政府与经济增长：能力和约束

3.政府能力与现代经济增长

　　现在，我们可以审视政府能力成长与现代经济增长启动之间的联系机制。从表面上看，政府能力与经济增长的联系在前工业化时代是很不清晰的。税收和债务的增加通常而言并非促进经济发展的秘方。此外在现代的发展研究文献中，政府能力带来的好处通常关系到公共服务（如教育、医疗等）与基础设施（如道路和电力等）的有效提供。（*2.近期有研究分析了决定官僚机构表现和基础设施支出的原因，其中包括Rasul and Rogger（2016）、 Burgess et al.（2015）。） 可是现代早期的欧洲各国政府直至1800年后才普遍对教育或基础设施做大规模投资。欧洲国家财政能力在1500年后增强所带来的政府收入主要是用于战争，而非其他公共品。（*3.防御通常被视为公共品。但是，这一时期的战争在某种程度上被统治者视为私人产品，他们享有战争带来的荣耀，却几乎不承担输掉战争的损失（参阅Hoffman and Rosenthal，1997；Hoffman，2015b）。当然也有少数例外情况，比如英国《济贫法》就是政府提供的保险或公共品（Greif and Iyigun，2013）。）

　　3.1防范外来掠夺

　　政府最重要的职能或许是提供防卫，通常这是指抵御其他国家的侵略。前现代时期的政治实体经常卷入战争。在现代早期，尤其是对俄国和法国这样的好战国家，处于战争的时候要多于维持和平状态（Voigtlander and Voth， 2013）。战争有经济上的代价，特别是毁坏农田——例如英法百年战争中的扫荡行动——以及给受到围困的城镇造成的破坏。（*1.Sumption（1990） 极具感染力地描述了中世纪战争的破坏性。）现代早期国家在1700年之后建立领土边界与限制战争破坏的能力，似乎对斯密式经济增长的发生起到了重要作用。

　　该论点得到了对其他历史时期的近期研究的支持。奥伯等研究欧洲远古历史的古典学者认为，古希腊出现过一段时期的持续经济增长（Ober，2015）。类似的是，中世纪欧洲也有过集约型增长时期，尤其是意大利北部的城邦（Fouquet and Broadberry， 2015）。然而这样的“增长极盛期”被外来入侵打断，因为兴盛的城邦缺乏充足的规模和实力来对抗马其顿、罗马、西班牙或法国的军队。（*2.一些经济史学家推测宋朝在11—12世纪已经实现了一场类似于工业革命的变革，但相似地，这场繁荣被金人和蒙古的先后入侵终止（参阅Jones， 2003， 1988）。Ko et al.（2017） 探究了中国对于外部侵略的脆弱性和外部侵略导致的增长的时断时续。Glodstone （2002） 率先使用了“增长极盛期”（growth efflorescences）这一术语。） 经济增长在缺乏强大的政府能力时不能自我维持，恰恰是因为经济上取得成功的社会对于掠夺者产生的吸引力。这一难题类似于科克斯等人讨论的“暴力陷阱”（Cox et al.，2015）。而正是政府能力的增强才让西欧各国得以在18世纪和19世纪摆脱这一暴力陷阱。

　　荷兰共和国是现代早期最为繁荣的经济体，某些经济史学家在那里发现了现代增长的萌芽（例如Vries and van der Woude， 1997； van Zanden and van Leeuwen， 2012）。荷兰经济在17世纪末之后放缓，很大程度上是由于同路易十四的法国的一系列战争造成的沉重负担。相比之下，更强大的政府能力无疑对防止18世纪的英格兰陷入同样命运发挥了重要的“消极”作用，使其能够在推进工业革命的同时与法国打第二场百年战争。我们能否更进一步，把政府为现代经济增长提供某些先决条件所发挥的积极作用也加以明确阐述？

　　3.2政府与市场的相互补充

　　另一个机制是市场运转与政府能力之间的互补性。运行良好的市场不仅是经济资源有效配置的前提，还给长期的可持续经济增长提供了必要条件。然而市场不能在制度真空中运转，它们需要有明确界定和可靠执行的产权，并依赖治理机制对主张和纠纷予以裁决。

　　此类治理机制不见得必须由政府——号称在划定领土内拥有唯一合法武力使用权的组织——来提供。历史上有过很多案例，市场参与者在没有政府强制机制的情况下通过私人秩序发展出了自己的治理机制（Greif， 1989， 2006； Clay， 1997； Clay and Wright， 2005； Leeson， 2014； Stringham， 2015）。中世纪有大量贸易的发生并不依赖任何单一政治实体的强制机制。无论是对非人格化贸易的开展或对行为规则乃至法治的出现而言，政府显然都并非必需。不过历史记录却表明，在工业革命之前的若干世纪，商业和贸易越来越多发生在公共秩序制度支持的范围内。（*1.有关总结可参阅Ogilvie and Carus （2014）。这并不排除未来转向更少依赖第三方强制。） 因此，对西欧的现代经济增长启动的描述不能脱离公共秩序制度在这一时期发挥的更大作用。

　　更强大的政府崛起促进了更深入的市场一体化。经济史学家早已指出，中世纪和现代早期的欧洲市场是分裂的（Heckscher， 1955； Epstein， 2000）。交通运输成本极高，特别是陆路运输：通过陆路运输粮食等笨重商品很不经济，每250英里就会使价格翻一番（Masschaele， 1993）。障碍不仅是技术性，也有制度性的因素。国内贸易壁垒和通行费导致交易成本极高，对所有欧洲国家的贸易都制造了障碍（Dincecco， 2010）。

　　有多项研究试图对现代早期的欧洲市场一体化程度做量化分析（Shiue and Keller， 2007； Bateman， 2011； Chilosi et al.， 2013； Bernhofen et al.， 2016），它们表明，总体而言市场直到19世纪才充分一体化。当然在现代早期，已出现若干因素推动走向更大市场统一的趋势，包括路网和运河的改进，17世纪后与战争有关的暴力活动减少等。最为关键的因素之一是法国和普鲁士等强势政府发挥的作用，压制了地方精英群体抽取租金的企图。有两个案例可以为此提供佐证：沿莱茵河征收的通行费与德意志关税同盟（Zollverein）。

　　有学者研究过通行费对沿莱茵河贸易活动的窒碍作用（Heckscher，1955）。在中世纪商业革命时期，贸易活动沿着莱茵河兴盛起来，它是连接北海与德意志西部的主要商业通道（Lopez， 1971）。随着贸易量增大，临河的各个城市与诸侯国设立起众多收费站。贸易税对德意志地区的地方统治者与贵族们极为重要，因为他们缺乏对其子民征收其他税种的能力（Middleton， 2005）。农业产品难以课税，因为产量较低，且各地的土地所有者较为强势。而城市也足够强大，能确保对领地统治者的独立性。相反，内河交通比较容易征税：“贩运者难以随便隐瞒其货物的数量或价值，如果没钱付费，征税人可以扣押实物来凑数”（Clapp， 1907， 第6页）。

　　在中世纪，神圣罗马帝国的皇帝与领地毗邻莱茵河的选帝侯曾试图对通行费征收权加以规范和限制。然而随着皇帝的权势衰落，通行费和其他收费的数额再度激增（Spaulding， 2011，第 204页）。这一局势在三十年战争（1618—1648年）末期恶化到了谷底。帝国权力的衰退“让莱茵河沿岸各诸侯与掌权者获得了自由，通过随意敲诈货船来充实自己的金库”（Clapp， 1907， 第5页）。

　　这样的通行费高昂且不统一。费率不会公布，而是根据货物类型与“官员们的判断和腐败程度”做调整（Clapp， 1907， 第7页）。葡萄酒之类的奢侈品的费率远远超过更为廉价、更易变质的商品。（*1.将一桶红酒从美茵茨运送到科隆，在这115英里的旅程中，可能需要支付32塔勒的通行费，而一吨鲱鱼只需要支付8塔勒（Clapp， 1907， 第10页）。） 斯波尔丁指出，“大多数统治者努力使其通行费率保密”，但无论如何，“实际支付的通行费都是船长同征收官员之间现场谈判的结果”（Spaulding， 2011， 第210页）。于是每个征收官员都有实施价格歧视的裁量权，这让商人们非常难以做出计划，因为不可能预见必须支付的费用：“从鹿特丹逆流而上的货船从来无从知道新设立了哪些收费站，以及在老收费站会被收取多少金额”（Clapp， 1907， 第7页）。

　　到中世纪后期，沿整个莱茵河大约有62个收费站。16世纪的一位商人在巴塞尔到科隆之间的31个站点支付了通行费，或者说每9英里一个收费站（Heckscher， 1955， 第57页）。到17世纪90年代，据称沿莱茵河每6英里就有一个收费站（Ozment， 2004， 第126页）。收费站的总数无从确证。克拉普报告说，1790年在斯特拉斯堡到荷兰边界的埃梅里希之间有31个收费站。在美因茨与荷兰边界之间，有权征收通行费的包括汉诺威、美因茨、帕拉丁与特里尔等地的选帝侯，还有普鲁士国王、黑森-莱茵费尔亲王，以及科隆的天主教会（Spaulding， 2011， 第213页）。美因茨的主教因为“在他的7个收费站（平均每9英里一个）收取的费用超过其他任何领主”而变得声名狼藉（Heckscher， 1955， 第 57页）。

　　如此繁重的通行费带来的一个问题是，它迫使贸易转向成本更高的陆上交通。例如，货物运输先走陆路，然后由威悉河运往不来梅，会比走直接向北的路线更便宜（Clapp， 1907， 第10页）。这是双重边际效应问题的经典案例：每个关卡收费者都不考虑其通行费给河流的总贸易水平可能造成的影响，于是无论从私人还是社会角度来看，费率都会变得过高，而贸易量变得过低。

　　莱茵河上严重缺乏财政效率的旧制度被1789年之后的事变所粉碎。法国军队于1794年入侵，并在之后的20年占领了莱茵兰地区。法军入侵标志着“同过去的决裂，延续数个世纪的传统制度、思维和行动方式被一扫而光”（Diefendorf， 1980， 第23页）。这也符合阿西莫格鲁等人提出的论点（Acemoglu et al.，2011），即法国对德意志的入侵整体上改变了旧政权的征税制度，给持续经济增长提供了必要条件。沃斯等人设计的正式模型（Gennaioli and Voth，2015）有类似结论，表明战争压力可能给部分（而非全部）欧洲国家带来了激励相容的选择，由此得以克服地方上的寻租安排，实现财政体制的中央集权化。除取消农奴制、废除行会限制和解放犹太人外，法国人还撤销了大部分通行费，并且对河流运输实施了标准化管理（Spaulding， 2011）。这需要创设现代的财政官僚机构来负责征税。斯波尔丁指出：“在整个莱茵河航路中，贸易量都大大增长”。通过科隆的贸易量从1789年的区区“150万英担（每英担为50公斤）”猛增到1807年的“5 239 972英担，增幅达346%”。美因茨州的增幅更达到400%（Spaulding， 2011，第217页）。在拿破仑政权被击败后，这一成功做法被接任的普鲁士政权延续下来。随着德意志经济在19世纪的扩张，莱茵河成为越来越重要的商业大动脉。

　　德国各州之间的关税障碍在19世纪被废除后，也出现了类似的大发展。神圣罗马帝国的分裂特性导致贸易壁垒在现代早期大量增加。德意志关税同盟背后的理念是减少这些贸易壁垒，实现地区市场一体化。同盟是由该地区的霸主普鲁士推动，并以普鲁士内部在更早期（1818年）废除内部关税的行动为基础（Huning and Wolf， 2016）。从这个意义上讲，德意志关税同盟代表着普鲁士在经济上把德国统一到自己麾下的尝试。（*1.普鲁士力图拆分与之竞争的关税同盟，比如Mitteldeutsche Hanndelsverein （Ploeckl， 2013，第389页）。Pleockl（2015） 用一个关于联盟外部性的模型分析了这一事件的发展。） 有学者利用小麦价格的数据，发现该同盟的组建使价差大幅下降了30%（Keller and Shiue，2014）。铁路的引进等变革措施和其他制度改革则进一步促进了市场一体化。（*1.这和Ploeckl（2013）关于德意志关税同盟对巴登的市场准入和投资的更微观层面的分析一致。）以上两个案例共同提供了重要说明，显示现代早期的政府力量如何摧毁阻碍市场统一的壁垒，为斯密式经济增长铺平道路。

　　3.3更高效的官僚机构

　　自韦伯（Weber，1922， 1968）以来，很多学者认为高效而公正的官僚机构是1800年之后欧洲兴起的现代国家的一个关键特征。然而现代官僚机构设立与持续经济增长之间的联系并非显而易见。持续的经济增长发生在18世纪的英格兰与19世纪的北美地区，均早于两个国家的现代官僚机构的发展。帝制中国则从宋朝之后就有了职业化的贤能主义官僚机构（Chen et al.， 2016）。还有，我们很清楚共产主义和其他社会主义经济体的官僚机构在经济计划方面的失败。（*2.von Mises（1922） 和Hayek（1948） 的著作已经清楚地说明了官僚无法对经济增长或发展做有效“计划”。对这一讨论的完整总结，可参阅White （2012， 第32—67页）；关于印度等发展中国家的经济计划分析，可参阅White （2012， 第246—274页）。） 官僚机构受到信息和激励问题的困扰（Tullock， 1965）。与之类似，关于计划和产业政策在东亚四小龙增长中发挥了关键作用的论断，也已被证明言过其实（例如Haggard， 2004）。

　　那么，有效运转的官僚机构同经济增长之间究竟存在何种关联？这里有几个要点值得强调。首先，无论需要政府提供何种范围的服务，效率都至关重要。（*3.有效提供是指，公共品能以成本有效且不腐败的方式提供。值得注意的一点是，与Samuelson（1954） 相反，决定产品是否必须由公共部门提供的并非产品的技术特性。公共品的特性（如排他性的程度）是由制度决定的。如今通常被视为公共性质的产品，在过去许多社会和许多时候是由私人提供的，比如灯塔（Coase， 1974）或警察（Koyama， 2014）。在我们看来，政府能力指的并不是政府提供的服务的范围，而是它能以何种效率提供属于其职责的服务。） 即使政府行动的范围受到严格限制，官僚机构的质量也关系重大。其次，掌握着高效行政机器的政府能更好地克制既得利益集团，并抵制受损方的寻租企图。阿西莫格鲁及其他人的研究表明，潜在受损方阻碍改革或创新的行动给经济增长造成了严重影响（Acemoglu and Robinson，2000；Cogel et al.，2012，等）。再次，能够以不会产生巨大无谓损失的方式征税是个重要机制。有强大财政能力的政府采取的征税办法不会给相对价格造成严重扭曲（Lindert， 2004）。从许多前现代政权采用的强制劳役与兵役转向正规税收，也具有类似的效率促进作用。而以这种方式征税，要求有公正的、不过分腐败的官僚机构。（*1.控制腐败是关键所在，因为贿赂给个人与国家间的交易带来了不稳定性，是对小型企业或个人征收的难以逃脱的税款，却通常对垄断者和大型参与者有利（Rose-Ackerman，1978）。因此，成熟的税务官僚机构在尽可能减少政府对经济活动的消极影响中起着重要作用。）

　　在欧洲，正规官僚机构的发展是个渐进过程，至19世纪后半叶才进入高潮，不过其根源由来已久。在德意志地区，正规官僚机构的出现是更为古老的“官房学派”（cameralist，又译重商主义）传统的延续（Backhaus and Wagner， 1987），并以中世纪德意志各地兴起的大学为基础。有学者详细描述了14世纪的教会分裂如何导致德意志各地大学的发展（Cantoni and Yuchtman，2014），显示很大部分毕业生是出自法学专业，在公共行政部门就职。另有研究指出，在宗教改革时期采纳义务教育法的德意志城市培养了大量杰出人士，其中许多是官吏，同时这些城市在1600—1800年也实现了更快的增长（Dittmar and Meisenzahl，2016）。（*2.为了证明因果关系，他们用宗教改革前关键年份里发生的瘟疫作为工具变量。瘟疫的暴发冲击了地方特权阶级，让新教和新的义务教育法更容易被采纳。） 正如厄特曼所称，“正是从这一巨大的可用人才库中……统治者选出了新的官员队伍”（Ertman，2005，第 170页）。到18世纪，越来越职业化管理的政府已遍布斯堪的纳维亚与德意志地区（Ertman， 2005， 第169—172页）。

　　这些行政化的官僚政府在北欧与中欧的创建，并未在现代早期转化为快速经济增长——神圣罗马帝国依然是当时的经济落后地区——却给现代时期留下了极为有益的遗产，并帮助培育了对今天意义重大的“良好治理”的文化与传统。有学者分析了约瑟夫二世在哈布斯堡王朝实施官僚制度改革的现代遗产，利用断点回归方法对现代东欧国家开展跨国比较，发现曾被哈布斯堡王朝统治的地区在今天有着较低的腐败水平和较高的信任度（Becker et al.，2016）。

　　3.4普遍规则与法治

　　上文提到，政府能力提高未必会促进经济增长，能力强大的政府也可能实施破坏性的经济政策。此处的关键在于，当政府受到法律约束时，政府能力可以发挥对增长有益的作用。这样说的一个理由是，能力强大的政府可以执行普遍规则（general rules），它与社会科学家常说的法治密切相关。

　　尽管“法治”（rule of law）的概念由来已久，但此术语是在戴西（Dicey，1908）之后才被广泛采用。在诺思的著作中（North， 1990），法治成为经济学与政治学讨论的核心议题，此后被后共产主义转型议题所关注，并在阿西莫格鲁等人的研究中再度成为焦点（Acemoglu et al.， 2001， 2005b）。阿西莫格鲁与罗宾逊的研究指出（Acemoglu and Robinson，2012），法治经常同“包容性制度”或对政府权力的限制有关。针对法治的法学研究得出了类似结论，它们往往强调普遍和稳定的规则的重要性。（*1.例如，Lon Fuller（1969）对法治给出了程序性定义，法治要求：（1）法律平等，即法律平等地适用于所有个体；（2）对法律有公开且清晰的定义；（3）法律具有稳定性；（4）有一个公开透明、受一般规则引导的立法过程；（5）有一个独立的司法机构；（6）开放的法庭和其他法律机构；（7）一致适用于所有个体的规则。）哈耶克曾指出（Hayek，1960），由于普遍规则具有可预见性，个人便可以对自己的生活做出规划，从而使个人自由的范围最大化，并限制统治者对权力的任性使用。诺思等人探讨了法治对产生开放准入秩序所需的条件的重要性，在这种社会中，个人和组织有同等权利进入市场并参与竞争，无需依靠他们同掌权者的私人关系（North et al.，2009）。基于以上研究思路，我们采用了对法治的一种最小范围的定义，即某个社会由对全体成员同等适用的普遍规则来治理的程度。

　　能力弱小的政府无法落实或强制执行普遍规则，而能力强大的政府则未必会执行普遍规则。历史记录表明，当统治者对政府能力投资的时候，他们通常会遇到使规则变得更具普遍性的强烈激励。这往往只是因为，当规则和制度变得更具普遍适用性后，对异质性民众实施集中式财政与行政规则的成本会降低。这方面的例子包括，弗朗西斯一世（1515—1547年）于1539年在法国引入《维莱科特雷法令》（Edict of Villers-Cotterêts），路易十四（1642—1715年在位）的部长们引入《路易法典》（Code Louis）等。此类法令是为巩固法国王室的势力，但起到了使全国范围的法律制度标准化的附加作用（Hamscher， 2012）。（*2.参阅Johnson（2013）、Johnson and Koyama（2014b）的讨论。）

　　3.5民族国家形成

　　借用奥尔森的著名说法（McGuire and Olson， 1996），现代早期的各国政府类似于“坐寇”，征税并发动战争，依赖民众的顺从而非支持。1850年后最为成功的现代政府的一项重要成就，则是让税收逐渐来自民众的准自愿性质的遵从。这一成就是基于如下认知：现代政府在大多数民众眼中具有合法性。政府的合法性来源于人们各自的信念。有学者认为（Scheve and Stasavage，2012），战争动员在设立遗产税方面起到了关键作用，因为战争既产生了扩大财政收入的需要，又培育了当其他人提供军事服务时，富人也应该出钱的观念。合法性要求有意识形态的支持，但人们必须能够对这一意识形态达成共识并采取协调行动。这就要求对政府的宗旨目标做广泛宣传，或者借助民族主义或宗教等既有的正统价值观。民族主义从来就是现代国家合并组建时采用的一种特别有效的意识形态（Gellner， 1983； Anderson， 1991； Hobsbawm， 1991）。

　　发展经济学家曾指出，偏好异质性——在缺乏共同国民身份认同时的常见现象——通常与公共品提供不足、内战风险较高和收入水平较低有关联（Easterly and Levine， 1997； Alesina et al.， 1999， 2003； Arbatli et al.， 2015）。相反，同质性较高的偏好会降低公共品提供的成本，让人们更容易就集体决策开展协调（Buchanan and Tullock， 1962， 第113—116页）。此类观点非常受经济史学家重视。（*1.Hao and Xue（2016） 的近期研究表明，以中国姓氏距离（surname distance）度量的族群分化与20世纪早期的学校建设不足相关。）

　　这意味着，高效政府的出现依赖于一定程度的文化、语言和民族同质性。政府构建必须伴随着国民的构建。英国和法国这样最为成功的现代国家发展成为民族国家，而哈布斯堡、奥斯曼和沙俄帝国等更庞大的多民族国家没有那么成功，最终走向解体。当然，文化、语言乃至（一定程度上的）民族的同质性本身也是政策制定者可以影响的变量。（*2.民族和语言的分化并不是外生的，相反，它是过去发展的产物，某些和政府明确推行的国民建构计划有关（参阅Alesina and Reich， 2015），而另一些是自发运动的产物，比如关注民族主义的某些学者强调的与古印刷媒体兴起有关的运动（如Anderson，1991）。） 沿着这一思路，越来越多的研究文献分析了政府能力与国民身份认同之间的相互作用。

　　阿莱西纳和赖克设计了一个模型，分析某个统治者或精英集团在何种条件下会对民众的偏好一致化做投资（Alesina and Reich，2015）。他们认为，民主化的威胁给统治者带来了重要启示，以培育共同的国民偏好。他们采用的模型包含多种可能选择，包括统治者不去培育国民偏好，而倾向于“分而治之”，即欧洲统治者在其殖民地普遍采用的策略。

　　引入义务教育等国家构建政策要求有一定水平的政府能力。因此在缺乏政府能力的地方，国家构建的努力会受限或缺乏。相比政府能力较高的地方，政府能力较低的统治者更有可能采用以分而治之为原则的做法。

　　3.6法国旧政权的财政能力与国民身份认同

　　政府能力投资与国家构建的关系并不限于1800年之后的时期。约翰逊分析了一个具体案例：法国旧政权的财政能力投资与全国政策的支持度提高存在何种因果联系（Johnson，2015）。托克维尔在《旧制度与法国大革命》中提出，大革命中的许多民主和宪政改革之所以能出现，是因为波旁王朝在前一个世纪的若干政策削弱了封建体制的制度基础。有研究发现，法国王室得以在17—18世纪提升其财政和法律能力（Root， 1987； Kwass， 2000； Johnson and Koyama， 2014b）。约翰逊认为，王室的政府能力扩张的一个意外后果是，新引入的制度替代和淘汰了之前的封建制度（Johnson，2015）。这进而导致贵族和非贵族的关注点从地方利益转向与全国性制度改革有关的事务。

　　约翰逊认为，法国政府能力在18世纪末的内部差异，是路易十四的财政部长柯尔贝尔（Jean-Baptiste Colbert）于1664年推行的改革的后果（Johnson，2015）。柯尔贝尔创立了一个关税同盟，包含大约一半的王室控制区。（*1.被排除在该关税同盟之外的省份包括：Angoumois、Artois、Auvergne、lower Navarre、Béarn、Brittany、Cambrésis、Foix、Dauphiné、Flanders、Forez、Franch-Compté、Gascony、Guyenne、Hainaut、Ile-de-Rhé、Ile d’Oléron、Languedoc、Limousin、Lyonnais（in parts）、Marche、Provence、Roussillon、Rouergue、Saintonge， 以及Vivarais。这个关税同盟的核心省份是基于中世纪晚期创造的五个包税区。历史上的这五个包税区是：（1） traite foraine， le rêve et le haut passage de Champagne et de Normandie；（2） la traite foraine de Normandie；（3） le traite domaniale de Champagne， Picardie， Normandie， et Bourgogne；（4） la douane de Lyon；以及 （5） les droits d’entrée sur l’épicieries， drogueries et grosses denrées。1589年，布吕（René Brunet）成功地将这些地区稳固地统合在了一个统治者之下，这场整合完成于亨利三世治下（1574—1589年）宗教战争十分活跃的时期，他迫切需要财政收入（Roux，1916，第70—73页）。至于柯尔贝尔时代五大关税辖区的边界的解释，或许也可以归因于16世纪各位君主的短期愿望，通过包税制来增加贷款，以满足其借款的需要（Johnson and Koyama， 2014a）。） 作为重商主义者，柯尔贝尔创立该关税区——所谓五大包税所辖区（Cinq Grosses Fermes）——的一个主要目标是促进内部贸易并对外部贸易征税。他随时借助王室权威，以压制辖区内部的封建性税收和管制。王室税款对跨越关税同盟边境与内部的贸易产品都要征收（Heckscher， 1955， 第103—106页； Bosher， 1964）。约翰逊测算出，1784年五大辖区内部的人均税收比外部平均高出40%左右（Johnson，2015）。

　　约翰逊利用三级会议陈情书（Cahier des Doleances）的数据对托克维尔的推测做了检验（Johnson，2015）。这些文件是在1788年爆发大革命前夕，由路易十六要求法国的每个城镇提交，让各个阶层（教士、贵族和其他人等）分别写下他们希望在即将召开的三级会议（Estates General）上讨论的“申诉”。之前有研究对文件做了整理（Hyslop，1934），包含法国的200个地区，并为其中涉及的各种地方和全国性制度创立了编号。例如，登记了某份文件是否要求统一度量衡，希望对所有阶层适用同样的法律，希望废除封建税费，希望废除农奴制，要求实施更统一的法典等。约翰逊的研究通过一个指数来反映每个地区的申诉对全国或地方性议题的关注程度（Johnson，2015）。该指数的范围从1到3，1代表对地方性议题的关注，3代表对全国性议题的最强烈关注，如要求实施统一度量衡等。

　　图2显示，托克维尔的论述是正确的，受集中化程度更高的制度管辖的地区，确实会使民众的关注点从地方性议题更多转向全国性议题。该图揭示了陈情表中反映的对全国性制度的支持度，同某个地区是否属于五大辖区内的强大王室制度管辖的关系。图中的每个点均代表一个城镇，陈情表文件为当地的每个阶层做了编号。图中的实线代表五大辖区的边界，每个像素的颜色深度取决于对全国性制度的支持指数的反距离加权数值。颜色越深，代表对全国性制度的支持度越大。从该图可以明显看出，对全国性制度的支持度在五大辖区的边界上存在显著的非连续性。约翰逊利用断点回归分析发现，这一非连续性有经济显著性，并且在控制若干地理、政治和文化变量影响后具有稳健性（Johnson，2015）。五大辖区内的城镇在1789年更多支持全国性而非地方性的制度，并且在1817—1821年的富裕程度更高。此外，这一收入差别的根源可以追溯到各个地区利用正规金融机构和为公共品缴费的意愿。对法国而言，专制君王推动的财政能力发展提供了必要的准备，以赢得普通民众支持基础更广泛、包容性更大的制度，进而促进稳定的经济增长。

图2 1789年国民会议记录中的国民认同状况

注：更深的颜色代表文件记录中的贵族和第三等级人士对“国王”和“法国”的认同度更高（根据Hyslop，1934）。图中的每个网格点的赋值，是基于周围提交文件的12个城镇的反向加权距离（所用的距离指数的默认值为2）。五大辖区由作为分界线的黑粗线标出。

　　总体来看，此类研究提供的证据表明，欧洲的能力强大的政府通过若干机制对经济发展做出了贡献：让经济体更为强健，以抵御战争等负面冲击；帮助实现国内市场统一；为较为公正的官僚机构化管理和法治奠定了基础。还有，作为一个自我强化的过程，政府建设本身有助于让之前异质性较强的民众为共同目标（如提供更具普遍性质的法规）联合起来。当然，此类机制本身不足以完全解释那些国家的政府能力最初是如何发展起来。在下一节中，我们将探讨更深层的决定因素，以理解为什么政府建设的行动能在世界某些地方取得成功，而在其他一些地方遭遇失败。