升决策的政治干预，减少对官僚机构运作的约束等方式，可以提升自主性。鉴于产业政策带来的政治诱惑（前一节讨论过），官僚机构在政策上的自主性对成功的产业政策至关重要。

　　在实践中，官僚机构自主性对产业政策意味着什么？为回答这个问题，我们使用尤哈斯等人（2022）整理的G20辖区产业政策数据库中的产业政策文本描述，收集了有关实施产业政策的公共实体或正式机构的数据。具体来说，我们借助OpenAI ChatGPT应用程序编程接口提供的提示，从政策描述中提取公共实体的名称（详细信息见在线附录A.2）。这样就可生成一个负责监管产业政策的特殊公共实体的数据库。

　　我们的第一个观察是，产业政策由许多不同类型的公共实体施行。人们最熟悉的大概是制定产业政策的政府部门（如阿根廷的生产发展部或南非的财政部），以及国有金融机构（如巴西的国家经济和社会发展银行或中国的国家开发银行），它们通常以低于市场的利率为产业政策项目提供融资。此外，许多G20辖区内均设有职权范围较为狭窄的公共实体。近期的例子包括澳大利亚的关键矿产基金，该基金为符合澳大利亚关键矿产战略的项目提供资金；还有印度的太阳能公司，其任务是推动该国“国家太阳能计划”的实施。我们还发现了国有企业施行产业政策的实例。譬如2010年，俄罗斯铁路公司（国有铁路企业）实施了一项政策，为运往俄罗斯远东地区的国产汽车提供运输补贴。类似地，在2009年，沙特阿拉伯咸水淡化公司（国有公用事业企业）宣布禁止进口海水淡化设备，以支持政府增加该行业国内生产的计划。

　　接下来，为了刻画官僚机构自主性的一个显著维度，我们采用菲尔德（Field，2024）开发的方法（相关讨论详见在线附录A.2），将每个由公务员或非政治人士管理运营的公共实体归类为“自主性”实体。我们认为，如果一个人担任政治职务或隶属于某个政党，那么他就是政治人士。例如，政府各部委通常由担任“内阁部长”政治职务的人员领导。这类机构不被归入自主性实体。而另一方面，澳大利亚关键矿产基金（受澳大利亚出口信贷局管理）由该基金的首席执行官和主席领导，他们分别在银行和金融服务相关领域拥有超过25年的从业经验，且没有明显可辨的政治关联。所以我们将这个实体归类为独立于政府的自主性实体（更多示例详见在线附录A.2）。

　　在图3里，我们比照“民主多样性”（V-Dem）项目的官僚质量标准衡量指标［即精英招聘水平（the level of meritocratic recruitment）］，绘制了我们的自主性衡量指标。这一国家层面的精英招聘指标旨在反映国家行政人员是基于资历而非个人或政治关系等随意标准被任命的程度［借鉴Besley et al.（2022）的相关研究］。图3根据各国精英招聘程度是高于还是低于G20样本的中位数水平，将这些国家分为两组，x轴表示实施产业政策的自主性实体所占的平均比例。

　　如图3所示，总体上，在官僚机构中大力实行精英招聘的国家，往往也设有更多实施产业政策的自主性行政机构。因此，从实施产业政策的角度看，在官僚机构的精英招聘水平较高的地方，其官僚机构的自主性更强。事实上历史证据表明，在日本、韩国或中国台湾等经济体，实施产业政策的试点开发机构最终逐渐形成了精英选拔标准、精英晋升制度（meritocratic promotion）和长期稳定的职业道路（Johnson，1982）。训练有素的公务员就职于关键的经济机构，他们面临的激励机制推动了更具长远眼光的政策制定。

　　然而重要的是，尽管将产业政策委托给自主官僚机构的理由十分充分，但图3显示，当代的大部分产业政策往往主要由政治机构指导。即便在精英招聘水平较高的G20成员方，也还有49%的产业政策执行机构由政治人士引领。因此图3表明，产业政策部署大多深嵌于政治领域。我们再次看到，产业政策受到本地政治现实和种种政治制约因素的影响。

　　到目前为止，我们着重从政策实施的具体细节方面思考官僚机构的自主性。但是，官僚机构制定政策的自主性对产业政策设计可能也是非常重要的。由于产业政策复杂、专业技能密集且需要精心设计，因此可能有必要将政策制定的具体事宜委托给能力更强的机构。（*与上一节中的观点相符，一些学者认为，当政策涉及政治利害关系且容易出现时间不一致性问题时，授权设计是最佳选择（Alesina and Tabellini，2007，2008）。）二战后，日本试点产业政策机构通商产业省（MITI）实践了查尔默斯·约翰逊（Chalmers Johnson，1982）提出的著名的“行政指导”，即通商产业省在制定（而不仅仅是实施）20世纪五六十年代的产业政策方面拥有事实上的权力；约翰逊认为这对政策的成功至关重要。

　　我们还可以观察授权设计（delegating design）在当代政策制定中的影响力。通过比较美国加利福尼亚州气候政策的成功与德国令人失望的结果，梅克林和纳姆（Meckling and Nahm，2018）指出，政策设计方面的官僚自主性对于加利福尼亚州制定有效的政策不可或缺。关键在于加利福尼亚州的立法机构设定了政策目标，因此政策制定并非完全隔绝政治因素。同样，有研究（Fernández-i-Marín，Knill，and Steinebach，2021）表明，在经合组织国家中，环境政策质量的衡量指标，特别是政策组合的制定是否着眼于解决当前的具体问题，与官僚机构是否被赋予自主制定政策的权力相关。

　　当然，正如上文第一节讨论的，政治人士往往希望政策制定牢牢掌控在政界手中。现代政治经济学理论中有诸多解释，说明为何合理的经济改革无法落地实施，尤其是在涉及分配效应的政策时（Blinder，1997；Alesina and Tabellini，2007）。此外，我们有充分的理由相信，民主国家可能期望民选代表而不是非民选公务员参与产业政策制定。

　　在结束本节时，我们要指出，产业政策几乎肯定需要政府持续提升官僚机构的能力。首先，在新冠疫情后，世界各地兴起了影响广泛的能力密集型（capacity-intensive）产业政策，而各地政府对此都缺乏实践经验。不过，无论规模大小，产业政策已经在全球范围内迅速蔓延（Juhász et al.，2022）。另外，现有官僚机构执行产业政策的能力也很低；经合组织国家、总统制国家以及欧洲民主国家都存在相关方面投资不足的情况（Bednar and Lewis，2024；Fernández-i-Marín et al.，2024a，b）。产业政策的历史表明，其成功与否关键取决于官僚机构的能力和自主性。然而，国家能力无法凭空而来，也并非一成不变。也就是说，好的产业政策离不开官僚机构建设。我们甚至可以断言：产业政策若想取得成功，就必须持续提升行政能力。

　　2.3嵌入性与信息

　　实施产业政策不仅需要高质量的官僚机构，而且官僚机构应与相关产业和利益相关者保持较为广泛的互动、协商和信息交流。成功的产业政策并非自上而下被动施行，也非一成不变。相反，它通过与市场参与者不断互动来获取信息，进而得到执行。公务员并非无所不能，因此，需要相关领域的专家持续投入，以揭示市场失灵的本质。企业会面临诸多瓶颈，包括资金短缺、难以获得土地、技能人才匮乏以及行政障碍等。新政策有可能使各种制约因素变得更加突出：譬如在美国，2022年《通胀削减法案》推出的清洁能源投资补贴政策促使人们注意到，地方审批问题可能会阻碍或阻断新建工厂所需的投资（Brouns，2023）。同样，围绕产业政策展开的辩论常常涉及官僚机构的信息局限性（Maloney and Nayyar，2018）。因此，本节将探讨官僚机构与私人行为主体在信息交流方面的关系。

　　嵌入性概念（即官僚机构与商业部门建立联系的程度）由彼得·埃文斯（Peter Evans，1995）提出，用于描述发展型官僚机构的一个关键特征。埃文斯解释了由韩国电子与电信研究所（ETRI）引领的动态随机存取存储器（DRAM）项目并非由国家单独推行。确切地说，韩国的大型企业集团（财阀）参与了决策过程，包括政府与私人部门研究人员之间的规划、实施和协作。从韩国的月度出口促进会议到日本启用的审议委员会，东亚国家通过将企业与官僚机构之间的互动制度化，目的明确地培育了这种嵌入性。在鼎盛时期，东亚产业政策正是以官僚机构与私人部门之间形成的合作网络为标志（Birdsall et al.，1993；Doner，Ritchie and Slater，2005）。

　　嵌入性事实上影响了不同收入水平的国家实施产业政策的实践，比如美国高等研究计划局模式（以下称ARPA模式），或者秘鲁的执行平台（Mesas Ejecutivas，称为“mesas”或“ME”，Juhász，Lane and Rodrik，2023）。对于如何在能力较低的环境中创建持久的产业政策机构，秘鲁的执行平台案例尤具启发性。执行平台成立于2015年，是一个每周定期举行会议的公私合作工作组，致力于解决特定行业的政策问题。盖齐（Ghezzi，2017）阐释了执行平台如何帮助识别市场失灵和协调失灵，重要的是，它可以分类筛选并加速推进各政府官僚机构提交的解决方案。作为协调机构，执行平台这类组织的财政支出很低，实际上，设立它们是为了替代成本高昂的外部咨询（Ministry of Production，2016）。

　　布雷兹尼茨（Breznitz，2007）在其原创性的定性研究中，从实证政治经济学角度，阐述了三个小型开放经济体——以色列、爱尔兰和台湾地区——如何选择不同的嵌入式官僚机构来推动向高科技产业的转型。这些嵌入式机构对每个经济体进入快速发展、竞争激烈的信息技术市场发挥了关键作用，不过它们的制度存在很大差异。台湾地区当局直接参与工业研发过程（例如工业技术研究院），而爱尔兰的相关机构则更多地发挥了咨询和宣传作用（例如国家软件局）。这些特点既影响着被选择的产业政策，也决定了各经济体进入分散化的高科技供应链中的具体位置。因此，没有单一的成功秘诀，小型开放经济体可以通过多种方式创建嵌入式机构来协调政策，继而进军活跃的全球产业领域。

　　嵌入性的其他好处之一是，它有助于促进官僚机构与产业之间的信息流动。鉴于官僚（委托人）和与之互动的企业（代理人）之间存在根本的信息不对称，这一点对产业政策尤为重要。考虑一项绿色产业政策，由公共机构为风险项目提供补贴，倘若项目取得成功，将会产生私人收益和社会收益。该公共机构应如何设计有条件的补贴？穆尼耶和蓬萨尔（Meunier and Ponssard，2024）表明，如果企业和公共机构对项目成功的概率拥有对称信息，奖励成功就是最佳做法。但是在信息不对称的情况下，如果只有企业知道项目成功的概率，就应该奖励失败（！），因为这可以减少公共机构补贴给那些即使没有补贴也能获得融资的项目带来的意外获利。这一见解直接体现了法国生态转型署（ADEME）的相关经验，该公共机构负责监督由“未来投资计划”资助的能源转型创新活动。起初，ADEME采用了固定补贴方法，但一些项目很快出现了意外获利的迹象。于是该机构引入了“需偿还的预付款”，即在项目成功的时候需要偿还的补贴；换言之，这些补贴是针对项目失败的情形。

　　以上信息不对称并非产业政策独有，而是众多领域（特别是监管和反垄断领域）固有的特征。这类问题催生了关于监管政策设计和激励机制的大量文献（相关概述参见Baron，1989；Armstrong and Sappington，2007）。这些文献强调了考虑官僚机构面临的制度约束的重要性，以及在不完全信息下设计政策必须付出的艰辛努力。正如萨贝尔（Sabel，2004）和罗德里克（Rodrik，2014）论证的，根据政府试图解决的难题，与私人部门建立嵌入性联系或可成为一种替代方案，以取代将信息不对称视为既定因素来设计机制的做法。当委托人不清楚该如何实现公共目标时，这种结果尤其可能发生；此时，政府和私人部门会在探索过程中携手合作。上文提到的秘鲁执行平台就是这样一个范例。

　　不过，嵌入性可能是一把双刃剑。国家与产业之间的紧密联系也会带来（被利益集团）俘获和掠夺的可能性。此外，嵌入性需要具备前文所述的官僚机构独立性和自主性。这种兼顾嵌入性和自主性的做法正是埃文斯（1995）著名的“嵌入式自主性”（embedded autonomy）概念，即产业政策要想取得成功，两者缺一不可。只有自主性但缺乏嵌入性，容易导致盲目行动，使产业政策的制定和实施脱离关键利益相关者；而只有嵌入性但缺乏自主性，则容易导致政策不连贯并被私人利益集团左右。

　　那么，哪些因素决定了国家能力建设，尤其是建立具备自主性和嵌入性的官僚机构？归根结底，这些都是政治决策。正如泰国的例子所示，政治环境不仅是理解选择何种产业政策的关键，也是理解是否建设国家能力的重点。

结论

　　产业政策实践中的差异同时涉及经济因素和政治因素。市场失灵和经济约束常常主导经济学家对最优政策的看法，但政治力量，特别是政治约束和国家能力这两个维度，其实对如何实施干预措施有重大影响。从现代政治经济学的角度看，这一结论无可争议；事实上，这正是实证政治经济学存在的意义（Persson and Tabellini，2002；Drazen，2000）。然而，在产业政策这个特定领域，经济学家对支持良好产业政策的政治条件关注甚少。如果说产业政策的实证文献相比于实践还远远不够完善，那么产业政策的实证政治经济学更加匮乏。

　　本文探讨了产业政策面临的两个突出的治理约束，我们的分析强调，根据不同背景，富有成效的产业政策能够并且已经在这些约束下得以实施。我们认为，虽然在治理约束下运作是产业政策取得成功的必要条件，但不是充分条件。因此，我们的观点为克服政府失灵以及应对治理方面的挑战提供了一种审慎乐观的务实看法。我们将它们视为制定更成功的产业政策的重要元素。

　　（颜超凡译）

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