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激励机制与制度改革

来源于 《比较》 2017年第1期 出版日期 2017年01月01日
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许成钢

  高度集权的官僚制度,其组织像军队。是否可以像军队一样,靠自上而下发布命令,监督各级官僚的业绩,与严厉的奖惩挂钩,由此解决各级官僚的激励问题?哈耶克早在20世纪40年代就讨论过,在军队中行之有效的一套制度,在社会经济问题中往往行不通。原因是,军队面对的是杀敌取胜这一简单易见的目标。下级官僚少有机会欺骗,而且上下级之间的利益冲突较少。但在社会经济问题中的政府,不仅面对的目标复杂、多样、多变,为达到目标所使用的手段(成本)更复杂、多样、多变。更困难的是,往往下级本身的利益与上级不同,而且对情况的了解超出上级。

  因此,如何设计并解决各级官僚的激励机制问题,是改革必须面对的最基本问题之一。但是,设计和解决各级官僚的激励机制问题并不能离开已有的制度随意设想。任何能够实施的激励机制,都一定会受到已有制度的约束。

  苏联东欧解决不了的激励机制问题,中国在改革的早期似乎创造了“中国奇迹”,即,中国似乎解决了其他中央计划经济国家无法解决的激励机制问题。这是为什么?改革早期的这种激励机制能持续有效吗?它是一劳永逸的吗?

  中国改革早期的做法是,政治上高度集权的中央政府,把大量行政权力和经济资源下放给地方政府,引诱地方政府竞赛GDP增长速度(排序竞争)。在排序竞赛的强大激励下,许多地方政府主动创新改革的方式和手段,甚至冒险,从而推动了改革和经济发展 (Qian and Xu,1993; Qian、Roland and Xu,2006)。但是靠地方政府竞争解决他们的激励问题,取决于一系列条件。最基本的条件是:(1)自上而下有效任命、监督、执行的官僚体制(威权制的特点);(2)除最高层外,各层官僚机构都组织成“大而全、小而全”的结构(在学术文献里,称其为M型组织) (Qian and Xu,1993; Maskin、Qian and Xu,2000; Qian、Roland and Xu,2006);(3)政府只有一个可以明确定义、清楚度量的竞争目标;(4)忽略竞争目标之外的其他问题不会造成严重后果。在隐含假设条件(3)和(4)下,马斯金、钱颖一和我证明,中国制度(M型组织)比苏联制度(U型组织),能更好地解决激励机制问题 (Maskin、Qian and Xu,2000)。李宏彬和周黎安 (Li and Zhou,2005)及之后许多实证研究也表明,地方竞争起了重要作用。伴随着在这个方向上的经济学和政治学文献的快速增加,对择优录用官僚制的当代研究也在快速增长。

  但这里我想强调的是,以上的四个基本条件并不总能得到满足。因此,类似地区竞争这样的官僚机构之间的排序竞争,并不总能解决官僚机构内的激励机制问题。如果没有产生严重的制度性腐败,在分权式威权制下,前两个条件在中国,都自动可以满足。以下我们注重分析后两个条件。

  条件(3)保证在前两个条件满足的前提下,地方竞争生效,能够对所设定的目标提供高强度激励的效果。条件(4)则保证,地方竞争不会带来严重负面效果。由于GDP是度量市场活动总和的统计指数。其定义明确、度量清楚,而且地方政府之外的其他机构容易独立核算,把GDP增长速度作为地方政府竞争的目标,不仅满足条件(3),而且全面覆盖了经济的所有领域,减轻了条件(4)对问题的限制。这与“大跃进”时期,地方政府竞争亩产,有巨大不同。但是,GDP统计不包含教育、环境、不平等、社会稳定、腐败等诸多方面的社会问题,而这些是政府的基本责任。因此,把GDP增长速度作为地方政府竞争的唯一目标,不满足条件(4)。在违反条件(4)的后果可以容忍的情况下,地区竞争能够较好地解决激励机制问题。但这只是暂时的。

  早在多年前,人们就已经逐渐认识到,唯GDP的地方竞争在许多方面带来严重的负面后果,希望能改进。但重要的是,如果试图不改变体制,试图限制在条件(1)和(2)之下,来寻找解决方案。那么,能够找到的方案,很可能还不如地方竞争GDP,例如,以其他单项指标取代GDP;或者因为违反条件(3)而丧失激励效果,例如以多项指标或以定义不清、度量困难的其他综合单项指标取代GDP,如霍姆斯特朗和米尔格罗姆(Holmstrom and Milgrom,1979)指出的。

  下面让我简单总结这部分内容。自上而下统治的官僚体制,永远面对基本的激励机制问题。能够相对较好解决激励机制问题的是特殊情况:或者是特殊任务(如救灾),或者是特殊时期(如改革早期)。因为官僚由上级任命、考核并决定其升迁。这个机制决定了下级对上级的考核负责。但是,下级通常比上级更知道地方发生了什么,上级依赖他们报告信息、执行命令。当涉及下级的自身利益时,作为当事人,他们不仅有意图,也有能力欺骗上级。“上有政策,下有对策”是激励机制出问题的表现。不当设计的高奖励和严惩,由于和官僚的自身利益不相容,就会导致“不作为,乱作为”。没有基本的体制改革,限制在官僚体制内的应对方案,就被限制在放权和收权之间,导致“一收就死,一放就乱”的循环。

  地方竞争GDP,只在特定时期、特定条件下暂时解决了官僚体制中的激励机制的一部分问题,是过渡期的手段。当地区竞争这个过渡手段还没有完全失效的时候,必须抓紧制度改革,用更好的机制取代官僚机制,用更好的机制取代唯GDP地方竞争这种机制。最终解决方案的原则是:(1)政府的主要职责必须限制在维持秩序和提供公共服务上。经济和社会中的绝大部分事务的主体,包括资源和决定权的主体,必须是民企、市场和非政府组织;(2)使各级官僚的首长,尤其使地方首长的激励机制,与公民直接挂钩,而不是上级考核。逐步地、自下而上地,以选举取代自上而下的任命。法治是这两个转变能正常进行的条件。下面我结合自己的工作,对此做些讨论。

版面编辑:张翔宇
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