中国区域发展战略、规划、政策的演变和机制改革

　　*感谢我过去的同事邹磊先生为本文所做的数据收集和统计分析。

　　一个国家的区域经济协调问题从来不是一个纯经济问题，而是一个政治经济治理问题，这是因为区域差距过大往往会带来政治诉求和社会稳定问题，在不同的地理空间范围和政治经济制度下会有不同的表达方式和处理机制。即便在全球视角下，联合国体系对全球范围内区域经济的关注也在不断加重，涉及撒哈拉以南非洲地区最贫困的国家，以及其他有特殊困难的最不发达地区和国家的发展，全球多边或区域性开发金融机构都会有特别的政策性开发贷款和债务豁免安排，国别之间也经常有双边援助机制和债务豁免机制，世界贸易组织对这些最不发达国家也有特殊的优惠和保护条款。在欧盟机制下，出于深化和扩大一体化的需要，缩小其内部区域经济发展的不平衡，欧盟专门设立了欧洲结构和投资基金（简称“结构基金”），其主要任务之一就是支持落后地区或产业衰退地区的经济发展与产业结构调整，提高落后地区的就业率和发展水平，基金主要由成员国按规定比例上缴。在不同国家内部，很多国家中央或联邦政府针对国内的区域发展差距，也都会基于各自国家政治经济制度采取不同的区域性政策工具，来协调区域发展和缩小区域差距。对于国土空间较大、自然地理差距较大、人文民族差异较大的大国来说，区域发展差距导致的经济社会和政治问题更具复杂性，会受到更多的重视和对待。本文将回顾总结中国区域发展战略、规划和政策的基本脉络，以及背后的举措做法和政策逻辑，分析存在的问题和主要政策话题，并提出相应的思考和改进建议。

一、中国的区域经济概况

　　区域经济活动的空间分布与人口的空间分布密切相关，而人口分布又与自然地理禀赋和生存条件密切相关，如水资源、气候条件、海拔高度、矿产资源、土壤条件等，都起着十分重要的作用。正因为如此，中国的人口呈现东重西轻、南重北轻的分布格局，以及由此形成的经济和城市分布格局。早在1935年，中国地理学家胡焕庸先生就在其《中国人口之分布》一文中提出了著名的“胡焕庸线”。文章通过分析，找出了一条可以展示两侧人口疏密差异的明确界线，也就是我们如今熟知的自黑龙江瑷珲（今黑河）向西南直到云南腾冲的直线。在此线东南，虽然只占全国36%的国土面积，却分布着全国96%的人口。而在此线西北，虽然占64%的土地，却只分布着全国4%的人口。这就是说，同全国平均人口密度相比，东南部高出2.67倍，而西北部仅及其1/16，二者之间的平均空间人口密度比高达42.6 ∶1。经过半个多世纪的演变，即便经历了包括政府区域规划、布局政策、交通网络的引导和调整，如今中国人口规模虽然已经超过14亿，是20世纪30年代总人口的4倍，但依然有94%左右的人口分布在胡焕庸线以东的国土面积上，胡焕庸线以西地区只增加了约2%左右的人口。胡焕庸线揭示的人口分布格局没有发生显著改变，而所有这些还是在中国没有完全放弃城乡分割和区域分割制度，还存在人口流动制度性限制基础上的演变结果。这一现象基本说明，那些试图改变胡焕庸线人口分布格局的动议和努力，不管通过什么手段，都可能因为不合理或违背规律，难以取得规模经济意义上的成功。