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重新审视美国金融监管体系

来源于 《比较》 2022年第1期 出版日期 2022年02月01日
文|杰米·戴蒙

五、银行“大而不能倒”问题已基本上得到解决

  1.金融体系的力量与安全,以及“大而不能倒”是否已经解决?

  毫无疑问,现在的金融体系比以往更加安全也更加强大,而这主要得益于以下因素: 几乎所有银行的资本都大幅增加;

   几乎所有银行都具有更高的流动性;

   银行向投资者和监管机构披露了更多信息,透明度更高;

   美国国内及国际监管的合作得以强化;

   更强有力的合规与管控体系;

   不仅仅是救助岌岌可危的商业银行,相关法律还允许监管者救助投资银行(在国际金融危机之前,投资银行无法从监管机构获得扶持);

   推出了“纾困债”这一无担保债券,该债券可以在困难时转化为股本,从而立即实现困难银行的资本补充;

   新规则禁止衍生品合同在破产时作废,这使衍生品合同能够维持有效,从而有序地向破产过渡;

   开展极端市场行情下的压力测试,对银行的资产负债表和资本比率进行监控;

   要求商业银行和投资银行制订危机情况下的企业恢复计划,从而防止破产(这类计划在国际金融危机前是不存在的)。综合来看,这些改变不仅会极大地降低当今大型银行倒闭的风险,同时一旦出现倒闭的银行,也能够防止它们对其他银行以及整体经济产生多米诺骨牌效应。即便大型银行倒闭,监管机构也具备必要的工具对其进行有序处置。此外,金融体系的安全性与可靠性涉及银行业本身的固有利益,因为如果金融体系崩溃,整个行业都将为之付出代价。

  (1)“大而不能倒”问题已基本上得到解决,纳税人无须为银行破产承担损失。作为纳税人,美国公众有权要求政府不为破产银行兜底,保障银行破产不会对美国经济造成过大的伤害。在我看来,这些要求现在都得到了满足。首先,现在如果一家银行陷入困境,已无须使用纳税人的钱去承担相关损失,由于有总损失吸收能力(TLAC)这一监管规则提供的缓冲,股东和债权人将承担所有的损失。即使所有资金都不足以清偿,还有最后一道防线就是行业本身,行业存款基金有法律责任承担任何超额损失。

  (2)市场恐慌从不会完全消失,监管必须足够灵活,让银行作为抵御恐慌的堡垒,而不是迫使金融机构采取防守之势,使情况变得更糟。市场恐慌还会再次出现,届时它影响的不仅仅是银行,还会波及整个金融市场。请记住,在危机期间,银行一直以正常价格提供贷款,而市场并非如此。在危机期间,许多公司无法在公开市场融资,许多证券无法交易,证券发行量大幅下滑,许多资产价格下跌到预计大萧条即将到来的估值水平。在2008年国际金融危机期间,银行向客户提供了资本与流动性,帮助它们渡过了难关。

  但如今的资本与流动性规则带来的条条框框,将会制约银行应对经济下滑的能力,就像它们曾在2008年国际金融危机引发的经济衰退时期所做的那样。这意味着银行需要利用大量原本可以用于帮助客户、公司和社会的资本才能在下一波市场恐慌中存活下来。

  2.应该允许大型银行倒闭吗?

  针对这个问题,我们很容易做出比较极端的回答。在2008年国际金融危机引发的经济衰退之后,答案通常是“大型银行再也不许倒闭了!”我们重建了银行体系,试图将银行倒闭的可能性降至最低,这样无论后果如何,都不会再允许大型银行倒闭。美联储必须决定是否愿意接受一家大型银行的破产,前提是这种破产不会拖累市场,也不会伤害普通客户的利益。

  而我认为,对这个问题的答案应该是肯定的。市场有能力消化银行破产带来的影响,即使最大的金融机构倒闭,政府现在亦拥有对其有序处置的工具。此外,如果看看银行负债的市场价格,就会发现银行破产已经被考虑进去了(就像所有其他公司一样),银行的负债和银行发行的优先股并不便宜。市场可以处理银行负债违约事件,事实上,目前的处置方案最大限度地提高了收回资金的可能性。挽救即将倒闭的银行,与对经济造成的代价相比可能并不值得。《多德-弗兰克法案》完成了两件非常重要的事情:第一,银行破产的可能性大大降低;第二,或许更重要的是,我们可以对一家即将倒闭的大型银行进行破产管理,使其对经济产生的影响不会大于任何一家倒闭的大公司。牛轭太紧会勒住牲口的脖子,过于严厉的监管标准可能会扼杀经济活力。

  最后,应允许银行适当地进行资本管理,使其在市场上保持不同形式的溢价。适当的资本管理意味着连贯一致的股息政策、对企业进行再投资的能力,以及在股价处于低位时回购股票的激励。会计和银行监管的顺周期性实际上会产生相反的结果,这也是银行股交易不是特别好的可能原因之一。

  3.当市场出现压力时,谁来充当做市商?

  在过去几年里,回购市场、国债市场曾出现几次市场错配失灵的情况,2020年3月,所有市场都出现了混乱。在许多情况下,美联储不得不介入,充当中介为这些市场提供融资支持。

  出现这种现象的部分原因可能是新监管规则复杂地交织在一起,是无心之错。我们试图通过优化和最大限度地使用二十多个资本和流动性要素来管理银行(我们经营银行是为了服务客户,但最大化资本和流动性要求是有经济原因的)。三个主要的监管约束即流动性覆盖率、补充杠杆率和全球系统重要性金融机构的要求交织在一起,形成了我们无法跨越的红线。

  在过去的两年里,我们看到了美国国债回购市场出现的严重错配和混乱,这无疑与上述监管规定有一定关系。在这些危机时刻,只要降低美国国债回购的监管成本,我们就可以向市场额外提供数千亿美元的美国国债融资(这将得到适当的质押担保,而且非常安全)。

  此外,当市场压力较大时,我们可以用公司债券、抵押贷款证券、股票作抵押,融出数千亿美元,帮助市场参与者有序出售其资产或去杠杆。我们在2008年国际金融危机引发的经济衰退时期做了很多这样的事情,但现在新的监管规则不再允许我们这样做。

  如果大型金融机构由于监管要求无法在市场中充当做市商的角色,那么美联储将不得不担负起重任,而且要比在最严重的危机中更加频繁地充当做市商的角色。我认为这并不是好的、长效的中央银行政策。

  最后,应该更多地考虑如何在金融危机中使用压力测试和缓冲安排。关键问题在于,当深陷危机时,金融机构应该如何进行压力测试,从而避免掉进无底洞?银行董事会是否应该在此时批准管理层减少资本缓冲?显而易见的是,如果不干预的话,反周期资本缓冲不能有效地发挥作用。

  抛开公众言论和将复杂的监管问题政治化不谈,监管当局应合理制定监管制度来保障美国经济的健康发展,让民众受益。总的来说,银行已经准备好,也能够做得更多。

  银行和监管机构在消除“大而不能倒”方面有着共同的利益。我们将与监管机构密切合作,努力达成这一目标。因为当该目标完成时,市场、监管机构和政界人士应该有信心,我们能够以一种不损害经济、不需要纳税人买单的方式对大型银行进行破产处理。

  (德勤中国副主席 吴卫军 译)

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版面编辑:许金玲
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